Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00195

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2024.00195

Urteil

der 1. Kammer

vom 3. April 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichter José Krause, Verwaltungsrichter

Josua Raster, Gerichtsschreiberin Nicole Rubin.

In Sachen

A AG,

vertreten durch RA B,

und/oder RA C,

Beschwerdeführerin,

gegen

D,

Beschwerdegegner,

und

Bauausschuss der Stadt Winterthur,

vertreten durch

Baupolizeiamt Winterthur,

Mitbeteiligter,

betreffend Baubewilligung

Mobilfunkantenne,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 19. April 2023 erteilte der

Bauausschuss der Stadt Winterthur der A AG die Baubewilligung für den

Neubau einer Mobilfunkanlage auf dem Dach des auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01

befindlichen Gebäudes an der E-Strasse 02 in Winterthur.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Entscheid erhob D am 7. Juni 2023 Rekurs

beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte in der Hauptsache

sinngemäss die Aufhebung der Baubewilligung. Mit Entscheid vom 7. März

2024.

hiess das Baurekursgericht den Rekurs gut und hob den Beschluss des

Bauausschusses Winterthur vom 19. April 2023 auf.

III.

Hiergegen gelangte die A AG mit Beschwerde vom 22. April

2024.

an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte die Aufhebung

des angefochtenen Entscheids sowie die Bestätigung der Baubewilligung vom 19. April

2023.

Eventualiter sei der Entscheid des Baurekursgerichts vom 7. März

2024.

aufzuheben und die Sache zur Weiterbehandlung der weiteren vor

Baurekursgericht erhobenen Rügen an die Vorinstanz zurückzuweisen. In

prozessualer Hinsicht beantragte sie einen Augenschein; alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen.

Das Baurekursgericht beantragte am 15. Mai 2024 ohne

weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 22. Mai

2024.

beantragte D die Abweisung der Beschwerde. Der Bauausschuss der Stadt

Winterthur verzichtete am 23. Mai 2024 auf eine freigestellte

Vernehmlassung, teilte aber seine Ansicht mit, dass die Beschwerde

gerechtfertigt und entsprechend gutzuheissen sei. Die A AG replizierte am 6. Juni

2024.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht

ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1

in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Die

weiteren Eintretensvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt.

2.

2.1

Der

Entscheid darüber, ob ein Augenschein

angeordnet wird, steht im pflichtgemässen Ermessen der anordnenden Behörde. Die

Durchführung eines Augenscheins ist dann geboten, wenn die tatsächlichen

Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre

Darlegungen vor Ort Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des

Rechtsstreits beizutragen. Der Verzicht auf die Durchführung eines Augenscheins

ist zulässig, wenn die Akten eine hinreichende Entscheidgrundlage darstellen.

Eine Pflicht zur Durchführung eines Augenscheins besteht jedenfalls nur dann,

wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht abgeklärt werden

können (BGr, 8. November 2010, 1C_192/2010, E. 3.3; 10. August

2010, 1C_512/2009, E. 2.3; VGr, 23. Oktober 2014, VB.2014.00290,

E. 2.1).

2.2

Vorliegend

ist die Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts im Sinn von § 7 Abs. 1 VRG mittels der bei den vorinstanzlichen Akten liegenden Pläne und

Fotografien ohne Weiteres möglich. Damit und zusammen mit den übrigen Akten ist

der Sachverhalt rechtsgenügend erstellt; ein Augenschein ist deshalb

entbehrlich.

3.

Das Baugrundstück Kat.-Nr. 01 liegt in der

dreigeschossigen Quartiererhaltungszone "F" QEZ3 gemäss Bau- und

Zonenordnung der Stadt Winterthur vom 3. Oktober 2000 (BZO). Die

Mobilfunkanlage ist auf dem Dach eines Mehrfamilienhauses mit Walmdach geplant.

Die Antennen sollen auf den Frequenzbändern 700−900 MHz, 1'800 MHz,

2'100 MHz und 2'600 MHz und in den Azimuten von 0°, 120° und 240°

senden. Das Baurekursgericht hob die Baubewilligung mit der Begründung auf,

dass die Vorinstanz dem Projekt die genügende Einordnung bzw. die Erfüllung der

besonderen gestalterischen Anforderungen der Quartiererhaltungszone nicht

nachvollziehbar und in Überschreitung ihres Ermessensspielraums attestiert

habe.

4.

4.1

4.1.1

Nach § 238 Abs. 1 des

Planungs- und Baugesetzes (PBG) sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und

in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen

und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende

Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und

Farben. Die Gesamtwirkung einer Baute oder Anlage beurteilt sich nach ihrer

Grösse, der architektonischen Ausgestaltung und der Beziehung, namentlich aus

ihrer Stellung, zu bereits vorhandenen Bauten sowie zur baulichen und

landschaftlichen Umgebung. Dabei ist die Nah- und die Fernwirkung nicht nur

bezüglich der unmittelbaren, sondern auch unter Einbezug der weiteren Umgebung

zu beurteilen (VGr, 14. März 2019, VB.2018.00384, E. 3.2;

30.

November 2017, VB.2017.00102, E. 4.2; Markus Lanter/Daniel Kunz in:

Christoph Fritzsche et al. [Hrsg.], Zürcher Planungs- und Baurecht, 7. A.,

Wädenswil 2024, S. 1033 ff.). Ob mit einem Bauvorhaben eine

befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird, hat nach objektiven Massstäben und

mit nachvollziehbarer Begründung zu erfolgen. Dabei sind eine umfassende

Würdigung aller massgebenden Gesichtspunkte vorzunehmen (VGr, 8. Mai 2014,

VB.2013.00380, E. 8.1 mit weiteren Hinweisen).

4.1.2

In Quartiererhaltungszonen

gelten – soweit nicht Rücksicht auf ein Schutzobjekt zu nehmen ist – nicht die

höheren Gestaltungsanforderungen von § 238 Abs. 2 PBG, sondern

diejenigen von § 238 Abs. 1 PBG mit dem Gebot der befriedigenden Gestaltung.

Da Letztere im Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung zu

erreichen ist, steigen die Gestaltungsanforderungen indes, wenn die Umgebung

über besondere Qualitäten verfügt, wie dies bei Siedlungen, die einer Quartiererhaltungszone

zugewiesen werden, gemäss § 50a Abs. 1 PBG hinsichtlich der Nutzungsstruktur oder der baulichen Gliederung

vorausgesetzt wird. Wenn in der Bau- und Zonenordnung die einzelnen

Quartiererhaltungszonen charakterisiert und die Wahrung des jeweiligen

typischen Gebietscharakters und eine gute Einordnung in diese Siedlungsstruktur verlangt wird,

so werden damit nicht unzulässigerweise generell höhere Gestaltungsanforderungen

gestellt, sondern die Qualitäten der Umgebung festgelegt, an welcher am

konkreten Ort für eine befriedigende Gestaltung Mass zu nehmen ist. Das ist in

einer Quartiererhaltungszone regelmässig

eine qualitativ wertvolle bauliche Gliederung inklusive Frei- und

Grünraumgestaltung, weshalb für eine befriedigende Gesamtwirkung an Stellung

und kubischer Gestaltung einer Baute sowie an Ausgestaltung der Frei- und

Grünräume auch im Rahmen von § 238 Abs. 1 PBG relativ hohe

Anforderungen gestellt werden können (VGr, 16. Dezember 2020,

VB.2020.00668, E. 5.2.3).

4.1.3

Nach Art. 38 Abs. 1 BZO sind Bauten, Anlagen, Grün- und Freiräume

im Ganzen wie in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass der typische

Gebietscharakter gewahrt bleibt und eine gute Einordnung in die in Art. 35

BZO beschriebene Siedlungsstruktur erzielt wird. Art. 35 Abs. 1

lit. f BZO beschreibt die Quartiererhaltungszone "F" wie folgt:

"Das kleinräumig strukturierte Wohn- und Gewerbequartier ist

charakterisiert durch die auf kleinen Parzellen auf die Baulinie gestellten

Solitärbauten. Die nahezu würfelförmigen Baukuben sind zwei- bis dreigeschossig

mit Hochparterre. Schmale Vorgärten mit Sockelmauern und Zäunen fassen den

Strassenraum. Der strassenabgewandte Freiraum wird als Garten genutzt."

4.2

Der

Mitbeteiligte hielt in der Baubewilligung zur Einordnung fest, Ziel sei es, das

Quartier als zentrumsnahes, kleinräumig strukturiertes und ruhiges Wohn- und

Gewerbequartier zu erhalten. Das Bauvorhaben entspreche den besonderen

gestalterischen Anforderungen bzw. den Zielsetzungen der

Quartiererhaltungszone. In seiner Rekursvernehmlassung vom 12. Juli 2023

führte er überdies aus, zwar werde das fragliche Quartier in Art. 35

Abs. 1 lit. f BZO als solches charakterisiert, das durch zwei- bis

dreigeschossige würfelförmige Baukuben geprägt sei. Vereinzelt gebe es hier

jedoch (auch in unmittelbarer Umgebung des Bauvorhabens) viergeschossige

Gebäude. Zudem verlaufe gegenüber der Bauparzelle die Wohnzone W4/3.4, sodass

auf der anderen Seite der E-Strasse ebenfalls viergeschossige Gebäude stünden.

Folglich trete das betroffene Gebäude allein gegenüber den Nachbarhäusern nicht

überhöht in Erscheinung. Die Höhe der auf dem Dach geplanten Antenne betrage

weniger als 1/3 der Gesamtgebäudehöhe, was als angemessen betrachtet werde. Vor

diesem Hintergrund vermöge die gesamte Grösse des Bauvorhabens das betroffene

Quartier nicht erheblich zu beeinträchtigen. Zwar trete die geplante Antenne in

Erscheinung, dies führe jedoch nicht dazu, dass der bestehende kleinräumige

Quartiercharakter tangiert werde. Der bauliche Eingriff sei vorliegend in der

Masse geringfügig, sodass dessen Verhältnismässigkeit in Bezug auf die

Siedlungsstruktur geben sei.

4.3

Das

Baurekursgericht verneinte eine rechtsgenügende Einordnung mit der Begründung,

das Standortgebäude trete viergeschossig in Erscheinung. Es werde westlich,

östlich und nördlich von den ebenfalls viergeschossig erscheinenden Gebäuden G-Strasse 03–04

(Wohnzone W4/3.4) und H-Strasse 05–06 in Form eines gegen Süden offenen

Dreiecks umrahmt. Das südlich des Standortgebäudes gelegene Quartier in der

QEZ3 erscheine demgegenüber deutlich kleinvolumiger und weniger hoch. Das

Standortgebäude verzichte Richtung E-Strasse auf den ansonsten quartierüblichen

Vorgarten und die Abgrenzung zum Strassenraum durch Sockelmauer und Zaun bzw.

fast gänzlich auf eine Begrünung. Durch seine Höhe und die Positionierung in

diesem Dreieck am nördlichen Ende der E-Strasse hebe sich das Gebäude im

Quartier aus sehr vielen Blickwinkeln entlang der E-Strasse, aber auch von der I-Strasse

her, stark hervor, wobei diese Hervorhebung aufgrund der kaum vorhandenen

Einordnung ins Quartier keine positive sei. Das Standortgebäude verfüge über

ein sehr flaches Walmdach. Dadurch bestehe ein lediglich geringes Dachvolumen

und eine geringe Dachhöhe, welche durch die Antennenhöhe deutlich übertroffen

werde. Es bestehe ein klares Missverhältnis der Antenne zum Dachvolumen. Mit

dem geringen Dachvolumen konzentriere sich das Gebäudevolumen optisch auf den

darunterliegenden Gebäudekörper. Im Nahbereich verschwinde das Dach optisch

fast ganz, während der Antennenmast durch dessen Positionierung auf dem

erhöhten First weiterhin von der Strasse her auch im näheren Bereich in voller

Länge sichtbar bleibe. Es sei unter diesen Voraussetzungen die Masthöhe ins

Verhältnis zur regulären Gebäudehöhe zu setzen. Dies vorausgesetzt, werde die

auch von Winterthur angeführte Drittelspraxis im Verhältnis zur Gebäudehöhe

durch die geplante Masthöhe deutlich überschritten. Wenn die Vorinstanz bei

ihrer Beurteilung auf die Gesamthöhe abstelle, sei dies im konkreten Fall aus

den besagten Gründen sachlich nicht mehr vertretbar. Die Mobilfunkanlage stehe

damit nicht nur in einem Missverhältnis zum Dachvolumen, sondern auch zur

Gebäudehöhe. Es ergebe sich eine unbefriedigende Gesamtwirkung. Hinzu komme die

in der Sichtachse entlang der E-Strasse von Nord wie von Süd her prominente

Platzierung des im Quartier dominant und nicht quartiertypisch erscheinenden

Standortgebäudes mit der Mobilfunkanlage. Verschwinde das Standortgebäude

zumindest in der Sicht von Süden her noch wenigstens teilweise hinter den

davorstehenden Gebäuden und deren Begrünung, throne die Mobilfunkantenne fast

durchgehend und in voller Länge sichtbar über dem Quartierbild.

Damit ergebe sich aus dem Missverhältnis der Mobilfunkanlage

zum Dachvolumen und zur Gebäudehöhe wie auch durch die prominente Anordnung

eine jeweils unbefriedigende Gesamtwirkung. Die mit Art. 38 Abs. 1

BZO zusätzlich geforderte gute Einordnung in die in Art. 35 Abs. 1

lit. f BZO beschriebene Siedlungsstruktur sei damit selbstredend nicht

gegeben. Die beim Standortgebäude nicht gegebene gute Einordnung in die

Siedlungsstruktur werde durch die Mobilfunkanlage auf dem Dach ebenfalls

verstärkt.

4.4

Die

Beschwerdeführerin rügt, eine rechtsgenügende Einordnung könne der

Mobilfunkanlage nicht abgesprochen werden. Eine harmonische Einordnung von

Mobilfunkantennen sei bereits aufgrund technischer Gegebenheiten nicht möglich.

Das Aussehen und der Standort einer Antenne seien nicht frei wählbar, sondern

durch äussere Gegebenheiten bedingt. Das Quartiererhaltungsziel werde nicht

beeinträchtigt, vielmehr sei die unmittelbare Umgebung des Baugrundstücks durch

eine viergeschossige Wohnzone mit hohen funktionalen Wohnblocks geprägt sowie

eine Bahnanlage in der Nähe. Das Standortgebäude hebe sich dabei nicht

besonders hervor. Die von der Vorinstanz angewendete Drittelsregel sei zum

Zeitpunkt der Baubewilligung noch nicht Praxis des Mitbeteiligten gewesen. Der "interne

Leitfaden" vom Januar 2024 sei nicht rückwirkend anwendbar. Sodann sei die

Anlage unterdurchschnittlich ausgebildet und die Technik würde sich – nicht

sichtbar – im Dach des Standortgebäudes befinden. Des Weiteren gebe es in der

Umgebung keine schutzwürdigen Gebäude. Auf die Sichtbarkeit der Antenne dürfe

nicht abgestellt werden.

4.5

Auch wenn

die Ästhetik einer Mobilfunkantenne weitestgehend durch technische

Gegebenheiten bedingt ist und zudem die Standortwahl für die

Mobilfunknetzbetreiberin aus funktechnischen Gründen eingeschränkt ist, führt

dies nicht dazu, dass die baurechtlichen Voraussetzungen, welche für die

Erteilung einer Baubewilligung gegeben sein müssen, eingeschränkt oder gar

entfallen würden. Die blosse Sichtbarkeit einer Mobilfunkantenne genügt

freilich nicht, um ihr die rechtsgenügliche Einordnung abzusprechen. Im

vorliegenden Fall bemängelte die Vorinstanz aber mit ausführlicher Begründung

die Platzierung der Antenne auf einem quartieruntypischen Gebäude und in einer

wichtigen Sichtachse, was eine ungewünscht dominierende Stellung des Masts in

der Umgebung bewirkt. Diese Schlussfolgerung findet im Augenscheinprotokoll

ihre Stütze und ist nicht zu beanstanden.

Wie von der Vorinstanz zutreffend festgehalten, entspricht

das Standortgebäude nicht dem für die QEZ "F" typischen

Quartiercharakter, da es viergeschossig und nicht zwei- bis dreigeschossig ist

und auf den Vorgarten ebenso wie auf die Abgrenzung zum Strassenraum durch

Sockelmauer und Zaun verzichtet. Zwar hat es in der Umgebung des

Standortgebäudes auch einzelne weitere viergeschossige Gebäude und liegt das

Standortgebäude nur durch eine Strasse getrennt von einer viergeschossigen

Wohnzone. Dies schmälert jedoch den Umstand nicht, dass das Standortgebäude

nicht dem Quartiercharakter entspricht. Die Abweichung vom Quartiercharakter

aufgrund der Viergeschossigkeit wird durch die Mobilfunkantenne, welche

überdies auf dem First und damit am höchsten Punkt des Gebäudes platziert ist,

verstärkt. Zudem hat die Vorinstanz angesichts des sehr flachen Walmdachs des

Standortgebäudes zu Recht auf das Missverhältnis zwischen Antennenanlage und

dem Dachvolumen abgestellt. Mit Blick auf dieses Missverhältnis ist es sodann nicht

zu beanstanden, wenn sie gestützt auf die Vorbringen des Mitbeteiligten in

dessen Rekursvernehmlassung vom 12. Juli 2023 auf die

"Ein-Drittel-Regel" abstellt, wonach die Höhe der Antennenanlage

(Masthöhe) im Verhältnis zur bis zur Dachkante gemessenen Gebäudehöhe zu

beurteilen ist und die Masthöhe nicht mehr als ein Drittel der Gebäudehöhe

betragen soll. Indem die Beschwerdeführerin für die Anwendung dieser Regel auf die Gesamthöhe des Standortgebäudes

abstellt, vermag sie die eingehende Begründung

der Vorinstanz, weshalb im vorliegenden Fall wegen der Erscheinung des

Dachbereichs die Gebäudehöhe massgebend ist, nicht in Zweifel zu ziehen. Im

Übrigen stellt auch das auf der Internetseite der Mitbeteiligten auffindbare –

und undatierte (die Beschwerdeführerin nennt ohne Nachweis Januar 2024 als

Erarbeitungszeit) – Merkblatt "Mobilfunkanlagen – Einordnung in das

Stadtbild: Erläuterungen zur Praxis im Amt für Städtebau" auf die

Gebäudehöhe ab.

Im Ergebnis hat der Mitbeteiligte sein Ermessen nicht mehr

sachgerecht ausgeübt. Demgemäss hat die Vorinstanz die rechtsgenügende

Einordnung zu Recht verneint und den angefochtenen Entscheid aufgehoben. Eine

Verletzung der Gemeindeautonomie ist zu verneinen. Die Beschwerde ist demgemäss

abzuweisen.

5.

Die Äusserungen des Mitbeteiligten sind materiell als

Antrag zu werten, weshalb er unterliegt und Kosten zu tragen hat. Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten daher der Beschwerdeführerin und dem Mitbeteiligten je

zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und steht ihr keine

Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 180.-- Zustellkosten,

Fr. 4'180.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin und dem Mitbeteiligten je zur

Hälfte auferlegt.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung

an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht.