Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00199

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00199

Urteil

der 4. Kammer

vom 6. Februar 2025

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Selina Sigerist.

In Sachen

Verein A,

vertreten durch B,

Präsident,

Beschwerdeführer,

gegen

Kanton Zürich,

vertreten durch das Volksschulamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Staatsbeitrag,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Der Verein

A betreibt eine von der Bildungsdirektion bewilligte Tagessonderschule. Im

Sommer 2017 verlegte er seine Schulräumlichkeiten an die C-Strasse 01 in

Zürich, nachdem die Vermieterschaft den Mietvertrag für die bisherigen

Schulräumlichkeiten gekündigt hatte. Am 6. September 2018 setzte das

Volksschulamt des Kantons Zürich den Betriebsbeitrag 2017 für den Verein A fest

und qualifizierte die Kosten "Mietzins Mieterausbau" in der Höhe von

Fr. 10'440.- als nicht beitragsberechtigt.

B. Dagegen

erhob der Verein A Rekurs an die Bildungsdirektion des Kantons Zürich. Diese

wies den Rekurs ab. Das Verwaltungsgericht hiess die dagegen erhobene

Beschwerde mit Urteil vom 28. Januar 2022 teilweise gut und wies die

Angelegenheit zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung sowie zur neuen

Entscheidfindung an das Volksschulamt zurück (VGr, 28. Januar 2022,

VB.2021.00747).

C. Mit

Verfügung vom 3. November 2022 genehmigte das Volksschulamt dem Verein A

die Anmietung der Räumlichkeiten an der C-Strasse rückwirkend und sicherte ihm

einen beitragsberechtigten Kostenanteil am Mieterausbau in Höhe von

Fr. 77'000.- beziehungsweise über eine Dauer von 15 Jahren in Höhe

von jährlich Fr. 6'000.- zu (Dispositiv-Ziff. II). Den beitragsberechtigten

Anteil an den Jahresmietkosten setzte es auf Fr. 57'420.- fest

(Dispositiv-Ziff. III).

Erwägungen

II.

Am 11. Dezember 2022 erhob der Verein A Rekurs bei

der Bildungsdirektion. Er beantragte, Dispositiv-Ziff. II der Verfügung

des Volksschulamts sei aufzuheben und der beitragsberechtigte Kostenanteil für

den Mieterausbau sei auf insgesamt Fr. 317'700.- festzusetzen, wobei

während 15 Jahren jährlich Fr. 20'880.- zu berücksichtigen seien.

Die Bildungsdirektion wies den Rekurs mit Entscheid vom

12.

April 2024 ab und auferlegte die Rekurskosten dem Verein A

(Dispositiv-Ziff. II).

III.

Dagegen erhob der Verein A am 22. April 2024

Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Er beantragte sinngemäss, der

Rekursentscheid sei aufzuheben und die Kosten für den Mieterausbau seien als

beitragsberechtigt zu qualifizieren.

Die Bildungsdirektion verzichtete am 21. Mai 2024 auf

Vernehmlassung; das Volksschulamt beantragte gleichentags die Abweisung der

Beschwerde. Mit Eingabe vom 4. August 2024 liess der Verein A dem

Verwaltungsgericht weitere Unterlagen zukommen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

einer Direktion über Anordnungen einer Verwaltungseinheit dieser Direktion

gemäss §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2

Der

Beschwerdegegner legte die beitragsberechtigten Kosten für den Mieterausbau in

seiner Verfügung vom 3. November 2022 auf Fr. 77'000.-

beziehungsweise auf jährlich Fr. 6'000.- während 15 Jahren fest. Der

Beschwerdeführer macht sinngemäss beitragsberechtigte Kosten für den

Mieterausbau in Höhe von insgesamt Fr. 317'700.- beziehungsweise von

jährlich Fr. 20'880.- geltend.

Damit beträgt der Streitwert mehr als Fr. 20'000.-,

weshalb die Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38

Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario

VRG).

2.

2.1

Mit Erlass

des neuen Kinder- und Jugendheimgesetzes vom 27. November 2017 (KJG,

LS 852.2) sind auch die Kosten der Sonderschulung neu geregelt und die

§§ 64–65e des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100)

revidiert worden (OS 74, 322 ff.). Diese Änderungen sind am

1.

Januar 2022 in Kraft getreten (OS 76, 622 ff.). Gleichzeitig

ist die totalrevidierte Verordnung vom 6. Oktober 2021 über die

Finanzierung der Sonderschulung (VFiSo, LS 412.106) in Kraft getreten (OS 76,

573.

ff.). Vorliegend ist über den Beitrag für den im Jahr 2017

vorgenommenen Mieterausbau zu entscheiden, weshalb die bisher geltenden und

nicht die am 1. Januar 2022 in Kraft getretenen Bestimmungen anzuwenden

sind.

2.2

Gemäss

§ 65 Abs. 2 lit. a des Volksschulgesetzes vom 7. Februar

2005.

in der vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2021 geltenden

Fassung (OS 61, 194 ff., 208) richtet der Kanton privaten

Trägerschaften Kostenanteile für den Betrieb von Sonderschulen bis zur vollen

Höhe der beitragsberechtigten Kosten aus (a§ 65 Abs. 2 lit. a

Ziff. 1 VSG). Für den Neu- und Umbau von Gebäuden einschliesslich

Landerwerb richtet er privaten Trägerschaften von Sonderschulen Kostenanteile

bis zur Hälfte der beitragsberechtigten Kosten aus (a§ 65 Abs. 2

lit. a Ziff. 2 VSG). Für andere Investitionen richtet er in besonderen

Fällen ebenfalls Kostenanteile bis zur Hälfte der beitragsberechtigten Kosten

aus (a§ 65 Abs. 2 lit. a Ziff. 3 VSG).

§ 8 der Verordnung vom 5. Dezember 2007 über die

Finanzierung der Sonderschulung (aVFiSo, OS 62, 550 ff.) regelte die

beitragsberechtigten Betriebskosten der Sonderschulen im fraglichen Zeitpunkt.

Gemäss § 8 Abs. 2 aVFiSo in der hier anwendbaren Fassung (OS 67,

430) richtet das Volksschulamt Sonderschulen mit privater Trägerschaft Beiträge

an die beitragsberechtigten Personalkosten aus und beteiligt sich an den

weiteren Betriebskosten, die für die Sonderschulung notwendig sind und im

Rahmen einer wirtschaftlich zweckmässigen Betriebsführung anfallen. Gemäss

§ 11 Abs. 1 aVFiSo wird der Kostenanteil für Sonderschulen mit

privater Trägerschaft nach deren finanziellen Verhältnissen festgesetzt.

3.

3.1

Der

Beschwerdeführer mietet seit dem Sommer 2017 Gewerberäume an der C-Strasse 01

in Zürich im Rohbau als Schulräumlichkeiten. Die Fläche der gemieteten Räume

beträgt 261 m2, die Miete beläuft

sich auf

Fr. 220.- pro Quadratmeter pro Jahr beziehungsweise auf Fr. 57'420.-

pro Jahr. Vor dem Einzug liess der Beschwerdeführer einen Mieterausbau der

Räumlichkeiten vornehmen. Die Kosten für den Mieterausbau in Höhe von

Fr. 317'700.- finanzierte der Beschwerdeführer, indem er ein Darlehen

aufnahm. Für die Finanzierung des Mieterausbaus über 15 Jahre hinweg macht

der Beschwerdeführer gegenüber dem Beschwerdegegner jährliche Kosten in Höhe

von Fr. 20'880.- geltend.

3.2

Die

jährlich anfallenden Kosten für den Mieterausbau sind als Betriebskosten im

Sinn von a§ 65 Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VSG zu qualifizieren

(vgl. VGr, 28. Januar 2022, VB.2021.00747, E. 3.2). Der

Beschwerdegegner hat dem Beschwerdeführer hierfür folglich einen Beitrag bis

zur vollen Höhe zu leisten, sofern der Mieterausbau für die Sonderschulung

notwendig ist und die Kosten im Rahmen einer wirtschaftlichen Betriebsführung

anfallen (a§ 65 Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VSG i. V. m. § 8 Abs. 2 aVFiSo).

4.

4.1

In seinem

Gutachten vom 9. Juni 2017 hielt das Hochbauamt des Kantons Zürich fest,

die Räumlichkeiten an der C-Strasse würden sich für die geplante Nutzung

eignen, die Fläche liege mit 261 m2 aber deutlich über den 200 m2,

die gemäss der Richtlinie für den Bau von Sonderschulen, Spitalschulen,

Schulheimen sowie Kinder- und Jugendheimen der Bildungs- und der Baudirektion

vom 20. März 2013 nötig wären. Der Rohbau-Mietpreis von Fr. 220.- pro

Quadratmeter pro Jahr sei zwar erheblich, jedoch für ein Objekt an dieser Lage

mit dem gegebenen Ausbaustandard üblich. Bezüglich der Kosten des Mieterausbaus

nahm das Hochbauamt an, dass insgesamt eine Maximalbelastung in Höhe von

Fr. 250.- pro Quadratmeter pro Jahr anrechenbar sei. Anhand der Differenz

zwischen der zulässigen Maximalbelastung in Höhe von Fr. 250.- und den

Mietkosten in Höhe von Fr. 220.- pro Quadratmeter pro Jahr errechnete das

Hochbauamt die anrechenbaren Investitionskosten. Dabei ging es von einer Fläche

von 200 m2 aus, da dies der beitragsberechtigten Fläche

entspreche. Bei einem Zinssatz von 2 % und einer Amortisationszeit von

15.

Jahren sind daher gemäss Hochbauamt Investitionskosten in Höhe von

Fr. 77'000.- anrechenbar. In seiner "Stellungnahme" vom

5.

Juli 2022 bestätigte des Hochbauamt im Wesentlichen den Inhalt seines

Gutachtens vom 9. Juni 2017.

4.2

Der

Beschwerdegegner setzte den beitragsberechtigten Kostenanteil für den

Mieterausbau auf Fr. 77'000.- beziehungsweise Fr. 6'000.- pro Jahr

während 15 Jahren fest. Zur Begründung stützte er sich insbesondere auf das

Gutachten des Hochbauamts vom 9. Juni 2017 sowie die Stellungnahme vom

5.

Juli 2022. Das Gutachten beziehungsweise die Stellungnahme des

Hochbauamts sei schlüssig und entspreche den Richtlinien und der langjährigen

Praxis. Maximal sei eine Nutzfläche von 220 m2 (recte: 200 m2)

anrechenbar. Sachliche Gründe, die einen höheren Raumbedarf rechtfertigen

würden, seien keine ersichtlich. Da der Beschwerdegegner aber seit 2017 die

effektive Jahresmiete von Fr. 57'420.- anerkannt habe, sei diese als

beitragsberechtigt zu erachten.

4.3

Der

Beschwerdegegner begründet die Nichtanerkennung der Kosten des Mieterausbaus

insbesondere mit Pauschalbeträgen, die sich (teilweise) auf die Richtlinien für

den Bau von Sonderschulen, Spitalschulen, Schulheimen sowie Kinder- und

Jugendheimen der Bildungs- und der Baudirektion vom 20. März 2013 stützen.

Diese Richtlinien sind nicht als Rechtssatz zu qualifizieren (VGr,

3.

Februar 2022, VB.2021.00688, E. 4.5). Entsprechend ändern sie

nichts an der Pflicht des Beschwerdegegners, sich an den Kosten des

Mieterausbaus zu beteiligen, soweit diese im Sinn von § 8 Abs. 2

aVFiSo notwendig sind und im Rahmen einer wirtschaftlichen Betriebsführung

anfallen. Bei der Beurteilung, ob der vorgenommene Mieterausbau notwendig war

und die entsprechenden Kosten im Rahmen einer wirtschaftlichen Betriebsführung

anfallen, können Pauschalbeträge allenfalls als Richtgrösse hinzugezogen

werden. Von einer Beurteilung im Einzelfall entbinden sie den Beschwerdegegner

aber nicht.

Der Beschwerdegegner hat dem Beschwerdeführer die

Anmietung der Räumlichkeiten an der C-Strasse genehmigt. Der Beschwerdeführer

mietet die Räumlichkeiten im Rohbau. Um in den Räumlichkeiten eine Sonderschule

zu betreiben, musste er folglich einen Mieterausbau vornehmen. Auch wenn die

einzelnen Räume grösser ausfallen als gemäss Beschwerdegegner nötig, müssen sie

ausgebaut werden, um als Schulräume genutzt zu werden. Die vom Beschwerdegegner

vorgenommene Reduktion der anrechenbaren Kosten für den Mieterausbau auf eine

theoretisch denkbare minimale Nutzfläche von 200 m2

widerspricht daher § 8 Abs. 2 aVFiSo.

Auch die Limitierung der für den Mieterausbau

anrechenbaren Kosten anhand des Mietpreises überzeugt nicht. Der Mietpreis von

Fr. 220.- pro Quadratmeter pro Jahr wurde vom Beschwerdegegner als

beitragsberechtigt anerkannt. Auch wenn dieser Quadratmeter-Mietpreis als eher

hoch einzustufen wäre, würde dies nicht zwingend bedeuten, dass der

Mieterausbau nicht notwendig gewesen oder die Kosten im Rahmen einer

wirtschaftlichen Betriebsführung nicht angefallen wären. Überdies äussert sich

der Beschwerdegegner nicht dazu, weshalb er bei der Berechnung von einem

zulässigen Maximalbetrag von Fr. 250.- pro Quadratmeter ausgeht.

4.4

Insgesamt

hat der Beschwerdegegner keine rechtsgenügende Prüfung der Frage vorgenommen,

ob der vorgenommene Mieterausbau in diesem Umfang für die Sonderschulung

notwendig ist und ob die entsprechenden Kosten im Rahmen einer wirtschaftlichen

Betriebsführung angefallen sind. Weder das Gutachten und die Stellungnahme des

Hochbauamts noch die Verfügung des Beschwerdegegners vom 3. November 2022 setzen

sich ausdrücklich mit der Notwendigkeit und Wirtschaftlichkeit des Ausbaus

auseinander. Dies, obschon der Beschwerdegegner mit Urteil vom 28. Januar

2022.

explizit aufgefordert worden ist, diese Frage zu prüfen und die entsprechenden

Sachverhaltsabklärungen vorzunehmen.

Gestützt auf die Akten lässt sich diese Frage nicht abschliessend

beurteilen, da abgesehen von der Höhe der Gesamtkosten keinerlei Angaben zum

vorgenommenen Mieterausbau vorliegen. Deshalb sind ergänzende

Sachverhaltsabklärungen angezeigt. Hierfür ist die Sache an den

Beschwerdegegner zurückzuweisen (vgl. VGr, 28. Januar 2022, VB.2021.00747,

E. 3.2).

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise

gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. II der Verfügung des Beschwerdegegners vom

3.

November 2022 ist aufzuheben. Die Angelegenheit ist zur ergänzenden

Sachverhaltsabklärung sowie zur neuen Entscheidfindung an den Beschwerdegegner

zurückzuweisen. Dabei hat der Beschwerdegegner insbesondere zu prüfen, ob der

vorgenommene Mieterausbau in diesem Umfang für die Sonderschulung notwendig ist

und ob die entsprechenden Kosten im Rahmen einer wirtschaftlichen

Betriebsführung angefallen wären.

Aufgrund der bereits langen Verfahrensdauer hat der

Beschwerdegegner die Sache beförderlich zu erledigen.

6.

Die (Sprung-)Rückweisung zur erneuten Entscheidung ist in

Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, sofern die

infolge der Rückweisung vorzunehmende Neubeurteilung zu einer Gutheissung des

Antrages führen kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013,

E. 3.2 f. mit Hinweisen; VGr, 25. November 2021, VB.2021.00514,

Dispositiv

E. 4.1). Demnach hat der Beschwerdeführer als obsiegend zu gelten und sind

die Kosten des Beschwerde- und des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner

aufzuerlegen ([§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit] § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG).

7.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern: Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention geltend

gemacht wird (Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann subsidiäre

Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.

Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind

als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren

(BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Die Rückweisung ist

daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. II der Verfügung

des Beschwerdegegners vom 3. November 2022 und Dispositiv-Ziff. I des

Rekursentscheids vom 12. April 2024 werden aufgehoben. Die Sache wird im

Sinn der Erwägungen an den Beschwerdegegner zurückgewiesen.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids vom 12. April

2024 werden die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 10'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 10'070.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist

innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Bildungsdirektion.