Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00207

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00207

Urteil

der 4. Kammer

vom 9. Januar 2025

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Selina Sigerist.

In Sachen

Verein A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadt Zürich,

vertreten durch den Gemeinderat Zürich,

dieser vertreten durch den

Stadtrat von Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Konzeptförderungsbeitrag,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Stimmberechtigten der Stadt Zürich genehmigten am 29. November

2020 zur Umsetzung der Konzeptförderung für eine vielfältige und flexible Tanz-

und Theaterlandschaft einen jährlichen Rahmenkredit von Fr. 6,5 Millionen

für die Vergabe mehrjähriger Konzeptförderbeiträge an Institutionen, Gruppen

und Einzelpersonen. Am 16. Dezember 2020 erliess der Gemeinderat der Stadt

Zürich eine Verordnung über die Eckpunkte der Konzeptförderung für Tanz und

Theater (Verordnung Konzeptförderung, AS 444.200).

Mit (öffentlichem) Beschluss vom 24. November 2021

wählte der Stadtrat von Zürich neun Mitglieder für die Jury Konzeptförderung

Tanz und Theater (STRB 1185/2021).

Anfang April 2022 eröffnete die Dienstabteilung Kultur der

Stadt Zürich das Verfahren für die Bewerbung um Konzeptförderbeiträge für die

Jahre 2024 bis 2029. Der Verein A ersuchte am 29. Juni 2022 um eine

jährliche Förderung im Betrag von Fr. 879'300.-. In ihrem Gutachten vom

30. Januar 2023 empfahl die Jury Konzeptförderung Tanz und Theater dem

Stadtrat, dem Verein A einen jährlichen Förderbeitrag von Fr. 534'189.-

zuzusprechen. In Abweichung von dieser Empfehlung beantragte der Stadtrat von

Zürich dem Gemeinderat, dem Verein A einen jährlichen Förderbeitrag von Fr. 634'200.-

zuzusprechen. Mit Beschluss vom 12. Juli 2023 genehmigte der Gemeinderat

den jährlichen Förderbeitrag von Fr. 634'200.-, der sich aus einem

Betriebsbeitrag von Fr. 454'900.- und einem Beitrag für den Erlass der

Kostenmiete von Fr. 179'300.- zusammensetzt.

Erwägungen

II.

Mit Rekurs vom 12. August 2023 beantragte der Verein

A dem Bezirksrat Zürich, der Beschluss des Gemeinderats sei für nichtig zu

erklären, eventualiter aufzuheben, und ihm sei für die Jahre 2024 bis 2029 ein

jährlicher Förderbeitrag von Fr. 879'300.- (inklusive Mietkostenerlass von

Fr. 179'300.-) zuzusprechen. Der Bezirksrat wies den Rekurs mit Beschluss

vom 27. März 2024 ab.

III.

Der Verein A erhob am 23. April 2024 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge seien der

Rekursentscheid und der Beschluss des Gemeinderats von Zürich aufzuheben und es

sei ihm für die Jahre 2024 bis 2029 ein jährlicher Förderbeitrag von Fr. 879'300.-

(inklusive Mietkostenerlass von Fr. 179'300.-) zuzusprechen; zudem

ersuchte er darum, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Der

Bezirksrat Zürich verzichtete am 30. April 2024 auf Vernehmlassung. Der

Stadtrat von Zürich schloss mit Beschwerdeantwort vom 28. Mai 2024 auf

Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. Mit Verfügung vom

15.

August 2024 forderte der Vorsitzende den Stadtrat von Zürich auf, die

Protokolle zu den Entscheidungssitzungen der Jury ungeschwärzt einzureichen.

Dem kam der Stadtrat am 23. August 2024 nach und beantragte gleichzeitig,

dem Verein A sei die Einsichtnahme in die ungeschwärzten Protokolle zu

verweigern. Der Verein A ersuchte am 31. August 2024 um vollständige

Einsicht in die Protokolle. Mit Verfügung vom 18. September 2024 gewährte

der Vorsitzende dem Verein A vollständige Einsicht in eine diesen betreffende

Passage im Protokoll der Entscheidungssitzung vom 28. und 29. Oktober 2022

und wies das Gesuch im Übrigen ab.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats

betreffend kommunale Kulturförderbeiträge gemäss §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

Weil auch die weiteren

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Der

Streitwert entspricht der Differenz zwischen den beantragten und den

zugesprochenen Förderbeiträgen für sechs Jahre und beträgt Fr. 1'470'600.-.

2.

Mit dem Gesuch um Entzug der aufschiebenden Wirkung wollte

der Beschwerdeführer erreichen, dass der nicht strittige jährliche

Konzeptförderbeitrag jährlich ausbezahlt werde. Es kann offenbleiben, ob dafür

der Entzug der aufschiebenden Wirkung nötig gewesen wäre. Die

Beschwerdegegnerin sicherte in der Beschwerdeantwort zu, den nicht streitigen

Betrag während des laufenden Verfahrens auszuzahlen, weshalb es keiner weiteren

Anordnung des Verwaltungsgerichts mehr bedurfte. Jedenfalls mit dem heutigen Entscheid

in der Sache wird der Antrag gegenstandslos.

3.

Vor Verwaltungsgericht können gemäss § 50 Abs. 1

in Verbindung mit § 20 lit. a und b VRG nur Rechtsverletzungen sowie

die unrichtige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden; die Rüge der

Unangemessenheit ist grundsätzlich ausgeschlossen (§ 50 Abs. 2 VRG).

In Ermessensentscheide kann das Verwaltungsgericht deshalb nur eingreifen, wenn

ein qualifizierter Ermessensfehler vorliegt, der Entscheid sich insbesondere

von sachfremden Motiven leiten lässt (vgl. Marco Donatsch, in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 25 ff.).

Bei Anordnungen kommunaler Organe im Bereich der Kulturförderung ist die Rüge

der Unangemessenheit nach § 4a des Kulturförderungsgesetzes vom 1. Februar

1970.

(LS 440.1) bereits im Rekursverfahren ausgeschlossen.

4.

4.1

Der

Beschwerdeführer rügt, die Mitglieder der Jury Konzeptförderung seien befangen,

weil sie "im Tanz- und Theaterschaffen tätig sind" und damit in

direkter Konkurrenz zum Beschwerdeführer stünden bzw. ihrerseits zumindest

indirekt von finanziellen Beiträgen an einzelne Institutionen profitierten.

4.2

Nach § 5a Abs. 1 VRG treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei

mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der

Sache persönlich befangen erscheinen. Die gleiche Pflicht ergibt sich aus dem

Anspruch auf gerechte Behandlung gemäss Art. 29 Abs. 1 BV, welcher

auch den Anspruch auf Behandlung durch eine unparteiische Behörde umfasst (vgl.

hierzu und zum Folgenden Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29

N. 35 f.; Martine Dang/Minh Son Nguyen, in: Vincent Martenet/Jacques

Dubey [Hrsg.], Constitution fédérale, Basel 2021, Art. 29 N. 63 ff.).

Praxisgemäss hat eine Person dann in den Ausstand zu treten, wenn Umstände

vorliegen, die geeignet sind, Zweifel an der Unparteilichkeit des jeweiligen

Behördenmitglieds zu erwecken bzw. die Gefahr der Voreingenommenheit begründen

können. Es braucht nicht nachgewiesen zu werden, dass die Behördenmitglieder

tatsächlich befangen sind. Vielmehr genügt das Vorhandensein von Umständen, die

den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit objektiv zu

begründen vermögen (statt vieler BGE 140 I 326 E. 5.1; Regina Kiener,

Kommentar VRG, § 5a N. 15).

Ausstandsgründe sind nach Treu und Glauben unverzüglich

vorzubringen, das heisst, sobald bekannt oder absehbar ist, dass eine

möglicherweise befangene Person an der Behandlung der Angelegenheit mitwirkt.

Wer im Wissen um einen möglichen Ausstandsgrund untätig bleibt und sich

stillschweigend auf ein Verfahren einlässt, hat den Anspruch auf eine spätere

Ausstandsrüge verwirkt (BGE 136 I 207 E. 3.4, 134 I 20

[= Pra. 97/2008 Nr. 73] E. 4.3.1; Kiener, § 5a N. 43 f.).

4.3

Die

Zusammensetzung der Jury war mit der Publikation des Stadtratsbeschlusses

1185/2021 am 1. Dezember 2021 bekannt; die behaupteten Ausstandsgründe

lagen zu diesem Zeitpunkt bereits vor. Der Beschwerdeführer machte erstmals in

seinem Rekurs vom 12. August 2023 geltend, die Mitglieder der Jury seien

befangen. Zuvor hatte er sich vorbehaltlos auf das Vergabeverfahren

eingelassen. Damit erweist sich die Rüge als verspätet. Dass der

Geschäftsleiter des Beschwerdeführers sich im Rahmen einer Sitzung am

17.

September 2019 zur Zusammensetzung der Jury geäussert haben will,

ändert daran nichts, denn die Namen der erst mehr als zwei Jahre später

gewählten Mitglieder der Jury konnten zu diesem Zeitpunkt noch gar nicht

bekannt sein. Entgegen dem Beschwerdeführer ist auch nicht ersichtlich, weshalb

ihm nicht zumutbar gewesen sein sollte, die behaupteten Ausstandsgründe

spätestens mit der Einreichung des Gesuchs vorzubringen; die Situation des

Beschwerdeführers ist nicht mit derjenigen von Kandidierenden an einer Prüfung

vergleichbar, weshalb die diesbezüglichen Vorbringen keine Unzumutbarkeit

begründen. Schliesslich sind die behaupteten Befangenheitsgründe auch nicht

derart offensichtlich, dass der Beschwerdeführer davon ausgehen durfte, die

Mitglieder der Jury würden von sich aus in den Ausstand treten. Weil die Rüge

zu spät erhoben wurde, braucht nicht mehr geprüft zu werden, ob tatsächlich

Ausstandsgründe vorgelegen hätten. Aus den gleichen Gründen erweist sich auch

die Rüge, die Jury sei nicht nach den Vorgaben der Verordnung Konzeptförderung

zusammengesetzt, als verspätet.

5.

5.1

Gemäss Art. 2

Verordnung Konzeptförderung ist die Konzeptförderung für Tanz und Theater eine

auf die gesamte professionelle Tanz- und Theaterlandschaft der Stadt

ausgerichtete mehrjährige Förderung für Konzepte von Institutionen sowie

Gruppen oder Einzelpersonen der freien Szene. Für die Konzeptförderung steht

ein Rahmenkredit von Fr. 6,5 Millionen zur Verfügung, den der

Gemeinderat jeweils für eine Konzeptförderperiode von sechs Jahren aufteilt in

eine sechsjährige Konzeptförderung für Institutionen und eine zwei- bzw.

vierjährige Förderung von Gruppen und Einzelpersonen (Art. 3 Verordnung

Konzeptförderung). Aus dem Rahmenkredit werden befristete Konzeptförderbeiträge

für Institutionen sowie Gruppen oder Einzelpersonen finanziert; ein

Rechtsanspruch auf diese Beiträge besteht nicht (Art. 4 Verordnung

Konzeptförderung). Für die erste Konzeptförderperiode wurden 60 % des

Kredits (Fr. 3,9 Millionen) der sechsjährigen Konzeptförderung

zugeteilt (Gemeinderatsbeschluss 2019/297 Ziff. A.1.a).

Für Institutionen führt die Stadt Zürich alle sechs Jahre

eine Vergaberunde durch. Die Vergaberunde besteht aus einem mehrstufigen

Verfahren: Zunächst wird geprüft, ob das Gesuch die Voraussetzungen für eine

Teilnahme erfüllt, danach beurteilt eine beratende Kommission (Jury) die

Gesuche inhaltlich und gibt im Rahmen eines Gutachtens eine Empfehlung an den

Stadtrat ab; schliesslich entscheidet der Stadtrat und unterbreitet die

sechsjährigen Konzeptförderbeiträge dem Gemeinderat zur Genehmigung (vgl. zum

Ganzen Art. 9 bis 16 Verordnung Konzeptförderung).

Nach Art. 15 Verordnung Konzeptförderung beurteilt

die Jury die einzelnen Konzepte nach den Kriterien Qualität, Realisierbarkeit,

Vernetzung und Ausstrahlung sowie Öffentlichkeitsrelevanz (Abs. 1).

Zusätzlich nimmt sie eine Betrachtung der gesamten Tanz- und Theaterlandschaft

der Stadt vor und beurteilt die Bedeutung des einzelnen Konzepts in diesem

Gesamtkontext nach dem Zweck der Konzeptförderung (Abs. 2). Gestützt auf Art. 1

Abs. 2 der Verordnung Konzeptförderung konkretisierte der Stadtrat die

inhaltliche Prüfung im Konzeptförderungsreglement vom 21. April 2021

(AS 444.201). Gemäss Art. 17 Konzeptförderungsreglement ist die

inhaltliche Beurteilung anhand der eingereichten Konzepte und einer mündlichen

Präsentation der Gesuchstellenden vorzunehmen (Abs. 1). Unter dem

Kriterium Qualität sind die inhaltliche und ästhetische Relevanz im

zeitgenössischen Kontext, Eigenständigkeit, Innovation, Entwicklungspotenzial,

Konsequenz, Reflexionsfähigkeit, ethisches Handeln sowie Nachhaltigkeit und

Kontinuität zu beurteilen (Abs. 2 lit. a). Das Kriterium

Realisierbarkeit meint die Umsetzungsfähigkeit in künstlerischer und

produktionsspezifischer Hinsicht (Abs. 2 lit. b). Unter Vernetzung

und Ausstrahlung sind die Sichtbarkeit, das Wirkungspotenzial, die

Zusammenarbeit mit Partnerinnen und Partnern sowie die Teilhabe und Inklusion

zu beurteilen (Abs. 2 lit. c). Schliesslich sind unter dem Kriterium

Öffentlichkeitsrelevanz das Diskurs- und Verbreitungspotenzial beim Publikum,

die gesellschaftliche Relevanz, die Zugänglichkeit sowie die Vermittlung und

Partizipation zu berücksichtigen (Abs. 2 lit. d).

Die Beitragshöhe richtet sich gemäss Art. 8

Verordnung Konzeptförderung nach dem eingereichten Konzept, seinen vorgesehenen

Leistungen und dem dafür notwendigen Personal- und Sachaufwand (Abs. 1).

Die Beitragshöhe muss in einem angemessenen Verhältnis zu den Gesamtkosten für

die Umsetzung des Konzepts, den Konzeptförderbeiträgen der anderen

Institutionen, Gruppen und Einzelpersonen sowie zur Höhe des Rahmenkredits

stehen (Abs. 2).

5.2

Der

Beschwerdeführer konnte sein Konzept am 12. September 2022 während 45

Minuten den Mitgliedern der Jury vorstellen und Fragen beantworten.

Die Jury hebt im Gutachten die bedeutende Position des

Beschwerdeführers innerhalb der Zürcher Tanz- und Theaterlandschaft hervor. Das

eingereichte Konzept überzeuge durch die beschriebene Konstanz,

Eigenständigkeit und Öffentlichkeitsrelevanz des Theaters. Mit vergleichsweise

hohem Eigenfinanzierungsgrad sowie der ästhetischen Handschrift habe der

Beschwerdeführer ein Alleinstellungsmerkmal. Er realisiere eine hohe

Sichtbarkeit sowie ein hohes Wirkungspotenzial. Dennoch weise das Konzept

"Leerstellen" bzw. Unklarheiten in Bezug auf weitere grundlegende

Förderkriterien auf. Namentlich wird kritisiert, dass – mit Ausnahme eines

gemeinsamen Abonnements mit drei anderen Institutionen – keine Vernetzung bzw.

Vernetzungsprojekte ersichtlich seien. Das Konzept mache sodann auch keine

Aussage zu den Kriterien Innovation und Entwicklungspotenzial, wobei hier zu

beachten sei, dass die Entwicklung der Institution stark an die Person des

künstlerischen Leiters gebunden sei. Die Funktion der geplanten Stelle einer Theaterpädagogin

– mit der ein Teil der beantragten Beitragserhöhung begründet wurde – bleibe

sodann unklar. Ähnliche Leerstellen bestünden hinsichtlich der Förderkriterien

Nachhaltigkeit, Teilhabe, Inklusion und Zugänglichkeit. Zur Nachhaltigkeit

würden keine Angaben gemacht und die übrigen Ziele würden zwar genannt, jedoch

nicht reflektiert. Insgesamt beurteile die Jury das Konzept als

förderungswürdig, bemängle jedoch "die Umsetzungsfähigkeit und das

Verhältnis von Konzept und Budget". Der Beschwerdeführer nehme eine

unverzichtbare Position in der Tanz- und Theaterlandschaft ein; die Jury hege

aber Zweifel an der Notwendigkeit und Sinnhaftigkeit des geplanten

betrieblichen Ausbaus. Zudem stehe der angefragte Betrag nicht in einem

angemessenen Verhältnis zu den Konzeptförderbeiträgen der anderen Institutionen

und zum Gesamtkredit von Fr. 3,9 Millionen. Die Jury empfahl deshalb, den

Beschwerdeführer pro Jahr mit insgesamt Fr. 534'189.- (inklusive

Mietkostenanteil) zu unterstützen.

Der Stadtrat schloss sich der allgemeinen Beurteilung der

Jury an, gewichtete aber die Kriterien Qualität und Öffentlichkeitsrelevanz

stärker. Er sehe zudem mit der von der Jury empfohlenen Reduktion des

Betriebsbeitrags um Fr. 150'000.- den Betrieb des Beschwerdeführers

gefährdet. In seinem Antrag an den Gemeinderat erhöhte er deshalb den von der

Jury empfohlenen jährlichen Betriebsbeitrag um rund Fr. 100'000.- auf Fr. 634'200.-;

dem folgte der Gemeinderat.

5.3

Der

Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, die Beschwerdegegnerin habe das

Kriterium der Vernetzung willkürlich so ausgelegt, dass ein Zwang zu lokaler

Kooperation entstehe. Die Rüge ist unbegründet. Der Beschwerdeführer übersieht,

dass die Frage der Vernetzung nur ein Aspekt unter zahlreichen Gesichtspunkten

ist, die berücksichtigt wurden. Der Entscheid betreffend Höhe des

Förderbeitrags beruht auf einer Gesamtwürdigung und wird im Wesentlichen damit

begründet, dass der beantragte Betrag – mit dem mehr als 20 Prozent des

zur Verfügung stehenden Kredits in Anspruch genommen worden wären – im

Verhältnis zu anderen Konzepten und zum Gesamtkredit zu hoch sei. Die (lokale)

Vernetzung des Beschwerdeführers ist dabei nur einer von zahlreichen Aspekten,

die bei der Beurteilung berücksichtigt wurden. Gemäss Art. 2 Abs. 2 lit. c

Verordnung Konzeptförderung zählt die Vernetzung von Institutionen, Gruppen und

Einzelpersonen ausdrücklich zu den Zwecken der Konzeptförderung. Entsprechend

ist die Vernetzung nach Art. 15 Abs. 1 lit. c Verordnung

Konzeptförderung ein Beurteilungskriterium. Dass die Beschwerdegegnerin die

Vernetzung des Beschwerdeführers im Rahmen der Gesamtwürdigung des Konzepts

mitberücksichtigte, ist deshalb nicht zu beanstanden. Dass die Höhe des

Beitrags ins Verhältnis zu den Beiträgen für andere Konzepte und zum zur

Verfügung stehenden Gesamtkredit gesetzt wurde, entspricht dem in Art. 8 Abs. 2

Verordnung Konzeptförderung festgeschriebenen Vorgehen.

Weshalb der Entscheid der Beschwerdegegnerin gegen die

Kunstfreiheit gemäss Art. 21 BV verstossen sollte, legt der

Beschwerdeführer nicht nachvollziehbar dar und ist auch nicht ersichtlich. Die

Kunstfreiheit vermittelt als Abwehrrecht keinen Anspruch auf staatliche

Unterstützung, sondern nur auf Förderkriterien, die sachlich begründet sind und

nicht auf inhaltliche Beurteilung der Kunst an sich abzielen (Vanessa

Rüegger/Felix Hafner, St. Galler Kommentar, 2023, Art. 21 BV N. 28;

Judith Wyttenbach, Basler Kommentar, 2015, Art. 21 N. 12). Der

Beschwerdeführer behauptet in diesem Zusammenhang zwar, Zweck der

Konzeptförderung sei eine inhaltliche Kontrolle, substanziiert diesen Vorwurf

aber nicht. Der Vorwurf ist unbegründet: Weder in den Dokumenten der Jury noch in

der Beurteilung des Stadtrats findet sich eine inhaltliche Bewertung der beim

Beschwerdeführer gezeigten Darbietungen.

6.

Nach dem Gesagten ist die Ausgangsverfügung nicht

rechtsverletzend. Die Beschwerde ist abzuweisen.

7.

Ausgangsgemäss sind die (aus Billigkeitsgründen reduzierten)

Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und ist diesem keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG). Der in ihrem amtlichen

Wirkungskreis tätig gewordenen Beschwerdegegnerin steht praxisgemäss ebenfalls

keine Parteientschädigung zu (VGr, 21. Juni 2022, VB.2022.00092, E. 3).

8.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern:

Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur

offen, sofern ein Anspruch auf die Subvention besteht. Andernfalls kann

subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben

werden.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 12'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 12'145.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist

innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000

Lausanne 14.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Zürich.