Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00210

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2024.00210

Urteil

der 3. Kammer

vom 27. August 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.

In Sachen

A AG,

vertreten durch RA B

und/oder RA C,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinderat der Stadt Zürich,

vertreten durch RA D,

Beschwerdegegner,

betreffend Beschluss

des Gemeinderats Zürich vom 23. August 2023,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Das Grundstück Kat.-Nr. 01 an der E-Gasse 02

bzw. F-Strasse 03 in der Stadt Zürich mit dem Geschäftsgebäude G

steht im Eigentum der A AG und ist gemäss der Bauordnung der Stadt Zürich

– Bau- und Zonenordnung (BZO 2016, AS 700.100) – der Kernzone City

zugewiesen.

Der Stadtrat von Zürich beantragte dem Gemeinderat der

Stadt Zürich mit Weisung vom 8. Februar 2023 eine Änderung des

Ergänzungsplans Kernzone City im Bereich "E-Gasse 02 / F-Strasse 03"

(Kat.-Nr. 01). Mit Beschluss Nr. 2023/64 vom 23. August 2023

wies der Gemeinderat der Stadt Zürich die Weisung vom 8. Februar 2023 an

den Stadtrat zurück mit dem Auftrag, die städtische Bau- und Zonenordnung (BZO)

so zu revidieren, dass eine Sanierung und Aufzonung des bestehenden Gebäudes

sowie die Wohnnutzung möglich werde. Auf eine Anpassung der Baulinien sei

mangels Erforderlichkeit zu verzichten. Damit der Handlungsspielraum für die

Stadt Zürich "in Sachen Netto-Null und Drittelsziel für preisgünstigen

Wohnraum" grösser werde, solle auch in Betracht gezogen werden, der

Parzelle eine Gestaltungsplanpflicht aufzuerlegen.

Erwägungen

II.

Die A AG rekurrierte am 22. September 2023 an

das Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte, unter

Entschädigungsfolge seien der Rückweisungsbeschluss des Gemeinderats der Stadt

Zürich vom 23. August 2023 aufzuheben und der Gemeinderat anzuweisen, über

die Angelegenheit neu Beschluss zu fassen. Mit Entscheid vom 22. März 2024

trat das Baurekursgericht des Kantons Zürich auf den Rekurs nicht ein

(Dispositivziffer I), auferlegte die Rekurskosten von Fr. 1'220.- der

A AG (Dispositivziffer II) und verweigerte dieser die Zusprechung

einer Parteientschädigung (Dispositivziffer III).

III.

Am 26. April 2024 führte die A AG Beschwerde

beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der

Entscheid des Baurekursgerichts vom 22. März 2024 aufzuheben und die Sache

zur Neubeurteilung an dieses zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht ersuchte

sie um Sistierung des Beschwerdeverfahrens. Das Baurekursgericht schloss am

7.

Mai 2024 ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. Der

Gemeinderat der Stadt Zürich sprach sich am 21. Mai 2024 gegen eine

Verfahrenssistierung aus. Mit Präsidialverfügung vom 31. Mai 2024 wurde

das Gesuch um Sistierung des Beschwerdeverfahrens abgewiesen. Der Gemeinderat

der Stadt Zürich hatte mit Beschwerdeantwort vom 29. Mai 2024 die

Abweisung des Rechtsmittels unter Entschädigungsfolge beantragt. Die A AG

und der Gemeinderat der Stadt Zürich hielten mit Eingabe vom 14. bzw.

26.

Juni 2024 an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Ausgangspunkt des

vorliegenden Streits ist der Beschluss des Beschwerdegegners vom

23.

August 2023, mit welcher die Weisung des Stadtrats von Zürich vom

8.

Februar 2023 an diesen zurückgewiesen wurde. Das Baurekursgericht trat

auf den dagegen gerichteten Rekurs nicht ein, weil es sich beim angefochtenen

Beschluss nicht um eine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

handle bzw. jener kein zulässiges Anfechtungsobjekt darstelle. Die Beschwerdeführerin

vertritt dagegen die Auffassung, beim streitbetroffenen Beschluss des

Beschwerdegegners vom 23. August 2023 handle es sich um einen

planungsrechtlichen (Zwischen-)Entscheid bzw. "eine anfechtbare Verfügung

im Rechtssinne".

Tritt eine Vorinstanz auf ein

Rechtsmittel nicht ein, weil sie eine Prozessvoraussetzung (hier ein taugliches

Anfechtungsobjekt) als nicht erfüllt erachtet, ist die formell unterlegene

Person legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid

zu wehren (vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 58).

Für die Behandlung von

Beschwerden gegen Rekursentscheide des Baurekursgerichts über

planungsrechtliche Anordnungen ist das Verwaltungsgericht nach § 41 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG zuständig. Da auch die

übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten. Aufgrund der offensichtlichen Unbegründetheit der Beschwerde kann

auf dem Zirkulationsweg entschieden werden (§ 38 Abs. 2 VRG).

2.

2.1

Nach

§ 19 Abs. 1 lit. a VRG können Anordnungen, einschliesslich

raumplanungsrechtlicher Festlegungen, mit Rekurs angefochten werden. Umstritten

ist, ob es sich beim Beschluss des Beschwerdegegners vom 23. August 2023

um eine (planungsrechtliche) Anordnung im Sinn der genannten Bestimmung

handelt.

2.2

Nutzungspläne

sind gemäss Art. 21 Abs. 1 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni

1979.

(RPG, SR 700) für jedermann verbindlich. Sie sind mithin nicht nur

behörden-, sondern auch grundeigentümerverbindlich, weshalb die Festlegung

oder Änderung eines Nutzungsplans – wie des hier interessierenden

Ergänzungsplans – für die betroffenen Privaten anfechtbar sein muss (Alain

Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, 4. A.,

Zürich/St. Gallen 2021, S. 47, Hervorhebung hinzugefügt).

2.3

(Kommunale)

Nutzungspläne bzw. die kommunalen Bau- und Zonenordnungen werden je nach der

Gemeindeordnung von der Gemeindeversammlung, dem Gemeindeparlament oder durch

Urnenabstimmung erlassen, geändert oder aufgehoben (§ 88 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG, LS 700.1]). In der Stadt

Zürich ist dafür der Gemeinderat (das stadtzürcherische Gemeindeparlament),

mithin der Beschwerdegegner, zuständig (Art. 56 Abs. 1 der

Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 13. Juni 2021 [GO Zürich,

AS 101.100]). Er beschliesst darüber auf schriftlichen, begründeten Antrag

des Stadtrats (Gemeindevorstands) von Zürich (Art. 52 Abs. 1 GO

Zürich; vgl. auch § 36 Abs. 1 f. des Gemeindegesetzes vom

20.

April 2015 [GG, LS 131.1]).

Vor der Festsetzung bzw. Änderung ist ein Nutzungsplan

nach § 7 Abs. 2 PBG öffentlich aufzulegen (Satz 1); innert

60.

Tagen nach der Bekanntmachung kann sich jedermann bei der die Auflage

verfügenden Instanz zum Planinhalt äussern (Satz 2).

Kommunale Bau- und Zonenordnungen und deren Änderungen

unterliegen der Genehmigung durch die Baudirektion (§ 89 Abs. 1 PBG

in Verbindung mit § 58 Abs. 1 sowie Anhang 1 Lit. G

Ziff. 11 der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der

kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 [VOG RR, LS 172.11]). Die

Genehmigung hat rechtsbegründende Wirkung (§ 5 Abs. 2 PBG). Der

Genehmigungsentscheid wird von der Gemeinde zusammen mit dem geprüften Akt

veröffentlicht und aufgelegt (§ 5 Abs. 3 PBG). Anfechtungsobjekt für

ein Rekursverfahren bildet daher regelmässig erst die genehmigte

raumplanungsrechtliche Festlegung (vgl. etwa VGr, 19. Oktober 2022,

VB.2022.00562, E. 3.2 mit weiteren Hinweisen).

2.4

Mit dem

hier interessierenden Beschluss vom 23. August 2023 hat der

Beschwerdegegner einen Antrag des Stadtrats von Zürich – nämlich die Weisung

vom 8. Februar 2023 – an diesen zurückgewiesen und die Rückweisung mit

Aufträgen im Sinn des Art. 185 Abs. 2 der Geschäftsordnung des

Gemeinderats vom 16. Juni 2021 (GeschO GR, AS 171.100) verbunden. Der

Stadtrat wird seinen Antrag (auf Teilrevision der BZO bzw. Änderung des

Ergänzungsplans Kernzone City) somit zu überarbeiten und dem Beschwerdegegner

alsdann erneut zur Beschlussfassung vorzulegen haben. Unmittelbar verbindliche

Auswirkungen auf die Rechte und/oder Pflichten Privater bzw. der

Beschwerdeführerin zeitigt der streitbetroffene Beschluss nicht. Vielmehr ist

die fragliche Revision weiterhin pendent bzw. in Bearbeitung; eine Änderung der

BZO bzw. des Ergänzungsplans Kernzone City wurde bislang weder beschlossen noch

genehmigt; ebenso wenig wurde eine solche vom zuständigen Gemeinderat definitiv

abgelehnt (vgl. diesbezüglich VGr, 21. Juni 2023, VB.2022.00133). Damit

liegt noch kein Hoheitsakt vor, der in relevanter Weise in die Rechte und

Pflichten der Beschwerdeführerin eingreift. Selbst wenn dem

Rückweisungsbeschluss eine Verfügungsqualität zugebilligt würde, wären keine

schutzwürdigen Interessen der Beschwerdeführerin an der Anfechtung (§ 338a PBG in Verbindung mit § 21 Abs. 1 und § 49 VRG) ersichtlich. Es

ist ihr deshalb verwehrt, den streitbetroffenen Beschluss vom 23. August

2023.

als Zwischenentscheid im Sinn des § 19a Abs. 2 VRG anzufechten.

Daran vermögen weder der Mitwirkungsanspruch der Bevölkerung nach § 7 Abs. 1 PBG noch die von der Beschwerdeführerin sinngemäss angerufenen

verfassungsrechtlichen Grundsätze staatlichen Handelns oder die mit der

Rückweisung verbundene Verzögerung des Revisionsvorhabens etwas zu ändern.

2.5

Nach dem

Gesagten hat die Vorinstanz kein Recht verletzt, indem sie auf den Rekurs der

Beschwerdeführerin nicht eingetreten ist.

3.

Die Beschwerde ist abzuweisen.

4.

4.1

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist

ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Bei der

Festsetzung der Gerichtskosten ist dem erhöhten Aufwand in der Prozessleitung

Rechnung zu tragen.

4.2

Nach

§ 17 Abs. 2 VRG kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu

einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet

werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter

Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder

den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (lit. a) oder wenn ihre

Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren

(lit. b).

Gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG hat das

Gemeinwesen in der Regel – und so auch hier – keinen Anspruch auf eine

Parteientschädigung, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den

angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten

meist über einen Wissensvorsprung verfügen (RB 2008 Nr. 18

E. 2.3.1; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51). Auch dem

Beschwerdegegner bleibt eine solche mithin verwehrt.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'300.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 3'520.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht;

c) das Bundesamt für Raumentwicklung

(ARE).