Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00301

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00301

Urteil

der 4. Kammer

vom 23. Januar 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Niederlassungsbewilligung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A ist

ein 1981 geborener Staatsangehöriger Äthiopiens. Er reiste im April 2014 in die

Schweiz ein und stellte ein Asylgesuch, welches vom damaligen Bundesamt für

Migration (BFM; heute Staatssekretariat für Migration, SEM) am 23. Juli

2014 abgewiesen wurde. Das Bundesverwaltungsgericht wies eine hiergegen

gerichtete Beschwerde von A am 8. Oktober 2014 ab und setzte ihm eine

Frist bis am 28. Oktober 2014 zum Verlassen der Schweiz an. Dieser

Verpflichtung kam A nicht nach, weshalb er mit Strafbefehl der Staatsanwaltschaft

Zürich-Limmat vom 25. April 2015 wegen rechtswidrigen Aufenthalts zu einer

bedingten Geldstrafe von 60 Tagessätzen verurteilt wurde.

Am 4. Oktober 2017 heiratete A in Zürich die zum

damaligen Zeitpunkt in der Schweiz aufenthaltsberechtigte Landsfrau C,

woraufhin ihm das Migrationsamt des Kantons Zürich am 28. November 2017

eine Aufenthaltsbewilligung erteilte. Die Aufenthaltsbewilligung von A wurde in

der Folge jährlich verlängert. C verfügt seit dem 13. Januar 2021 über das

Schweizer Bürgerrecht.

B. A

ersuchte am 14. November 2022 sowie am 26. Oktober 2023 um die

vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung. Das Migrationsamt wies

diese Gesuche mit Verfügungen vom 11. Januar 2023 respektive

31. Oktober 2023 ab. Diese Verfügungen blieben unangefochten.

C. Am

14. Februar 2024 ersuchte A erneut um die vorzeitige Erteilung einer

Niederlassungsbewilligung. Das Migrationsamt wies das Gesuch am

29. Februar 2024 ab und begründete dies im Wesentlichen mit dem fehlenden

einwandfreien strafrechtlichen Leumund von A sowie mit dem Fehlen von

Nachweisen für eine durchgehende Erwerbstätigkeit in den letzten fünf Jahren.

Erwägungen

II.

Einen hiergegen am 2. April 2024 erhobenen Rekurs von

A wies die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich am 24. April 2024 ab.

Dies begründete sie ebenfalls mit dessen strafrechtlicher Verurteilung sowie

neu auch damit, dass dieser vor seinem Zuzug in den Kanton Zürich Sozialhilfe

bezogen habe und dass dessen erfolgreiche Teilnahme am Wirtschaftsleben

fraglich sei, weshalb keine besonders erfolgreiche Integration vorliege.

III.

A erhob am 27. Mai 2024 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Entscheid

der Sicherheitsdirektion vom 24. April 2024 aufzuheben und das

Migrationsamt anzuweisen, ihm eine Niederlassungsbewilligung zu erteilen.

Eventualiter sei die Sache an die Sicherheitsdirektion oder das Migrationsamt

zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Ausserdem ersuchte A um Gewährung der

unentgeltlichen Rechtspflege.

Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 30. Mai 2024

auf Vernehmlassung; das Migrationsamt reichte keine Stellungnahme ein. Am

31.

Mai 2024 reichte A eine weitere Stellungnahme und das Protokoll seiner

asylrechtlichen "Befragung zur Person" durch das BFM vom

23.

April 2014 ein.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über

Anordnungen des Migrationsamts betreffend das Aufenthaltsrecht zuständig

(§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

[VRG, LS 175.2]). Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Es ist

unbestritten, dass sich der Beschwerdeführer noch keine zehn Jahre mit einer

Kurzaufenthalts- oder Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz aufhält, weshalb

eine ordentliche Erteilung der Niederlassungsbewilligung nicht in Betracht

kommt (Art. 34 Abs. 2 lit. a des Ausländer- und

Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 [AIG, SR 142.20]). Wichtige

Gründe für eine vorzeitige Erteilung einer solchen im Sinn von Art. 34

Abs. 3 AIG macht der Beschwerdeführer nicht geltend und sind auch nicht

ersichtlich; er beruft sich in seiner Beschwerde ausschliesslich auf

Art. 34 Abs. 4 AIG.

2.2

Gestützt

auf Art. 34 Abs. 4 AIG kann Ausländerinnen und

Ausländern die Niederlassungsbewilligung bereits nach einem ununterbrochenen

Aufenthalt mit Aufenthaltsbewilligung während der letzten fünf Jahre erteilt

werden, wenn keine Widerrufsgründe nach Art. 62 oder Art. 63

Abs. 2 AIG vorliegen, sie integriert sind und sich gut in der am

Wohnort gesprochenen Landessprache verständigen können (Art. 34

Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 2 lit. b und c AIG).

Seit dem 1. Januar

2019.

wird sowohl für die ordentliche Erteilung der Niederlassungsbewilligung

nach einem zehnjährigen Aufenthalt als auch für die vorzeitige Erteilung der

Niederlassungsbewilligung vorausgesetzt, dass die Ausländerin oder der

Ausländer integriert ist (Art. 34 Abs. 2 lit. c und Abs. 4 AIG).

Dabei gilt die betreffende Ausländerin oder der betreffende Ausländer als

integriert, wenn sie oder er die Integrationskriterien nach Art. 58a Abs. 1

AIG erfüllt (Art. 60 Abs. 1 und Art. 62 Abs. 1 der Verordnung

über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007

[VZAE]; vgl. auch Art. 34 Abs. 2 lit. b Variante 2 in Verbindung

mit Art. 63 Abs. 2 AIG). Massgebende Kriterien sind somit die

Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, die Respektierung der Werte

der Bundesverfassung, die Sprachkompetenzen sowie die Teilnahme am

Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (Art. 58a Abs. 1 AIG).

Bei der Prüfung des Gesuchs um vorzeitige Erteilung der

Niederlassungsbewilligung wird zudem der Integrationsgrad der

Familienangehörigen berücksichtigt, die älter als zwölf Jahre sind (Art. 62

Abs. 2 VZAE).

Bis zum Inkrafttreten der revidierten Bestimmungen per 1. Januar

2019.

setzte die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung eine

besonders erfolgreiche Integration voraus (vgl. Art. 34 Abs. 4 des

Ausländergesetzes vom 16. Dezember 2005 in der bis zum 31. Dezember

2018.

geltenden Fassung). Heute gilt dies nur noch in Bezug auf die

Sprachkompetenzen. Im Sinn eines Anreizsystems wird bei der vorzeitigen

Erteilung der Niederlassungsbewilligung heute vorausgesetzt, dass sich die

Ausländerin oder der Ausländer gut in der am Wohnort gesprochenen

Landessprache verständigen kann (Art. 34 Abs. 4 AIG; BBl 2013 2397 ff.,

2417). Namentlich muss die Ausländerin oder der Ausländer

nachweisen, dass sie oder er über mündliche Sprachkompetenzen mindestens auf

dem Referenzniveau B1 und schriftliche Sprachkompetenzen mindestens auf dem

Referenzniveau A1 des Referenzrahmens verfügt (Art. 62 Abs. 1bis

VZAE). Damit wird dem Spracherwerb als zentralem Element der Integration

ausdrücklich hohe Bedeutung beigemessen (BBl 2013 2397 ff., 2417). Im Übrigen setzt die Bestimmung keinen besonderen

Integrationserfolg mehr voraus (zum Ganzen VGr, 10. Oktober 2024,

VB.2023.00677 und VB.2024.00178, je E. 4.2; vgl. auch BBl 2013

2397.

ff., 2417; Peter Bolzli, in: Marc Spescha et al., Kommentar

Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2019, Art. 34 AIG N. 19; Silvia

Hunziker/Jsabelle Mayer-Knobel/Selina Sigerist, in: Martina Caroni/Daniela

Thurnherr [Hrsg.], Ausländer- und Integrationsgesetz [AIG], 2. A., Bern

2024, Art. 34 N. 50).

2.3

Das

Migrationsamt hat eine Weisung zur Erteilung der Niederlassungsbewilligung

erlassen (Weisung des Migrationsamts "Niederlassungsbewilligung" vom 23. Dezember

2024). Gemäss dieser wird im Kanton Zürich für die vorzeitige Erteilung der

Niederlassungsbewilligung vorausgesetzt, dass die Gesuchstellerin oder der

Gesuchsteller während der letzten fünf Jahre einer Erwerbstätigkeit

nachgegangen ist und während der gesamten Dauer des Aufenthalts in der Schweiz

nie von der Sozialhilfe unterstützt wurde (N. 6.3 f.). Weiter wird

gemäss der Weisung ein tadelloser Leumund während der gesamten Dauer des

Aufenthalts vorausgesetzt (N. 6.4). Gemäss jüngster Rechtsprechung des

Verwaltungsgerichts ist die in der Weisung für die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung

vorausgesetzte Sozialhilfeunabhängigkeit während des gesamten Aufenthalts sowie

die fünfjährige Erwerbstätigkeit zu restriktiv (VGr, 10. Oktober 2024,

VB.2023.00677 und VB.2024.00178, je E. 4.6). Dasselbe gilt mit Blick auf

die vom Gesetzgeber vorgenommene Revision von Art. 34 Abs. 4 AIG für

die Voraussetzung des tadellosen Leumunds während der gesamten Dauer des

Aufenthalts.

2.4

Weil nach

Art. 34 Abs. 4 AIG kein Anspruch auf die Erteilung der

Niederlassungsbewilligung besteht, ist der Entscheid im Rahmen des

pflichtgemässen Ermessens zu treffen (vgl. Art. 96 Abs. 1 AIG). In

solche Ermessensentscheide kann das Verwaltungsgericht nur eingreifen, wenn ein

qualifizierter Ermessensfehler vorliegt. Darunter fallen Missbrauch sowie Über-

oder Unterschreitung des Ermessens (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG; VGr, 26. Oktober 2023, VB.2023.00414, E. 2.2, und 13. April

2022, VB.2021.00533, E. 2.1).

3.

3.1

Es ist

unbestritten, dass der Beschwerdeführer in sprachlicher Hinsicht gut integriert

ist und die entsprechenden Anforderungen erfüllt. Jedoch wurde er mit

Strafbefehl der Staatsanwaltschaft Zürich-Limmat vom 25. April 2015 wegen

rechtswidrigen Aufenthalts im Sinn von Art. 115 Abs. 1 lit. b

AIG zu einer Geldstrafe von 60 Tagessätzen verurteilt, wobei der Vollzug

bei einer Probezeit von zwei Jahren aufgeschoben wurde. Sowohl der

Beschwerdegegner als auch die Vorinstanz berücksichtigten diese Verurteilung

bei ihrer Beurteilung des Gesuchs des Beschwerdeführers und kamen zum Schluss,

dieser erfülle (unter anderem) deswegen das Integrationskriterium der Beachtung

der öffentlichen Ordnung und Sicherheit nicht (Art. 58a Abs. 1

lit. a AIG), da er über keinen tadellosen Leumund verfüge. Diesen Schluss

erachtet der Beschwerdeführer als rechtsverletzend.

3.2

Bei der

Beurteilung des Integrationskriteriums der Beachtung der öffentlichen Ordnung

und Sicherheit ist nach dem zuvor Ausgeführten eine Gesamtbetrachtung

vorzunehmen und dessen Erfüllung kann nicht von vornherein an einer strafrechtlichen

Verurteilung scheitern (vgl. auch VGr, 19. Dezember 2024, VB.2024.00139,

E. 4.3 und E. 6.3.2 2. Absatz). Im vorliegenden Fall ist die mit

Strafbefehl vom 25. April 2015 ausgesprochene Strafe nicht von besonderem Gewicht,

zumal die Verurteilung bald zehn Jahre zurückliegt und der Beschwerdeführer

sich seither wohlverhielt. Ohnehin hat das Verwaltungsgericht in einem Urteil

vom 24. September 2020 festgehalten, dass an eine Einbürgerung höhere

Anforderungen zu stellen sind als für die (vorzeitige) Erteilung der

Niederlassungsbewilligung (VGr, 24. September 2020, VB.2020.00452,

E. 2.5.3). Art. 4 Abs. 2 der Bürgerrechtsverordnung vom

17.

Juni 2016 (BüV, SR 141.01) sieht vor, dass ein Bewerber unter

anderem dann nicht als erfolgreich integriert gilt, wenn im

Strafregister-Informationssystem VOSTRA eine ihn betreffende (und für das SEM

einsehbare) unbedingte Strafe oder eine teilbedingte Freiheitsstrafe für ein

Vergehen oder ein Verbrechen, eine bedingte oder teilbedingte Geldstrafe von

mehr als 90 Tagessätzen, eine bedingte Freiheitsstrafe von mehr als drei

Monaten, ein bedingter oder teilbedingter Freiheitsentzug von mehr als drei

Monaten oder eine bedingte oder teilbedingte gemeinnützige Arbeit von mehr als

360.

Stunden als Hauptsanktion eingetragen ist (lit. a und d). Wie

bereits ausgeführt, wurde der Beschwerdeführer wegen des rechtswidrigen

Aufenthalts nur zu einer bedingten Geldstrafe von 60 Tagessätzen

verurteilt, womit ihm die entsprechende Verurteilung für die Zwecke der

Einbürgerung gemäss Art. 4 Abs. 2 BüV nicht entgegengehalten werden

dürfte (vgl. auch VGr, 29. Mai 2024, VB.2024.00116, E. 3.3.1 e

contrario; vgl. zur Rechtmässigkeit der Vorgaben in der

Bürgerrechtsverordnung betreffend die Straffälligkeit im Allgemeinen VGr,

11.

November 2021, VB.2021.00542, E. 3.5). Schliesslich ist im

Übrigen daran zu erinnern, dass – mit Ausnahme der Anforderungen an die

Sprachkenntnisse – bei der vorzeitigen Erteilung der Niederlassungsbewilligung

die gleichen Integrationsanforderungen zu stellen sind wie bei deren

ordentlicher Erteilung (vgl. zuvor E. 2.2). Selbst die Weisung des

Beschwerdegegners zur ordentlichen Erteilung einer Niederlassungsbewilligung erachtet

das Integrationskriterium der Beachtung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit

erst dann als nicht erfüllt, wenn mindestens drei Verurteilungen oder

kumulierte Strafen von mehr als drei Monaten Freiheitsstrafe vorliegen (Weisung

des Migrationsamts "Niederlassungsbewilligung", N. 4.4.1). Dies

ist hier nicht der Fall.

3.3

Ausserdem

hält die Vorinstanz dem Beschwerdeführer vor, er habe seine

Mitwirkungspflichten nach Art. 8 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998

(AsylG, SR 142.31) verletzt, indem er im Asylverfahren nicht seinen

richtigen Namen bekanntgegeben habe und keine Identitätsdokumente vorgelegt

habe. Auch hiermit habe er seinen Willen manifestiert, die öffentliche Ordnung

zu missachten.

Aus den Akten ergibt sich diesbezüglich nur, dass der

Beschwerdeführer in der asylrechtlichen "Befragung zur Person" am

23.

April 2014 und damit acht Tage nach seinem Asylgesuch und noch vor dem

Asylentscheid gegenüber dem BFM seinen korrekten Namen und sein korrektes Geburtsdatum

bekanntgab. Die im Befragungsprotokoll erfassten Zweitidentitäten beruhen alle

auf Schreibfehlern und der falschen Konversion des Geburtsdatums aus dem

äthiopischen Kalender. Das ist dem Beschwerdeführer nicht vorzuwerfen.

3.4

Nach dem

Gesagten verletzte die Vorinstanz das ihr zustehende Ermessen, indem sie dem

Beschwerdeführer gestützt auf die obengenannten Umstände eine mangelnde

Beachtung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit vorwirft und deshalb die

vorzeitige Erteilung einer Niederlassungsbewilligung verweigerte.

3.5

Die

Vorinstanz hält dem Beschwerdeführer weiter vor, er habe bis zum Erhalt der

Aufenthaltsbewilligung in unbekannter Höhe Fürsorgegelder bezogen und die

Sozialwerke unnötig belastet.

Der Beschwerdeführer bringt diesbezüglich vor, dass er nach

Ablehnung seines Asylgesuchs vorübergehend und für sehr kurze Zeit Nothilfe

bezogen habe, was aber nicht mit Sozialhilfebezug gleichgesetzt werden könne.

Aktenkundig sei nur, dass er seit seinem Zuzug nach Zürich am 11. Oktober

2017.

keinerlei Unterstützungsleistungen bezogen habe.

Aus den Akten ergibt sich, dass der Beschwerdeführer bei

einer polizeilichen Befragung am 25. April 2015 angab, er erhalte

wöchentlich Fr. 60.- von der Asylbehörde. Ausserdem verweist die

Vorinstanz auf die folgende Passage in der Rekursschrift des Beschwerdeführers:

"Somit nahm er nur einen Monat nach Erteilung der Aufenthaltsbewilligung,

mithin vor bald 6 ½ Jahren, eine Arbeit auf und wurde in der Folge direkt von

der Sozialhilfe abgelöst". Somit bestehen zwar Anzeichen für einen

Fürsorgebezug, es ist jedoch unklar, wie lange und in welcher Höhe der

Beschwerdeführer von Fürsorgegeldern abhängig war. Letztlich kann dies aber

offenbleiben, da auch betreffend das Kriterium der Teilnahme am

Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (Art. 58a Abs. 1

lit. d AIG in Verbindung mit Art. 77e VZAE) zur Beurteilung der

Integration eine Gesamtbetrachtung vorzunehmen ist (vgl. oben E. 2.3). Hierbei

ist es zu restriktiv, für die vorzeitige Erteilung der

Niederlassungsbewilligung zu verlangen, dass die ausländische Person während

ihres Aufenthalts in der Schweiz nie Sozialhilfe bezogen hat. Entscheidend ist

vorliegend, dass der Beschwerdeführer in den letzten etwas mehr als sieben

Jahren keine Sozialhilfe bezog und damit ein allfälliger Bezug von

Fürsorgegeldern weit zurück liegt. Bei diesen Umständen würde im Übrigen auch

nach der beschwerdegegnerischen Praxis für die ordentliche Erteilung der

Niederlassungsbewilligung die Erfüllung des Integrationskriteriums der

Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung angenommen. Diese

verlangt nur, dass der Gesuchsteller in den letzten drei Jahren keine

Sozialhilfe bezogen hat (vgl. Weisung des Migrationsamts

"Niederlassungsbewilligung", N. 4.3 und N. 4.4.4. in

Verbindung mit N. 3.1.2.4).

Da der Beschwerdeführer ausserdem nachgewiesenermassen

seit seinem Zuzug in den Kanton Zürich vor etwas mehr als sieben Jahren

erwerbstätig war, keine Betreibungen aufweist und damit während dieses

Zeitraums mit seinem Erwerbseinkommen seinen Lebensbedarf stets decken konnte,

erfüllt er das Integrationskriterium der Teilnahme am Wirtschaftsleben. Die

anderweitige Beurteilung der Vorinstanz verletzt das ihr zustehende Ermessen.

3.6

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und ist dem Beschwerdeführer die

Niederlassungsbewilligung zu erteilen.

4.

4.1

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens

dem unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2

Satz 1 VRG, teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Desgleichen

hat dieser dem Beschwerdeführer praxisgemäss eine angemessene

Parteientschädigung von Fr. 2'000.- für das Rekurs- und Fr. 1'500.-

(je inkl. Mehrwertsteuer) für das Beschwerdeverfahren zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

4.2

Der

Beschwerdeführer ersucht um unentgeltliche Rechtspflege und -vertretung für das

Beschwerdeverfahren. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen

die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos

erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung. Ein

Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht, wenn

sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu

wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).

Durch die Kostenbelastung des Beschwerdegegners werden die

Gesuche um unentgeltliche Prozessführung gegenstandslos. Die

Rechtsmittelerhebung war begründet, und die Rechtsvertretung erweist sich

angesichts der sich stellenden Rechtsfragen als notwendig. Jedoch ist der

Beschwerdeführer nach dem Gesagten (zuvor E. 3.4) nicht mittellos, weshalb

das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung abzuweisen ist.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I des Rekursentscheids der

Sicherheitsdirektion vom 24. April 2024 und die Verfügung des

Beschwerdegegners vom 29. Februar 2024 werden aufgehoben. Der

Beschwerdegegner wird angewiesen, dem Beschwerdeführer eine

Niederlassungsbewilligung zu erteilen.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II und III des Rekursentscheids vom

24.

April 2024 werden die Rekurskosten dem Beschwerdegegner auferlegt und

wird dieser verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekursverfahren eine

Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Das

Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung wird als

gegenstandslos geworden abgeschrieben.

5.

Das

Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtsverbeiständung wird abgewiesen.

6.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.

7.

Gegen

dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

8.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Sicherheitsdirektion;

c) das SEM.