Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00329

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2024.00329

Urteil

der 1. Kammer

vom 14. August 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident Daniel Schweikert (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Verwaltungsrichter

Josua Raster, Gerichtsschreiberin Nicole Rubin.

In Sachen

A,

vertreten durch C,

Beschwerdeführerin,

gegen

1. B AG,

vertreten durch RA D,

2. Bausektion des Stadtrates Zürich,

Beschwerdegegnerinnen,

betreffend Baubewilligung

Mobilfunkantenne,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 9. August 2023 erteilte die

Bausektion des Stadtrates von Zürich der B AG die Baubewilligung für eine

Mobilfunk-Antennenanlage auf dem Dach des Wohnhauses auf dem Grundstück

Kat.-Nr. 01 an der E-Strasse 02 in Zürich.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Entscheid erhoben A sowie 42 weitere Personen

am 13. September 2023 Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich.

Dieses hiess den Rekurs am 1. März 2024 teilweise gut und ergänzte die

Baubewilligung mit der Auflage, wonach die Abschirmung auch ein

Dachflächenfenster sowie die Fledermausgauben auf dem Dach des Gebäudes

Vers.-Nr. 03 zu umfassen habe. Im Übrigen wies es den Rekurs ab. Aufgrund

eines Kanzleifehlers wurde A im Gegensatz zu den 42 weiteren Rekurrierenden der

Entscheid erst am 17. Mai 2024 eröffnet.

III.

Hiergegen erhob A am 21. Mai 2024 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht. Mit Schreiben vom 7. Juni 2024 reichte A eine weitere

Beschwerde vom 5. Juni 2024 ein und bat um Austausch dieser

Beschwerdeschrift mit derjenigen vom 21. Mai 2024. Sie beantragte die

Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Verweigerung der Baubewilligung

sowie die Zusprechung einer Parteientschädigung.

Das Baurekursgericht beantragte am 28. Juni 2024 ohne

weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Bausektion des Stadtrates

von Zürich beantragte am 10. Juli 2024 die Abweisung der Beschwerde,

soweit darauf einzutreten sei. Die B AG beantragte am 12. Juli 2024

die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Es folgten weitere

Vernehmlassungen der privaten Parteien. Zuletzt äusserte sich die B AG am

16.

Mai 2025.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für die

Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung

mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG) zuständig. Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die von A erhobene Beschwerde einzutreten.

1.2

Soweit die

Beschwerde gemäss der Beschwerdeschrift auch im Namen von "42 weiteren

Personen, die Rekurs gegen die Baubewilligung erhoben hatten" erhoben

wird, wurde hierauf zufolge verspäteter Beschwerdeerhebung bereits mit

Verfügung des Einzelrichters vom 27. Mai 2024 nicht eingetreten (VGr,

27.

Mai 2024, VB.2024.00219).

2.

Das Baugrundstück Kat.-Nr. 01 liegt in der Wohnzone

W6 gemäss der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO) und ist mit einem

Wohnhaus überstellt, auf dessen Schrägdach eine Mobilfunk-Antennenanlage

erstellt werden soll. Die einzelnen Antennenmodule sollen auf den

Frequenzbändern 1'800–2'600 und 3'600 sowie in den Azimuten von 40° und 300°

senden.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin beantragt zunächst in verfahrensrechtlicher Hinsicht, es sei

ein Amtsbericht oder ein Gutachten zu den Fragen einzuholen, zu welchen

maximalen elektrischen Feldstärken es in den Räumlichkeiten unterhalb bzw.

neben dem geplanten Mobilfunkmasten maximal kommen kann (Abstand 11 Meter

zur Antenne).

3.2

Für den Schutz vor nichtionisierender

Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundesrat

die Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vom

23.

Dezember 1999 (NISV) erlassen, die auch die Immissionen von Mobilfunksendeanlagen

erfasst. Diese Anlagen müssen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in

Anhang 1 der NISV festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen

einhalten (Art. 4 Abs. 1 NISV). Mobilfunksendeanlagen müssen an Orten

mit empfindlicher Nutzung (OMEN) im massgebenden Betriebszustand den

festgelegten Anlagegrenzwert einhalten (Anhang 1 Ziffer 61 ff.

NISV i. V. m. Art. 3 Abs. 3 NISV). Zudem

müssen die in Anhang 2 der NISV festgelegten Immissionsgrenzwerte überall

eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1

NISV). Bevor eine Anlage, für die Anhang 1 der NISV Emissionsbegrenzungen

festlegt, neu erstellt wird, muss ihr Inhaber der für die Bewilligung

zuständigen Behörde ein Standortdatenblatt einreichen, welches über den geplanten

Betrieb der Anlage und die Strahlung in ihrer Umgebung Auskunft gibt

(Art. 11 Abs. 1 und 2 NISV). Als OMEN gelten nach Art. 3

Abs. 3 NISV Räume in Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig während

längerer Zeit aufhalten (lit. a), öffentliche oder private,

raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze (lit. b) und

diejenigen Bereiche von unüberbauten Grundstücken, in denen Nutzungen nach den

Buchstaben a und b zugelassen sind (lit. c). Nach Art. 11 Abs. 2

lit. c Ziff. 2 NISV muss das Standortdatenblatt Angaben über die von

der Anlage erzeugte Strahlung an den drei OMEN, an denen diese Strahlung am

stärksten ist, enthalten.

3.3

Die

Beschwerdeführerin begründet diesen verfahrensrechtlichen Antrag in ihrer

Beschwerdeschrift nicht. In ihrer Replik verweist sie jedoch im Zusammenhang

mit dem Antrag auf den Korrekturfaktor, welcher angewendet werde, jedoch im

Standortdatenblatt nicht enthalten sei.

3.4

Nach der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung genügt es nicht, wenn im Standortdatenblatt für eine

Mobilfunk-Basisstation einzig erwähnt wird, dass es unter den zu bewilligenden

Antennen auch solche mit adaptivem Betrieb hat und dabei die Anzahl Sub-Arrays

genannt wird. Vielmehr muss das Standortdatenblatt, aufgrund dessen die

Baubewilligung erteilt werden soll, die konkrete Anwendung der

Korrekturfaktoren darlegen (vgl. dazu BGr, 16. Juni 2025, 1C_113/2024,

E. 3.3.2; 18. Oktober 2024, 1C_310/2024, E. 2.2). Da im

vorliegenden Standortblatt diesbezügliche Angaben fehlen, darf gestützt auf die

vorliegend erteilte Bewilligung kein Korrekturfaktor angewendet werden. Die

Beschwerdeführerin legt sodann nicht dar, inwiefern die im Standortdatenblatt

angegebenen OMEN im adaptiven Betrieb ohne Korrekturfaktor nicht den drei OMEN,

an denen die Strahlung am stärksten ist, entsprechen sollten. Dies ist auch

nicht ersichtlich; aufgrund der vorliegenden Akten ergeben sich diesbezüglich

keine Anhaltspunkte. Auf die Einholung eines Amtsberichts oder Gutachtens kann

demgemäss verzichtet werden.

4.

Die Beschwerdeführerin beantragt in verfahrensrechtlicher

Hinsicht sodann Akteneinsicht in die aktuellsten Pläne und Datenblätter. Dabei

begründet bzw. spezifiziert sie ihren Antrag jedoch nicht, wobei aufgrund der

Formulierung des Antrags anzunehmen ist, dass die Beschwerdeführerin sich auf

Aktenstücke nach der Erteilung der Baubewilligung bezieht. Solche sind jedoch

nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bzw. wurden im vorliegenden

Verfahren nicht eingereicht, weshalb von vornherein keine Akteneinsicht gewährt

werden könnte.

5.

5.1

Die

Beschwerdeführerin bringt in materieller Hinsicht vor, zufolge der von der

Vorinstanz bezüglich des Dachflächenfensters und der Fledermausgauben

statuierten Auflage sei zwar das Dach nun genügend abgeschirmt. Dabei handle es

sich jedoch um eine Projektänderung, welche das Einverständnis des

Grundeigentümers voraussetze. Bei der Änderung handle es sich auch nicht um

untergeordnete Änderungen. Es hätte ein neuer Plan angefordert werden müssen.

5.2

Inhaltliche

oder formale Mängel eines Bauvorhabens können und müssen gemäss § 321 Abs. 1

des Planungs- und Baugesetzes vom

7.

September 1975 (PBG) unter bestimmten Voraussetzungen mittels

Statuierung entsprechender Nebenbestimmungen in der Baubewilligung behoben

werden. Die nebenbestimmungsweise Mängelbehebung kommt indessen nach gefestigter Rechtsprechung nur infrage, solange

die Mängel untergeordneter Natur sind und ohne besondere Schwierigkeiten durch

ausreichend konkrete Nebenbestimmungen behoben werden können. Ziehen die Mängel

indessen wesentliche Projektänderungen nach sich, können sie nicht mittels

einer Nebenbestimmung behoben werden (BGr,

12.

April 2018, 1C_266/2018, E. 3.3; VGr, 27. März 2024,

VB.2023.00295, E. 7.2; VGr, 11. Mai 2023, VB.2022.00643,

E. 5.1.1; VGr, 19. Juli 2018, VB.2017.00830, E. 5.1; VGr, 16. Juli 2015, VB.2015.00120,

E. 3.2 = BEZ 2015 Nr. 46; VGr, 26. Januar 2011,

VB.2010.00440, E. 2; RB 1983 Nr. 112 = BEZ 1984 Nr. 5;

Laura Diener/Thomas Wipf in: Christoph Fritzsche et al. [Hrsg.], Zürcher

Planungs- und Baurecht, 7. A., Wädenswil 2024, S. 513 ff.). In

diesen Fällen ist ohne grösseren planerischen Aufwand nicht beurteilbar, wie

der Mangel zu beheben ist und welche baurechtlichen, konzeptionellen und

gestalterischen Auswirkungen die Behebung des Mangels nach sich zieht (VGr,

11.

Mai 2023, VB.2022.00643, E. 5.1.2; VGr, 19. Juli 2018,

VB.2017.00830, E. 5.1).

Die statuierten

Nebenbestimmungen müssen konkret sein, das heisst, es muss ersichtlich sein,

inwiefern das Bauvorhaben abzuändern ist bzw. welchen Einfluss die

Mängelbehebung auf das Erscheinungsbild des Bauvorhabens hat. Sind verschiedene

Varianten einer Projektänderung denkbar, spricht dies gegen die Möglichkeit der

nebenbestimmungsweisen Mängelbehebung (vgl. VGr, 11. Mai 2023, VB.2022.00643,

E. 5.2.2). Können keine

konkreten Nebenbestimmungen statuiert werden, sodass insbesondere die

ästhetischen Auswirkungen der Mängelbehebung nicht abschätzbar sind, muss die Baubewilligung

aufgehoben werden, damit eine umfassende Würdigung durch die örtliche

Baubehörde bzw. die Rechtsmittelinstanzen erfolgen kann. Schliesslich ist die

Überarbeitung der Baupläne einzig Sache der Bauherrschaft, nicht jedoch der

Baubehörde und auch nicht der Rechtsmittelinstanzen (VGr, 27. März 2024,

VB.2023.00295, E. 7.2; VGr, 11. Mai 2023, VB.2022.00643,

E. 5.1.3; VGr, 16. Juli

2015, VB.2015.00120, E. 3.3 ff. = BEZ 2015 Nr. 46).

Bei der Beantwortung der Frage, ob Mängel eines

Bauvorhabens mit einer Nebenbestimmung geheilt werden können oder ob eine

Bauverweigerung auszusprechen ist, kommt dem Baurekursgericht als Fachgericht

ein gewisser Beurteilungsspielraum zu (VGr, 27. März 2024, VB.2023.00295, E. 7.3; VGr, 11. Mai

2023, VB.2022.00643, E. 5.2; 11. Februar 2021, VGr, VB.2020.00759,

E. 3.4.2).

5.3

Der

Mangel, dass auf den Bauplänen nicht ersichtlich war, ob die Dachflächenfenster

bzw. Dachgauben ebenfalls abgeschirmt werden sollen, ist untergeordneter Natur

und kann mit der Auflage, dass die Abschirmung auch diese Teile des Daches zu

umfassen habe, ohne besondere Schwierigkeiten behoben werden. Die optischen

Veränderungen am vorliegenden Projekt sind gering und können vernachlässigt

werden. Sodann weist das betroffene Dachgeschoss keine anrechenbare Nutzung

auf, weshalb auch keine natürliche Belichtung gegeben sein muss. Die Vorinstanz

ging daher zu Recht davon aus, dass der Mangel ohne besondere Schwierigkeiten

behoben werden kann.

5.4

Nach

§ 310 Abs. 3 PBG hat, wer nicht Grundeigentümer ist, seine

Berechtigung zur Einreichung des Baugesuchs nachzuweisen. Gemäss der verwaltungsgerichtlichen

Rechtsprechung können mangelhafte Baugesuchsunterlagen von Nachbarn und

Nachbarinnen nur gerügt werden, wenn sie sich auf deren Rechts- und

Interessenwahrung nachteilig auswirken. Entsteht kein solcher Nachteil, so liegt

kein wesentlicher Verfahrensmangel vor, sodass die Rüge der Mangelhaftigkeit

des Baugesuchs weder die Anordnung einer Nebenbestimmung noch die Aufhebung der

Baubewilligung zur Folge hat.

Immer gerügt werden kann die Fehlerhaftigkeit der Baugesuchsunterlagen

allerdings, wenn diese direkt zur materiellen Rechtswidrigkeit des Bauvorhabens

führt oder wenn durch Widersprüche in den Unterlagen bei der Bauausführung

Verstösse gegen öffentlich-rechtliche Bauvorschriften entstehen könnten (VGr,

13.

April 2022, VB.2021.00678, E. 5.1 f. mit Hinweisen).

Hinsichtlich der Rüge, der Grundeigentümer habe einer Änderung der Pläne in

Bezug auf die Abschirmung nicht zugestimmt bzw. abgeänderte Pläne nicht

unterzeichnet, ist nicht ersichtlich, inwiefern der Beschwerdeführerin durch

diese behauptete Mangelhaftigkeit ein Nachteil erwachsen beziehungsweise sie

dadurch offenkundig an der Wahrnehmung ihrer Rechte gehindert worden sein

sollte.

6.

6.1

Die Beschwerdeführerin rügt die

nichtionisierende Strahlung als gesundheitsgefährdend und führt insbesondere

die Studie von Meike Mevissen und David Schürmann an.

6.2

Nach

Art. 74 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen

Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) erlässt der Bund Vorschriften

über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen und

lästigen Einwirkungen und sorgt dafür, dass solche Einwirkungen vermieden

werden.

Die

nichtionisierende Strahlung zählt zu den schädlichen oder lästigen

Einwirkungen, vor denen Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften

und Lebensräume zu schützen sind (Art. 1 Abs. 1 und Art. 7

Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 [USG]). Zu diesem

Zweck ist die Emission nichtionisierender Strahlen zu begrenzen (Art. 11

Abs. 1 USG). Die Emissionsbegrenzung erfolgt unter anderem durch die

Festlegung von Emissionsgrenzwerten in einer Verordnung (Art. 12

Abs. 1 lit. a und Abs. 2 USG). Wenn feststeht oder zu erwarten

ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden

Umweltbelastung schädlich oder lästig werden, werden die Emissionsbegrenzungen

verschärft (Art. 11 Abs. 3 USG).

6.3

Der Bundesrat legt zur Beurteilung der

schädlichen oder lästigen Einwirkungen durch Verordnung Immissionsgrenzwerte

fest und berücksichtigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf

Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, wie Kinder, Kranke, Betagte und

Schwangere (Art. 13 Abs. 1 und 2 USG). Gemäss Art. 14

lit. a USG sind die Immissionsgrenzwerte so festzulegen, dass Immissionen

unterhalb dieser Werte nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung

Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume nicht

gefährden. An OMEN sind überdies die Anlagegrenzwerte einzuhalten

(Anhang 1 Ziffer 61 ff. NISV in Verbindung mit Art. 3

Abs. 3 NISV).

6.4

In seinem grundlegenden Urteil 1C_100/2021

vom 14. Februar 2023 setzte sich das Bundesgericht bereits mit einer

Vielzahl von Publikationen auseinander, darunter auch mit jener von Meike Mevissen und David Schürmann (Gibt es Hinweise auf

vermehrten oxidativen Stress durch elektromagnetische Felder? – Eine

Zusammenfassung neuerer relevanter Tier- und Zellstudien in Bezug auf gesundheitliche Auswirkungen,

Bern/Basel, Mai 2021), die im Auftrag des Bundesamts für Umwelt (BAFU) erstellt

wurde. Dabei kam das Bundesgericht unter Berücksichtigung des in der

Newsletter-Sonderausgabe der BERENIS vom Januar 2021 besprochenen Berichts mit

der Vorinstanz zum Ergebnis, es müsse durch weitere Untersuchungen geklärt

werden, ob durch Mobilfunkanlagen erzeugte elektromagnetische Felder

Veränderungen des oxidativen Gleichgewichts von Zellen mit gesundheitlichen

Auswirkungen für Menschen bewirken könnten. Das Bundesgericht kam

zusammenfassend zum Schluss, die Immissions- und Anlagegrenzwerte der

NISV seien gesetzeskonform (zitiertes Urteil 1C_100/2021, E. 5.7). Diese

Beurteilung wurde seither mehrfach bestätigt (BGr, 2. Mai 2025,

1C_248/2024, E. 2.2; 6. Februar 2025, 1C_279/2023, E. 9; 18. Juli

2024, 1C_176/2022, E. 4.3.2; 16. Januar 2024, 1C_45/2023,

E. 9.3; 3. November 2023, 1C_301/2022, E. 5.3 f;

21.

September 2023, 1C_542/2021, E. 4.4; 13. Juli 2023,

1C_101/2021, E. 6). Inwiefern

diese jüngere Rechtsprechung überholt sein soll, vermag die Beschwerdeführerin

nicht aufzuzeigen.

7.

Demgemäss ist die Beschwerde abzuweisen.

8.

Ausgangsgemäss

sind die Kosten des Verfahrens der unterliegenden Beschwerdeführerin

aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1

VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr bei diesem Ausgang von vornherein

nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 505.-- Zustellkosten,

Fr. 3'505.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung

an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht;

c) das Bundesamt für Umwelt (BAFU).