Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00332

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2024.00332

VB.2024.00333

Verfügung

des Einzelrichters

vom 16. September 2024

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Daniel Schweikert,

Gerichtsschreiber

Serafin Ritscher.

In Sachen

Stadt

Zürich,

Beschwerdeführerin,

gegen

A, vertreten

durch RA B,

Beschwerdegegner,

betreffend

Rayonverbot,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Stadtpolizei Zürich

auferlegte A mit Verfügung vom 27. Januar 2024 ein Rayonverbot für den

Zeitraum vom 27. Januar 2024 bis 30. Juni 2025. Damit wurde ihm

jeweils für einen Zeitraum von vier Stunden vor bis vier Stunden nach dem

Fussballspiel bei Heim(pflicht)spielen der 1. Mannschaft des Grasshopper

Clubs Zürich das Betreten der und das Verweilen in den unter www.rayonverbot.ch

einsehbaren Rayons B (Swiss Life Arena), C (Stadion Hardturm),

D (Stadion Letzigrund) und E (Hauptbahnhof) sowie bei Heimspielen des

FC Zürich das Betreten der und das Verweilen in den Rayons B und D

untersagt. Im gleichen Zeitraum wurde ihm bei Auswärts(pflicht)spielen der

1. Mannschaft des Grasshopper Clubs Zürich sowohl das Betreten der Rayons

am jeweiligen Austragungsort als auch das Verweilen darin untersagt

(Dispositivziffern 1 und 2). Ausgenommen vom Verbot ist die Durchquerung

eines Rayons auf dem Weg zum bzw. vom Arbeits- oder Ausbildungsort sowie bei

Fahrten mit dem Auto oder den öffentlichen Verkehrsmitteln zu einem Zielort

ausserhalb eines Rayons (Dispositivziffer 3). Das Verbot erging unter

Androhung der Ungehorsamsstrafe im Widerhandlungsfall (Dispositivziffer 4).

Erwägungen

II.

A gelangte hiergegen mit

Beschwerde vom 26. Februar 2024 an das Bezirksgericht Zürich. Nach

Vernehmlassung der Stadtpolizei Zürich und verschiedenen prozessualen

Weiterungen hob der Haftrichter das Rayonverbot mit Urteil vom 6. Mai 2024

in Gutheissung der Beschwerde auf. Es wurden keine Kosten erhoben, indes wurde A

mit separater Verfügung vom 24. Mai 2024 eine Umtriebsentschädigung von Fr. 4'086.18

zugesprochen.

III.

A. Die

Stadt Zürich, vertreten durch die Stadtpolizei, gelangte mit Beschwerde vom 5. Juni

2024.

an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte unter Kostenfolge zu Lasten von A

sinngemäss, das Urteil vom 6. Mai 2024 und die Verfügung vom 24. Mai

2024.

des Bezirksgerichts Zürich seien aufzuheben und die Verfügung der

Stadtpolizei vom 27. Januar 2024 betreffend Rayonverbot sei zu bestätigen.

Die Umtriebsentschädigung sei je nach Verfahrensausgang im Sinn der Erwägungen

anzupassen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an das Bezirksgericht

Zürich zurückzuweisen. Subeventualiter sei die Verfügung vom 24. Mai 2024

aufzuheben und die Umtriebsentschädigung im Sinn der Erwägungen zu reduzieren.

In prozessualer Hinsicht beantragte sie die superprovisorische Feststellung,

dass der Beschwerde aufschiebende Wirkung zukomme und die Massnahmen gemäss

Verfügung vom 27. Januar 2024 bis zu einem gegenteiligen Entscheid des

Verwaltungsgerichts in Kraft seien.

B. Mit

Präsidialverfügung vom 6. Juni 2024 wurde das Gesuch um superprovisorische

Feststellung der aufschiebenden Wirkung sinngemäss abgewiesen und die

Beschwerdeverfahren gegen das Urteil vom 6. Mai 2024 und die Verfügung vom

24.

Mai 2024 wurden vereinigt.

C. A

liess mit Beschwerdeantwort vom 9. Juli 2024 unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen die Abweisung der Beschwerde beantragen, soweit darauf

einzutreten sei. Das Bezirksgericht Zürich verzichtete unter Einreichung seiner

Verfahrensakten auf Vernehmlassung. Eine erneute Stellungnahme der Stadt Zürich

folgte am 22. August 2024.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Die

angefochtenen Entscheide betreffen ein Rayonverbot gestützt auf Art. 4 des

Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom

15.

November 2007 (im Folgenden: Konkordat). Dessen Wortlaut findet sich

im Anhang des Gesetzes über den Beitritt zum Konkordat über Massnahmen gegen

Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 18. Mai 2009 (nachfolgend:

Beitrittsgesetz; LS 551.19). Das Verwaltungsgericht ist für die

Beurteilung von Beschwerden gegen Entscheide erstinstanzlicher Zivil- und

Strafgerichte betreffend Massnahmen nach Art. 4–9 des Konkordats zuständig

(§ 43 Abs. 1 lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

[VRG; LS 175.2]; § 2 Abs. 2 Satz 2 des

Beitrittsgesetzes). Mangels grundsätzlicher Bedeutung ist die vorliegende

Streitsache vom Einzelrichter zu beurteilen (§ 38b Abs. 1 lit. d

Ziff. 4 und § 38b Abs. 2 VRG e contrario).

1.2

Umstritten

und näher zu prüfen ist die Beschwerdelegitimation. Die Beschwerdeführerin

beruft sich hierfür einerseits auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG. Danach sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben

mit Rechtspersönlichkeit zur Beschwerde legitimiert, sofern sie die Verletzung

von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. In

Betracht kommen dabei in erster Linie Verletzungen ihrer Autonomie, der

Bestandesgarantie und der territorialen Integrität (vgl. Martin Bertschi in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 104;

BGE 129 I 313 E. 4.1; siehe ferner Art. 85 Abs. 1 der

Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV; LS 101] und Art. 50 Abs. 1

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]). Nach der

Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale

Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der

Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche

Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf

die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen

oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder

eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 146 I 36 E. 3.1; 136 I 265 E. 2.1;

VGr, 31. Mai 2022, VB.2022.00009, E. 2.2). Zur Zulassung einer

Autonomiebeschwerde genügt bereits, dass das beschwerdeführende Gemeinwesen

eine solche Verletzung in vertretbarer Weise geltend macht; ob die beanspruchte

Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt wurde, ist dagegen

im Rahmen der materiellen Beurteilung zu prüfen (VGr, 29. Februar 2024,

VB.2022.00791, E. 1.3; BGE 140 I 90 E. 1.1; BGr, 4. September

2017, 1C_161/2017, E. 1; Bertschi, § 21 N. 118).

1.3

Mit dem

Beitrittsgesetz wurden die Bestimmungen des Konkordats in der Fassung vom 2. Februar

2012.

unverändert in das kantonale Recht übernommen. Die Zuständigkeit für die

Anordnung der darin vorgesehenen Massnahmen, namentlich von Rayonverboten,

liegt je nach Wohnsitz der betroffenen Person bzw. Ort des massgeblichen

Sachverhalts bei der Kantonspolizei oder den Stadtpolizeien Zürich oder

Winterthur (vgl. § 2 der Verordnung zum Vollzug der Massnahmen gegen

Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 12. Juni 2013

[LS 551.191]). Ein relativ erheblicher Anwendungsspielraum zur Berücksichtigung

spezifischer örtlicher Gegebenheiten könnte den beteiligten Stadtpolizeien

dabei allenfalls insofern zukommen, als sie über die räumliche Ausgestaltung

der Rayons in ihren eigenen Städten zu befinden haben. Wie die

Beschwerdeführerin hingegen selbst einräumt, sind die Voraussetzungen zur

Anordnung eines Rayonverbots demgegenüber abschliessend im Konkordat geregelt.

Weshalb der Beschwerdeführerin bzw. der Stadtpolizei Zürich bei der vorliegend

umstrittenen Beurteilung, ob die Anforderungen an den Nachweis gewalttätigen

Verhaltens im Sinn von Art. 3 des Konkordats erfüllt sind, über die blosse

Auslegung dieser Bestimmung hinaus ein qualifizierter Beurteilungsspielraum

zukommen soll, erschliesst sich nicht und vermag sie auch nicht in vertretbarer

Weise darzulegen. Das von der Beschwerdeführerin diesbezüglich angeführte

Fehlen detaillierter kantonaler Ausführungsvorschriften zu Art. 3 des

Konkordats vermag noch keine Autonomie des für den Vollzug örtlich zuständigen

Gemeinwesens zu begründen (vgl. BGE 118 Ia 218 E. 3.d in fine; 100 Ia 272 E. 6).

1.4

Soweit die

Beschwerdeführerin darüber hinaus die Verletzung anderer verfassungsmässiger

Individualrechte rügt, namentlich des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2

BV), des Anspruchs auf einen begründeten Entscheid mit Rechtsmittelbelehrung (Art. 18

Abs. 2 KV) und der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV), so ist dies

allein nicht ausreichend, um eine Beschwerdelegitimation unter dem Titel von § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG zu begründen.

Entsprechende Rügen eines Gemeinwesens sind, wenn überhaupt, nur akzessorisch

zulässig, soweit sie in einem hinreichend engen Zusammenhang mit einer

vertretbar behaupteten Autonomieverletzung stehen, oder das beschwerdeführende

Gemeinwesen seine Beschwerdelegitimation aus einer anderen Bestimmung ableiten

kann (vgl. BGr, 3. April 2017, 2C_756/2015, E. 1.3.6 [nicht

publ. in BGE 143 I 272]; BGE 136 I 265 E. 2.3). Insbesondere kann

sich die Beschwerdeführerin nicht in analoger Weise auf die bundesgerichtliche

Star-Praxis berufen, um trotz fehlender Sachlegitimation eine Verletzung von

Verfahrensrechten geltend zu machen (Bertschi, § 21 N. 115; BGE 136 II 383 E. 3).

1.5

Ergänzend

beruft sich die Beschwerdeführerin zur Begründung ihrer Beschwerdelegitimation

auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG. Danach

sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Rechtspersönlichkeit

beschwerdeberechtigt, wenn sie bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren

schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem

wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen. Die

bundesgerichtliche Praxis zur Beschwerdelegitimation des Gemeinwesens in

solchen Konstellationen ist restriktiv und verlangt für die Beschwerdebefugnis

zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen eine erhebliche Betroffenheit in

wichtigen öffentlichen Interessen (BGE 147 II 227 E. 2.3.2 mit

Hinweisen). Diese kann sich namentlich daraus ergeben, dass dem angefochtenen

Entscheid für die öffentliche Aufgabenerfüllung präjudizielle Bedeutung zukommt

(BGE 141 II 161 E. 2.1 f. mit ausführlichen Hinweisen; vgl. VGr,

30.

November 2017, VB.2017.00416 E. 1.3). Wenngleich das kantonale

Recht eine grosszügigere Handhabung des abstrakten Behördenbeschwerderechts

erlaubt, ist die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens nach Praxis des

Verwaltungsgerichts nicht bei jeglicher Berührung hoheitlicher Interessen zu

bejahen, sondern nur bei einer wesentlichen. Demgegenüber vermag das allgemeine

Interesse an der richtigen Rechtsanwendung, insbesondere dasjenige der im

Rekursverfahren unterlegenen Vorinstanz an der Durchsetzung ihrer

Rechtsauffassung, für sich allein noch keine Beschwerdelegitimation zu

begründen (zum Ganzen VGr, 17. Mai 2023, VB.2023.00008, E. 1.5; 9. Dezember

2014, VB.2014.00291, E. 3.4, je mit Hinweisen; Bertschi, § 21 N.

105.

und 125). Das Verwaltungsgericht hat in zwei Fällen, welche ebenfalls den

Nachweis gewalttätigen Verhaltens im Sinn von Art. 3 des Konkordats

betrafen, die Legitimation der Beschwerdeführerin unter diesem Gesichtspunkt

verneint, nachdem ein derartiges qualifiziertes Berührtsein der

Beschwerdeführerin in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen weder hinreichend

substanziiert dargetan war noch vom Gericht als offensichtlich angesehen wurde

(VGr, 17. Mai 2023, VB.2023.00008 und VB.2023.00019, je E. 1.4

und 1.6).

1.6

Die

Beschwerdeführerin erblickt eine Verletzung in schutzwürdigen hoheitlichen

Interessen zum einen darin, dass die Vorinstanz eine Beschwerdelegitimation der

Stadtpolizei Zürich a priori verneint habe und darauf verzichtete, ihr

Urteilsdispositiv mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen. Die Verwehrung

einer Beschwerdemöglichkeit begründe für die Stadtpolizei eine Unsicherheit mit

präjudizieller Bedeutung, nachdem inskünftig unklar sei, wie man während noch

laufender Rechtsmittelfrist mit Widerhandlungen gegen ein auf Beschwerde hin

aufgehobenes Rayonverbot umzugehen habe. Auch indem die Vorinstanz an den

Nachweis gewalttätigen Verhaltens überhöhte Anforderungen stelle, werde die

Erfüllung der städtischen Polizeiaufgaben übermässig behindert: Eine detaillierte

Darlegung, wie der betreffende Gewalttäter habe identifiziert werden können,

sei nur unter Preisgabe polizeitaktischer Informationen und mit erheblichem

Mehraufwand möglich. Wenn weiter solide Aufnahmen als qualitativ ungenügend

eingestuft würden, ergangenen Strafbefehlen keine Bedeutung zugestanden werde

und glaubwürdige Aussagen der Polizei aufgrund fehlender Details zu

Ermittlungsvorgehensweisen als unglaubwürdig taxiert würden, könne die

Stadtpolizei Zürich für einen Grossteil der Fälle faktisch gar keine

Ermittlungen mehr aufnehmen, weil sie gerichtlich nicht durchdringen könne. Das

angefochtene Urteil bewirke "in seiner Gesamtheit in unzulässiger

Weise", dass die Stadtpolizei Zürich ihrem gesetzlichen Auftrag, für

Sicherheit und Ordnung zu sorgen und Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen

zu verhindern, nicht mehr wirkungsvoll nachgehen könne. Dass es sich nicht um

einen singulären Entscheid, sondern um einen solchen von präjudizieller

Bedeutung handle, zeigten "sich häufende Entscheide des Bezirksgerichts

Zürich", in denen für die Anordnung von Massnahmen im Sinn des Konkordats

vermehrt gesetzlich nicht vorgesehene Anforderungen aufgestellt würden, wie

beispielsweise in einem Urteil vom 2. Dezember 2022.

1.7

Die

Argumentation der Beschwerdeführerin vermag nicht zu überzeugen. Zwar ist

einzuräumen, dass es nicht angeht, wenn die Vorinstanz gestützt auf ihre eigene

Würdigung, wonach die verfügende Behörde zur Rechtsmittelerhebung nicht

legitimiert sei, auf das Anbringen einer Rechtsmittelbelehrung im

Urteilsdispositiv verzichtet. Die Beurteilung, ob die besonderen

Voraussetzungen einer Beschwerdeerhebung durch das Gemeinwesen erfüllt sind,

obliegt nicht der Vorinstanz, sondern dem Verwaltungsgericht. Gleichwohl vermag

dieser Umstand noch kein praktisches Rechtsschutzinteresse der

Beschwerdeführerin zu begründen, nachdem sie, vertreten durch ihre fachkundige

Dienststelle, ohne Weiteres dazu in der Lage war, das Urteil vom 6. Mai

2024.

und die Verfügung vom 24. Mai 2024 innert Frist bei der zuständigen

Rechtsmittelinstanz anzufechten. Auch war sie in der Lage, den Beschwerdegegner

über ihre Absicht, gegen die vorinstanzlichen Entscheide ein Rechtsmittel zu

ergreifen und über die aufschiebende Wirkung der entsprechenden Beschwerdefrist

in Kenntnis zu setzen. Im Übrigen besteht die von der Beschwerdeführerin

monierte Unsicherheit über die Vollstreckbarkeit einer rechtsgestaltenden

Verfügung während laufender Beschwerdefrist grundsätzlich in jedem Fall, wo

eine solche wie vorliegend durch die erste Rechtsmittelinstanz aufgehoben wird

und nicht ohne Weiteres klar ist, ob die anordnende Behörde respektive deren

Trägergemeinwesen befugt ist, sich hiergegen bei der nächsthöheren

Rechtsmittelinstanz zur Wehr zu setzen.

1.8

Sodann ist

auch nicht ersichtlich, dass die angefochtenen Entscheide für die zukünftige

Aufgabenerfüllung der Stadtpolizei von hinreichend präjudizieller Bedeutung

wären, dass sich unter diesem Titel die Einräumung einer Beschwerdemöglichkeit

zur Wahrung ihrer hoheitlichen Interessen im Sinn von § 49 in Verbindung

mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG aufdrängen würde. Das angefochtene

Urteil befasst sich hauptsächlich mit der Frage, ob die im Recht liegenden

Beweismittel, namentlich eine Videoaufnahme sowie ein Nachtragsrapport der

Stadtpolizei zur Identifikation des Beschwerdegegners ausreichend sind, um den

Nachweis gewalttätigen Verhaltens im Sinn von Art. 3 des Konkordats zu

erbringen. Die Vorinstanz erwog hierzu, dass trotz der Schilderung im

polizeilichen Nachtragsrapport, wonach der Beschwerdegegner als einer der

beiden auf der Videoaufnahme festgehaltenen Täter habe identifiziert werden

können, für die Vorinstanz nicht ersichtlich sei, wie diese Identifizierung vonstattengegangen

sei. Die Gesichter seien auf der Videoaufnahme nur verschwommen erkennbar und

die Beschwerdeführerin habe nicht substanziiert vorgebracht oder

nachvollziehbar aufgezeigt, wie der Beschwerdegegner habe identifiziert werden

können. Die Vorinstanz erachtete gestützt auf diese Erwägungen den Nachweis

gewalttätigen Verhaltens als nicht erbracht. Dass diese Beurteilung über den

Einzelfall hinaus geeignet sein soll, die gesamte Verfahrenspraxis der

Beschwerdeführerin im Bereich von Massnahmen zur Gewaltprävention bei

Sportveranstaltungen infrage zu stellen, wie diese sinngemäss geltend macht,

bzw. eine effiziente Erfüllung der diesbezüglichen stadtpolizeilichen Aufgaben

zu verunmöglichen (vgl. E. 1.6 vorstehend), erschliesst sich nicht ohne

Weiteres. Ob eine polizeiliche Aussage als hinreichend glaubwürdig angesehen

werden kann, oder entsprechendes Bildmaterial als hinreichend deutlich, um den

Nachweis im Sinn von Art. 3 des Konkordats zu erbringen, ist eine

Würdigung, die in jedem Einzelfall neu vorzunehmen ist. Das angefochtene Urteil

stellt in dieser Hinsicht keine abstrakten Anforderungen auf. Wie die von der

Beschwerdeführerin eingereichten Urteile zeigen, erachtete die Vorinstanz

vergleichbare Beweismittel in anderen Fällen als ausreichend. Selbst wenn die

Vorinstanz vorliegend in fehlerhafter Anwendung von Art. 3 des Konkordats

überzogene Anforderungen an den Nachweis gewalttätigen Verhaltens gestellt

haben sollte, begründet dies noch kein qualifiziert schutzwürdiges hoheitliches

Interesse, welches über das allgemeine Interesse an einer richtigen

Rechtsanwendung hinausgeht.

1.9

Ferner

handelt es sich vorliegend auch nicht um einen derart schweren Fall, dass

bereits aufgrund des Gewichts der auf dem Spiel stehenden

sicherheitspolizeilichen Einzelfallinteressen der Beschwerdeführerin ein

qualifiziertes Berührtsein in hoheitlichen Interessen im Sinn von § 49 in

Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG zu bejahen wäre. Auch ein

wesentlicher Eingriff in das Finanzvermögen aufgrund der dem Beschwerdegegner

zugesprochenen Parteientschädigung in Höhe von Fr. 4'086.18 ist angesichts

der Grösse und der Finanzstärke der Beschwerdeführerin nicht zu bejahen (vgl.

auch VGr, 12. April 2019, VB.2019.00035, E. 2.3, mit weiteren

Verweisen).

2.

Nach dem Gesagten fehlt es der Beschwerdeführerin an der

Beschwerdelegitimation, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.

3.

Die Gerichtskosten sind bei diesem Verfahrensausgang der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdeführerin ist gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG überdies zu verpflichten, dem obsiegenden Beschwerdegegner für

das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.-

auszurichten.

Demgemäss verfügt der

Einzelrichter:

1.

Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 620.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (inkl.

Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5.

Gegen diese

Verfügung kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Bezirksgericht Zürich.