Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00334

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2024.00334

Urteil

der 3.

Kammer

vom 13. August 2025

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser (Vorsitz),

Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet,

Gerichtsschreiber Samuel Boller.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Kantonspolizei Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Kostenersatz

Polizeieinsatz,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A,

geboren 1998, sowie drei weitere Personen betraten am 19. Juni 2023 um

zirka 7.45 Uhr die Fahrbahn der Bernerstrasse Süd in Zürich und setzten

sich in einer quer über die Fahrbahn verlaufenden Reihe auf den Boden. Die beiden

aussen sitzenden Personen klebten sich auf dem Belag fest. Mit ihrer

unbewilligten Aktion wollten die Aktivistinnen und Aktivisten auf den

Handlungsbedarf in Bezug auf die Klimasituation aufmerksam machen. Nach Eingang

der entsprechenden Meldung bot die Kantonspolizei Zürich 13 Patrouillen

bzw. 19 Polizeifunktionärinnen und -funktionäre auf. Da sich die

Aktivistinnen und Aktivisten nicht freiwillig entfernten, mussten sie von der

Polizei – soweit erforderlich – vom Belag gelöst und weggetragen werden.

B. Mit

Strafbefehl der Staatsanwaltschaft Zürich-Sihl vom 20. Juni 2023 wurde A

der Nötigung im Sinn von Art. 181 des Schweizerischen Strafgesetzbuches

vom 21. Dezember 1937 (StGB; SR 311.0) schuldig befunden und zu einer

bedingten Geldstrafe von 15 Tagessätzen zu je Fr. 30.- verurteilt.

Der Strafbefehl erwuchs unangefochten in Rechtskraft.

C. Mit

Verfügung vom 28. August 2023 verpflichtete die Kantonspolizei A,

Fr. 1'536.-, mithin einen Viertel der Kosten des Polizeieinsatzes vom

19. Juni 2023, zu bezahlen.

D. A erhob

am 28. September 2023 Einsprache gegen die Verfügung vom 28. August

2023, worauf die Kantonspolizei mit Verfügung vom 11. Januar 2024 an ihrem

Entscheid festhielt und A erneut verpflichtete, für die Einsatzkosten der

Kantonspolizei im Zusammenhang mit der Räumung der Strassenblockade vom

19. Juni 2023 Fr. 1'536.- zu bezahlen. Verfahrenskosten wurden keine

erhoben.

Erwägungen

II.

Daraufhin liess A mit Eingabe vom 19. Februar 2024

Rekurs bei der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich erheben und beantragen,

die Verfügung vom 11. Januar 2024 sei unter Kostenfolge zulasten der

Kantonspolizei aufzuheben. Mit Rekursentscheid vom 2. Mai 2024 wies die

Sicherheitsdirektion den Rekurs ab und auferlegte A die Kosten des Rekursverfahrens

in Höhe von insgesamt Fr. 1'320.-.

III.

A liess am 5. Juni 2024 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht erheben und beantragen, der Rekursentscheid vom 2. Mai

2024.

sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben. Die Sicherheitsdirektion

erklärte am 10. Juni 2024 ihren Verzicht auf eine Vernehmlassung, die

Kantonspolizei schloss mit Beschwerdeantwort vom 24. Juni 2024 auf Abweisung

der Beschwerde. A replizierte am 9. Juli 2024 und die Kantonspolizei

duplizierte am 12. Juli 2024, worauf A am 21. August 2024 nochmals

Stellung nahm. Die Kantonspolizei erklärte am 26. August 2024 ihren

Verzicht auf erneute Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden

Beschwerde zuständig. Zwar überschreitet

der Streitwert Fr. 20'000.- nicht, jedoch stellen sich grundsätzliche

Fragen, weshalb die Kammer zum Entscheid berufen ist (§ 38b Abs. 1

lit. c sowie Abs. 2 VRG).

2.

2.1

Gemäss

§ 58 Abs. 1 des Polizeigesetzes vom 23. April 2007 (PolG; LS 550.1)

kann die Polizei Kostenersatz verlangen von der Veranstalterin oder vom

Veranstalter eines Anlasses, der einen ausserordentlichen Polizeieinsatz erfordert

(lit. a), von der Verursacherin oder vom Verursacher eines Polizeieinsatzes,

wenn diese oder dieser vorsätzlich oder grobfahrlässig gehandelt hat

(lit. b), sowie von der Betreiberin oder vom Betreiber einer Alarmanlage

für das Ausrücken bei Fehlalarm (lit. c).

2.2

Kausalabgaben

sind Geldleistungen, welche als Entgelt für bestimmte staatliche Leistungen

oder besondere Vorteile zu bezahlen sind. Die Gebühr ist das Entgelt für eine

bestimmte, von der abgabepflichtigen Person veranlasste Amtshandlung oder für die

Benutzung einer öffentlichen Einrichtung. Bei den Gebühren wird wiederum

unterschieden zwischen den Verwaltungsgebühren, den Benutzungsgebühren und den

Konzessionsgebühren. Die Verwaltungsgebühr ist das Entgelt für eine staatliche

Tätigkeit. Polizeieinsätze im Rahmen von Veranstaltungen stellen Amtshandlungen

und als solche staatliche Tätigkeiten dar. Bei den zu überwälzenden Kosten für

Polizeieinsätze handelt es sich somit um Verwaltungsgebühren (BGr, 18. Januar

2017, 1C_502/2015, E. 6.1 [nicht publiziert in BGE 143 I 147];

ferner: BGE 135 I 130 E. 4.3 und BGr, 14. Februar 2007,

2P.87/2006, E. 3.4; Markus Rüssli, Kommentar zum Polizeigesetz des Kantons

Zürich [Kommentar PolG], 2018, § 58 N. 12).

2.3

Im Bereich

des Abgaberechts ist das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage (Gesetzmässigkeits-

bzw. Legalitätsprinzip) ein selbständiges verfassungsmässiges Recht, dessen

Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 127 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) geltend gemacht

werden kann.

2.3.1

Das Gesetzmässigkeitsprinzip verlangt zum einen, dass eine Abgabe in einer

generell-abstrakten Rechtsnorm vorgesehen sein muss, die genügend bestimmt ist.

Dispositiv

Sie muss demnach so präzise formuliert sein, dass die Rechtsunterworfenen ihr

Verhalten danach ausrichten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem

den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen können. Das Gebot der

Bestimmtheit rechtlicher Normen darf dabei nicht absolut verstanden werden. Der

Gesetzgeber kann nicht darauf verzichten, allgemeine und mehr oder minder vage

Begriffe zu verwenden, deren Auslegung und Anwendung der Praxis überlassen

werden muss. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt

festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden

Sachverhalte, von der Komplexität und von der erst bei der Konkretisierung im

Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (BGE 144 I 126

E. 6.1).

2.3.2

Zum andern hat der Gesetzgeber die wesentlichen Elemente einer Abgabe

selbst festzulegen. Es sind dies der Kreis der Abgabepflichtigen (Subjekt der

Abgabe), der Gegenstand der Abgabe (abgabebegründender Tatbestand) und die Höhe

der Abgabe in den Grundzügen. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung

einer Abgabe an eine Verwaltungsbehörde, muss es zumindest den Kreis der

Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie deren Bemessungsgrundlagen

nennen, doch sind diese Anforderungen für gewisse Arten von Kausalabgaben wie bei

Verwaltungsgebühren gelockert, soweit das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche

Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (BGE 140 I 176 E. 5.2). In diesen Fällen darf die Bemessung der Abgabe auf

Verordnungsstufe geregelt werden. Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip

übernehmen dann als Surrogat die Schutz- und Begrenzungsfunktion, welche dem

formellen Gesetz zukommen würde (BGr, 18. Januar 2017, 1C_502/2015,

E. 6.2.1 [nicht publiziert in BGE 143 I 147]; BGE 121 I 230

E. 3e). Gleichwohl setzt auch die

Erhebung solcher Gebühren das Bestehen einer hinreichend konkreten

Rechtsgrundlage zumindest auf Verordnungsstufe voraus (BGr, 14. Februar

2007, 2P.87/2006, E. 3.3–4; VGr, 29. Februar 2024, VB.2022.00791,

E. 4.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,

8. Aufl., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 2809). Aus dem Legalitätsprinzip im Abgaberecht

folgt mithin, dass Abgaben in rechtssatzmässiger Form festgelegt sein müssen,

sodass den rechtsanwendenden Behörden kein übermässiger Spielraum verbleibt und

die möglichen Abgabepflichten voraussehbar und rechtsgleich sind (BGE 145 I 52 E. 5.2.1).

3.

3.1 Die

Beschwerdegegnerin begründete die Höhe der dem Beschwerdeführer auferlegten

Einsatzkosten von Fr. 1'536.- in der Verfügung vom 11. Januar 2024 wie

folgt: Am 19. Juni 2023 seien ab der Meldung der Strassenblockade um 7.41 Uhr

bis zum Ende des Polizeieinsatzes um 14.36 Uhr zwischenzeitlich bis zu 21 Polizeifunktionäre

vor Ort gewesen, um die Sicherheit eines reibungslosen Ablaufs und die Wiederherstellung

der öffentlichen Ordnung zu gewährleisten. Der Personalaufwand habe sich

insgesamt auf 51,20 Personenstunden belaufen. Gemäss der Verfügung der Sicherheitsdirektion

vom 15. Dezember 2004 betrage der Stundenansatz für polizeiliche Dienstleistungen

der Kantonspolizei, die den polizeilichen Grundauftrag überstiegen, grundsätzlich

Fr. 120.- pro eingesetzten Mitarbeitenden. Es sei somit von Einsatzkosten

von Fr. 6'144.- (51,20 h × Fr. 120.-)

auszugehen. Der Anteil an der Verursachung dieser Kosten sei von allen

verhafteten Personen gleich gross, da sich alle vier auf die Fahrbahn begeben

hätten und dort verweilt seien. Daher habe jede von ihnen gestützt auf

§ 58 Abs. 1 lit. b PolG einen Viertel der Einsatzkosten, mithin

Fr. 1'536.-, zu bezahlen.

3.2 Die Vorinstanz

erwog, nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung lasse die öffentliche Ordnung keinen

Raum für Meinungskundgebungen, die mit rechtswidrigen Handlungen verbunden seien.

Deshalb schlage eine Berufung auf die Meinungsäusserungs- und Versammlungsfreiheit

grundsätzlich fehl. Selbst wenn man vom Gegenteil ausgehe, sei die

Verhältnismässigkeit der aufgebotenen Polizeikräfte gegeben und die

Kostenauflage verhältnismässig.

Die Kostenauflage stütze sich auf § 58 Abs. 1 lit. b PolG und damit auf eine ausreichend bestimmte formell-gesetzliche

Grundlage. In dieser Bestimmung werde nicht nur der Kreis der Abgabepflichtigen

und der abgabebegründende Tatbestand hinreichend bestimmt umschrieben, sondern

auch die Bestimmung der Höhe der Abgabe in den Grundzügen festgelegt: Die Polizei

könne "Kostenersatz" verlangen, das heisst, sie könne im Rahmen des Kostendeckungs-

und Äquivalenzprinzips die vollen Kosten des Polizeieinsatzes in Rechnung

stellen. Die genannten Prinzipien stellten eine genügende Obergrenze dar. Die Vielfalt

der zu ordnenden Sachverhalte, die Komplexität und die Unvorhersehbarkeit der

im Einzelfall erforderlichen Entscheidungen liessen eine Deckelung auf einen

bestimmten Höchstbetrag im Hinblick auf das Gleichbehandlungsgebot und das

Verhältnismässigkeitsprinzip als problematisch respektive nicht sachgerecht

erscheinen. Die schadensverursachenden Personen könnten die Folgen eines bestimmten

Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen

und hätten es durch ihr Verhalten in der Hand, den Umfang der generierten

Kosten zu steuern. Bereits im Jahr 2007 habe das Bundesgericht beschieden, dass

sich der Stundenansatz von Fr. 120.- noch im Bereich des Vertretbaren

bewege (BGr, 14. Februar 2007, 2P.87/2006, E. 4.3). Ausserdem stehe

den Betroffenen der Rechtsmittelweg offen, um die Einhaltung des Kostendeckungs-

und Äquivalenzprinzips überprüfen zu lassen. Das Legalitätsprinzip sei mithin

hinreichend gewahrt.

3.3 Der

Beschwerdeführer stellte sich demgegenüber in seiner Beschwerde auf den

Standpunkt, die Kostenauflage komme einer unzulässigen Doppelbestrafung gleich,

verletze seine Meinungs- und Versammlungsfreiheit und sei nicht durch eine

unabhängige Instanz erfolgt, weswegen sie Art. 6 der Europäischen

Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101) verletze. Unter anderem machte

er geltend, der Kostenauflage fehle es an einer genügenden gesetzlichen

Grundlage. So sei § 58 Abs. 1 lit. b PolG zu unpräzise formuliert

und damit zu unbestimmt, um voraussehen zu können, wie hoch – wenn überhaupt – eine

Kostenauflage ausfallen würde. Zudem habe der Beschwerdeführer nicht davon

ausgehen müssen, dass ihm Kosten eines Polizeieinsatzes auferlegt würden, die

in der Folge einer Protestaktion durch ausnahmslos friedlichen zivilen

Ungehorsam entstünden. Bei der Verfügung der Sicherheitsdirektion vom

15. Dezember 2004 handle es sich nicht um eine formellgesetzliche

Regelung, weswegen es der Bemessung der Kostenabwälzung an einer gesetzlichen

Grundlage fehle. Das PolG enthalte ausserdem keine Angaben über die Art der

Berechnung und – im Gegensatz zu den Normen, die in BGE 143 I 147 und dem

Bundesgerichtsurteil 1C_181/2019 vom 29. April 2020 (auszugsweise publiziert

in BGE 147 I 103) die Kostenabwälzung begründet hätten – die Maximalhöhe

der Kostenabwälzung und kreiere damit eine Situation erheblicher

Rechtsungewissheit. Er habe in guten Treuen auch nicht damit rechnen müssen,

dass bei einer Aktion von vier Personen ein Grossaufgebot von über 20 Personen

ausrücken müsse.

3.4 Strittig

und zu prüfen ist demnach die Rechtmässigkeit der Kostenüberwälzung für den

Polizeieinsatz vom 19. Juni 2023. Dabei stellt sich vorab die Frage, ob

§ 58 Abs. 1 lit. b PolG dem Legalitätsprinzip im Allgemeinen sowie

insbesondere im Abgaberecht standhält.

4.

4.1 In neuerer

Zeit befasste sich das Bundesgericht im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle

mit zwei kantonalen Polizeigesetzen, die die Kostentragung von Privaten bei

Veranstaltungen regeln.

4.1.1

Im Urteil 1C_502/2015 vom 18. Januar 2017 (auszugsweise publiziert in BGE 143 I 147) überprüfte das Bundesgericht betreffend nachfolgende Änderung vom

25. Juni 2015 des Gesetzes über die Luzerner Polizei vom 27. Januar

1998 (PolG/LU; SRL Nr. 350) die Bestimmungen von § 32a und § 32

b PolG/LU auf ihre Verfassungsmässigkeit (BGr, 18. Januar 2017,

1C_502/2015, Sachverhalt E.A):

7

Gebühren

§ 32 Grundsätze

1 [...]

(unverändert, Hinzufügung durch das Gericht:) Die Luzerner Polizei erhebt

Gebühren gemäss den Bestimmungen des Gebührengeset­zes vom 14. September

1993.

2

Insbesondere kann [die Luzerner Polizei] ausserordentliche Aufwendungen, die bei

einem Polizeieinsatz entstehen, der Verursacherin oder dem Verursacher in

Rechnung stellen, namentlich wenn diese Aufwendungen vorsätzlich oder

grobfahrlässig verursacht werden oder wenn sie in überwiegend privatem

Interesse liegen.

3 [...]

(unverändert, Hinzufügung durch das Gericht:) Der Regierungsrat regelt das

Nähere in einer Verordnung.

§ 32a Kostenersatz bei Veranstaltungen

1 Bei

Veranstaltungen mit kommerziellem Zweck stellt die Luzerner Polizei dem

Veranstalter die Kosten des Polizeieinsatzes in Rechnung.

2 Bei

Veranstaltungen mit ganz oder teilweise ideellem Zweck stellt die Luzerner

Polizei im Einvernehmen mit dem Justiz- und Sicherheitsdepartement je nach Anteil

des ideellen Zwecks reduzierte Kosten in Rechnung. Bei Kundgebungen wird unter

Vorbehalt von § 32b auf die Rechnungstellung verzichtet.

3 Der Regierungsrat

bestimmt in der Verordnung die Anzahl Einsatzstunden, die im Rahmen der polizeilichen

Grundversorgung unentgeltlich erbracht werden.

§ 32b Kostenersatz bei Veranstaltungen mit Gewaltausübung

1 Bei

Veranstaltungen, bei denen Gewalt an Personen oder Sachen verübt wurde, können

dem Veranstalter und den an der Gewaltausübung beteiligten Personen zusätzlich

zum Kostenersatz nach § 32a die Kosten des Polizeieinsatzes ab Beginn der

Gewaltausübung in Rechnung gestellt werden.

2 Die

Kosten des Polizeieinsatzes ab Beginn der Gewaltausübung werden zu höchstens 40 Prozent

auf den Veranstalter und zu 60 Prozent auf die an der Gewaltausübung beteiligten

Personen aufgeteilt.

3

(unverändert)

4 Der Anteil,

der von den an der Gewaltausübung beteiligten Personen zu tragen ist, wird zu

gleichen Teilen auf die einzelnen Personen aufgeteilt. Einer einzelnen Person

können höchstens 30 000 Franken in Rechnung gestellt werden.

Das Bundesgericht erwog, die Anforderungen an das Gesetzmässigkeitsprinzip

würden durch § 32a und § 32b PolG/LU eingehalten. Als abgabepflichtig

würden die Veranstalter einerseits und die an der Gewaltausübung beteiligten

Personen andererseits erklärt. Damit sei der Kreis der Abgabepflichtigen hinreichend

klar umschrieben. Sollten sich Auslegungsfragen zu diesen Begriffen ergeben,

könnten zudem die Ausführungen in der Botschaft des Regierungsrats herangezogen

werden. Ebenso werde der abgabebegründende Tatbestand genannt. Vorausgesetzt sei,

dass an einer Veranstaltung Gewalt an Personen und Sachen verübt werde (§ 32b Abs. 1 PolG/LU). Die prozentuale Kostenverteilung gemäss § 32b Abs. 2 PolG/LU stütze sich auf sachliche Gründe. Sie verbessere die Voraussehbarkeit

der Gebühren und erleichtere die Anwendung der Norm in der Praxis. Des Weiteren

lege das Gesetz mit Fr. 30'000.- eine absolute Höchstgrenze für die

Gebühren fest (§ 32b Abs. 4 PolG/LU). Die weiteren

Bemessungsgrundlagen der Gebühr würden zulässigerweise auf Verordnungsstufe

geregelt. So würden gemäss § 32a Abs. 3 PolG/LU i. V. m. § 4 Abs. 5 der Verordnung

über den Gebührenbezug der Luzerner Polizei vom 10. Juni 2003 (GebVo/LU;

SRL Nr. 682) pro Veranstaltung 200 Einsatzstunden im Rahmen der polizeilichen

Grundversorgung unentgeltlich erbracht. Die Gebühren für Polizeieinsätze würden

in § 5 GebVo/LU festgelegt. Demnach betrage die pauschale Grundgebühr für

den Einsatz einer Polizistin oder eines Polizisten Fr. 120.- pro Stunde (Abs. 1

lit. a). In § 6 GebVo/LU würden die Gebühren für zusätzliche Leistungen

aufgelistet (beispielsweise für den Einsatz von Personenwagen: pro km Fr. 2.-,

Minimaltaxe Fr. 30.- [Abs. 1 lit. a Ziff. 1]). Ferner sei

in der Botschaft des Regierungsrats ein Rechenbeispiel für die entstehenden

Gebühren bei einer durchschnittlichen Kundgebung mit Gewaltpotenzial

aufgeführt. Mit diesen Regelungen und Hilfen lasse sich die mutmassliche

Gebührenhöhe hinreichend bestimmt voraussagen. Die genaue Höhe des Kostenersatzes

könne nicht im Voraus verbindlich festgelegt werden, da diese vom effektiven

Polizeieinsatz abhänge (BGr, 18. Januar 2017, 1C_502/2015, E. 6.2.2).

Zur teilweisen Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung

von § 32b Abs. 4 PolG/LU führte, dass diese Bestimmung keine

Differenzierung nach Massgabe des konkreten Störungsanteils erlaubte, sondern

vorschrieb, dass der Anteil, der von den an der Gewaltausübung beteiligten

Personen zu tragen sei, zwingend zu gleichen Teilen auf die einzelnen Personen

aufgeteilt werde. Diese Lösung erachtete das Bundesgericht in ihrer Undifferenziertheit

als mit dem Rechtsgleichheits- und dem Äquivalenzprinzip nicht vereinbar (BGr,

18. Januar 2017, 1C_502/2015, E. 12.4).

4.1.2

Im Urteil 1C_181/2019 vom 29. April 2020 (auszugsweise publiziert in BGE 147 I 103) überprüfte das Bundesgericht unter anderem folgende im Rahmen einer am

27. März 2018 beschlossenen Totalrevision des Polizeigesetzes des Kantons

Bern (PolG/BE; BSG 551.1) enthaltene Bestimmungen auf ihre Verfassungsmässigkeit

(BGr, 29. April 2020, 1C_181/2019, Sachverhalt E.A):

Kostentragung

bei Veranstaltungen mit Gewalttätigkeiten

Art. 54

Grundsatz

1 Bei

Veranstaltungen, bei denen Gewalt an Personen oder Sachen verübt worden ist,

können die Gemeinden der Veranstalterin oder dem Veranstalter und der an der

Gewaltausübung beteiligten Person zusätzlich zum Kostenersatz gemäss Artikel 51

und 52 die Kosten des Polizeieinsatzes ab Beginn der Gewaltausübung in Rechnung

stellen.

Art. 55

Voraussetzungen

1 Die

Veranstalterin oder der Veranstalter wird nur kostenpflichtig, wenn sie oder er

nicht über die erforderliche Bewilligung verfügt oder Bewilligungsauflagen

vorsätzlich oder grobfahrlässig nicht eingehalten hat.

2 Die an

der Veranstaltung teilnehmende Person, die sich auf behördliche Aufforderung

hin entfernt, wird nicht kostenpflichtig, wenn sie weder selbst Gewalt

angewendet noch zur Gewaltanwendung aufgefordert hat.

Art. 56

Bemessungsgrundlagen

1 Die

Kostenauflage an die Veranstalterin oder den Veranstalter bemisst sich nach

Massgabe der Nichteinhaltung der Bewilligungsauflagen.

2 Die

Kostenauflage an die an der Gewaltausübung beteiligte Person bemisst sich nach

Massgabe des individuellen Tatbeitrags und der individuellen Verantwortung für

den Polizeieinsatz gemäss Artikel 54.

Art. 57

Begrenzung der Kostenauflage

1 Der

Veranstalterin oder dem Veranstalter werden höchstens 40 Prozent und der

an der Gewaltausübung beteiligten Person höchstens 60 Prozent der Kosten

gemäss Artikel 54 auferlegt.

2 Der

Veranstalterin oder dem Veranstalter sowie der an der Gewaltausübung beteiligten

Person werden höchstens 10'000 Franken, in besonders schweren Fällen

höchstens 30'000 Franken in Rechnung gestellt.

(...)

Das Bundesgericht erwog,

der Kreis der Abgabepflichtigen werde in Art. 54 und 55 PolG/BE hinreichend

bestimmt. Zur Eingrenzung des Gegenstands der Abgabe sowie zu den

Bemessungsgrundlagen, die dem Luzerner Polizeigesetz entsprächen, habe sich das

Bundesgericht bereits ausführlich in BGE 143 I 147 geäussert (vgl. nicht

publ. E. 6.2.2). Die genaue Höhe des Kostenersatzes unter Einbezug aller einschlägigen

Parameter (z. B. Polizeidispositiv, Einsatztaktik und Teilnehmerzahl)

könne nicht im Voraus verbindlich festgelegt werden, da diese vom effektiven

Polizeieinsatz abhänge (in BGE 143 I 147 nicht publ. E. 6.2.2).

Insgesamt würden die Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen

Grundlage somit durch die Art. 54–57 PolG/BE eingehalten (BGr, 29. April

2020, 1C_181/2019, E. 7.1).

4.2 Nicht nur

die effektive Auferlegung von Kosten, sondern auch das blosse Risiko, mit einer

Überwälzung von Polizeikosten in grösserer Höhe konfrontiert zu sein, kann im

Zusammenhang mit der Ausübung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit (als sog. "chilling

effect") einen Grundrechtseingriff bewirken. Die öffentliche Ordnung lässt

indes keinen Raum für Meinungskundgebungen, die mit rechtswidrigen Handlungen

(wie z. B.

Sachbeschädigungen) verbunden sind oder einen gewalttätigen Zweck verfolgen. In

den grundrechtlichen Schutzbereich fallen dementsprechend nur (ursprünglich) friedliche

Versammlungen (BGE 143 I 147 E. 3.2–3). Vorliegend wurde der

Beschwerdeführer mit rechtskräftigem Strafbefehl der Staatsanwaltschaft

Zürich-Sihl vom 20. Juni 2023 der Nötigung schuldig befunden

(vgl. oben, Sachverhalt I.B). Die Verwaltungsbehörden sind indes grundsätzlich

nicht an die Entscheide der Strafbehörden gebunden (BGE 136 I 345

E. 6.4; BGE 136 II 447 E. 3.1), weshalb die Vorinstanzen gehalten

gewesen wären, die Grundrechtsrelevanz und -konformität der verhängten

Kostenauflage im konkreten Einzelfall selbständig zu prüfen. Wie es sich damit

im Detail verhält, kann aber offenbleiben, weil die Beschwerde aus einem

anderen Grund gutzuheissen ist.

4.3 Die Vorinstanzen

betrachteten die Aktion vom 19. Juni 2023 nicht als Veranstaltung und stützten

die Kostenauflage entsprechend nicht auf § 58 Abs. 1 lit. a PolG, gemäss welchem die Polizei vom Veranstalter eines Anlasses, der einen ausserordentlichen

Polizeieinsatz erfordert, Kostenersatz verlangen kann. Vielmehr begründeten sie

den Kostenersatz mit der Anwendung von § 58 Abs. 1 lit. b PolG.

Gemäss dieser Bestimmung kann die Polizei vom Verursacher eines Polizeieinsatzes

Kostenersatz verlangen, wenn dieser vorsätzlich oder grobfahrlässig gehandelt

hat (vgl. oben, E. 2.1).

4.4 Zur

Abgrenzung zwischen § 58 Abs. 1 lit. a und b PolG lässt sich der

Weisung zum Antrag des Regierungsrates vom 5. Juli 2006 zum Erlass des PolG

entnehmen, dass die Polizei grundsätzlich eine staatliche Aufgabe wahrnehme,

deren Erfüllung mit allgemeinen Staatsmitteln finanziert werde. Gemäss

§ 58 Abs. 1 lit. a PolG könne der Veranstalter eines Anlasses

zum Kostenersatz verpflichtet werden, wenn beispielsweise anlässlich von

Konzerten, grossen Sportveranstaltungen oder andern Grossanlässen ein

ausserordentlicher Polizeieinsatz erforderlich sei. Solche Veranstaltungen

hätten regelmässig ausserordentliche Polizeieinsätze zur Folge, wobei die Polizei

jeweils nicht nur im Interesse der Bevölkerung handle, sondern insbesondere

auch im Interesse der privaten Veranstalter, die bei diesen Anlässen häufig einen

Gewinn erwirtschafteten. Es erscheine deshalb gerechtfertigt, dass die polizeilichen

Aufwendungen verrechnet werden könnten. Gemäss § 58 Abs. 1 lit. b PolG könne vom Verursacher eines Polizeieinsatzes Kostenersatz verlangt

werden, wenn der Einsatz vorsätzlich oder grobfahrlässig verursacht worden sei.

Zu denken sei beispielsweise an Einsätze für die Suche nach Personen oder Tieren

(Weisung zum Antrag des Regierungsrates vom 5. Juli 2006 zum Erlass des PolG,

Nr. 4330, S. 91;

vgl. zur Abgrenzung auch Jürg Marcel Tiefenthal,

Kantonales Polizeirecht der Schweiz, 2018, § 34 N. 9 ff.). Als weitere

Beispiele werden in der Literatur etwa genannt: Amok- und Bombendrohungen,

vorsätzlich bzw. grobfahrlässig ausgelöste falsche Alarme oder illegale

Hausbesetzungen (Tiefenthal, § 34 N. 11; Rüssli, § 58

N. 10).

4.5 Vorliegend

handelte es sich um keinen Grossanlass, eine Gewinnerwirtschaftung stand von

vornherein nie in Frage und der Polizeieinsatz war auch nicht im direkten

Interesse des Beschwerdeführers. Somit scheidet § 58 Abs. 1 lit. a PolG als Rechtsgrundlage für die Kostenforderung aus. Es bleibt

somit bei der Frage, ob die Regelung von § 58 Abs. 1 lit. b PolG

dem Legalitätsprinzip im Allgemeinen sowie insbesondere im Abgaberecht

standhält (oben, E. 3.4).

5.

5.1

5.1.1

Gemäss § 3 PolG trägt die Polizei durch Information, Beratung,

sichtbare Präsenz und andere geeignete Massnahmen zur Aufrechterhaltung der

öffentlichen Sicherheit und Ordnung bei. Nach Abs. 2 derselben Bestimmung

trifft sie insbesondere Massnahmen zur Verhinderung und Erkennung von

Straftaten (lit. a), zur Erhöhung der Verkehrssicherheit und Verhütung von

Unfällen im Strassenverkehr und auf öffentlichen Gewässern (lit. b), zur

Abwehr von unmittelbar drohenden Gefahren für Menschen, Tiere, Umwelt und

Gegenstände sowie zur Beseitigung entsprechender Störungen (lit. c).

5.1.2

Der Aufgabenbereich der Polizei ist mit anderen Worten sehr umfangreich,

entsprechend besteht eine unbestimmte Vielzahl an möglichen Arten von Polizeieinsätzen.

Der Wortlaut von § 58 Abs. 1 lit. b PolG – Verursachung eines "Polizeieinsatzes"

– beschränkt eine mögliche Kostentragungspflicht des Verursachers in keiner Weise.

Vielmehr würde dieser Wortlaut eine Kostenauflage scheinbar auch in Fällen erlauben,

die klarerweise unter den Grundauftrag der Polizei fallen. Zu nennen ist etwa die

aufwendige Spurensicherung nach einem Tötungsdelikt, die Verkehrs- und

Spurensicherung nach einem grobfahrlässig verursachten Verkehrsunfall oder die

entstandenen Einsatzkosten bei einem Ausrücken wegen häuslicher Gewalt. Im

Zusammenhang mit Demonstrationen insbesondere ist nach ständiger Rechtsprechung

auch ein "gewisses Leistungselement" geschuldet, wonach ausreichender

Polizeischutz gewährt werden muss, damit die Demonstration tatsächlich

stattfinden kann (BGE 143 I 147 E. 3.2 mit weiteren Hinweisen). Allenfalls

könnte § 58 Abs. 1 lit. b PolG mit Blick auf die Ausführungen

des Regierungsrats in der Weisung, wonach die Polizei grundsätzlich eine

staatliche Aufgabe wahrnehme, deren Erfüllung mit allgemeinen Staatsmitteln

finanziert werde (oben, E. 4.4), so ausgelegt werden, dass nur diejenigen

Polizeieinsätze von den Verursachern zu vergüten sind, die über diesen

Grundauftrag hinausgehen (vgl. Tiefenthal, § 34 N. 8). In diese

Richtung scheint auch die in der Weisung der Sicherheitsdirektion beispielhaft erwähnte

Suche nach Personen oder Tieren zu gehen. Selbst durch Auslegung lässt sich

jedoch für die Rechtsunterworfenen nicht hinreichend klar erkennen, wo dieser

Grundauftrag aufhört und wo eine allfällige Kostentragungspflicht beginnt.

Somit erweist sich § 58 Abs. 1 lit. b PolG als sehr offene

Bestimmung, was dadurch noch verstärkt wird, dass sie als Kann-Vorschrift

ausgestaltet ist und der Polizei somit betreffend Kostenauflage sowohl Entschliessungs-

als auch Auswahlermessen einräumt (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 398).

5.1.3

Wie das Bundesgericht anlässlich

der abstrakten Normenkontrolle anderer Bestimmungen des Zürcher Polizeigesetzes

festhielt, stösst das Bestimmtheitserfordernis für das Polizeirecht wegen

der Besonderheit des Regelungsbereichs auf besondere Schwierigkeiten. Die

Aufgabe der Polizei und die Begriffe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung

lassen sich kaum abstrakt umschreiben. Die Polizeitätigkeit wird oftmals in der

Form von Realakten wahrgenommen. Sie richtet sich oft gegen nicht im Einzelnen

bestimmbare Gefährdungsarten und Gefährdungsformen in vielgestaltigen und

wandelbaren Verhältnissen und ist demnach situativ den konkreten Umständen

anzupassen (BGE 136 I 87 E. 3.1). Dieses eingeschränkte Bestimmtheitserfordernis

kann indes für Normen wie § 58 Abs. 1 lit. b PolG kaum gelten,

da dieser nicht die situativ anzupassende Polizeitätigkeit an sich regelt,

sondern die nachträgliche Kostenauflage. Diese ist dem Legalitätsprinzip im

Abgaberecht unterworfen und erfordert eine genügende Bestimmtheit

(vgl. oben, E. 2.3.1).

5.1.4

Rüssli vertritt die Meinung, obwohl es sich bei § 58 PolG um eine sehr

offen gehaltene Bestimmung handle, sei deren Vereinbarkeit mit dem

abgaberechtlichen Legalitätsprinzip noch zu bejahen (Rüssli, § 58

N. 14). Dabei scheint er sich indes auf den vorliegend nicht einschlägigen

§ 58 Abs. 1 lit. a PolG (vgl. oben, E. 4.5) zu beziehen,

verweist er doch auf ein Bundesgerichtsurteil betreffend Kostenauflage für eine

(kommerzielle) Grossveranstaltung in der Stadt Basel (BGr, 14. Februar

2007, 2P.87/2006, E. 3.4). Es erscheint nach dem Gesagten als zweifelhaft,

dass § 58 Abs. 1 lit. b PolG für sich betrachtet genügend

bestimmt ist. Die Frage kann vorliegend aber offenbleiben.

5.2 Fest steht

nämlich, dass die Höhe der Verwaltungsgebühr für einen Polizeieinsatz bzw. die

Bemessungsgrundlagen aus Gründen der Rechtsgleichheit und der Voraussehbarkeit

wenn nicht im Gesetz, so doch mindestens in einer Verordnung bzw. in einem

Gebührentarif festgelegt werden müssen. Im Kanton Zürich fehlt es auf

kantonaler Ebene an einer solchen präzisierenden Verordnung (Rüssli, § 58

N. 14), anders als beispielsweise im Kanton Luzern (vgl. oben,

E. 4.1.1). Damit fehlt es an einer dem Legalitätsprinzip im Kausalabgabenrecht

genügenden rechtssatzmässigen Grundlage für die Bemessung der Gebühr, womit eine

Überwälzung von Kosten für den Polizeieinsatz vom 19. Juni 2023 als Ganzes

ausser Betracht fallen muss.

5.3 Die diesbezüglichen

Erwägungen der Vorinstanz (oben, E. 3.2) vermögen nicht zu überzeugen. Das

Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip kann im Bereich der Kausalabgaben –

sofern die mit der Gebühr zu finanzierenden Kosten genügend abgegrenzt sind – zwar

eine Regelung der Bemessungsgrundlagen auf Gesetzesstufe ersetzen, nicht jedoch

eine solche auf Verordnungsstufe (oben, E. 2.3.2). Die Vorinstanz geht

daher fehl in der Annahme, die genannten Prinzipien stellten eine genügende

Obergrenze dar. Es mag zutreffen, dass sich der Stundenansatz von

Fr. 120.- pro Einsatzkraft noch im Bereich des Vertretbaren bewegt. Dessen

Festlegung in einer Verfügung der Sicherheitsdirektion aus dem Jahr 2004 genügt

jedoch nicht, nachdem diese nirgends einsehbar ist und es sich dabei nicht um eine

generell-abstrakte Normierung handelt. Zudem sind die mit der Gebühr

überwälzbaren Kosten nach geltendem Recht nicht genügend gegen die mit dem

Grundauftrag der Polizei verbundenen – nach dem sog. Gemeinlastprinzip

finanzierten – Kosten abgegrenzt, womit unklar bleibt, in welchem (Teil-)Umfang

eine gebührenmässige Anlastung erfolgen kann bzw. soll.

Angesichts der sehr offenen

Formulierung im Gesetz und der fehlenden Bemessungsgrundlagen auf

Verordnungsstufe können die polizeiliches Handeln veranlassenden Personen die sie

(womöglich) treffenden Gebührenfolgen gerade nicht mit einem den Umständen

entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen. Von selbst versteht sich, dass die

Überprüfbarkeit der Kostenüberwälzung im Rahmen des offenstehenden

Rechtsmittelwegs eine genügende gesetzliche Grundlage im Sinn des Legalitätsprinzips

im Abgaberecht nicht zu ersetzen vermag.

5.4 Nach dem

Gesagten fehlt es an einer genügenden gesetzlichen Grundlage für die gegenüber

dem Beschwerdeführer verfügte Kostenauflage in Höhe von Fr. 1'536.- für

den Polizeieinsatz vom 19. Juni 2023. Dies führt zur Gutheissung der

Beschwerde. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 11. Januar 2024 und

der Rekursentscheid der Vorinstanz vom 2. Mai 2024 sind aufzuheben.

6.

6.1 Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs-

und des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.

6.2 Die Beschwerdegegnerin hat dem Beschwerdeführer

sodann für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung

zu bezahlen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG

und § 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung der Kantonspolizei Zürich vom

11. Januar 2024 und der Rekursentscheid der Sicherheitsdirektion des Kantons

Zürich vom 2. Mai 2024 werden aufgehoben.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 195.-- Zustellkosten,

Fr. 1'195.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4. Die

Kosten des Rekursverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet,

dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung

von insgesamt Fr. 4'000.-- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

6. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai

6, 6004 Luzern, einzureichen.

7. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Sicherheitsdirektion.