Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00336

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2024.00336

Urteil

der 3. Kammer

vom 27. Februar 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichter

Christian Mäder, Gerichtsschreiber Silvio Forster.

In Sachen

Stadt Zürich,

vertreten durch den

Stadtrat,

dieser vertreten durch den Vorsteher des

Hochbaudepartements,

Beschwerdeführerin,

gegen

A AG,

vertreten durch RA B,

Beschwerdegegnerin,

und

Baudirektion Kanton Zürich,

Mitbeteiligte,

betreffend Planungszone,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Baudirektion des Kantons Zürich (fortan: die

Baudirektion) setzte mit Verfügung vom 28. September 2023 auf Antrag des Stadtrats

von Zürich im Gebiet "Seeufer Wollishofen" für die Grundstücke

Kat.-Nrn. 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 010, 011, 012, 013 und 014

gemäss Situationsplan MSt. 1:3000 vom 20. Juni 2023 eine Planungszone

für die Dauer von drei Jahren ab öffentlicher Bekanntmachung fest. Allfälligen

Rekursen wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Die Publikation erfolgte am

4. Oktober 2023.

Erwägungen

II.

Hiergegen erhob die A AG als Eigentümerin der

Grundstücke Kat.-Nrn. 05, 012, 013 und 014 Rekurs beim Baurekursgericht

und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Eventuell seien die

genannten Parzellen aus der Planungszone zu entlassen.

Nachdem das Baurekursgericht den Entzug der aufschiebenden

Wirkung bestätigt und einen doppelten Schriftenwechsel durchgeführt hatte,

hiess es den Rekurs am 3. Mai 2024 gut und hob die Verfügung der

Baudirektion vom 28. September 2023 auf. Die Gerichtskosten wurden je zur

Hälfte der Baudirektion und dem Stadtrat von Zürich auferlegt. Diese wurden

zudem verpflichtet, der Rekurrentin eine Umtriebsentschädigung von je Fr. 850.-

zu bezahlen.

III.

Mit Beschwerde vom 6. Juni 2024 beantragte der

Stadtrat namens der Stadt Zürich dem Verwaltungsgericht, unter Aufhebung des

Entscheids des Baurekursgerichts vom 3. Mai 2024 die Verfügung der

Baudirektion vom 28. September 2023 wiederherzustellen.

In seiner Vernehmlassung vom 26. Juni 2024 schloss

das Baurekursgericht auf Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion beantragte

mit Stellungnahme vom 5. Juli 2024 unter Hinweis auf den Mitbericht des

Amts für Raumplanung vom gleichen Tag Gutheissung des Rechtsmittels. Mit

Beschwerdeantwort vom 10. Juli 2024 liess die A AG Abweisung der

Beschwerde und Zusprechung einer Parteientschädigung beantragen. Sodann nahm

die A AG – unter Wiederholung ihrer Anträge in der Beschwerdeantwort – am

21.

August 2024 zur Eingabe der Baudirektion Stellung. Mit Replik vom 23. September

2024.

und Duplik vom 4. November 2024 hielten die Parteien an ihren

Anträgen fest. Am 13. November 2024 erklärte das Hochbaudepartement für

die Stadt Zürich den Verzicht auf Triplik.

Auf die Erwägungen des Rekursentscheids und die

Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen

zurückgekommen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für die Beurteilung der Beschwerde

zuständig.

1.2

Als

Eigentümerin der von der Planungszone betroffenen Grundstücke Kat.-Nrn. 01,

02, 04, 06, 07, 08, 09 und 010 ist die Stadt Zürich kraft § 49 VRG in

Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. a VRG zur Beschwerde

legitimiert. Ob sie zusätzlich auch zur Autonomiebeschwerde nach § 49 VRG

in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG berechtigt wäre, kann

offenbleiben. Angesichts der Tatsache, dass der Staat zum Erlass der

Planungszone zuständig ist (§ 346 Abs. 2 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG; LS 700.1] und § 2 lit. b PBG; vgl. hinten E. 3.2), liegt dies zumindest nicht auf der

Hand (vgl. VGr, 31. Mai 2023, VB.2022.00379/380, E. 1).

1.3

Das

Baurekursgericht hat mit Präsidialverfügung vom 6. November 2023 den

seitens der Baudirektion in der Verfügung vom 28. September 2023 für

allfällige Rekurse angeordneten Entzug der aufschiebenden Wirkung (Dispositivziffer III)

bestätigt. Ob diese Wirkung nach der Aufhebung der Planungszone durch den

Rekursentscheid vom 3. Mai 2024 bestehen bleibt, wie die

Beschwerdeführerin – ohne einen entsprechenden Antrag zu stellen –

annimmt, kann offenbleiben. Die Beschwerdegegnerin hat sich diesem Standpunkt

nicht widersetzt, sondern überlässt den Entscheid darüber dem

Verwaltungsgericht. Weil hiermit der Endentscheid ergeht, erübrigt sich eine

entsprechende prozessleitende Anordnung.

Anzumerken ist, dass nach dem Sinn und Zweck der

aufschiebenden Wirkung diese auch nach dem gutheissenden Rekursentscheid vor

Verwaltungsgericht bestehen bleiben muss, damit die mit der Planungszone

geschützte Planungsfreiheit der zuständigen Behörden fortbesteht.

Dementsprechend beginnt die dreijährige Frist nach § 346 Abs. 3 PBG

mit der Publikation der streitbetroffenen Verfügung im Amtsblatt vom 4. Oktober

2023.

zu laufen.

2.

2.1

Gemäss

Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich vom 30. November 2016 (BZO 2016, AS 700.100)

befinden sich die Grundstücke Kat.-Nrn. 05, 012, 013 und 014 der

Beschwerdegegnerin in der Wohnzone W4. Zuvor waren die Grundstücke nach der

Bau- und Zonenordnung vom 24. November 1999 (BZO 1999) der Wohnzone W3

zugeteilt gewesen.

2.2

Am 12. November

2008.

erliess der Gemeinderat Zürich für die Grundstücke der A AG

(altKat.-Nrn. 015, 016, 017 und 018) sowie für die Seeparzelle altKat.-Nr. 019

des Kantons Zürich Sonderbauvorschriften (in Kraft getreten am 7. November

2009; AS 700.270; im Folgenden SBV). Diese sollten gemäss ihrem Art. 1

eine gemischte Wohn-, Gewerbe-, Handels- und Dienstleistungsnutzung ermöglichen

und den Bestand sowie die Erneuerung der Umlade-, Produktions- und

Transportanlagen für den Kiesumschlag und die Betonproduktion sicherstellen,

solange die Anlieferung der Umschlagsgüter (Kies, Sand, usw.) massgeblich

mittels Schiffen erfolge.

2.3

Mit der

Revision vom 15. Juni 2012 (AS 2014, 899; in Kraft seit 1. Mai

2014) erfuhr das Raumplanungsgesetz vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700)

gewichtige Änderungen, namentlich mit Bezug auf die in Art. 1 und Art. 3

verankerten Ziele und Grundsätze. Am 18. März 2014 setzte der Kantonsrat

den kantonalen Richtplan neu fest (vom Bundesrat genehmigt am 29. April

2015; BBl 2015, 3607). Nach mehreren Teilrevisionen erfolgte am 11. März

2024.

wiederum eine Neufestsetzung (Genehmigung durch den Bundesrat noch

ausstehend; www.zh.ch/de/planen-bauen/raumplanung/richtplaene/kantonaler-richtplan.html).

2.4

Im

September 2013 verfasste das Amt für Städtebau der Stadt Zürich ein

Quartierentwicklungsleitbild für Wollishofen.

2.5

Im März

2018.

erstellten die Baudirektion und die Stadt Zürich gemeinsam ein Leitbild

"Seebecken der Stadt Zürich" (im Folgenden Leitbild

"Seebecken"), das eine frühere Fassung aus dem Jahr 2009 ersetzte.

Unter den eingangs formulieren Leitsätzen (S. 6 f.) ist

hervorzuheben, dass das Seebecken allseits öffentlich zugänglich sein und eine

hohe Erlebnisvielfalt bieten soll.

2.6

Am 26. Juni

2019.

überwies der Gemeinderat dem Stadtrat eine Motion. Danach sollte der

Stadtrat eine Gebietsplanung rund um die Rote Fabrik (Seeufer, Mythenquai [Höhe

Pier 7] bis und mit Rote Fabrik) ausarbeiten, die geeignet sei, die

Bedürfnisse der Stadtbevölkerung nach Erholung, Freiraum und preisgünstigem

Wohnraum zu erfüllen. Zudem sollte diese Planung die Sonderbauvorschriften für

das Areal der A AG ersetzen. In der Folge führte die Stadt Zürich 2021 und

2022.

für das Gebiet Rote Fabrik bis zur Werft der Zürichsee-Schifffahrtsgesellschaft

die Testplanung "Seeufer Wollishofen" durch. Diese zeigte verschiedene

Szenarien für die Entwicklung des Stadt- und Freiraums auf, welche die

Überprüfung der Bau- und Zonenordnung sowie der SBV Areal A AG erfordert

hätte.

2.7

Am 1. Februar

2021.

erliess der Kantonsrat mit dem Randtitel "Uferbereich von Seen" die

neue Bestimmung von § 67a PBG (in Kraft getreten auf den 1. November

2021) mit folgendem Wortlaut:

"1Für den

Uferbereich von Seen werden in der Bau- und Zonenordnung nach den Vorgaben der

Richtplanung ergänzende Festlegungen für Bauzonen und, soweit zweckmässig, für

Freihalte- und Erholungszonen getroffen. Dabei werden insbesondere die

ökologische Gestaltung des Seeufers und die Planung von Seeuferwegen

berücksichtigt.

2Mit Rücksicht auf

die besondere Lage und die vorhandene bauliche Struktur werden ergänzende

Festlegungen vorgenommen:

a. zu Baubereichen für Gebäude,

b. zur Stellung und Erscheinung

von Gebäuden sowie zur Gebäudelänge, Gebäudebreite, Gesamt- und Fassadenhöhe,

c. zu weiteren Bauten und

Anlagen sowie zum Umschwung.

3Die ergänzenden

Festlegungen

a. gewährleisten, dass Bauten,

Anlagen und Umschwung so gestaltet sind, dass sie besondere Rücksicht auf die

bauliche und landschaftliche Umgebung nehmen,

b. gewährleisten eine genügende

Begrünung und standortgerechte Bepflanzung,

c. sichern

eine genügende Sicht auf den See."

2.8

Mit einer Motion

des Gemeinderats vom 22. Juni 2022 (GR Nr. 2022/260) wurde der

Stadtrat aufgefordert, eine Änderung der Bau- und Zonenordnung auszuarbeiten,

die eine Umzonung des Gebiets zwischen der Werft Wollishofen (ohne Werftareal)

und der Roten Fabrik (ohne Fabrikareal) in eine Freihaltezone sowie eine

Industrie- und Gewerbezone vorsehe. Die Motion will die Erstellung von

zusätzlichen Wohnungen verhindern, welche die Nutzung zu kulturellen und

Erholungszwecken beeinträchtigten.

2.9

Gestützt

auf den Schlussbericht der Testplanung "Seeufer Wollishofen" vom 30. November

2022.

stimmte der Stadtrat am 28. Juni 2023 dem gleichnamigen Masterplan zu.

Dieser nennt Grundsätze der räumlichen Entwicklung für das Planungsgebiet und

bezeichnet Massnahmen zur Erreichung dieses Ziels.

2.10

Massgebenden

Zeitpunkt in Bezug auf die Sachlage bildet nach der Rechtsprechung stets der

Sachverhalt im Zeitpunkt des Rekursentscheids (Marco Donatsch, in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20a N. 4).

Entscheidet das Verwaltungsgericht als zweite gerichtliche Instanz, so gilt

zwar nach § 52 Abs. 2 VRG grundsätzlich das Verbot neuer

tatsächlicher Behauptungen. Aus prozessökonomischen Gründen lässt die Praxis

aufgrund der reformatorischen Entscheidbefugnis des Verwaltungsgerichts aber

Ausnahmen zu, wenn sich die Sachlage seit dem Rekursentscheid wesentlich

verändert hat (Donatsch, § 52 N. 24). Vorliegend stützte sich das

Baurekursgericht in seinen Erwägungen im Wesentlichen darauf ab, dass die Planungsabsicht

einzig auf geänderten Anschauungen und Absichten des Gemeinderates als

Planungsorgan beruhe. Diesen komme wegen der kurzen Dauer seit der letzten

BZO-Revision von 2016 ein entsprechend geringes Gewicht zu. Somit bestehe an

der mit der Planungszone sicherzustellenden Änderung der Nutzungsordnung kein

überwiegendes öffentliches Interesse. Weil sie damit gegen den Grundsatz der

Planbeständigkeit verstosse, erweise sie sich von vornherein als unzulässig. In

Anbetracht dieser aus Sicht der Beschwerdeführerin verkürzten Argumentation sah

sich diese mit gutem Grund veranlasst, den massgebenden Planungsprozess vor

Verwaltungsgericht umfassend darzulegen (Donatsch, § 52 N. 22).

Hinsichtlich einer Änderung der Rechtslage stellt die Lehre grundsätzlich

auf den Zeitpunkt der erstinstanzlichen Anordnung ab, wobei das

Kontinuitätsinteresse des Privaten einerseits und das Interesse des

Gemeinwesens an der Geltung des neuen Rechts andererseits gegeneinander

abzuwägen seien und das Vertrauen des Privaten in die unveränderte

Weitergeltung des bisherigen Rechts grundsätzlich Vorrang habe. Anders verhalte

es sich jedoch dann, wenn zwingende Gründe für die Berücksichtigung des neuen

Rechts sprächen, insbesondere wenn die Vorschriften um der öffentlichen Ordnung

willen oder zur Durchsetzung erheblicher öffentlicher Interessen erlassen

worden seien (Donatsch, § 20a N. 24 f. mit Hinweisen). Die

zürcherische Praxis stellt bei Dauersachverhalten nach ständiger Praxis des

Verwaltungsgerichts nicht nur im Rekurs-, sondern auch noch im

Beschwerdeverfahren auf das neue Recht ab (Donatsch, § 20a N. 29).

Dies hat das Gericht mit Bezug auf die Änderung von planungsrechtlichen Festlegungen

während des Rechtsmittelverfahrens ausdrücklich festgehalten (RB 1985

Nr. 116; vgl. auch VGr, 9. Mai 2019, VB.2018.00061, E. 5.5.1).

3.

3.1

Gemäss

Art. 27 Abs. 1 RPG kann die zuständige Behörde für genau bezeichnete

Gebiete Planungszonen bestimmen, wenn Nutzungspläne angepasst werden müssen

oder noch keine vorliegen. Durch den Erlass einer Planungszone wird künftigen

Nutzungsplänen und -vorschriften eine sogenannte negative Vorwirkung zuerkannt,

indem Baubewilligungen lediglich noch erteilt werden, wenn dadurch die

vorgesehene Neuordnung nicht erschwert wird (vgl. BGE 136 I 142

E. 3.2; BGr, 4. November 2020, 1C_577/2019, E. 3.2). Die

Planungszone dient mithin der (einstweiligen) Sicherung der geplanten

Nutzungsänderung, insbesondere der Bewahrung der Planungs- und

Entscheidungsfreiheit der Behörden, die nicht durch Vorhaben, die den

Planungsabsichten widersprechen, beeinträchtigt werden soll. Es muss

ausgeschlossen werden, was immer die Planungsabsicht behindern könnte

(Alexander Ruch in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre

Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016,

Art. 27 N. 26, mit Hinweisen). Das Bundesrecht regelt weder die

Zuständigkeit noch das Verfahren zum Erlass einer Planungszone, sondern

überlässt diesen Regelungsbereich den Kantonen.

3.2

Auf

kantonaler Ebene finden sich die Bestimmungen zur Planungszone in § 346 PBG. Mit Abs. 1 hat der Zürcher Gesetzgeber den sachlichen

Anwendungsbereich der Planungszone gegenüber Art. 27 RPG zulässigerweise

erweitert und sieht dieselbe nicht nur zur Sicherung von fehlenden oder zu

revidierenden Nutzungsplänen, sondern auch zur Sicherung von künftigen

Gesamtrichtplänen vor (Anna Frey, Die planungsrechtliche Baureife nach

zürcherischem Recht, Zürich 2022, S. 208; Alain Griffel, Raumplanungs- und

Baurecht, 4. A., Zürich etc. 2021, S. 117 ff.). Nach Abs. 2

ist für die Festsetzung von Planungszonen der Staat zuständig (vgl. auch § 2 lit. b PBG, der die Festsetzung von Planungszonen der zuständigen

Direktion zuweist); er hat dabei begründeten Festsetzungsbegehren

untergeordneter Planungsträger zu entsprechen. In zeitlicher Hinsicht limitiert

§ 346 Abs. 3 PBG die Festsetzung von Planungszonen auf längstens drei

Jahre, wobei diese Frist – soweit nötig – um weitere zwei Jahre verlängert

werden kann. Nach Ablauf dieser Frist darf die fehlende planungsrechtliche Baureife

– in Übereinstimmung mit den Vorgaben des Bundesrechts (Frey, S. 208 f.)

– gemäss § 346 Abs. 4 PBG nur noch geltend gemacht werden, soweit die

rechtzeitig erlassene Planungsmassnahme wegen Rechtsmitteln noch nicht in Kraft

gesetzt werden kann.

3.3

Die

Festsetzung von Planungszonen bewirkt eine öffentlich-rechtliche

Eigentumsbeschränkung und ist mit Art. 26 der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

(BV; SR 101) nur vereinbar, wenn sie im Sinn von Art. 36 BV auf

einer gesetzlichen Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und

verhältnismässig ist (vgl. BGE 118 Ia 510 E. 4d; BGr, 4. August

2014, 1C_141/2014, E. 5.1, in: ZBl 116/2015, S. 194).

Voraussetzung der Anordnung

von Planungszonen ist aufgrund dieser Vorgaben insbesondere die Absicht der

Behörden, eine bestehende planerische Ordnung abzuändern. In dieser begründeten

Planungsabsicht besteht das öffentliche Interesse an der besagten Massnahme

(vgl. BGE 113 Ia 362 E. 2a; Ruch, Art. 27 Rz. 25 ff.).

Die Planungszone muss ferner in einem Planungsbedürfnis begründet sein.

Schliesslich darf die Planungszone nicht weiter gehen, als es ihr Zweck

erfordert. Insbesondere darf sie nicht die Wirkung eines strengen Bauverbots

haben, sondern es müssen Veränderungen möglich sein, welche die künftige

Nutzungsplanung nicht erschweren. Denn es gilt nur die Vereitelung der

beabsichtigten Planung zu verhindern (vgl. VGr, 31. Mai 2023,

VB.2022.00379/380, E. 5.1 ff. mit Hinweisen; BGE 113 Ia 362

E. 2a/cc und 2c; Ruch, a. a. O., Art. 27 N. 27 und 36 ff.).

3.4

An die

Konkretheit der Planungsabsicht ist kein strenger Massstab anzulegen; eine

"einigermassen konkretisierte Absicht" genügt. Ziel ist es, die

Entscheidungsfreiheit der Planungsorgane zu sichern. Dementsprechend dürfen die

Anforderungen an den Erlass einer Planungszone nicht allzu hoch angesetzt

werden (BGE 113 Ia 362 E. 2a/bb). Ein Planungsbedürfnis ist

jedenfalls dann zu bejahen, wenn die gegenwärtige Regelung der räumlichen

Ordnung dem Raumplanungsauftrag widerspricht.

3.5

Die Vorstellung

über die mit der Planungszone angestrebte künftige Ordnung muss grundsätzlich

zulässig sein. Indessen ist eine Planungszone im Hinblick auf die ihr zugrunde

liegende Planungsabsicht nur aufzuheben, wenn diese offensichtlich rechtswidrig

oder sinnlos ist.

3.6

Ferner

kann eine Planungszone das Gebot der Planbeständigkeit gemäss Art. 21 Abs. 2

RPG verletzen, wenn keine erheblich geänderten Verhältnisse vorliegen oder die

Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit von

vornherein gegen eine Plananpassung sprechen (VGr, 24. Januar 2013,

VB.2012.00588, E. 4.2; 22. März 2007, VB.2006.00082, E. 6.3; BGE 113

Ia 362, E. 2a/bb und E. 2b). Im Zusammenhang mit mehreren

Beschwerdeverfahren betreffend die vom Regierungsrat des Kantons Zürich am 7. März

2023.

als Übergangsregelung erlassene Verordnung über die Kleinsiedlungen

ausserhalb der Bauzonen hat sich das Verwaltungsgericht bei der Beurteilung der

Rechtmässigkeit dieses Erlasses auch mit dessen Vereinbarkeit mit der

Planbeständigkeit auseinandergesetzt. Im neuesten Entscheid AN.2023.00009 vom

24.

Oktober 2024 hielt das Gericht fest, dass sich dieser Grundsatz für

die Frage der Zulässigkeit von raumplanerischen Sicherungsmassnahmen wie einer

Planungszone (Art. 27 RPG) oder einer provisorischen Nutzungsordnung nach

Art. 36 Abs. 2 RPG relativiere. Je nach Ausgangslage seien solche

Sicherungsmassnahmen schon nach relativ kurzer Zeit rechtmässig. Sie stünden

dann mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit oder mit dem Anspruch auf

Vertrauensschutz (Art. 9 BV) im Widerspruch, wenn eine blosse Überprüfung

der bisherigen Zonenordnung ausgeschlossen sei, weil die Nutzungsvorschriften

gerade erst den bestehenden Verhältnissen angepasst worden seien oder sich seit

deren Erlass keinerlei Änderungen ergeben hätten, die sich für die Raumplanung

überhaupt als erheblich erweisen könnten (E. 4.3; vgl. zu diesen

Grundsätzen bei einer Planungszone BGr, 13. September 2018, 1C_149/2018,

E. 2.4; BGr, 23. August 2022, 1C_530/2021, E. 5.3 und 6.2).

4.

4.1

In der

streitbetroffenen Verfügung vom 28. September 2023 führte die Baudirektion

unter Hinweis auf die in E. 2 wiedergegebene Planungsgeschichte aus, dass

gestützt auf den Masterplan "Seeufer Wollishofen" die .erprüfung und

Überarbeitung der Richtplanung, der grundeigentümerverbindlichen

Planungsinstrumente und allfälliger weiterer Umsetzungsmassnahmen erfolgen

könne. Weil für die Gebiete am Seeufer aufgrund von § 67a PBG eine

Planungspflicht bestehe, müssten die Richt- und Nutzungsplanung hinsichtlich

einer ökologischen Gestaltung des Seeufers und der Umsetzung von Seeuferwegen

überprüft werden. Der Erlass einer Planungszone verhindere, dass während der

laufenden Planung dieser widersprechende Vorkehrungen getroffen würden.

4.2

Das

Baurekursgericht erwog, dass die streitbetroffenen Grundstücke der

Beschwerdegegnerin mit der BZO 2016 von der bisherigen Wohnzone W3 der

Wohnzone W4 zugewiesen worden seien. Dabei habe es sich zwar nur um eine

"technische" Anpassung im Zusammenhang mit dem Ersatz des

"Zürcher Untergeschosses" durch ein Vollgeschoss gehandelt.

Entscheidend falle jedoch ins Gewicht, dass im Rahmen einer Überprüfung der

Nutzungsordnung insgesamt in vertrauenerweckender Weise an der Wohnnutzung

festgehalten worden sei. Wie lange diese Ordnung schon bestanden habe, spiele

keine Rolle. Weil die Bauzonenreserven für die nächsten 15 Jahre genügt

hätten, seien keine wesentlichen Aufzonungen vorgenommen worden. Die

Grundeigentümerin habe somit darauf vertrauen dürfen, dass auf den fraglichen

Grundstücken die Wohnnutzung zumindest für die Dauer eines weiteren

Planungshorizonts zulässig sei. Nach rechtskräftiger Erledigung von

Rechtsmittelverfahren habe die Baudirektion die BZO 2016 auf den 1. November

2018.

(teilweise) in Kraft gesetzt. Für die Frage, ob sich die Verhältnisse

zwischenzeitlich erheblich verändert hätten, sei daher von diesem Zeitpunkt

auszugehen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin lasse sich in der

zunehmenden Verdichtung keine massgebende Veränderung erblicken, denn

anlässlich der BZO-Revision sei diese berücksichtigt worden. Ebenso wenig

hätten sich die Umstände hinsichtlich des potenziellen lärmbedingten

Nutzungskonflikts mit der Wohnnutzung auf den Grundstücken der

Beschwerdegegnerin geändert. Der am 10. April 2021 festgesetzte kommunale

Richtplan sehe im fraglichen Gebiet keine neuen Freiräume vor. Auch ein höherer

Flächenbedarf für "das produzierende Gewerbe und Ateliernutzungen,

etc." lasse sich nicht ausmachen. Aufgrund von § 67a PBG seien keine

ergänzenden Festlegungen in der BZO beabsichtigt; die im Perimeter der

Sonderbauvorschriften Areal A AG zulässige Wohnnutzung widerspreche dieser

Norm nicht. Die Planungsabsicht beruhe allein auf geänderten Anschauungen und

Absichten des Gemeinderats als Planungsorgan. Zwar könnten solche schon vor dem

Ablauf des Planungshorizonts von 15 Jahren eine Rolle spielen, allerdings

in umso geringerem Mass, je jünger die Planung sei. Nach dem Inkrafttreten der

revidierten BZO auf den 1. November 2018 seien bis zur Festsetzung der

Planungszone weniger als fünf Jahre verstrichen, weshalb den geänderten

Planungsvorstellungen geringes Gewicht zukomme. Demgegenüber stellten die

partielle Auszonung und die Aufhebung der Wohnnutzung eine schwere

Eigentumsbeschränkung dar. Die angestrebte Planänderung ziele hauptsächlich

darauf ab, lärmbedingte Nutzungskonflikte zwischen der geplanten Wohnnutzung

sowie den benachbarten Freizeit- und Kulturbetrieben zu vermeiden. Diese

Befürchtung begründe allerdings kein öffentliches Interesse, dies umso weniger,

als auf dem Grundstück Kat.-Nr. 020 eine zonengemässe Wohnnutzung schon

realisiert sei. Sodann sei eine solche Bewerbung ebenso mit dem benachbarten Zentrum D

verträglich wie mit dem Betrieb des Kulturzentrums Rote Fabrik. Wenn die

Beschwerdeführerin die Parkanlage im Bereich der Wiese C und dem Zentrum D

nach Süden ausdehnen wolle, sei dies nur mit Zustimmung der Beschwerdegegnerin

als Grundeigentümerin möglich und falle daher bei der Interessenabwägung nicht

ins Gewicht. Insgesamt bestehe für die auf den streitbetroffenen Grundstücken

angestrebte Änderung kein überwiegendes öffentliches Interesse, weshalb sie

gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit verstosse. Daher erweise sich die

Festsetzung einer Planungszone als unzulässig.

4.3

Die

Beschwerdeführerin macht zur Begründung ihres Rechtsmittels geltend, dass der

Rekursentscheid auf einer unzutreffenden Rechtsauffassung zur Planungszone und

zum Grundsatz der Planbeständigkeit beruhe, der auf einer zu engen Ausgangslage

für die Planung gewürdigt werde. Für die von der Beschwerdeführerin angestrebte

Änderung der Nutzungsordnung bestehe sehr wohl ein überwiegendes öffentliches

Interesse. Die Testplanung habe ergeben, dass der Planungsperimeter als Ort der

Arbeit, der Erholung und der Freizeit für die ganze Stadt Zürich geeignet sei

und mehr Flächen am See für die ganze Bevölkerung frei zugänglich sein müssten.

Entgegen der Auffassung des Baurekursgerichts sei die Vermeidung von

lärmbedingten Nutzungskonflikten zweitrangig. Sodann habe die Vorinstanz ausser

Acht gelassen, dass die Planung im Uferbereich verschiedene spezifische

öffentliche Interessen berücksichtigen müsse. Anlässlich der Festsetzung einer

Planungszone habe die Interessenabwägung noch nicht abschliessend zu erfolgen;

dies geschehe erst in der Nutzungsplanung. Sodann stünden die BZO wie auch die

SBV im Widerspruch zum Grundsatz von Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG,

der die Schonung der Landschaft und insbesondere verlange, dass See- und

Flussufer freigehalten sowie der öffentliche Zugang und die Begehung

erleichtert würden. Besonderes Gewicht komme der Freiraumplanung am Zürichsee

zu, dies auch unter Berücksichtigung des neuen § 67a PBG. Das Leitbild

"Seebecken" sehe u. a.

vor, die Zugänglichkeit zum See und zu den quartierinternen Freiflächen zu

klären. Als Folge der von § 67a PBG verlangten Uferbereichsplanung werde

gegenwärtig die Richtplanung überarbeitet. Das Ziel der zu sichernden Planung

bilde eine sachgerechte und rechtmässige Gebietsplanung. Die geltende

Nutzungsordnung erlaube, die Grundstücke der Beschwerdegegnerin mit Wohnbauten

zu überstellen, was den Zielen des regionalen Richtplans widerspreche. Das

Planungsbedürfnis sei daher ausgewiesen. Die Festsetzung einer Planungszone

verletze den Grundsatz der Planbeständigkeit nicht. Denn bei der BZO 2016 habe

es sich inhaltlich um eine Teilrevision gehandelt, bei der planerisch keine

Neubewertung erfolgt sei. Vielmehr sei einzig im Zug der Abschaffung des sogenannten

"Zürcher Untergeschosses" die Wohnzone W3 in eine Wohnzone W4

mit einem Wohnanteil von 25 % überführt worden. Auch die SBV von 2009 habe

diese Revision nicht berührt; vielmehr sei mit dieser die in der BZO 1999

erstmals im betreffenden Umfang geschaffene Wohnnutzung bestätigt worden. Unter

diesen Umständen müsse bei der Beurteilung der Planbeständigkeit auf die seit

2009.

eingetretenen Veränderungen abgestellt werden. Indem der angefochtene

Entscheid dazu führe, das Planungsgebiet am Seeufer Wollishofen nachhaltig im

Widerspruch zu den übergeordneten Planungszielen zu ändern, verletze er

ausserdem die Gemeindeautonomie. Schliesslich missachte die verkürzte

Argumentation der Vorinstanz, die schon im Rahmen einer blossen Planungsabsicht

das mögliche Ergebnis für unzulässig befinde, das rechtliche Gehör der

Beschwerdeführerin.

4.4

In ihrer

Stellungnahme schliesst sich die Baudirektion dem Antrag wie der Begründung der

Beschwerdeführerin an. Ergänzend hält sie fest, dass die Sichtweise des

Baurekursgerichts grossflächige, rein "technische" Anpassungen, wie

sie mit der BZO-Teilrevision von 2016 vorgenommen worden seien, praktisch

verunmöglichen würde. Denn damit müsste stets ein Erwecken von Vertrauen

befürchtet werden, was ein flächendeckendes "Einfrieren" der

Zonenordnung zur Folge hätte. Das Planungsbedürfnis der Beschwerdeführerin

stütze sich nicht allein auf die aktuelle politische Haltung der

Festsetzungsbehörde, sondern auch auf übergeordnete Planungsgrundlagen und sei

damit ausgewiesen. Gestützt auf die Gesamtrevision des kantonalen Richtplans

von 2014 sei auch der regionale Richtplan der Stadt Zürich am 21. Juni

2017.

neu festgesetzt worden. Darin fänden sich für den Bereich des Seeufers

Wollishofen mehrere neue Zielsetzungen. Damit die Aufträge aus dem regionalen

Richtplan umgesetzt werden könnten, sei die Beschwerdeführerin auf Massnahmen

wie die Festsetzung einer Planungszone angewiesen.

4.5

Dem hält

die Beschwerdegegnerin entgegen, das Baurekursgericht habe zu Recht erkannt,

dass die Planungszone nur auf die Parzellen der Beschwerdegegnerin abziele.

Unabhängig davon, ob die Grundeigentümerin nach Einstellung der Betonproduktion

ab 2030 ein Projekt nach den Vorschriften der geltenden BZO 2016 oder nach

jenen der SBV ausarbeite, dürfe sie jedenfalls auf die Realisierung einer

Wohnnutzung vertrauen. Mit der streitbetroffenen Planungszone gehe es der Stadt

Zürich einzig darum, die Grundstücke der Beschwerdegegnerin künftig der

Wohnnutzung zu entziehen und die Freiflächen am Seeufer der soziokulturellen

Nutzung und Erholung der Quartierbewohner oder öffentlichen Bauten und Anlagen

zuzuführen. Dabei lasse sie ausser Acht, dass das Seeufer schon heute aus

mehreren Richtungen öffentlich zugänglich sei. Aus diesem Grund lägen weder

geänderte Verhältnisse noch ein öffentliches Interesse vor, die es erlaubten,

das berechtigte Vertrauen der Beschwerdegegnerin in die Weitergeltung der BZO

2016.

zu enttäuschen. Die seit Beginn des Testplanungsprozesses von

verschiedenen soziokulturellen Kreisen und städtischen Beteiligten anvisierte

Umzonung und Verhinderung von Wohnen allein auf den Grundstücken der

Beschwerdegegnerin sei willkürlich. Ein derart einschneidender Eingriff in die

Eigentumsrechte sei jedenfalls zur Erreichung der im Richtplan und der in § 67a PBG erwähnten Ziele sowie der Planungsabsicht der Beschwerdeführerin unnötig.

Aus der genannten Norm lasse sich keine Berechtigung für eine Planungszone und

damit den gemäss Ergebnis der Testplanung geforderten Verzicht auf eine

Wohnnutzung herleiten. Bezüglich des Vertrauens in die Planbeständigkeit sei

auf die BZO 2016 und nicht auf die BZO 1999 abzustellen. Entgegen der

Auffassung der Beschwerdeführerin habe es sich bei der Revision von 2016

keineswegs nur um eine technische Anpassung gehandelt, sondern seien

qualitative Verbesserungen vorgenommen worden. Bei den Grundstücken der

Beschwerdegegnerin seien deswegen keine Änderungen in Betracht gezogen worden,

weil hierfür eine Rechtsgrundlage gefehlt habe. Dass die gemäss BZO 2016 und

den SBV zulässige Bebauungsmöglichkeit im Widerspruch zu den Zielen der

Richtplanung stehe, treffe nicht zu. Ebenso wenig habe die Beschwerdegegnerin

um eine "Verfallgefahr" der SBV wissen müssen. Der Gebäuderiegel

entlang der Seestrasse auf den Grundstücken der Beschwerdegegnerin werde seit

Jahrzehnten gewerblich genutzt. Schon die BZO 1999 habe eine Wohnzone W3

festgelegt und mit den SBV sei die Beschwerdegegnerin sogar verpflichtet

worden, im sogenannten "Wohnbereich" eine Wohnnutzung zu realisieren.

Von einer Verletzung der Gemeindeautonomie und des rechtlichen Gehörs könne

nicht die Rede sein. Schliesslich bestehe keine zeitliche Dringlichkeit für

eine Planungszone, weil die Beschwerdegegnerin ihr Betonwerk "mindestens

bis 2030 weiterbetreiben" werde.

5.

5.1

Während

dem Baurekursgericht im Rekursverfahren kraft § 20 Abs. 1 VRG volle

Kognition zukommt, überprüft das Verwaltungsgericht nach § 50 Abs. 1 VRG den angefochtenen Entscheid im Beschwerdeverfahren nur auf

Rechtsverletzungen, einschliesslich Ermessensmissbrauch und -überschreitung.

5.2

Die

Festsetzung einer Planungszone bewirkt keine Planänderung, sondern dient – im Sinn

einer vorsorglichen Massnahme – nur der örtlich und zeitlich beschränkten

Sicherung einer von der zuständigen Behörde geplanten Nutzungsänderung. Wie die

Planung verläuft und zu welchem Ergebnis sie führt, steht in diesem Zeitpunkt

noch nicht fest. Wie die Baudirektion in ihrer Stellungnahme zur Beschwerde

zutreffend anmerkt, ist der Prozess ergebnisoffen und wird erst nach Prüfung

aller Interessen und Umsetzungsmöglichkeiten zu entscheiden sein, ob überhaupt

eine Planänderung vorgenommen wird. Solche raumplanungsrechtlichen Festlegungen

unterliegen nach § 19 Abs. 1 lit. a VRG dem Rekurs

(Bosshart/Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 32 ff.) und

nachfolgend kraft § 41 Abs. 1 VRG der Beschwerde an das

Verwaltungsgericht.

5.3

Entsprechend

der eingeschränkten Wirkung der Planungszone genügt es nach dem in E. 3.5 Gesagten,

dass die Vorstellungen der – erst in Grundzügen bekannten – künftigen Ordnung

nicht offensichtlich rechtswidrig sind oder als unrealisierbar erscheinen. Ob

sie tatsächlich geschaffen werden kann, zeigen wie gesagt erst der laufende

Planungsprozess und ein allfälliges Rechtsmittelverfahren. Dass die von der

Beschwerdeführerin angestrebte Neugestaltung des von der Planungszone

"Seeufer Wollishofen" erfassten Perimeters offensichtlich

rechtswidrig sei, lässt sich aufgrund der gleichnamigen Testplanung von

2021/2022, die mit dem ausführlich begründeten Masterplan vom 28. Juni

2023.

abgeschlossen worden ist, nicht sagen. Ebenso wenig enthalten die Akten

Anhaltspunkte dafür, dass die betreffenden Planungsvorstellungen nicht

umgesetzt werden könnten.

5.4

Hauptthema

des Beschwerdeverfahrens bildet die Frage, ob die Festsetzung der

streitbetroffenen Planungszone den vorne in E. 3.6 skizzierten Grundsatz

der Planbeständigkeit verletze und aus diesem Grund aufzuheben sei.

5.4.1

Art. 21 Abs. 2 RPG verpflichtet die Planungsträger dazu, im Fall

einer erheblichen Änderung der Verhältnisse die Nutzungspläne zu überprüfen und

nötigenfalls anzupassen. Diese Bestimmung unterscheidet mit Blick auf die

Änderung von Nutzungsplänen zwei Stufen: In einem ersten Schritt wird geprüft,

ob sich die Verhältnisse so erheblich geändert haben, dass die Nutzungsplanung

überprüft werden muss; in einem zweiten Schritt erfolgt nötigenfalls die

Plananpassung (BGE 144 II 41 E. 5.1). Im Rahmen der ersten Stufe ist

eine Überprüfung der Grundordnung geboten, wenn sich die Verhältnisse seit der

Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für die Planung

massgebenden Gesichtspunkte betrifft und erheblich ist. Die Erheblichkeit ist

auf dieser Stufe bereits zu bejahen, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im

fraglichen Gebiet in Betracht fällt und die entgegenstehenden Interessen der

Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewichtig

sind, dass eine Plananpassung von vornherein ausscheidet (BGr, 4. November

2020, 1C_577/2019, E. 3.4). Wenn ja stellt sich in einer zweiten Stufe die

Frage, ob eine Plananpassung aufgrund veränderter Verhältnisse gerechtfertigt

ist; dies beurteilt sich nach ständiger Rechtsprechung aufgrund einer

Interessenabwägung. Dabei ist auf der einen Seite die Notwendigkeit einer

gewissen Stabilität nutzungsplanerischer Festlegungen zu beachten, auf der

anderen Seite das Interesse, die Pläne an eingetretene Veränderungen

anzupassen. Zu berücksichtigen sind insbesondere die bisherige Geltungsdauer

des Nutzungsplans, das Ausmass seiner Realisierung und Konkretisierung, das

Gewicht des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten Planänderung und das

öffentliche Interesse daran (VGr, 21. Juni 2023, VB.2022.00133, E. 6.2;

BGE 140 II 25 E. 3.1 mit weiteren Verweisen; vgl. ferner Michael

Steiner/Thomas Wipf in: Christoph Fritzsche et al. [Hrsg.], Zürcher Planungs-

und Baurecht, 7. A., Wädenswil 2024 [Zürcher Planungs- und Baurecht], S. 131 f.)

Auf kantonaler Ebene verlangt § 9 Abs. 2 PBG im Sinn einer rollenden Planung, dass die Planungen neuen

Erkenntnissen und Entwicklungen anzupassen sind, soweit Rechtssicherheit und

Billigkeit es zulassen. Der in E. 3.6 zitierte Entscheid AN.2023.00009 vom

24.

Oktober 2024 (in Rechtskraft erwachsen), bezieht sich zwar auf eine

Übergangsverordnung für eine Neuregelung von Kleinsiedlungen ausserhalb der

Bauzonen und nicht auf eine Planungszone innerhalb der Bauzonen. Die dort

angestellten Überlegungen kommen jedoch auch hier zum Tragen. Danach sind an

die Vereinbarkeit einer blossen Sicherungsmassnahme – wie einer Planungszone –

mit dem Grundsatz der Planbeständigkeit geringere Anforderungen zu stellen als

bei der späteren Änderung der Nutzungsplanung. Dies erscheint auch deswegen als

sachgerecht, weil der Grundeigentümer die Zulässigkeit des nachfolgenden

Planungsakts im Rechtsmittelverfahren überprüfen lassen kann. Umgekehrt hätte

es das Gemeinwesen hinzunehmen, dass bei einer weiten Auslegung der

Planbeständigkeit Revisionen je nach Sachlage erschwert oder gar verunmöglicht

würden.

5.4.2

Angesichts des in Art. 15 Abs. 1 RPG auf 15 Jahre

festgesetzten Horizonts von Nutzungsplanungen steht fest, dass bei Erlass der

Planungszone am 28. September 2023 die BZO 1999 revisionsbedürftig war.

Dasselbe gilt für die seit 7. November 2009 in Kraft stehenden SBV, deren

Bestimmungen auch schon rund 14 Jahre zurücklagen.

5.4.3

Zu prüfen bleiben der Inhalt und die Tragweite der BZO-Revision von 2016.

Dabei stellt sich die Frage, ob die Beschwerdegegnerin diesen Planungsakt als

vertrauensbegründende Zusage in den Fortbestand der Wohnnutzung hat verstehen

dürfen. Wie das Verwaltungsgericht wiederholt erkannt hat, eignet sich ein

einmal festgesetzter Nutzungsplan dann als taugliche Vertrauensgrundlage, wenn

der zuständige Planungsträger ihn in umfassender Würdigung der massgebenden

Verhältnisse und unter Beachtung der raumplanerischen Grundsätze und

Zielsetzungen erlassen hat. Dies geschieht in der Regel im Rahmen der grossen

Revisionen der Bau- und Zonenordnungen für alle Grundstücke, kann aber bezogen

auf bestimmte Gebiete durchaus auch zwischenzeitlich erfolgen (VGr, 23. August

2007, VB.2006.00180, E. 6.2; 5. Dezember 2002, VB.2001.00252, E. 3b

= BEZ 2003 Nr. 2 E. 3b).

Die Beschwerdeführerin räumt ein, dass die – ursprünglich

für 2014 vorgesehene – Revision von 2016 über 15 Jahre nach jener von 1999

erfolgt ist und daher eine vollumfängliche Überprüfung der Nutzungsplanung

hätte erfolgen sollen. Wie sie jedoch zutreffend ausführt, fand nicht eine

Gesamtrevision statt, anlässlich der eine umfassende Überprüfung der Nutzungsplanung

vorgenommen wurde. Vielmehr handelte es sich um eine Teilrevision, die im

Wesentlichen den Ersatz des sogenannten "Zürcher Untergeschosses"

durch ein Vollgeschoss zum Gegenstand hatte. Zwar wurden in einzelnen Gebieten

gewichtigere Änderungen vorgenommen, die etwa die Kern- und

Quartiererhaltungszonen betrafen. Im vorliegend streitbetroffenen und daher

allein interessierenden Bereich des Seeufers Wollishofen kam es jedoch nur zur

erwähnten Umzonung von der bisherigen Wohnzone W3 in eine Wohnzone W4.

Weil zwischenzeitlich mit der weitreichenden Revision des Raumplanungsgesetzes

von 2012 und der Neufestsetzung des kantonalen Richtplans von 2014 (vorne E. 2.3)

gewichtige Änderungen stattgefunden hatten und das Quartierentwicklungsleitbild

für Wollishofen von 2013 die Schaffung von zusätzlichen Freiräumen und

Begegnungsorten vorgesehen hatte, durfte die Beschwerdegegnerin nicht darauf

vertrauen, dass ihr mit der BZO 2016 der Fortbestand der Wohnnutzung

zugestanden worden sei.

5.4.4

Dies gilt umso mehr, als nach dem in E. 2.10 bezüglich des für die

gerichtliche Beurteilung massgebenden Zeitpunkts Gesagten und dem in E. 5.4.1

erwähnten Grundsatz der rollenden Planung die bis zur Festsetzung der

Planungszone eingetretenen tatsächlichen und rechtlichen Entwicklungen

mitzuberücksichtigen sind. Besonders ins Gewicht fällt in diesem Zusammenhang

das von Stadt und Kanton gemeinsam erarbeitete Leitbild "Seebecken".

Die in den dort aufgeführten Leitsätzen formulierten Ziele (S. 6 f.)

widersprechen der Aufrechterhaltung einer reinen Wohnnutzung auf den

Grundstücken der Beschwerdegegnerin und verlangen die Berücksichtigung von

anderen öffentlichen Anliegen zur Förderung der Lebensqualität. Eine weitere

Einschränkung der Aufrechterhaltung einer reinen Wohnnutzung im Perimeter der

Planungszone ergab sich mit dem Inkrafttreten von § 67a PBG (vorne E. 2.7).

Dessen Tragweite für die Richt- und Nutzungsplanung braucht im vorliegenden

Zusammenhang nicht näher erörtert zu werden. Indessen lässt bereits der

Wortlaut der Bestimmung erkennen, dass damit für den Grundeigentümer gewichtige

Einschränkungen verbunden sind (vgl. hierzu BGE 139 II 470). Im Sinn der

bisherigen Planungsschritte und im Anschluss an die Testplanung sieht der vom

Stadtrat am 28. Juni 2023 verabschiedete Masterplan, der zum Antrag auf

Festsetzung einer Planungszone geführt hat, eine differenzierte Ordnung mit

unterschiedlichen Nutzungsschwerpunkten vor (vgl. die Übersicht auf S. 16 f.

mit Ausführungen auf S. 18 ff.).

5.4.5

Weil eine mögliche Änderung der bestehenden Nutzungsplanung entgegen der

Auffassung des Baurekursgerichts nicht an der Planbeständigkeit scheitert,

besteht im Rahmen der vorliegend zu beurteilenden Planungszone ein gewichtiges

öffentliches Interesse, dass die im Masterplan genannten Optionen und allfällige

weitere, die sich im laufenden Planungsprozess ergeben, auf ihre

Durchsetzbarkeit überprüft werden können. Daran ändert nichts, dass sich die

Beschwerdegegnerin am 3. Juli 2015 vertraglich verpflichtet hat, das

Betonwerk am Standort Wollishofen bis mindestens Ende 2030 weiterzubetreiben.

Denn es bliebe der Grundeigentümerin bei einer Aufhebung der Planungszone

unbenommen, auf einem nicht für die industrielle Nutzung erforderlichen

Teilbereich ihres Areals eine Wohnnutzung zu realisieren oder sich mittels

eines baurechtlichen Vorentscheids gemäss § 323 f. PBG diese Option

einzuräumen.

5.4.6

Demgegenüber wiegt das Interesse der Beschwerdegegnerin, eine solche

Planung schon im gegenwärtigen Stadium zu unterbinden, eher leicht. Wie gesagt

steht ihr das Recht zu, die künftig ergehenden Akte der Nutzungsplanung im

Rechtsmittelverfahren überprüfen zu lassen. Falls sie das Betonwerk bis Ende

2030.

vertragskonform weiterbetreibt, ist dannzumal die sich bis spätestens

Oktober 2028 erstreckende Geltungsdauer der Planungszone abgelaufen. Im Übrigen

bewirkt diese nach dem in E. 3.3 Gesagten kein vollständiges Bauverbot,

sondern geht sachlich nur so weit, als ein Projekt dem mit der Planungszone

verfolgten Sicherungszweck zuwiderläuft.

Zusammenfassend ergibt

sich, dass an der Festsetzung der Planungszone "Seeufer Wollishofen"

ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, diese Anordnung rechtmässig

ist und insbesondere nicht gegen den Grundsatz der Planbeständigkeit verstösst.

Ob der Entscheid des Baurekursgerichts überdies die Gemeindeautonomie der

Beschwerdeführerin missachtet oder ihr rechtliches Gehör verweigert habe, kann

unter diesen Umständen offenbleiben.

5.5

Aufgrund

dieser Erwägungen ist die Beschwerde gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid

des Baurekursgerichts vom 3. Mai 2024 ist aufzuheben und die Verfügung der

Baudirektion vom 28. September 2023 wiederherzustellen. Die Kosten des

Rekursverfahrens sind entsprechend von der Beschwerdegegnerin zu tragen. Eine

Partei- bzw. Umtriebsentschädigung für jenes Verfahren bleibt ihr versagt.

6.

Bei diesem Prozessausgang

sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und steht ihr keine

Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 3. Mai

2024.

wird aufgehoben und die Verfügung der Baudirektion vom 28. September

2023.

wiederhergestellt.

2.

Die

Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 6'205.- werden der Beschwerdegegnerin

auferlegt.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 355.-- Zustellkosten,

Fr. 8'355.--; Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000

Lausanne 14, einzureichen.

7.

Mitteilung an:

a) die Parteien und die Mitbeteiligte;

b) das Baurekursgericht;

c) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).