Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00337

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2024.00337

Urteil

der 3. Kammer

vom 19. Dezember 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter

Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber

Serafin Ritscher.

In Sachen

RA A,

Beschwerdeführer,

gegen

Kantonspolizei Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Eingangskontrolle,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Eingabe vom 17. März 2024 beantragte Rechtsanwalt A

bei der Kantonspolizei Zürich unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die

Feststellung der Widerrechtlichkeit einer am 28. Februar 2024 erfolgten

Sicherheitskontrolle im Eingangsbereich des Polizei- und Justizzentrums Zürich

(nachfolgend: PJZ). Die Kantonspolizei nahm dies als sinngemässes Gesuch um

abstrakte Feststellung der Widerrechtlichkeit der im PJZ praktizierten

Sicherheitskontrollen bei erscheinenden Anwältinnen und Anwälten entgegen und

wies dieses mit Verfügung vom 26. März 2024 kostenpflichtig ab.

Erwägungen

II.

A rekurrierte hiergegen am 5. April 2024 an die

Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich. Mit Entscheid vom 30. Mai 2024

wies die Sicherheitsdirektion den Rekurs unter Kostenfolge zu Lasten von A ab.

III.

A. Mit

Beschwerde vom 4. Juni 2024 gelangte A an das Verwaltungsgericht. Er

beantragte wiederum die Aufhebung des angefochtenen Entscheids unter Kosten-

und Entschädigungsfolgen sowie die Feststellung der Widerrechtlichkeit der

Eingangskontrolle vom 28. Februar 2024.

B. Die

Sicherheitsdirektion verzichtete am 12. Juni 2024 unter Einreichung der

Verfahrensakten auf Vernehmlassung. Die Kantonspolizei Zürich hielt mit

Beschwerdeantwort vom 20. Juni 2024 an ihrer Verfügung fest und verwies im

Übrigen auf ihre Rekursantwort.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gestützt auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde

zuständig. Die Behandlung des beschwerdeführerischen Feststellungsbegehrens

erfolgte zu Recht im verwaltungsprozessualen Instanzenzug, da die umstrittene

Sicherheitskontrolle trotz ihres Bezugs zu einer strafprozessualen

Verfahrenshandlung der allgemeinen Gefahrenabwehr diente (vgl. VGr, 27. Juni

2024, VB.2023.00252, E. 3.1, mit Hinweisen).

1.2

Zur

Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer durch die angefochtene

Anordnung berührt ist und ein aktuelles schutzwürdiges Interesse an deren

Änderung oder Aufhebung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Die Gutheissung des Rechtsmittels muss der beschwerdeführenden Person

auch im Zeitpunkt der Beurteilung noch einen praktischen Nutzen eintragen bzw.

einen Nachteil abwenden können, den der angefochtene Entscheid zur Folge hätte

(vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 21 N. 15 und 24).

1.3

Der

Beschwerdeführer war durch die im Streit liegenden Kontrollhandlungen vom 28. Februar

2024.

besonders berührt und hat sein Begehren um Feststellung von deren

Widerrechtlichkeit innert 18 Tagen und damit innert nützlicher Frist

gestellt (vgl. § 10c VRG sowie Alain Griffel, Kommentar VRG, § 10c N. 11).

Zwar zeitigen die damaligen Handlungen heute keine Wirkung mehr, weshalb es an

einem aktuellen Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers fehlt. Auf diese

Sachurteilsvoraussetzung kann jedoch verzichtet werden, wenn sich die aufgeworfene

Frage jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte,

eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die

Beantwortung wegen grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt

(VGr, 19. September 2024, VB.2024.00131, E. 2.1; 11. Juli 2024,

VB.2021.00594, E. 1.4; vgl. BGE 147 I 478 E. 2.2; 146 II

335.

E. 1.3; Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 49 N. 2 in

Verbindung mit § 21 N. 25; so für den Rechtsschutz bei Realakten auch

Griffel, § 10c N. 22). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt,

zumal es sich bei der Durchführung entsprechender Kontrollen im PJZ um eine

ständige Praxis handelt, die sich auf die im Strafrecht praktizierende

Anwaltschaft im Raum Zürich auswirkt bzw. auswirken kann. Auf ein gewisses

öffentliches Interesse an einer Klärung deutet ferner hin, dass diese Praxis zu

mehreren Behördenanfragen des Zürcher Anwaltsverbands sowie einer derzeit noch

hängigen Anfrage im Kantonsrat führte (vgl. ZAV Info 3/2024, S. 11 ff.,

13; KR-Nr. 355/2024).

Die Legitimation des Beschwerdeführers ist somit zu bejahen.

Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

2.

In tatsächlicher Hinsicht bringt der Beschwerdeführer vor, er

sei am 28. Februar 2024 als amtlicher Verteidiger in das PJZ vorgeladen

worden. Wie üblich sei er beim dortigen Eingang einer "peniblen Kontrolle

wie auf einem Flughafen" unterzogen worden (Deponieren der Tasche und

metallenen Gegenständen auf einem "Kontrollband mit Metalldetektor und

visuellem Scan", Passieren eines Metalldetektors ohne Schuhe, Gurt etc.).

Aufgrund einer Verletzung habe er damals am Bein eine Schiene getragen, welche

den Metalldetektor ausgelöst habe. Die kontrollierenden Polizeibeamten hätten

ihn deshalb in einem Nebenraum umfassend physisch und mit einem weiteren

Metalldetektor abgetastet, was er akzeptiert habe. Zum Schluss sei er

aufgefordert worden, zu Kontrollzwecken auch noch seine Schiene abzulegen bzw.

sich diese von einem Beamten ablegen zu lassen, was er unter Hinweis auf eine

daraus resultierende Gesundheitsgefährdung verweigert habe. Er habe sein

Unbehagen einem Vorgesetzten kundgetan, woraufhin seitens der Polizei auf das

Ablegen und eine zusätzliche Kontrolle der Schiene verzichtet worden sei. Die

Beschwerdegegnerin bestreitet diese Darstellung nicht, wenngleich sie in ihrer

Rekursantwort festhielt, dass sich diese nur schwer überprüfen lasse.

3.

Der Beschwerdeführer beanstandet vorab, dass erst im

Rekursverfahren eine konkrete Prüfung der Kontrollhandlungen vom 28. Februar

2024.

erfolgt sei, deren Widerrechtlichkeit er von der Beschwerdegegnerin

feststellen lassen wollte. Eine darin allenfalls zu erblickende Verletzung des

Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) wäre jedoch als geheilt zu

betrachten, da die Vorinstanz diese Prüfung mit voller Kognition vornahm und

die ungenügende erstinstanzliche Prüfung des Feststellungsbegehrens nicht

schwer wiegt (vgl. § 20 VRG; zur Heilung einer Gehörsverletzung im

Rechtsmittelverfahren statt vieler: VGr, 6. Oktober 2023, VB.2023.00525, E. 6.1

mit Hinweisen). Der Beschwerdeführer begründet seine Beschwerde denn auch

lediglich mit Argumenten für die generelle Unzulässigkeit der im PJZ

praktizierten Sicherheitskontrollen bei Anwältinnen und Anwälten: Die am 28. Februar

2024.

durchgeführten Kontrollhandlungen mitsamt der Aufforderung, seine Schiene

in einem kleinen Nebenraum abzuziehen, illustrierten diese lediglich als

konkreter Einzelfall. Der Beschwerdeführer bestreitet das Bestehen einer

hinreichenden gesetzlichen Grundlage für die bestehende Kontrollpraxis sowie

die Verhältnismässigkeit der damit verbundenen Grundrechtseingriffe (Art. 5

Abs. 1 und 2 bzw. Art. 36 Abs. 2 und 3 BV). Ferner rügt er eine

Verletzung des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1

BV). Diese Vorbringen sind im Folgenden zu prüfen.

4.

4.1

Die

Sicherheitskontrolle am einzigen öffentlich zugänglichen Eingang des PJZ soll

gemäss der Beschwerdegegnerin das Einschleusen von Waffen und anderen

gefährlichen bzw. verbotenen Gegenständen verhindern (vgl.

die entsprechende Verbotsliste unter

besucht am 18. November 2024). Die Kontrollmassnahmen entsprechen nach

einhelliger Darstellung der Parteien weitgehend den im Luftverkehr üblichen

Passagierkontrollen. Sie umfassen das Durchschreiten eines Magnetbogens zur Metalldetektion

und die Durchleuchtung mitgeführter Taschen und Behältnisse mit

Röntgenstrahlung. Wird beim Magnetbogen ein Alarm ausgelöst, erfolgt eine

zusätzliche Kontrolle durch Abtasten bzw. durch Einsatz eines Handdetektors

(vgl. E. 2 vorstehend). Werden beim Durchleuchten von Taschen oder

Behältnissen verbotene bzw. verdächtige Gegenstände entdeckt, sind diese nach

unbestrittener Feststellung der Beschwerdegegnerin durch die kontrollierte

Person selbst zu entfernen.

4.2

Die

vorstehend beschriebenen Massnahmen greifen in das Recht der kontrollierten

Person auf Achtung ihrer Privatsphäre ein (Art. 13 Abs. 1 BV; Art. 8

Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK; SR 0.101]).

Werden sie bei einem Anwalt oder einer Anwältin für den Verkehr mit der

Klientschaft vorausgesetzt, ist auch das Recht zur freien Ausübung einer

privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit als Teilgehalt der Wirtschaftsfreiheit

berührt (Art. 27 Abs. 2 BV; vgl. zum Ganzen BGE 130 I 65 E. 3.2).

Ob in der Verpflichtung zum Ablegen der Schiene unter den gegebenen Umständen

auch ein Eingriff in das Recht des Beschwerdeführers auf körperliche

Unversehrtheit (Art. 10 Abs. 2 BV) zu erblicken wäre, bedarf keiner

Erörterung, da das Personal der Beschwerdegegnerin von dieser Massnahme

schlussendlich absah.

Inwiefern mit der beanstandeten Massnahme auch ein Eingriff

in die Bewegungsfreiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) einhergegangen sein

sollte, legt der Beschwerdeführer trotz entsprechender Rüge nicht dar und lässt

sich auch seiner Tatsachendarstellung nicht entnehmen. Dieser Teilgehalt der

persönlichen Freiheit gewährt keine unbegrenzte Handlungsfreiheit. Sein

sachlicher Schutzbereich endet dort, wo sich die Einschränkung der absolut

freien Bewegung auf die Möglichkeit ihrer Ausübung im Ergebnis nicht auswirkt (Rainer

J. Schweizer/Jérémie Bongiovanni in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die

schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. A., Zürich etc.

2023, Art. 10 Rz. 83). Regelt der Staat in

allgemeiner Weise die Nutzungsmodalitäten einer öffentlichen Sache – etwa indem

er wie vorliegend den Zutritt zu einem Gebäude nur nach vorgängiger Kontrolle

und unter Verbot des Mitführens bestimmter Gegenstände erlaubt –, ist der

Schutzbereich der Bewegungsfreiheit noch nicht eröffnet (vgl. Regina Kiener/Walter

Kälin/Judith Wyttenbach, Grundrechte, 4. A., Bern 2024, N. 564; Felix

Baumann, Das Grundrecht der persönlichen Freiheit in der Bundesverfassung,

Zürich etc. 2011, S. 24).

4.3

Nach Art. 36

BV bedarf die Einschränkung von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage, muss

durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter

gerechtfertigt und verhältnismässig sein. Je gewichtiger ein

Grundrechtseingriff ist, desto höher sind die Anforderungen an Normstufe und

Normdichte. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen

sein, wobei sich die Schwere nach objektiven Kriterien beurteilt (Art. 36 Abs. 1

Satz 2 BV; BGE 147 I 478 E. 3.1.2; 139 I 280 E. 5.1 f.; 130

I 65 E. 3.3). Für leichte Eingriffe genügt eine Grundlage im

kompetenzgemäss erlassenen Verordnungsrecht (BGE 147 I 478 E. 3.1.2; 145 I

156.

E. 4.1). Bei polizeilichen Massnahmen, die gegen schwer vorhersehbare

Gefährdungen angeordnet werden und deshalb situativ den konkreten Verhältnissen

anzupassen sind, müssen der Natur der Sache nach Abstrichen an der Genauigkeit

der gesetzlichen Grundlage akzeptiert werden. Bei unbestimmten Normen kommt

dafür dem Verhältnismässigkeitsprinzip besondere Bedeutung zu: Wo die

Unbestimmtheit von Rechtssätzen zu einem Verlust an Rechtssicherheit führt,

muss die Verhältnismässigkeit umso strenger geprüft werden (BGE 147 I 478 E. 3.1.2

mit Hinweisen; 146 I 11 E. 3.1.2; 143 I 310 E. 3.3.1).

Die Verpflichtung eines Gefängnisbesuchers, sich einer

Sicherheitskontrolle durch einen Metalldetektor zu unterziehen und Schuhe und

Gürtel auszuziehen, falls der Detektor das Vorhandensein von Metall anzeigt,

stellt nach der Rechtsprechung keinen schweren Eingriff in die Privatsphäre dar

(BGE 130 I 65 E. 3.3). Gleiches gilt für das Durchleuchten von

mitgeführten Taschen und Behältnissen mittels Röntgenstrahlung, bei dem oftmals

nur die Umrisse der darin befindlichen Gegenstände zu erkennen sind und welches

deshalb weniger schwer wiegt als eine manuelle Durchsuchung. Für die zu

beurteilenden Grundrechtseingriffe genügt somit eine Grundlage auf

Verordnungsstufe.

4.4

Das PJZ

beherbergt in seiner Funktion als Hauptsitz der kantonalen Polizei- und

Strafverfolgungsbehörden das Kommando und diverse Einheiten der Kantonspolizei,

die Oberstaatsanwaltschaft und die besonderen kantonalen Staatsanwaltschaften

I–III. Ferner befinden sich dort die Räumlichkeiten des Zwangsmassnahmengerichts

des Bezirksgerichts Zürich, des Forensischen Instituts und der Zürcher

Polizeischule. Ein weiterer Teil des Gebäudes dient als Gefängnis Zürich West

der Unterbringung von Untersuchungshäftlingen und vorläufig festgenommenen

Personen (vgl. § 1 des Gesetzes für ein Polizei- und Justizzentrum

Zürich vom 7. Juli 2003 [LS 551.4]). Der Betrieb des Gebäudes und des

darin befindlichen Polizeigefängnisses obliegt der Kantonspolizei, was

namentlich die Kompetenz zur Durchführung der erforderlichen Kontroll- und

Sicherheitsdienste umfasst (§ 14 Abs. 2 des

Polizeiorganisationsgesetzes vom 18. November 2004 [POG; LS 551.1];

vgl. § 36 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4 lit. d der

Immobilienverordnung vom 20. Juni 2018 [ImV; LS 721.1]). Eine

entsprechende Sachkompetenz der Kantonspolizei ergibt sich überdies auch

implizit aus § 7a lit. b der Kantonspolizeiverordnung vom 28. April

1999.

(KapoV; LS 551.11), wonach die Kantonspolizei zur Durchführung der

Identitäts- Gepäck- und Sicherheitskontrollen beim Zutritt zu hoheitlich

genutzten oder im Besitz der Kantonsverwaltung befindlichen Gebäuden

Hilfskräfte beiziehen kann. Diese Bestimmung stützt sich wiederum auf den

gesetzlichen Grundauftrag der Polizei zur Aufrechterhaltung der öffentlichen

Sicherheit, Ruhe und Ordnung durch die Abwehr von Gefahren und die Beseitigung

von Störungen (§ 9 POG) und zur Leistung von Amts- und Vollzugshilfe (§ 6

des Polizeigesetzes vom 23. April 2007 [PolG; LS 550.1]).

Die konkreten Massnahmen, die zur Erfüllung dieser

sicherheitspolizeilichen Aufgaben zulässig sind, ergeben sich aus dem

Polizeigesetz: Nach § 35 Abs. 1 lit. a PolG darf die Polizei in

oder an der Kleidung einer Person, an der Körperoberfläche oder in den ohne

Hilfsmittel einsehbaren Körperöffnungen und Körperhöhlen nach Gegenständen oder

Spuren suchen, wenn dies zum Schutz von Angehörigen der Polizei oder anderer

Personen oder von Gegenständen von namhaftem Wert erforderlich ist. Ferner darf die Polizei nach § 36 Abs. 1 PolG

Fahrzeuge, Behältnisse und andere Gegenstände öffnen oder durchsuchen, wenn sie

sich bei Personen befinden, die gemäss § 35 PolG durchsucht werden dürfen

(lit. a), oder dies zum Schutz von Angehörigen der Polizei oder anderer

Personen erforderlich ist (lit. b). Dabei ist der Einsatz technischer

Hilfsmittel sowohl bei der Personendurchsuchung als auch bei der Durchsuchung

von Gegenständen grundsätzlich zulässig (Hans Maurer

in: Andreas Donatsch et al. [Hrsg.], Kommentar zum Polizeigesetz des

Kantons Zürich, Zürich etc. 2018, § 35 N. 2 und § 36 N. 1).

Dies gilt zumindest insofern, als damit – wie beispielsweise bei der

Personendurchsuchung mittels eines Metalldetektors anstelle eines physischen

Abtastens – ein milderer Grundrechtseingriff einhergeht als bei einer manuellen

Durchsuchung (vgl. BGE 130 I 65 E. 3.5.2 in fine).

Mit den genannten Bestimmungen bestand für die zu

beurteilenden Kontrollhandlungen vom 28. Februar 2024, namentlich die

Durchsuchung des Beschwerdeführers mittels Metalldetektors und physischen

Abtastens sowie die Durchleuchtung seiner Tasche, eine genügende gesetzliche

Grundlage. Die entsprechende Rüge des Beschwerdeführers erweist sich als

unbegründet.

4.5

Die Vorinstanz ging unter Hinweis

auf die zentrale Funktion des PJZ für die kantonalen Polizei- und

Strafverfolgungsbehörden von einem erhöhten Schutzbedürfnis des Gebäudes und

der rund 2'000 darin arbeitenden Personen aus. Die im PJZ ansässigen Behörden

hätten das staatliche Gewalt- und Strafmonopol durchzusetzen und seien deshalb

einer erhöhten Gefahr von Gewalt und Drohungen ausgesetzt. An den

Zutrittskontrollen, mit denen insbesondere das Einschleusen von Waffen,

Sprengstoff und anderen gefährlichen Gegenständen verhindert werden soll,

bestehe deshalb ein hohes öffentliches Interesse. Diese Würdigung, mit der sich

der Beschwerdeführer in seiner Beschwerdebegründung nicht näher

auseinandersetzt, ist nicht zu beanstanden.

4.6

Die

Eignung der im Streit liegenden Kontrollmassnahmen, die Funktionsfähigkeit der

kantonalen Polizei- und Strafjustizbehörden und die Sicherheit der dort

arbeitenden Personen zu gewährleisten, ist unbestritten. Der Beschwerdeführer

macht allerdings geltend, die Durchführung von Sicherheitskontrollen bei

Anwältinnen und Anwälten sei hierfür nicht erforderlich und sei diesen –

vorbehältlich besonderer Gründe im Einzelfall – in Anbetracht ihrer

berufsrechtlichen Stellung auch nicht zumutbar. Die persönlichen Voraussetzungen

für den Erwerb des Anwaltspatents und die Eintragung in das Anwaltsregister

sowie die mit dem Eintrag verbundene behördliche Aufsicht seien ausreichend, um

die im PJZ verkehrende Anwaltschaft davon abzuhalten, Waffen, gefährliche oder

anderweitig verbotene Gegenstände mitzuführen. Für das mit den

Sicherheitskontrollen verbundene Misstrauen gegenüber Anwältinnen und Anwälten

bestehe kein Anlass, zumal keine Fälle bekannt seien, in denen die Verteidigung

zu einer Einvernahme oder Gerichtsverhandlung Waffen oder andere unerlaubte

Gegenstände mitgeführt hätte oder dem Justizpersonal gedroht oder dieses gar

einer Gefahr für Leib und Leben ausgesetzt hätte. Die im PJZ praktizierte

systematische Kontrolle von Anwältinnen und Anwälten vor dem Zugang zu den

Räumlichkeiten der Staatsanwaltschaft oder der Justiz sei in der Schweiz

einzigartig und widerspreche der "bürgernahen, republikanischen

Staatstradition und einer Begegnung der verschiedenen Organe der Rechtspflege

auf Augenhöhe fundamental".

4.6.1

Es trifft zu, dass Personen, die im Rahmen ihrer Berufsausübung als

Anwältinnen oder Anwälte mit dem PJZ verkehren, besonderen Voraussetzungen und

Verpflichtungen unterliegen. Die Eintragung in das Anwaltsregister gemäss Art. 5

des Bundesgesetzes vom 23. Juni 2000 über die Freizügigkeit der

Anwältinnen und Anwälte (BGFA; SR 935.61) setzt voraus, dass keine im

Privatauszug des Strafregisters erscheinende strafrechtliche Verurteilung wegen

einer Handlung vorliegt, die mit dem Anwaltsberuf nicht zu vereinbaren ist (Art. 8

Abs. 1 lit. b BGFA). Im Kanton Zürich wird dies, ergänzend zur

generellen Zutrauenswürdigkeit der Kandidatinnen und Kandidaten, bereits für

die Erteilung des Anwaltspatents vorausgesetzt (§ 2 lit. a des [kantonalen]

Anwaltsgesetzes vom 17. November 2003 [AnwG; LS 215.1]). Wer im

Kanton Zürich den Anwaltsberuf ausübt, untersteht überdies der kantonalen

Berufsaufsicht und ist zur Einhaltung der Berufsregeln gemäss Art. 12 BGFA

verpflichtet (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 12 BGFA; § 13

in Verbindung mit § 10 sowie § 14 Abs. 1 AnwG). Das regelwidrige

Mitführen von Waffen oder anderen gefährlichen Gegenständen im PJZ liesse sich

mit der anwaltlichen Pflicht zur sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung

(Art. 12 lit. a BGFA), welche sich auch auf den Verkehr mit Behörden

und Gerichten erstreckt, schwerlich vereinbaren. Solches Verhalten erscheint

grundsätzlich geeignet, das Vertrauen in den anwaltlichen Berufsstand zu

gefährden (vgl. zum entsprechenden Teilgehalt von Art. 12 lit. a

BGFA: VGr, 24. November 2022, VB.2022.00235, E. 3.1 mit Hinweisen).

4.6.2

Obwohl das

vom Beschwerdeführer ins Feld geführte Kriterium der Zutrauenswürdigkeit keine

Voraussetzung für die Ausübung des Anwaltsberufs im Kanton Zürich, sondern

bloss für die Erteilung des Zürcher Anwaltspatents darstellt, lässt sich die

Annahme des Beschwerdeführers, dass von den im PJZ erscheinenden Anwältinnen

und Anwälten gemeinhin ein geringes Gefährdungspotenzial ausgeht, grundsätzlich

nachvollziehen. Daraus folgt indessen nicht, dass es zur Verhinderung des

Mitführens gefährlicher Gegenstände nicht erforderlich wäre, auch diese

Personen einer systematischen Sicherheitskontrolle zu unterziehen. Die Liste

der im PJZ verbotenen Gegenstände umfasst nebst solchen mit offensichtlichem

Gefahrenpotenzial wie Waffen, Munition, Laserpointern, Reizstoffspray, etc.

auch zahlreiche Alltagsgegenstände, wie Scheren, Werkzeuge, Spraydosen,

Wanderstöcke, Drohnen und Tiere (vgl. https://www.zh.ch/de/sicherheitsdirektion/kantonspolizei-zuerich/pjz.html#-792208150,

besucht am 18. November 2024). Die möglichen Gründe, weshalb eine im PJZ

erscheinende Person einen solchen Gegenstand mit sich führen könnte, sind

zahlreich. Sie reichen von einer eigentlichen Gefährdungsabsicht bis hin zur

blossen Nachlässigkeit bzw. zu fehlendem Gefahrenbewusstsein. Gerade Letzteres

lässt sich auch bei Anwältinnen und Anwälten nicht a priori ausschliessen. Das

mit den Sicherheitskontrollen angestrebte Ziel, die Präsenz verbotener

Gegenstände im PJZ zu verhindern, lässt sich umso eher erreichen, als diese

Kontrollen ohne Rücksicht auf das individuelle Gefährdungspotenzial flächendeckend

erfolgen. Umgekehrt erhöht jede Ausnahme von der Kontrollpflicht das Risiko,

dass verbotene Gegenstände – sei dies mit oder ohne Absicht – im PJZ mitgeführt

werden. Gerade bei exponierten öffentlichen Infrastrukturen von kritischer

Bedeutung erweist sich eine flächendeckende Kontrolle deshalb auch bei Personen

als erforderlich, von denen vordergründig nur ein geringes Gefahrenpotenzial

ausgeht.

4.6.3

Mit der im

Streit liegenden Praxis, sämtliche auswärtigen Besuchenden des PJZ ungeachtet

ihrer Funktion einer systematischen Sicherheitskontrolle zu unterziehen, soll

dem erhöhten Sicherheitsbedürfnis Rechnung getragen werden, das sich aus der

zentralen Bedeutung des PJZ für die Funktionsfähigkeit der Zürcher Polizei-,

Strafverfolgungs- und Strafjustizbehörden sowie dessen gleichzeitiger Nutzung

als Polizeigefängnis ergibt (vorstehend E. 4.5). Unter Berücksichtigung

der eher geringen Eingriffsintensität der zu prüfenden Kontrollmassnahmen

überwiegt dieses öffentliche Interesse das individuelle Interesse der Anwältinnen

und Anwälte, sich nicht bei jedem Eintritt in das PJZ mit den

Unannehmlichkeiten einer Sicherheitskontrolle konfrontiert zu sehen. Auch eine

Berücksichtigung des standesrechtlichen Interesses, von der Öffentlichkeit

nicht als latentes Sicherheitsrisiko für das PJZ betrachtet zu werden, führt zu

keiner anderen Beurteilung. Entgegen dem Beschwerdeführer ergibt sich aus der

Rechtsprechung nicht, dass hinsichtlich der Vornahme von Sicherheitskontrollen

bei Anwältinnen und Anwälten eine besondere Zurückhaltung geboten wäre. Das vom

Beschwerdeführer zum Beleg dieser Behauptung angeführte Leiturteil BGE 130 II 270 befasst sich mit der Frage, ob ein Anwalt durch Einleitung einer Betreibung

gegen einen anderen Anwalt ohne vorgängige Androhung gegen die Pflicht zur

sorgfältigen und gewissenhaften Berufsausübung nach Art. 12 lit. a

BGFA verstösst. Welche Bedeutung die dortigen Erwägungen für die vorliegend zu

klärende Rechtsfrage haben sollen, ist nicht ersichtlich und legt der

Beschwerdeführer auch nicht näher dar.

4.7

Nach dem

Gesagten erweist sich der Eingriff in die Grundrechte des Beschwerdeführers,

der mit den beanstandeten Kontrollmassnahmen vom 28. Februar 2024

einherging, als geeignet, erforderlich und zumutbar und somit insgesamt als

verhältnismässig im Sinn von Art. 36 Abs. 3 BV. Die diesbezüglichen

Rügen des Beschwerdeführers vermögen nicht zu verfangen.

5.

5.1

Zu prüfen

bleibt, ob die Beschwerdegegnerin mit ihrer Praxis, beim Personal der im PJZ

domizilierten Polizei-, Strafverfolgungs- und Justizbehörden anders als bei

Anwältinnen und Anwälten auf die Vornahme von Sicherheitskontrollen am Eingang

zu verzichten, gegen das Gebot der rechtsgleichen Behandlung verstösst (Art. 8

Abs. 1 BV). Dieses wird verletzt, wenn hinsichtlich einer

entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getroffen werden,

für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht

ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund

der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (BGE 147 I 73 E. 6.1; 145 II 206

E. 2.4.1 143 V 139 E. 6.2.3; vgl. Rainer J. Schweizer/Kim

Fankhauser in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische

Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. A., Zürich etc. 2023, Art. 8

Rz. 23).

5.2

Angestellte, die im PJZ ihren

Arbeitsplatz haben, unterstehen hinsichtlich ihrer dortigen Tätigkeit der

Weisungsgewalt ihrer Anstellungsbehörde sowie einer Treuepflicht (vgl. § 49

des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG; LS 177.10]).

Angehörige des kantonalen Polizeikorps haben ihre Treue und ihren Gehorsam

zusätzlich mit einem Gelübde gegenüber dem Vorsteher der Sicherheitsdirektion

zu bekräftigen (§ 13 Abs. 1 KapoV). Die daraus folgende

Loyalitätsverpflichtung besteht nicht nur gegenüber der Anstellungsbehörde als

solcher, sondern auch und insbesondere gegenüber den im PJZ tätigen Kolleginnen

und Kollegen, welche durch Missachtung der Sicherheitsvorschriften im Zusammenhang

mit verbotenen Gegenständen möglicherweise gefährdet würden. Ihr Bindungsgrad

geht über eine blosse Pflicht zu Anstand und Sachlichkeit im Verkehr mit

Behörden, wie sie sich für Anwälte aus Art. 12 lit. a BGFA ergibt,

hinaus. Auch gestaltet sich die von Mitarbeitenden und Vorgesetzten ausgeübte

soziale Kontrolle betreffend den Umgang mit Sicherheitsvorschriften weitaus

unmittelbarer und engmaschiger als die kantonale Berufsaufsicht über

Anwältinnen und Anwälte, die in der Regel nur auf eine entsprechende Anzeige

hin in einem förmlichen Verfahren tätig wird. Das Bundesgericht hat es unter

Berücksichtigung dieser Unterschiede als mit der Rechtsgleichheit vereinbar

erachtet, Polizeibeamte, Gefängnispersonal und Richter von ähnlichen

Sicherheitskontrollen für die Besucher in einer Justizvollzugsanstalt zu

befreien (BGE 130 I 65 E. 3.6).

5.3

Zu berücksichtigen ist bei der

vorliegenden Beurteilung ferner, dass die Beschwerdegegnerin beim Entscheid,

mit welchen Massnahmen sie ihre sicherheitspolizeilichen Aufgaben im Bereich

der Sicherung von Verwaltungsgebäuden wahrnimmt und welche Schematisierungen

sie dabei vornimmt, über ein erhebliches Ermessen verfügt (vgl. Jürg Marcel

Tiefenthal, Kantonales Polizeirecht der Schweiz, Zürich etc. 2018, § 5 Rz. 42).

Die unterschiedliche Behandlung verschiedener Personengruppen im Rahmen von

Sicherheitskontrollen kann sich dabei nicht einzig aufgrund eines

unterschiedliches Gefährdungspotenzials, sondern auch aus

verwaltungsökonomischen Gründen rechtfertigen. Der zusätzliche

Sicherheitsgewinn durch eine Ausweitung der Eingangskontrollen auf das im PJZ

tätige Personal ist dem erheblichen Mehraufwand gegenüberzustellen, den die

Beschwerdegegnerin auf sich nehmen müsste, um die zahlreichen Mitarbeitenden,

die im PJZ teilweise wohl auch mehrmals täglich ein- und ausgehen, bei jedem

Eintritt auf verbotene Gegenstände zu kontrollieren. Dass die

Beschwerdegegnerin sich hinsichtlich dieser Personen auf die vorstehend

genannten dienstlichen Kontrollmechanismen verlässt, erscheint deshalb nicht

rechtsverletzend.

5.4

Nach dem Gesagten ist auch eine

Verletzung von Art. 8 Abs. 1 BV durch die beanstandeten

Kontrollhandlungen bzw. die geltende Kontrollpraxis der Beschwerdegegnerin zu

verneinen. Die Beschwerde erweist sich damit insgesamt als unbegründet und ist

abzuweisen.

6.

Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm mangels

Obsiegens nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'270.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Sicherheitsdirektion.