Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00347

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00347

Urteil

der 4. Kammer

vom 8. Mai 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinde C,

vertreten durch den Gemeinderat,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Einbürgerung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A ist eine 1974 geborene kosovarische Staatsangehörige.

Sie lebt seit 1989 in der Schweiz und seit dem 1. Februar 2009 in C. Sie

stellte am 18. April 2020 ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung beim

Gemeindeamt des Kantons Zürich. Dieses stellte am 11. September 2020 fest,

dass die Aufenthaltserfordernisse von Bund und Kanton erfüllt seien, eine

Niederlassungsbewilligung vorhanden sei und die schweizerische

Strafrechtsordnung beachtet werde, und übermittelte die Gesuchsunterlagen von A

zum Entscheid über die Aufnahme ins Gemeindebürgerrecht an die Gemeinde C.

Nach verschiedenen Abklärungen und Korrespondenz mit A

wies der Gemeinderat der Gemeinde C deren Einbürgerungsgesuch mit

Beschluss vom 30. Mai 2023 ab, da sie die erforderlichen schriftlichen

Sprachkompetenzen für eine Einbürgerung nicht nachgewiesen habe.

Erwägungen

II.

Einen am 6. Juli 2023 hiergegen erhobenen Rekurs von A

wies der Bezirksrat D mit Beschluss vom 6. Mai 2024 ab

(Dispositiv-Ziff. I), auferlegte ihr die Verfahrenskosten

(Dispositiv-Ziff. II) und sprach ihr keine Parteientschädigung zu

(Dispositiv-Ziff. III).

III.

Am 12. Juni 2024 erhob A Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss

des Bezirksrats D vom 6. Mai 2024 aufzuheben und sei die Gemeinde C

anzuweisen, ihr das Gemeindebürgerrecht zu erteilen. Eventualiter sei die Sache

zu neuer Entscheidung unter Gewährung des rechtlichen Gehörs an den Bezirksrat

zurückzuweisen.

Der Bezirksrat D liess sich am 26. Juni 2024

vernehmen, ohne einen Antrag zu stellen. Die Gemeinde C beantragte am

17.

Juli 2024 die Abweisung der Beschwerde. A replizierte am

16.

September 2024 und beantragte die Verfahrenssistierung bis zum

Vorliegen des Ergebnisses eines am 2. September 2024 absolvierten

Sprachtests.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats

über Anordnungen einer Gemeinde betreffend das Bürgerrecht zuständig

(§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

[VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Der von

der Beschwerdeführerin gestellte Antrag zur Sistierung des Verfahrens, damit

sie die Möglichkeit hat, ein neues Sprachdiplom nachzureichen, ist abzuweisen.

So waren bereits das erstinstanzliche Verfahren und das Rekursverfahren hierfür

sistiert worden und hat die Beschwerdeführerin dem Gericht bis heute das

Ergebnis ihres am 2. September 2024 erneut absolvierten Sprachtests nicht

zugestellt, obwohl hierfür ausreichend Zeit vorhanden gewesen wäre.

2.

Für den Erwerb des schweizerischen Bürgerrechts sind die

Bestimmungen des eidgenössischen Bürgerrechtsgesetzes vom 20. Juni 2014

(BüG, SR 141.0) und der eidgenössischen Bürgerrechtsverordnung vom 17. Juni

2016.

(BüV, SR 141.01) massgeblich. Darüber hinaus sind insbesondere in

Zusammenhang mit dem Erwerb des Bürgerrechts des Kantons und der Gemeinden die

Art. 20 und 21 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005

(KV, LS 101) sowie die kantonale Bürgerrechtsgesetzgebung zu beachten.

Auf den 1. Juli 2023 traten das neue kantonale Gesetz

über das Bürgerrecht vom 15. November 2021 (KBüG, LS 141.1) und die

dazugehörige kantonale Bürgerrechtsverordnung vom 29. März 2023 in Kraft

(KBüV, LS 141.11). In Anwendung der übergangsrechtlichen Regelung von

§ 21 KBüG gelangen für das vorliegend im Jahr 2020 eingereichte

Einbürgerungsgesuch der Beschwerdeführerin jedoch noch das alte kantonale

Gesetz über das Bürgerrecht vom 6. Juni 1926 in der Fassung ab

1.

Januar 2018 (aKBüG, OS 33, 339) sowie die kantonale

Bürgerrechtsverordnung vom 23. August 2017 in der Fassung ab

1.

Januar 2018 (aKBüV, OS 72, 435) zur Anwendung.

3.

3.1

Vorliegend

ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin kein Sprachdiplom vorweisen kann,

das Deutschkenntnisse im schriftlichen Bereich mindestens auf dem

Referenzniveau A2 des in Europa allgemein anerkannten Referenzrahmens für

Sprachen nachweist. Umstritten und zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin

(allein) gestützt hierauf zu Recht zum Schluss kam, die Beschwerdeführerin

könne nicht eingebürgert werden, weil sie nicht die notwendigen

Sprachkompetenzen gemäss § 15 Abs. 1 lit. f in Verbindung mit

§ 9 aKBüV aufweise.

3.2

Nach

§ 11 Abs. 1 aKBüV haben Bewerberinnen und Bewerber um das schweizerische

Bürgerrecht ihr Gesuch beim Gemeindeamt einzureichen. Nach der Einreichung des

Gesuchs prüft das Gemeindeamt, ob die Bewerberin oder der Bewerber die

Niederlassungsbewilligung besitzt (§ 14 Abs. 1 lit. a aKBüV),

die Anforderungen des Bundes und des Kantons an den Aufenthalt erfüllt

(lit. b), gesetzliche Vorschriften oder behördliche Verfügungen nicht

erheblich oder wiederholt missachtet (lit. c), die Strafrechtsordnung

beachtet (lit. d) und die Unterlagen vollständig eingereicht hat

(lit. e). Sind diese Voraussetzungen erfüllt, überweist das Gemeindeamt

das Einbürgerungsgesuch der Wohnsitzgemeinde (§ 14 Abs. 3 aKBüV).

Die Gemeinde prüft nach § 15 Abs. 1 aKBüV, ob die

Bewerberin oder der Bewerber über Grundkenntnisse der geografischen,

historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz,

im Kanton und in der Gemeinde verfügt (lit. a; mit Verweis auf § 6

aKBüV), am sozialen und kulturellen Leben der Gesellschaft in der Schweiz

teilnimmt (lit. b; mit Verweis auf Art. 2 Abs. 1 lit. b

BüV), Kontakte zu Schweizerinnen und Schweizern pflegt (lit. c; mit

Verweis auf Art. 2 Abs. 1 lit. c BüV), wichtige öffentlich-rechtliche

oder privatrechtliche Verpflichtungen erfüllt (lit. d; mit Verweis auf

Art. 4 Abs. 1 lit. b BüV und § 7 aKBüV), die Werte der

Bundesverfassung respektiert (lit. e; mit Verweis auf Art. 5 BüV),

über Sprachkompetenzen gemäss § 9 aKBüV verfügt (lit. f), am

Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung teilnimmt (lit. g; mit Verweis

auf Art. 7 BüV) und die Integration von Familienmitgliedern fördert

(lit. h; mit Verweis auf Art. 8 BüV).

3.3

Die

Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die sich bewerbende

Person erfolgreich integriert ist (Art. 11 lit. a BüG). Eine

erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere in der Fähigkeit, sich im

Alltag in Wort und Schrift in einer Landessprache zu verständigen (Art. 12

Abs. 1 lit. c BüG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist

die Beurteilung der Integration als Prozess gegenseitiger Annäherung zwischen

der einheimischen und der ausländischen Bevölkerung zu verstehen. Die

zugezogene Person soll am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben der

hiesigen Gesellschaft teilhaben. Dazu ist es erforderlich, dass sich die

Ausländerinnen und Ausländer mit den gesellschaftlichen Verhältnissen und

Lebensbedingungen in der Schweiz auseinandersetzen (BGE 146 I 49

E. 2.5; VGr, 24. Juni 2020, VB.2020.00010, E. 4.3.1). Die

kantonalen und kommunalen Behörden dürfen bei der Beurteilung der Integration

als Ganzes zwar den einzelnen Kriterien eine gewisse eigene Gewichtung

beimessen. Insgesamt muss die Beurteilung aber ausgewogen bleiben und darf sie nicht

auf einem klaren Missverhältnis der Würdigung aller massgeblichen

Gesichtspunkte beruhen (BGE 146 I 49 E. 2.5 und E. 4.4, auch zum

Folgenden). Die Fokussierung auf ein einziges Kriterium ist unzulässig, es sei

denn, dieses falle, wie etwa eine erhebliche Straffälligkeit, bereits für sich

allein entscheidend ins Gewicht. Erforderlich ist eine Gesamtwürdigung aller

massgeblichen Aspekte im Einzelfall (BGE 141 I 60 E. 3.5; BGr,

22.

März 2017, 1D_2/2017, E. 3.1 – 14. November 2013, 1D_2/2013,

E. 2.4 – 30. August 2010, 1D_5/2010, E. 3.3.1;

VGr, 24. Juni 2020, VB.2020.00010, E. 4.3.1). Ein Manko bei

einem Gesichtspunkt kann, solange dieser nicht für sich allein den Ausschlag

gibt, durch Stärken bei anderen Kriterien ausgeglichen werden (Laura Campisi,

Die rechtliche Erfassung der Integration im schweizerischen Migrationsrecht,

Zürich/St. Gallen 2014, S. 275). Diese Rechtsprechung gilt auch nach

dem Inkrafttreten des (neuen) bundesrechtlichen Bürgerrechtsgesetzes am

1.

Januar 2018 fort (vgl. BGr, 25. Oktober 2023, 1D_5/2022,

E. 2.1 und 6.1; ferner VGr, 11. November 2021, VB.2021.00542,

E. 3.4 2. Absatz mit zahlreichen Hinweisen, und 10. April 2025,

VB.2024.00703, E. 3.4).

3.4

Die

Fähigkeit gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. c BüG, sich im Alltag in

Wort und Schrift in einer Landessprache zu verständigen, wird in Art. 6

BüV konkretisiert. So muss die Bewerberin oder der Bewerber in einer

Landessprache mündliche Sprachkompetenzen mindestens auf dem Referenzniveau B1

und schriftliche Sprachkompetenzen mindestens auf dem Referenzniveau A2

des in Europa allgemein anerkannten Referenzrahmens für Sprachen nachweisen

(Art. 6 Abs. 1 BüV). Der Nachweis für die Sprachkompetenzen gilt nach

Art. 6 Abs. 2 BüV als erbracht, wenn die Bewerberin oder der Bewerber

eine Landessprache als Muttersprache spricht oder schreibt (lit. a),

während mindestens fünf Jahren die obligatorische Schule in einer Landessprache

besucht hat (lit. b), eine Ausbildung auf Sekundarstufe II oder

Tertiärstufe in einer Landessprache abgeschlossen hat (lit. c) oder über

einen Sprachnachweis verfügt, der die Sprachkompetenzen nach Absatz 1

bescheinigt und der sich auf einen Sprachtest abstützt, der den allgemein

anerkannten Qualitätsstandards für Sprachtestverfahren entspricht

(lit. d). Das kantonale Recht übernimmt in § 9 Abs. 1 und 2

aKBüV die bundesrechtliche Regelung und präzisiert, dass die geforderten

Sprachkompetenzen in deutscher Sprache nachzuweisen sind. Ferner sieht § 9

Abs. 3 aKBüV vor, dass Bewerberinnen oder Bewerber, die nicht über einen

Sprachnachweis gemäss § 9 Abs. 2 aKBüV verfügen, den kantonalen

Deutschtest im Einbürgerungsverfahren bestehen müssen.

Gemäss § 18 Abs. 1

aKBüV berücksichtigt die Gemeinde die Situation von Personen, welche die

Integrationskriterien gemäss § 15 Abs. 1 lit. f

(Sprachkompetenzen) und g (Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von

Bildung) aufgrund einer Behinderung, einer Krankheit oder anderen gewichtigen

persönlichen Umständen nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen

können, angemessen. Massgebend sind die Kriterien nach Art. 9 BüV.

3.5

Vorliegend

ist wie erwähnt unbestritten, dass die Beschwerdeführerin weder den kantonalen

Deutschtest im Einbürgerungsverfahren (absolviert am 17. März 2023)

bestanden noch in einem fide-Test die notwendige Punktzahl für die

Bescheinigung der verlangten Sprachniveaus erreicht hat (absolviert am

22.

Februar 2024). Das Nichtbestehen beider Prüfungen fiel nicht knapp

aus: Die Beschwerdeführerin erreichte im kantonalen Deutschtest im

Einbürgerungsverfahren nur 46 % der Maximalpunktzahl im schriftlich

Prüfungsteil, wobei für ein Bestehen 60 % der Maximalpunktzahl notwendig

gewesen wäre. Im fide-Test erreichte sie im schriftlichen Teil 71 % der

Punkte, wobei 76 % für das Erreichen des Sprachniveaus A2 nötig

gewesen wären. Ausserdem brachte die rechtskundig vertretene Beschwerdeführerin

trotz zahlreicher Möglichkeiten zur Stellungnahme über die ganze Dauer des

erst- und vorinstanzlichen Verfahrens sowie auch vor Verwaltungsgericht

keinerlei persönliche Umstände im Sinn von § 18 Abs. 1 aKBüV

respektive Art. 9 BüV vor, die ihre Nichterfüllung der Sprachanforderungen

rechtfertigen würden. Sie hat sich bis heute mit keinem Wort dazu geäussert,

weshalb sie im schriftlichen Deutschtest wiederholt scheiterte. Ausserdem

machte sie auch nicht geltend, in anderer Hinsicht derart gut integriert zu

sein, dass sie trotz Nichterfüllung der Sprachanforderungen als insgesamt

erfolgreich integriert im Sinn von Art. 11 lit. a BüG zu gelten

hätte.

3.6

Nach dem

Gesagten ist nicht zu beanstanden, wenn die Beschwerdegegnerin zum Schluss kam,

die Beschwerdeführerin sei nicht erfolgreich integriert, weil sie die

notwendigen sprachlichen Minimalanforderungen nach § 9 aKBüV nicht

erfülle. Da der Beschwerdeführerin mehrere Versuche zur Beibringung eines

Sprachdiploms eingeräumt wurden und das Verfahren entsprechend mehrfach

sistiert wurde, wahrt dieser Entscheid entgegen den Ausführungen der

Beschwerdeführerin auch das Verhältnismässigkeitsprinzip.

4.

Schliesslich liegt auch keine Verletzung des rechtlichen

Gehörs der Beschwerdeführerin vor. Dass für eine Einbürgerung im Kanton Zürich

mündliche Sprachkompetenzen mindestens auf dem Referenzniveau B1 und

schriftliche Sprachkompetenzen mindestens auf dem Referenzniveau A2 des in

Europa allgemein anerkannten Referenzrahmens für Sprachen nachgewiesen werden

müssen, ergibt sich direkt aus den einschlägigen Rechtsgrundlagen (§ 9

Abs. 1 aKBüV in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 BüV). Folglich

hätte die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin, als sie im Rekursverfahren

das Resultat des von ihr absolvierten fide-Tests mit einer Einstufung (nur) auf

Niveau A1 im Bereich "Lesen und Schreiben" einreichte, erkennen

müssen, dass sie hiermit die Anforderungen an die notwendigen Sprachkompetenzen

nicht erfüllte. Ausserdem ergibt sich auch die Regelung von § 18 aKBüV,

wonach Rechtfertigungsgründe für mangelnde Sprachkenntnisse berücksichtigt

werden können, direkt aus den einschlägigen Rechtsgrundlagen. Der anwaltlich

vertretenen Beschwerdeführerin hätte deshalb bekannt sein müssen, dass sie

aufgrund ihrer Mitwirkungspflicht solche persönlichen Umstände von sich aus

vorbringen muss, um eine mangelhafte sprachliche Integration zu rechtfertigen.

Folglich ist es nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz

die Beschwerdeführerin nach Erhalt des Testresultats vom 22. Februar 2024

nicht zu einer weiteren Stellungnahme aufforderte, sondern direkt zur Abweisung

des Rekurses schritt. Ohnehin hätte die Beschwerdeführerin hierzu auch im

Beschwerdeverfahren noch Stellung nehmen können.

5.

5.1

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.2

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine

Parteientschädigung steht ihr nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist

Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. b des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über die

ordentliche Einbürgerung ausgeschlossen. Entsprechend ist auch das gesamte

kantonale und kommunale Einbürgerungsverfahren von der Beschwerde ausgenommen

(vgl. BGr, 25. Oktober 2023, 1D_5/2022, E. 1.1 mit Hinweisen). Es

steht somit bloss die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss

Art. 113 ff. BGG offen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 2'095.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat D.