Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00368

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2024.00368

Urteil

der 1. Kammer

vom 28. November 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Sandra Wintsch (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichter José Krause, Gerichtsschreiberin Nicole Rubin.

In

Sachen

A AG,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

1. Institution C,

vertreten durch RA D,

2. Ausschuss Bau und Infrastruktur der Stadt Bülach,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend

Erlöschen der Baubewilligung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 17. Februar 2021 stellte der

Ausschuss Bau und Infrastruktur der Stadt Bülach auf entsprechendes

Feststellungsbegehren der Institution C fest, dass die Frist für die

Gültigkeit der Baubewilligung vom 13. September 2017 samt Gesamtverfügung

vom 31. August 2017 für die Erstellung von fünf Mehrfamilienhäusern auf

dem Grundstück Kat.-Nr. 01 noch nicht zu laufen begonnen habe.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Beschluss erhob die A AG am 26. März

2021.

Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich. Sie beantragte, dass

festzustellen sei, dass die Gültigkeitsfrist der Baubewilligung vom 13. September

2017.

ca. Ende Oktober 2017 zu laufen begonnen habe, durch am 19. August

2020.

vorgenommene Vorbereitungsarbeiten nicht gewahrt wurde und demgemäss die

Baubewilligung verwirkt sei. Das Baurekursgericht wies den Rekurs am 16. Mai

2024.

ab.

III.

Hierauf gelangte die A AG mit Beschwerde vom 20. Juni

2024.

an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Sie beantragte, es sei

festzustellen, dass die Gültigkeitsfrist der Baubewilligung vom 13. September

2017.

ca. Ende Oktober 2017 zu laufen begonnen habe, durch am 19. August

2020.

vorgenommene Vorbereitungsarbeiten nicht gewahrt wurde und demgemäss die

Baubewilligung verwirkt sei. Eventualiter sei der Entscheid des

Baurekursgerichts aufzuheben und zur Neuentscheidung im Sinn des vorgenannten

Antrags an den Ausschuss Bau und Infrastruktur der Stadt Bülach zurückzuweisen.

Das Baurekursgericht beantragte am 23. Juli 2024 ohne

weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Institution C

beantragte mit Beschwerdeantwort vom 20. August 2024 ebenfalls die

Abweisung der Beschwerde; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach

§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch

die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Diesem Verfahren liegt folgende

Vorgeschichte zugrunde:

2.1

Mit Beschluss vom 13. September 2017 erteilte der Ausschuss Bau

und Infrastruktur der Stadt Bülach der Institution C unter

Nebenbestimmungen die Baubewilligung für eine Wohnüberbauung auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 am E-Weg 02–03

in Bülach (Stammbaubewilligung); zugleich wurde die Gesamtverfügung Nr. BVV

15-0840 der Baudirektion des Kantons Zürich vom 31. August 2017 eröffnet.

Weder gegen die Stammbaubewilligung noch gegen die Gesamtverfügung wurde ein

Rechtsmittel ergriffen.

2.2

Für die Baustellenerschliessung wurde der privaten Beschwerdegegnerin

mit Beschluss des Ausschusses Bau und Infrastruktur der Stadt Bülach vom 22. Januar

2020.

alsdann die Bewilligung für eine vorübergehende Inanspruchnahme der im

Eigentum

der Beschwerdeführerin stehenden Drittgrundstücke Kat.-Nrn. 04

und 05 gemäss §§ 229 f. des Planungs- und Baugesetzes (PBG) erteilt.

Gegen die Erteilung des sog. Hammerschlagsrechts erhob die Beschwerdeführerin

mit Eingabe vom 6. März 2020 Rekurs (G.-Nr. R4.2020.00046). Das

Baurekursgericht hiess den Rekurs mit Entscheid vom 10. September 2020

teilweise gut und wies die Sache zur weiteren Behandlung und zum Neuentscheid

im Sinne der Erwägungen an die Baubehörde zurück. Gegen diesen Entscheid

erhobene Beschwerden sowohl der Beschwerdeführerin als auch der privaten

Beschwerdegegnerin wies das Verwaltungsgericht mit Entscheid VB.2020.00726 bzw.

VB.2020.00731 vom 26. August 2021 ab. Auf eine dagegen erhobene Beschwerde

der Beschwerdeführerin trat das Bundesgericht mit Entscheid 1C_645/2021 vom 11. Juli

2023.

nicht ein.

2.3

Mit Beschluss vom 17. August 2020 bewilligte der Beschwerdegegner 2

der privaten Beschwerdegegnerin weiter einen Baustelleninstallationsplan für

den Aushub bzw. die erste Phase der Bauausführung, der keine Inanspruchnahme

der genannten Drittgrundstücke erforderte. Einem allfälligen Rechtsmittel gegen

diesen Entscheid wurde die aufschiebende Wirkung entzogen. Gegen diesen Entscheid

erhob die Beschwerdeführerin abermals Rekurs (G.-Nr. R4.2020.00134). Mit

Präsidialverfügung des Baurekursgerichts vom 20. August 2020 wurde die

aufschiebende Wirkung des Rekurses einstweilen, mit Zwischenentscheid vom 8. September

2020, definitiv wiederhergestellt. Zwischenzeitlich von

der privaten Beschwerdegegnerin in Angriff genommene Arbeiten auf dem

Baugrundstück wurden zufolge dessen wieder eingestellt. Mit Entscheid vom 3. Dezember

2020.

wurde der Rekurs gutgeheissen und der Beschluss der Vorinstanz aufgehoben.

Gegen diesen Entscheid wurde kein Rechtsmittel ergriffen.

2.4

Auf Ersuchen der privaten Beschwerdegegnerin vom 11. Januar 2021

hin erliess die Beschwerdegegnerin 2 die vorliegend strittige

Feststellungsverfügung hinsichtlich der Gültigkeitsfrist der Baubewilligung.

Ein im vorinstanzlichen Verfahren gestelltes Ausstandsbegehren bezüglich das

Gerichtspräsidium der 4. Abteilung des Baurekursgerichts wurde mit

Zwischenentscheid des Baurekursgerichts vom 29. April 2021 abgewiesen.

Eine gegen diesen Entscheid von der Beschwerdeführerin erhobene Beschwerde an

das Verwaltungsgericht (VB.2021.00364) wurde am 16. September 2021

abgewiesen. Eine dagegen von der Beschwerdeführerin erhobene Beschwerde an das

Bundesgericht wurde von diesem mit Entscheid vom 11. Juli 2023

gutgeheissen (1C_659/2021).

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin rügt, die verfügenden Behördenmitglieder der

Beschwerdegegnerin 2 seien befangen gewesen. Bereits beim Beschluss vom 17. August

2020.

betreffend einen Bauinstallationsplan Aushub habe die verfügende Behörde

sich im Zusammenhang mit dem Entzug der aufschiebenden Wirkung mit der

Gültigkeitsdauer der Baubewilligung auseinandergesetzt. Wenig später habe sie

den vorliegend angefochtenen Feststellungsbeschluss erlassen. Dabei habe der

Beschwerdegegner 2 diametral anders entschieden, jeweils zu Gunsten der

privaten Beschwerdegegnerin.

3.2

Aus dem

Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung respektive auf ein faires

Verfahren gemäss Art. 29 Abs. 1 BV fliesst als Teilgehalt auch der

Anspruch der Verfahrensbeteiligten auf richtige Zusammensetzung der

entscheidenden Verwaltungsbehörde: Es besteht eine zum in Art. 30

Abs. 1 BV verankerten Anspruch auf Unparteilichkeit, Unbefangenheit und

Unvoreingenommenheit des Gerichts analoge Garantie in Bezug auf

Verwaltungsbehörden. Die Anforderungen an die Unbefangenheit von Richterinnen

und Richtern sowie Mitgliedern von Verwaltungsbehörden stimmen jedenfalls im

Kern überein, nämlich darin, dass diese Personen keine persönlichen Interessen

mit dem Ausgang des konkreten Prozesses verbinden und sich hinsichtlich

der Beurteilung des in Frage stehenden Sachverhalts nicht bereits

festgelegt haben (VGr, 23. August 2017, VB.2017.00211, E. 3.3.1 mit

Hinweisen; Markus Schefer, Die Kerngehalte von Grundrechten, Bern 2001,

S. 535).

Konkretisiert

wird der grundrechtliche Anspruch in § 5a VRG. Gemäss § 5a Abs. 1 VRG treten Personen, die eine Anordnung treffen, dabei mitwirken

oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich

befangen erscheinen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn sie in der Sache ein

persönliches Interesse haben (lit. a), mit einer Partei in gerader Linie

oder in der Seitenlinie bis zum dritten Grad verwandt oder verschwägert oder

durch Ehe, Verlobung usw. verbunden (lit. b) oder Vertreter einer Partei

sind oder für eine Partei in der gleichen Sache tätig waren (lit. c). Ist

der Ausstand streitig, so entscheidet darüber die Aufsichtsbehörde oder, wenn

es sich um den Ausstand eines Mitglieds einer Kollegialbehörde handelt, diese

Behörde unter Ausschluss des betreffenden Mitglieds (§ 5a Abs. 2 VRG).

Voreingenommenheit

und Befangenheit in diesem Sinn werden nach der Rechtsprechung angenommen, wenn

sich im Einzelfall anhand aller tatsächlichen und verfahrensrechtlichen

Umstände etwas ergibt, das sich eignet, Misstrauen in die Unparteilichkeit des

Behördenmitglieds zu erwecken. Solche Umstände können namentlich in einem

bestimmten Verhalten der betreffenden Person begründet sein. Dabei ist nicht

auf das subjektive Empfinden einer Partei abzustellen; das Misstrauen in die

Unvoreingenommenheit muss vielmehr in objektiver Weise begründet erscheinen. Es

genügt, wenn Umstände vorliegen, die bei objektiver Betrachtung den Anschein

der Befangenheit und Voreingenommenheit erwecken; dass eine tatsächliche

Befangenheit vorliegt, wird für die Ablehnung nicht verlangt. Das persönliche

Verhalten kann den Anschein der Befangenheit objektiv rechtfertigen, wenn sich

darin eine Haltung offenbart, welche einen unvoreingenommenen Umgang mit der

Angelegenheit objektiv in Frage stellt. Dies trifft namentlich zu, wenn eine

Handlung – beispielsweise eine Äusserung im Vorfeld oder während eines

Verfahrens – vermuten lässt bzw. den Schluss zulässt, die betroffene

Justizperson habe sich hinsichtlich des Ausgangs des Verfahrens schon eine

feste Meinung gebildet (VGr, 23. August 2017, VB.2017.00211,

E. 3.3.2 mit Hinweisen, Regina Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 15

ff; BGE 134 I 238 E. 2.1

Abs. 3 und E. 2.4, 125 I 119 E. 3a Abs. 2).

3.3

Im

Beschluss vom 17. August 2020 betreffend einen Bauinstallationsplan Aushub

hat der Beschwerdegegner 2 im Zusammenhang mit dem Entzug der

aufschiebenden Wirkung Folgendes festgehalten: Weiter bestehe durch weitere Rechtsmittelverfahren

die Gefahr, dass die Gültigkeit der Baubewilligung ablaufe (ca. Oktober

2020). Offensichtlich solle durch langwierige Rechtsmittelverfahren verhindert

werden, dass das Bauvorhaben wie bewilligt realisiert werden könne. Dies sei

umso störender, als dass gegen die Stammbaubewilligung weder ein Rechtsmittel

ergriffen wurde, noch im Rahmen der Begehrensstellung Forderungen an die

Baustellenerschliessung gestellt wurden. In seinem Feststellungsbeschluss vom

17.

Februar 2021 legt der Beschwerdegegner 2 sodann über anderthalb

Seiten dar, was die rechtlichen Grundlagen betreffend die Gültigkeit der

Baubewilligung sind und weshalb er davon ausgeht, dass diese noch gültig ist.

Dabei gibt er ausdrücklich an, dass er vorliegend der Argumentation des

Baurekursgerichts im Entscheid vom 8. September 2020 folgt und dass das

Baurekursgericht eine gegenteilige Auffassung als haltlos bezeichne.

3.4

Der

Beschwerdegegner 2 hat sich im Entscheid vom 17. August 2020 nicht

einlässlich mit der Frage der Gültigkeit der Baubewilligung auseinandergesetzt,

sondern in Bezug auf die aufschiebende Wirkung bloss erwogen, dass die Gefahr

des Ablaufs drohe. Sodann zeigt, dass die verfügende Behörde von ihrer

ursprünglichen Auffassung betreffend die Gültigkeit der Baubewilligung im

Feststellungsbeschluss abgewichen ist, dass sie entscheidoffen war. Zwar

entschied sie in beiden Beschlüssen im Resultat zugunsten der privaten

Beschwerdegegnerin. Dieser Umstand allein vermag jedoch nicht den Anschein von

Befangenheit zu erwecken, beachtete die verfügende Behörde bei ihrem zweiten

Entscheid doch die einschlägigen Erwägungen der Rekursinstanz in deren

Entscheid vom 8. September 2020. Damit ist, wie die Vorinstanz zu Recht

annimmt, ein objektiver Grund gegeben. Äussert sich eine höhere Instanz in

Bezug auf eine konkrete Rechtsfrage, hat die untere Instanz dies zu

berücksichtigen und gegebenenfalls von ihrer zuvor vertretenen anderslautenden

Auffassung Abstand zu nehmen, wie dies vorliegend geschehen ist. Es liegt somit

kein Ausstandsgrund vor.

4.

4.1

Die

Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht weiter mehrfach eine Verletzung des rechtlichen Gehörs

beziehungsweise einen Begründungsmangel. Sie gibt an, die Rüge der Befangenheit

hätte einer ausführlicheren Auseinandersetzung bedurft. Sodann habe es die

Vorinstanz insbesondere versäumt zu begründen, weshalb die Frist nicht gemäss

§ 322 Abs. 3 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975

(PBG) zu laufen begonnen habe, obschon die Baubewilligung bereits über ein Jahr

rechtskräftig gewesen sei, als der Streit über das Hammerschlagsrecht entbrannt

sei. Weiter habe die Vorinstanz ihre Begründungspflicht verletzt, indem sie

sich nicht zum Argument der Fristenirrelevanz des Hammerschlagsverfahrens

(mangels Zusammenhangs mit der Gültigkeit der Baubewilligung) geäussert habe.

Schliesslich habe sich die Vorinstanz mit dem Argument, dass mit den

vorgenommenen Arbeiten der privaten Beschwerdegegnerin die Frist der Gültigkeit

der Baubewilligung nicht gewahrt wurde, nicht auseinandergesetzt.

4.2

Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör

gemäss Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) fliesst unter anderem das Recht

der von einem Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen, dass die

(Rechtsmittel-)Behörde ihre Vorbringen tatsächlich hört, prüft und in der

Entscheidfindung berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet,

ihren Entscheid zu begründen. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn

sich die Betroffenen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis

der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen

wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat

leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt. Dabei muss sie sich indes

nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jedes

einzelne Vorbringen ausdrücklich abhandeln, sondern kann sich auf die

wesentlichen Punkte beschränken (vgl. zum Ganzen BGE 143 IV 40 E. 3.4.3;

139.

IV 179 E. 2.2; 138 I 232 E. 5.1; VGr, 17. August 2023,

VB.2022.00540, E. 3.3). Die hieraus resultierenden Anforderungen an Umfang

und Dichte einer Begründung lassen sich nicht generell festlegen, sondern

richten sich nach den Umständen (vgl. Gerold Steinmann/Benjamin

Schindler/Damian Wyss in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die

schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. A., Zürich

2023, Art. 29 Rz. 65, mit Hinweisen).

4.3

Die

Vorinstanz hat sich mit der Rüge des Ausstandsgrunds der Beschwerdeführerin

befasst. Die wesentlichen Punkte, weshalb sie die Rüge der Befangenheit

verworfen hat, gehen aus dem Entscheid klar hervor. Die Vorinstanz hat sich

sodann eingehend mit der für das vorliegende Verfahren wesentlichen Frage

auseinandergesetzt, wann die Frist für die Gültigkeit der Baubewilligung zu

laufen beginnt und dabei auch dargelegt, weshalb ihrer Ansicht nach die

Baubewilligung noch nicht rechtskräftig sei und diesbezüglich die Relevanz des

Baustelleninstallationsplans und damit einhergehend der Relevanz des Hammerschlagsverfahrens.

Die Frage, ob mit den vorgenommenen

Arbeiten der privaten Beschwerdegegnerin die Frist der Gültigkeit der

Baubewilligung gewahrt wurde, war gestützt auf die – wie sich nachfolgend zeigt

(E. 5 ff.) – zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz nicht mehr von

Relevanz, da sie die Auffassung vertrat, die Frist hätte noch nicht zu laufen

begonnen. Demgemäss musste sie nicht mehr auf die diesbezügliche Rüge der

Beschwerdeführerin eingehen.

5.

5.1

Gemäss

§ 322 Abs. 1 PBG erlöschen Baubewilligungen nach drei Jahren, wenn

nicht vorher mit der Ausführung begonnen worden ist; bei Neubauten gilt der

Aushub oder, wo er vorausgesetzt ist, der Abbruch einer bestehenden Baute als

Baubeginn. Sind für das gleiche Vorhaben mehrere baurechtliche Bewilligungen

nötig, ist nach § 322 Abs. 2 PBG die letzte Bewilligung für das

Erlöschen der übrigen Bewilligungen und für den Baubeginn massgeblich. Als

baurechtliche Bewilligungen, deren Datum gemäss § 322 PBG für die

Gültigkeitsdauer massgeblich ist, gelten nach § 20 Abs. 1 der

Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember 1997 (BVV) alle Bewilligungen und

Genehmigungen, die nach dem Planungs- und Baugesetz Voraussetzung für den

Baubeginn sind. Die Bestimmung nach § 322 PBG zielt darauf ab,

Baubewilligungen auf Vorrat zu verhindern; der Bauherr hat innerhalb von drei

Jahren zu entscheiden, ob er bauen will oder nicht (BEZ 2007 Nr. 27; Laura

Diener/Thomas Wipf in: Christoph

Fritzsche et al. [Hrsg.], Zürcher Planungs- und Baurecht, 7. A., Wädenswil

2024, S. 531). Daher ist es mit dieser Bestimmung nicht vereinbar,

es – unabhängig von der Ergreifung von Rechtsmitteln in guten Treuen – ins

Belieben der Bauherrschaft zu stellen, den Eintritt des Fristenlaufs dadurch

jahrelang hinauszuschieben, dass sie die Erfüllung von nebenbestimmungsweise

statuierten Pflichten, über die mittels baurechtlicher Bewilligung zu

entscheiden ist, unterlässt. Eine Baubewilligung soll namentlich nicht als

Grundlage für jahrelange Verhandlungen mit der Baubewilligungsbehörde oder mit

der Nachbarschaft verwendet werden. Es ist zu verlangen, dass von der

Bauherrschaft das Zumutbare unternommen wird, um ein Ausführungshindernis zu

beseitigen (so VGr, 21. Dezember 2023, VB.2023.00039, E. 4.1; 29. August

2019, VB.2019.00136, E. 4.3 ff. zur Frage, wann eine Verwirkung

eintreten kann, obgleich – wie vorliegend – ein Baubeginn noch nicht erlaubt

ist; s. ferner Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Eine Darstellung

des zürcherischen Rechts und der neueren zürcherischen Rechtsprechung, Zürich

1991, Rz. 408 Fn. 19).

5.2

Die

Dreijahresfrist beginnt gemäss § 322 Abs. 3 PBG mit dem Ablauf der

letzten Rechtsmittelfrist, in streitigen Fällen mit der Rechtskraft des

öffentlich- oder zivilrechtlichen Entscheids. Umfasst die gleiche Bewilligung

mehrere Gebäude, ist die Frist mit dem Baubeginn bei einem Gebäude gewahrt.

Massgeblich für den Fristablauf ist nicht die Baufreigabe, sondern der

tatsächliche Baubeginn (Diener/Wipf, S. 532). Laut § 322 Abs. 4 PBG beeinflussen Nebenbestimmungen zur Bewilligung den Fristenlauf nicht;

Gleiches gilt, wenn Konzessionen oder andere als baurechtliche Bewilligungen

erforderlich sind. Der Regierungsrat hat in seiner Weisung vom 5. Dezember

1973.

zu einem Gesetz über die Neuordnung des Planungs- und Baurechtes zum

damaligen § 294 (= § 322 PBG) ausdrücklich erklärt, dass unter

baurechtlichen Bewilligungen im Sinn von Absatz 2 der Bestimmung solche zu

verstehen seien, die im Rahmen eines Baubewilligungs-, allfälligen

Ausnahmebewilligungs- oder Genehmigungsverfahrens in Anwendung dieses Gesetzes

zu erteilen seien. Nebenbestimmungen, die nicht zu so einem Verfahren führten,

würden den Fristenlauf nicht hemmen (ABl 1973, 1872). Auch Projektänderungen

sollen den Fristenlauf nicht hemmen (BEZ 2007 Nr. 27; RB 1996

Nr. 86). Ablaufen kann die Frist jedoch nur, soweit tatsächlich ein

rechtskräftiger Entscheid vorliegt bzw. soweit die letzte Rechtsmittelfrist

abgelaufen ist (VGr, 21. Dezember 2023, VB.2023.00039, E. 4.2).

6.

6.1

Bei der

Beantwortung der vorliegenden Frage ist der Zeitpunkt der Rechtskraft des

Bauentscheids zentral (§ 322 Abs. 3 PBG; s. oben E. 5.2). Wird

der Rechtsmittelweg ausgeschöpft, entscheidet gegebenenfalls das Bundesgericht

letztinstanzlich über die Streitsache, bevor die Rechtskraft eintritt. Wie auch

im vorliegenden Fall kommt es im Bereich des Baurechts regelmässig vor, dass zu

einem Bauprojekt mehrere Entscheide zu unterschiedlichen Zeitpunkten getroffen

werden; gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung soll sich das Bundesgericht

mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen (s. statt vieler

BGE 144 III 475, E. 1.2 mit diversen weiteren Hinweisen).

Wird vom Verwaltungsgericht lediglich einer von mehreren möglichen

Beschwerdegründen abschliessend behandelt, soll das Bundesgericht in der Regel

noch nicht mit der Sache befasst werden (vgl. BGE 149 II 170 E. 1.4,

E. 2).

6.2

Das

Bundesgericht unterscheidet in seiner Rechtsprechung im Zusammenhang mit der

Anfechtung von (Zwischen-)Entscheiden zwischen zwei Konstellationen: Ein – nur

unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgesetzes über

das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (BGG) anfechtbarer – Zwischenentscheid

liege vor, wenn bei der Umsetzung von baurechtlichen Nebenbestimmungen ein

Spielraum bestehe und trotz nominaler Erteilung einer

"Baubewilligung" noch gar nicht gebaut werden dürfe. Dabei sei vom

wahren Sinn der Bewilligung auszugehen und nicht von einer allenfalls

unglücklich gewählten Bezeichnung. Bestehe hingegen kein solcher Spielraum,

liege ein gemäss Art. 90 BGG anfechtbarer (Teil-)Endentscheid vor.

6.3

Zwar könne

es zuweilen unklar sein, ob eine Auflage den Betroffenen einen Spielraum

belasse. Die vorstehend geschilderte Praxis sei jedoch entscheidend dafür, dass

sich das Bundesgericht mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen müsse.

Ausserdem entstehe den Betroffenen kein Nachteil bzw. sei es nicht nötig, in

jedem unklaren Fall Beschwerde beim Bundesgericht zu führen: Gehe eine Partei

fälschlicherweise von einem Endentscheid aus und erhebe kein Rechtsmittel, so

könne der fragliche Zwischenentscheid gemäss Art. 93 Abs. 3 BGG

schliesslich immer noch zusammen mit dem tatsächlichen Endentscheid angefochten

werden (so BGE 149 II 170 E. 1.3, 1.8 f. mit weiteren Hinweisen).

6.4

Zusammengefasst

kann jedenfalls festgehalten werden, dass das Bundesgericht die

verwaltungsgerichtlichen Urteile nicht als Endentscheide auffasst, wenn vor

Baufreigabe noch einen Umsetzungsspielraum eröffnende Auflagen zu erfüllen

sind. Regelmässig läuft somit eine Rechtsmittelfrist gegen

Verwaltungsgerichtsurteile erst ab Eröffnung des Entscheides betreffend die

Nebenbestimmungen und nicht bereits mit dem Urteil über die

Stammbaubewilligung. Rechtskräftig werden solche

(Verwaltungsgerichts-)Entscheide folglich erst nach der letztmaligen

Beurteilung der Nebenbestimmungen; zuvor können sie (ausser unter den strengen

Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG) ohnehin noch gar nicht erfolgreich

angefochten werden. Mit Blick auf § 322 Abs. 3 PBG wird somit

deutlich, dass die Stammbaubewilligung in einer Vielzahl von Fällen nicht

verwirken kann, bevor nicht auch die Nebenbestimmungen abschliessend beurteilt

sind und damit die Rechtskraft eingetreten ist (s. zum Ganzen VGr, 13. Juli

2023, VB.2022.00477, E. 5).

7.

7.1

Mit Blick

auf die vorstehenden Erwägungen stellt sich vorliegend somit die Frage, ob in

der Stammbaubewilligung bzw. durch die Nebenbestimmungen ein

Umsetzungsspielraum eröffnet wurde. Zudem ist zu beurteilen, ob die

Bauherrschaft innert nützlicher Frist das Zumutbare unternommen hat, um die

Bauhindernisse zu beseitigen, welche Voraussetzung für den Baubeginn im Sinn

von § 20 Abs. 1 BVV sind.

7.2

Ob baurechtliche Nebenbestimmungen

einen Umsetzungsspielraum eröffnen, mag nicht in jedem Einzelfall

offensichtlich sein. Vorliegend beinhalten die Nebenbestimmungen Spielräume: So

wird die Beschwerdeführerin unter anderem aufgefordert, vor Baubeginn

einen detaillierten, mit Verlegenachweis der Besucherparkplätze versehenen Umgebungsplan

sowie einen Bauplatzinstallationsplan einzureichen. Der

Bauplatzinstallationsplan hat unter anderem die Zu- und Wegfahrten vorzusehen (inkl.

allfälliger Sicherungs- und Verlegungsmassnahmen), die Deponie- und Lageflächen

sowie die Erfüllung der strassenpolizeilichen Bedingungen gemäss

Gesamtverfügung vom 31. August 2017. Dabei besteht ein gewisser

Handlungsspielraum, was die Beschwerdeführerin nicht bestreitet. So hat die

Baudirektion mittlerweile eine Ausnahmebewilligung für eine teilweise

Baustellenerschliessung über das Gebiet F in Aussicht gestellt. Sodann

sind auch noch Verfahren hängig, welche die Inanspruchnahme des

Nachbargrundstücks für die Baustelleninstallation betreffen und deren Umfang

noch nicht geklärt ist. Ein rechtskräftiger Baustelleninstallationsplan ist

vorliegend Voraussetzung für den Baubeginn, liegt jedoch noch nicht vor.

7.3

Daraus

ergibt sich, dass der Umstand, dass die Stammbaubewilligung nicht angefochten

wurde, den Beginn des Fristenlaufs entgegen der Beschwerdeführerin nicht

auslöste: Es liegt entgegen der Beschwerdeführerin noch keine materiell

rechtskräftige Baubewilligung vor, da die Stammbaubewilligung einen

Zwischenentscheid im Sinn der vorstehend geschilderten Bundesgerichtspraxis

darstellt. Da die Verwirkungsfrist mithin noch nicht zu laufen begann, ist zu

beurteilen, ob die Verwirkung trotzdem eintrat; dies ist der Fall, wenn die

Bauherrschaft nicht rechtzeitig mit der Beseitigung der Bauhindernisse begonnen

hat (s. oben E. 5.1).

7.4

Es ist dem Baurekursgericht

darin zuzustimmen, dass eine Bauherrschaft nicht für unbestimmte Zeit mit der

Erfüllung von Nebenbestimmungen zuwarten können soll, ohne dass die

Baubewilligung verwirkt. Um dem entgegenzuwirken, verlangt das

Verwaltungsgericht jedoch ausdrücklich von der Bauherrschaft, das zur

Beseitigung von Bauhindernissen Nötige innert nützlicher Frist zu unternehmen,

andernfalls die Verwirkung trotzdem eintritt (VGr, 29. August 2019,

VB.2019.00136, E. 4.4.4). Vorliegend sind bis zum Tätigwerden der

Bauherrschaft noch keine drei Jahre verstrichen. Im September 2017 wurde die

Stammbaubewilligung erteilt. Im Januar 2020 wurde sodann das Gesuch betreffend

das angefochtene Hammerschlagsrecht eingereicht. Weiter wurde im August 2020

ein weiterer Baustelleninstallationsplan bewilligt, welcher keines

Hammerschlagsrechts bedarf. Damit hat sich die private Beschwerdegegnerin

rechtsgenüglich um die Beseitigung der Bauhindernisse bemüht.

7.5

Zusammengefasst

ist festzuhalten, dass die Bauherrschaft zwar einige Zeit verstreichen liess,

bevor sie Massnahmen zur Beseitigung der Bauhindernisse ergriff. Allerdings

liegen zwischen dem Erlass der Stammbaubewilligung und dem Versuch der

Beseitigung des Bauhindernisses keine drei Jahre und tätigte die Bauherrschaft

während dieser Zeit auch Vergleichsgespräche mit der Beschwerdeführerin, für

die Baustelleninstallation. Unter den vorliegenden Umständen rechtfertigt sich

die einschneidende Rechtsfolge der ausnahmsweisen Verwirkung trotz

Nichtvorliegens eines rechtskräftigen Entscheids jedenfalls nicht. Die verwaltungsgerichtliche

Rechtsprechung lässt einen Zeitraum von drei Jahren für die Beseitigung von

Bauhindernissen zu (VGr, 21. Dezember 2023, VB.2023.00039, E. 6.3; 13. Juli

2023, VB.2022.00477, E. 6.3).

Demgemäss erweist sich der Feststellungbeschluss der

Beschwerdegegnerin 2 als korrekt und ist die Beschwerde abzuweisen. Da die

Gültigkeitsfrist der Baubewilligung noch nicht zu laufen begonnen hat, ist die

Qualifikation der Arbeiten der privaten Beschwerdegegnerin im Sommer 2020 nicht

von Belang.

8.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG) und steht ihr keine Parteientschädigung zu

(§ 17 Abs. 2 VRG). Vielmehr ist sie zu verpflichten, der privaten

Beschwerdegegnerin eine solche zu bezahlen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 150.-- Zustellkosten,

Fr. 3'150.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine

Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen

ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Baurekursgericht.