Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00435

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00435

Urteil

der 4. Kammer

vom 5. Dezember 2024

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Marco Donatsch, Gerichtsschreiber

Dumenig Stiffler.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinderat Zumikon, vertreten durch RA B,

Beschwerdegegner,

betreffend Neubau

einer Asylunterkunft,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. An der

Gemeindeversammlung vom 13. Juni 2023 unterbreitete der Gemeinderat der

Gemeinde Zumikon den Stimmberechtigten einen Verpflichtungskredit von

Fr. 4'540'000.- für die Erstellung einer Asylunterkunft zur Genehmigung.

Die Gemeindeversammlung entsprach diesem Antrag mit 175 Ja-Stimmen zu 140

Nein-Stimmen.

B. Nach

Abschluss der Totalunternehmer-Submission für den Neubau der Asylunterkunft bewilligte

der Gemeinderat mit Beschluss vom 18. März 2024 Mehrkosten in der Höhe von

Fr. 498'108.60 (inklusive höherer Mehrwertsteuer) gegenüber dem

bewilligten Verpflichtungskredit als gebundene Ausgaben. Der Beschluss wurde am

22. März 2024 im Amtsblatt der Gemeinde publiziert.

Erwägungen

II.

Hiergegen gelangte A am 27. März 2024 mit

Stimmrechtsrekurs an den Bezirksrat Meilen und beantragte die Aufhebung des

Beschlusses des Gemeinderats vom 18. März 2024 und die Durchführung einer

Urnenabstimmung über das gesamte Neubauprojekt für die Asylunterkunft.

Der Bezirksrat wies den Stimmrechtsrekurs mit Beschluss

vom 8. Juli 2024 ab und erhob keine Verfahrenskosten.

III.

Am 22. Juli 2024 erhob A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und wiederholte seine Anträge auf Aufhebung des Beschlusses

des Gemeinderats vom 18. März 2024 und die Durchführung einer

Urnenabstimmung über das gesamte Neubauprojekt für die Asylunterkunft.

Der Bezirksrat verzichtete am 31. Juli 2024 auf

Vernehmlassung. Die Gemeinde Zumikon beantragte am 20. August 2024 die

Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. A replizierte am

3.

September 2024.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte in

Stimmrechtssachen zuständig (§§ 41 ff. VRG in Verbindung mit

§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September

2003.

[LS 161]).

2.

2.1

Reicht ein

Verpflichtungskredit nicht aus, ist ein Zusatzkredit einzuholen (§ 108

Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG, LS 131.1]). Überschreitet

der Gesamtbetrag von Verpflichtungskredit und Zusatzkredit die Zuständigkeit

jenes Organs, das den Verpflichtungskredit beschloss, richtet sich die

Zuständigkeit zur Genehmigung des Zusatzkredits nach der Höhe des Gesamtbetrags

(§ 109 Abs. 2 GG). Gemäss Art. 11 Ziff. 2 der

Gemeindeordnung der politischen Gemeinde Zumikon vom 10. Juni 2018 (GO,

AS 100.1) unterliegt die Bewilligung neuer einmaliger Ausgaben von mehr

als Fr. 5'000'000.- der Urnenabstimmung. Soweit der strittige Zusatzkredit

von Fr. 498'108.60 als neue Ausgabe zu qualifizieren ist, unterläge dessen

Bewilligung der Urnenabstimmung, weil die Summe aus Verpflichtungs- und

Zusatzkredit den Betrag von Fr. 5'000'000.- überschreitet.

Sind die über den Verpflichtungskredit hinausgehenden Kosten

hingegen als gebundene Ausgaben zu qualifizieren, liegt die Zuständigkeit für

deren Bewilligung beim Gemeindevorstand (§ 105 GG und Art. 34

Abs. 2 Ziff. 2 GO).

2.2

Ausgaben

gelten gemäss § 103 Abs. 1 GG als gebunden, wenn die Gemeinde durch

einen Rechtssatz, durch einen Entscheid eines Gerichts oder einer

Aufsichtsbehörde oder durch einen früheren Beschluss der zuständigen Organe

oder Behörde zu ihrer Vornahme verpflichtet ist und ihr sachlich, zeitlich und

örtlich kein erheblicher Entscheidungsspielraum bleibt. Diese Regelung

entspricht im Wesentlichen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu gebundenen

Ausgaben (vgl. BGE 141 I 130 E. 4.1; BGr, 23. August 2017, 1C_17/2017,

E. 4.2; VGr, 7. Dezember 2023, VB.2023.00564, E. 4.3, und

12.

Oktober 2023, VB.2023.00504, E. 2.2; Markus Rüssli, in: Tobias

Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher

Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 103 GG N. 4).

Bei der Auslegung dieser kantonalrechtlichen Bestimmung ist

zu beachten, dass Art. 86 Abs. 2 lit. a der Verfassung des

Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) für die Gemeinden ein

obligatorisches Finanzreferendum vorsieht und damit die Mitsprache der

Stimmberechtigten bei Ausgabenbeschlüssen hoch gewichtet. Weil die

Qualifikation eines Kredits als gebundene Ausgabe zugleich einen Miteinbezug

der Stimmberechtigten ausschliesst, drängt sich Zurückhaltung bei der Annahme

einer gebundenen Ausgabe auf (zum Ganzen VGr, 12. Oktober 2023,

VB.2023.00504, E. 2.2 – 12. Januar 2023, VB.2022.00699, E. 3.2 –

24.

September 2020, VB.2020.00538, E. 2.1; so im Ergebnis auch

Rüssli, § 103 GG N. 27).

2.3

Haben die

Stimmberechtigten mit einem Kreditbeschluss die Verwirklichung eines ihnen

unterbreiteten Projekts befürwortet, so sind die sich gegenüber dem

ursprünglichen Kostenvoranschlag ergebenden Mehrkosten als gebundene Ausgaben

zu qualifizieren, wenn sie mit dem ursprünglichen Kreditbeschluss als bewilligt

gelten können. Von gebundenen Mehrausgaben ist unter anderem dann auszugehen,

wenn die Mehrkosten aufgrund ausgewiesener Teuerung, infolge unvorhersehbarer

oder unvorhergesehener Schwierigkeiten oder wegen Modifikationen am Projekt,

die sich im Verlauf der Bauarbeiten als notwendig erweisen, entstanden sind.

Neue Ausgaben liegen dagegen unter anderem dann vor, wenn der Hauptkredit

bewusst niedrig gehalten wurde, um die Vorlage eher durchzubringen, oder wenn

die Mehrkosten bei pflichtgemässer Sorgfalt voraussehbar gewesen wären (VGr,

16.

März 2023, VB.2023.00075, E. 3.3; Rüssli, § 103 GG N. 19 f.;

BGr, 17. August 2004, 1P.59/2004, E. 5.2). Entscheidend ist, dass der

Kostenvoranschlag für das Projekt, welches den Stimmberechtigten vorgelegt

wird, pflichtgemäss sorgfältig erstellt wurde, so dass das Projekt –

unvorhergesehene oder unvorhersehbare Umstände vorbehalten – zum Zeitpunkt der

Abstimmung grundsätzlich zum veranschlagten Preis hätte umgesetzt werden können

(vgl. VGr, 16. März 2023, VB.2023.00075, E. 3.6).

3.

3.1

Vorliegend

bewilligten die Stimmberechtigten der Gemeinde Zumikon an der

Gemeindeversammlung vom 13. Juni 2023 einen Verpflichtungskredit von

Fr. 4'540’000.- zur Erstellung einer Asylunterkunft an der

Farlifangstrasse 28. Im Beleuchtenden Bericht an die Stimmberechtigten hatte

der Beschwerdegegner die Kostenungenauigkeit mit 10% dieses

Verpflichtungskredits angegeben. Nach Angaben des Beschwerdegegners habe sich im

Rahmen des anschliessend durchgeführten Vergabeverfahrens jedoch ergeben, dass für

die Umsetzung des Bauprojekts mit noch höheren Kosten zu rechnen sei, da nur

vier Angebote eingegangen seien und alle Anbieter Preise von über

Fr. 5'000'000.- offeriert hätten. Der Beschwerdegegner erteilte den

Zuschlag zur Ausführung des Projektes als Totalunternehmer der C AG und

vereinbarte mit dieser nach Verhandlungen über Kostenoptimierungen einen

Gesamtpreis von Fr. 5'038'108.60.

Dieser Preis übersteigt den bewilligten Verpflichtungskredit

um Fr. 498'108.60.- oder 10,97 %. Der Gemeinderat bewilligte diese

Kostenüberschreitung als gebundene Ausgabe.

3.2

Der

Beschwerdeführer ist hingegen der Ansicht, dass es sich hierbei um einen

Zusatzkredit handle, der in einer Urnenabstimmung bewilligt werden müsste,

beziehungsweise dass der gesamte Verpflichtungskredit der Urnenabstimmung hätte

unterstellt werden müssen. Der Beschwerdegegner macht geltend, es handle sich

um gebundene Ausgaben, da die entstandenen Mehrkosten teilweise auf die

Steigerung der Baukosten und teilweise auf die Marktlage zurückzuführen seien.

Hingegen resultierten sie weder aus Modifikationen am Projekt noch aus einer

unsorgfältigen Kostenschätzung. Es sei auch nicht absichtlich versucht worden,

den Verpflichtungskredit tief zu halten, um eine Urnenabstimmung zu umgehen.

3.3

Tatsächlich

vermag die Teuerung der Baukosten einen Teil der Kostensteigerung zu erklären

und stellt in diesem Umfang gemäss zuvor dargelegter Rechtsprechung eine

gebundene Ausgabe dar. Allerdings ist dabei nur die nach der Planung im März

2023.

bis zur definitiven Preisfestlegung mit der Zuschlagsgewinnerin der

Totalunternehmerausschreibung im März 2024 entstandene Bauteuerung zu

berücksichtigen. Stellt man hierfür auf den Baukostenindex des Kantons Zürich

im April 2023 von 113.9 Punkten ab (Basis Oktober 2020 = 100 Punkte),

resultierte bis April 2024 (114.5 Punkte) eine Kostensteigerung aufgrund von

Teuerung im Baubereich von 0,5 %.

3.4

Was die

weiteren Mehrkosten betrifft, ist es notorisch, dass aktuell die Nachfrage für

Baudienstleistungen, wie sie die Gemeinde für die Erstellung der Asylunterkunft

benötigt, das diesbezügliche Angebot erheblich übersteigt. Dies erschwert die

genaue Kalkulation eines Kostenvoranschlags, da bei einer solchen Marktlage die

Bauunternehmungen bei ihrer Preisgestaltung weniger Konkurrenzdruck ausgesetzt

sind und generell auch mit weniger Angeboten im Rahmen von

Ausschreibungsverfahren zu rechnen ist. So sind die Kosten im vorliegenden

Fall, wie der Beschwerdegegner zu Recht vorbringt, deshalb so hoch ausgefallen,

weil bei der Totalunternehmersubmission bloss vier Angebote eingingen und

keines davon unter Fr. 5'000'000.- zu liegen kam. Der Kostenvoranschlag

vom 14. März 2023, auf welchen sich der Beschwerdegegner bei der Bemessung

des Verpflichtungskredits stützte, wurde nach fachlichen Kriterien erstellt und

schlüsselt ausführlich und verteilt auf verschiedene Baukostengruppen die zum

damaligen Zeitpunkt erwarteten Kostenpositionen auf. Der grösste Unterschied

zum schliesslich mit dem Totalunternehmer vereinbarten Preis liegt bei den

Kosten für den Holzbau und die Baumeisterleistungen, während bei anderen

Positionen nur kleine Abweichungen resultierten, was für die grundsätzliche

Plausibilität des Kostenvoranschlags spricht. Ausserdem wurden beim Zuschlag an

die C AG im Vergleich zu dem der Gemeindeversammlung am 13. Juni 2023

vorgelegten Projekt keine Erweiterungen vorgenommen, mit welcher der

Beschwerdegegner die Kostenüberschreitung selbst verursacht hätte. Vielmehr

gelang es ihm in Verhandlungen mit der Gewinnerin der Ausschreibung gewisse

Kostenpositionen zu senken. Insgesamt kam dem Beschwerdegegner nach der

Nachverhandlung kein erheblicher Handlungsspielraum betreffend die Mehrkosten

mehr zu. Die Gemeindeversammlung hatte mit ihrer Kreditbewilligung vom

13.

Juni 2023 die Verwirklichung des ihr unterbreiteten Bauprojekts für

eine Asylunterkunft befürwortet und damit grundsätzlich auch das Einverständnis

für allfällig notwendige Mehrkosten erteilt (vgl. BGr, 17. August 2004,

1P.59/2004, E. 5.2). Schliesslich gibt es auch keine Hinweise dafür, dass

der Beschwerdegegner den Verpflichtungskredit bewusst tief gehalten hätte. Berücksichtigt

man, wie nahe an der der Gemeindeversammlung transparent ausgewiesenen

Kostenungenauigkeit die zusätzlichen Kosten zu liegen kamen, ist jedenfalls

nicht von einem pflichtwidrig unsorgfältigen Verhalten des Beschwerdegegners auszugehen

(anders bei einer Kostenüberschreitung von 27,75 % vgl. VGr, 16. März

2023, VB.2023.00075, E. 3.6). Vielmehr entstammte die Kostensteigerung

vorliegend den zum Zeitpunkt der Gemeindeversammlung vom 13. Juni 2023 bestehenden

und durch die Marktlage begründeten Schwierigkeiten bei der Kalkulation der

voraussichtlichen Baukosten. Entsprechend sind die mit Gemeinderatsbeschluss

vom 18. März 2024 bewilligten zusätzlichen Ausgaben vollumfänglich als

gebundene Ausgaben zu qualifizieren. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

4.

4.1

In

Stimmrechtssachen werden in der Regel keine Verfahrenskosten erhoben

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG), weshalb

die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind.

4.2

Praxisgemäss

steht dem obsiegenden Gemeinwesen in der Regel keine Parteientschädigung zu

(VGr, 16. Mai 2024, VB.2024.00083, E. 5.2 – 28. Oktober 2021,

VB.2021.00569, E. 7.2 – 22. Juli 2021, VB.2021.00382. E. 8.3),

weshalb das entsprechende Begehren des Beschwerdegegners abzuweisen ist.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 2'120.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Meilen.