Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00450

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00450

Urteil

der 4.

Kammer

vom 22. Mai 2025

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz),

Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Martin Bertschi,

Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B

und/oder

RA C,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kanton Zürich,

vertreten durch die Baudirektion des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Förderbeitrag

an die umfassende Gebäudesanierung

mit Minergie-Zertifikat,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A ist Alleineigentümerin eines Grundstücks an der D-Strasse

in der Stadt Zürich (Kat.-Nr. 01). Auf diesem Grundstück befindet sich ein

Gebäude ohne Wohnnutzung (EGID-Nr. 02) mit zwei Zugängen (D-Strasse 03 und

D-Strasse 04).

Am 20. April 2023 reichte A mit Blick auf eine

umfassende Gesamtsanierung und beabsichtigte Minergie-Zertifizierung des

genannten Gebäudes bei der Baudirektion des Kantons Zürich zwei nach den

Adressen getrennte Gesuche um Förderbeiträge ein, wobei die gesamte zu

erneuernde Energiebezugsfläche des Gebäudes von insgesamt 11'747 m2 hälftig

auf die beiden Adressen aufgeteilt wurde.

Am 2. Mai 2023 teilte das Amt für Abfall, Wasser,

Energie und Luft (AWEL) des Kantons Zürich A mit, dass beide Adressen zum

selben Gebäude gehörten, weshalb das Gesuch betreffend die D-Strasse 04

storniert werde und im Gesuch betreffend die D-Strasse 03 die gesamte zu

erneuernde Energiebezugsfläche des Gebäudes aufaddiert werde. Diese E-Mail

blieb unbeantwortet.

Am 16. Juni 2023 sprach die Baudirektion A eine

Subvention von höchstens Fr. 649'880.- zu, auszurichten nach erfolgreicher

umfassender Gesamtsanierung mit Minergie-Zertifikat zu den Förderbedingungen

gemäss kantonalem Förderprogramm und auszuzahlen nach Einreichung des

Abschlussformulars und des definitiven Minergie-Zertifikates beim AWEL. Die

Höhe der Subvention berechnete die Baudirektion durch Multiplikation der zu

erneuernden Energiebezugsfläche des (gesamten) Gebäudes mit Fr. 100.-/m2

bis zu einer Maximalfläche von 3'000 m2 und durch

Multiplikation der darüber hinausgehenden zu erneuernden Energiebezugsfläche

von 8'747 m2 mit Fr. 40.-/m2.

Erwägungen

II.

Einen hiergegen am 17. Juli 2023 erhobenen Rekurs von

A wies der Regierungsrat des Kantons Zürich am 5. Juni 2024 ab, auferlegte

ihr die Verfahrenskosten und sprach ihr keine Parteientschädigung zu.

III.

Am 8. August 2024 erhob A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss

des Regierungsrats vom 5. Juni 2024 aufzuheben und ihr eine Subvention in

der Höhe von Fr. 1'174'700.- zuzusprechen. Eventualiter sei ihr Subventionsgesuch

einzeln pro Hausnummer zu behandeln und ihr eine Subvention in der Höhe von

mindestens Fr. 889'880.- zuzusprechen. Subeventualiter sei der Beschluss

des Regierungsrats vom 5. Juni 2024 aufzuheben und die Sache zur

Neubeurteilung an diesen zurückzuweisen.

Die Baudirektion beantragte am 10. September 2024

unter Verweis auf einen Mitbericht des AWEL vom 5. September 2024 die

Abweisung der Beschwerde. Namens des Regierungsrats beantragte die

Staatskanzlei am 25. September 2024 ebenfalls die Abweisung der

Beschwerde. A beantragte am 18. Oktober 2024, dass der Mitbericht des AWEL

aus den Akten gewiesen werde, da es sich bei diesem weder um eine Partei noch

um die Vorinstanz, noch um die verfügende Behörde handle. Im Übrigen hielt sie

an ihren Anträgen fest. Die Baudirektion am 30. Oktober 2024 unter Verweis

auf einen Mitbericht des AWEL vom 28. Oktober und am 27. November

2024.

unter Verweis auf einen Mitbericht des AWEL vom 25. November 2024

sowie A am 13. November 2024 und 9. Dezember 2024 hielten daraufhin

an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von

Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der

Baudirektion betreffend Förderbeitrage aus dem Förderprogramm Energie zuständig

(§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

[VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Dem Antrag der Beschwerdeführerin, dass die den Eingaben des

Beschwerdegegners beigelegten Mitberichte des AWEL aus dem Recht zu weisen

seien, ist nicht stattzugeben. Es trifft zwar zu, dass das AWEL nicht im

formellen Sinn Verfahrenspartei ist. Die den Beschwerdegegner vertretende

Baudirektion machte sich aber durch die Einreichung der Mitberichte eines

unterstellten Amtes (vgl. Anhang 2 Ziff. 7 der Verordnung vom

18.

Juli 2007 über die Organisation des Regierungsrats und der kantonalen

Verwaltung [LS 172.11]) deren Inhalt zu eigen, womit sie als

Vernehmlassungen des Beschwerdegegners entgegenzunehmen sind.

3.

3.1

Art. 34

Abs. 1 des CO2-Gesetzes (SR 641.71) in der bis am

31.

Dezember 2024 geltenden Fassung (vgl. AS 2017 6839) sah vor, dass ein

Drittel des Ertrags der vom Bund erhobenen CO2-Abgabe unter anderem

für die Verminderung der CO2-Emissionen bei Gebäuden verwendet wird

(vgl. nunmehr Art. 33a Abs. 1 CO2-Gesetz). Zu diesem Zweck

gewährte der Bund den Kantonen gemäss aArt. 34 Abs. 1 CO2-Gesetz

Globalbeiträge an Fördermassnahmen im Sinn von Art. 47, 48 und 50 des

Energiegesetzes vom 30. September 2016 (EnG, SR 730.0; vgl. nunmehr

Art. 34 Abs. 2 CO2-Gesetz). Nach Art. 50 EnG kann der

Bund im Bereich der Energie- und Abwärmenutzung Massnahmen unterstützen zur

sparsamen und effizienten Energienutzung (lit. a), zur Nutzung

erneuerbarer Energien (lit. b) und zur Nutzung der Abwärme (lit. c).

3.2

Im Kanton

Zürich bestimmt § 16 Abs. 3 des kantonalen Energiegesetzes vom

19.

Juni 1983 (EnerG, LS 730.1), dass aus den Globalbeiträgen des

Bundes aus der Teilzweckbindung der CO2-Abgabe zur Verminderung der

CO2-Emissionen und der Verbesserung der Energieeffizienz bei

Gebäuden Subventionen gewährt werden können. § 17a lit. d EnerG

überträgt der Baudirektion des Kantons Zürich die Zuständigkeit, das

Förderprogramm nach § 16 EnerG festzulegen.

§ 16a Abs. 1 der kantonalen Energieverordnung vom

6.

November 1985 (EnerV, LS 730.11) konkretisiert, dass Subventionen

an Massnahmen zur rationellen Energienutzung, insbesondere im Rahmen

energetischer Gebäudesanierungen (lit. a), Massnahmen zur gebäudeexternen

Nutzung von Abwärme (lit. b) und Massnahmen zur Nutzung erneuerbarer

Energien (lit. c) ausgerichtet werden können. Die Subventionen richten

sich im Einzelfall für Massnahmen zur rationellen Nutzung nach der einsparbaren

Energiemenge und für die übrigen Vorhaben nach der nutzbaren Energiemenge. Zur

Vereinfachung können pauschalierte Subventionsansätze pro Quadratmeter beheizte

Bruttogeschossfläche oder pro Kilowatt installierter Leistung festgelegt werden

(§ 16a Abs. 2 EnerV). Subventionsgesuche sind der Baudirektion vor

Baubeginn einzureichen (§ 16b Abs. 1 EnerV). Die Baudirektion regelt

die Einzelheiten der Subventionstatbestände, die Subventionsansätze und die

Mindesthöhe von Subventionen. Sie achtet dabei auf ein zweckmässiges Verhältnis

zwischen den Kosten der Massnahmen und deren energetischer Wirkung (§ 16b Abs. 2 EnerV).

3.3

Gestützt

hierauf erliess die Baudirektion für das hier relevante Jahr 2023 am

11.

Dezember 2022 die "Verfügung Förderprogramm Energie 2023"

und legte darin unter anderem fest, dass das Energieförderprogramm ab

1.

Januar 2023 für Gesamtsanierungen nach Minergie-Standard (mit oder ohne

Zusatz Minergie-A) Förderbeiträge von Fr. 100.- pro Quadratmeter

Energiebezugsfläche umfasst. Ferner legte sie fest, dass Beiträge über

Fr. 300'000.- individuell berechnet werden und sich der Beitragssatz mit

zunehmender Gesamtfördersumme verringert.

4.

Bei den hier streitbetroffenen Förderbeiträgen aus dem

Energieförderprogramm des Kantons Zürich handelt es sich um Subventionen im

Sinn von § 3 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990

(StaatsbeitragsG, LS 132.2). Dies ergibt sich aus der – bewussten (vgl. Antrag

und Weisung des Regierungsrats zur Änderung des Energiegesetzes vom 22. April

2020.

[Weisung EnerG {ABl 2020-05-15, Meldungsnummer RS-ZH01-0000000262}], S. 20) – Bezugnahme des Gesetzgebers in § 16 EnerG

auf den kantonalrechtlich definierten Begriff der Subvention sowie der

Formulierung dieser Bestimmung und von § 16a EnerV als

"Kann"-Bestimmungen (vgl. BGr, 28. Januar 2025, 2C_1017/2022,

E. 1.2.3 mit zahlreichen Hinweisen). Zudem sind die Voraussetzungen der

Beitragsgewährung nicht im Gesetz konkret umschrieben (vgl. BGE 145 I 121

E. 1.2; vgl. ferner BVGr, 17. November 2023, B-3031/2022,

E. 3.1).

Die Gewährung von Energieförderbeiträgen an Personen, die

eine Verbesserung der Energieeffizienz eines Gebäudes beabsichtigen, liegt

damit im Ermessen des Beschwerdegegners. Das Verwaltungsgericht kann die

Ermessensausübung durch die Vorinstanzen nur auf das Überschreiten,

Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf

die Angemessenheit des Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20

Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco Donatsch, in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[Kommentar VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 50 N. 25 ff.

und 66 ff.).

5.

5.1

Die

Beschwerdeführerin rügt zunächst, es bestehe keine genügende gesetzliche

Grundlage dafür, dass der Beschwerdegegner nur für die ersten 3'000 m2

zu erneuernde Energiebezugsfläche Förderbeiträge mit einem Ansatz von Fr. 100.-/m2

zugesprochen habe und für die darüberhinausgehenden 8'747 m2

nur mit einem Ansatz von Fr. 40.-/m2.

5.2

Das

Legalitätsprinzip nach Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV, SR 101) besagt, dass ein staatlicher Akt sich auf

eine materiell-gesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und

vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist (BGE 147 I 1 E. 4.3.1 mit Hinweisen). Für Ermessenssubventionen genügt es, wenn die

Möglichkeit der Subventionsgewährung für einen bestimmten förderungswürdigen

Zweck im formellen Gesetz verankert ist. Die spezifischen Modalitäten von

Ermessenssubventionen können auch auf tieferer Normstufe wie beispielsweise in einer

Verwaltungsverordnung geregelt werden (zum Ganzen Pierre Tschannen/Markus

Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022,

§ 46 N. 1306). Übereinstimmend hiermit sieht auch § 5 Abs. 2 StaatsbeitragsG vor, dass Staatsbeiträge nach dem Ausmass des

öffentlichen Interesses gewährt werden und der Regierungsrat die

Bemessungsweise, insbesondere beitragsberechtigte Ausgaben und die Pauschalierung,

regelt.

5.3

Vorliegend

sieht mit § 16 Abs. 3 EnerG ein formelles Gesetz die Möglichkeit der

Subventionsgewährung für einen bestimmten Zweck – zur Verminderung der CO2-Emissionen

und zur Verbesserung der Energieeffizienz von Gebäuden – vor. Ferner ermächtigt

mit § 17a lit. d EnerG das formelle Gesetz die Baudirektion, die

Einzelheiten der Förderbeiträge zu regeln. Der Regierungsrat konkretisiert

diese Delegation in § 16a und 16b EnerV (vgl. § 5 Abs. 2 StaatsbeitragsG). So ist die Baudirektion unter anderem ermächtigt, die

Subventionssätze festzulegen, wobei die Verordnung auch Pauschalierungen für

zulässig erklärt. Der Gesetzgeber verzichtete hingegen bewusst auf eine Regelung

der Subventionstatbestände und -ansätze im formellen Gesetz, da der

Globalbeitrag nach Art. 34 Abs. 2 CO2-Gesetz und die zur

Verfügung stehenden kantonalen Mittel jährlich schwanken können (vgl. Weisung

EnerG, S. 20 f.). Damit liegt eine ausreichende

gesetzliche Grundlage dafür vor, dass die Baudirektion die Modalitäten des

Förderprogramms Energie festlegt.

5.4

Hierbei

ist mit Blick auf die schwankenden und jährlich begrenzten finanziellen Mittel

sowie die Vorgabe des Verordnungsgebers, auf ein zweckmässiges Verhältnis

zwischen den Kosten der Massnahmen und deren energetischer Wirkung zu achten

(vgl. § 16b Abs. 2 EnerV), nicht rechtsverletzend, wenn die

Baudirektion in ihrer "Verfügung Förderprogramm 2023" vom

11.

Dezember 2022 (welche im Wesentlichen eine Verwaltungsverordnung

darstellt) festlegte, dass Förderbeiträge, die Fr. 300'000.-

überschreiten, individuell berechnet werden und sich der Beitragssatz mit

zunehmender Gesamtfördersumme verringert. Dies lässt sich bei grösseren

Sanierungen ausserdem mit Skaleneffekten begründen, denn die Kosten für eine

Energiesanierung nehmen mit zunehmender Grösse des Bauprojekts nicht proportional

zur zunehmenden Energiebezugsfläche zu. Die Festlegung eines solchen

Berechnungsmodus mit Schwellen und abgestuften Beitragssätzen fällt folglich

unter die Festlegung der Einzelheiten der Förderbeiträge, die mit § 17a lit. d EnerG formell-gesetzlich der Baudirektion übertragen wurde, und ist

nach dem Gesagten sachlich begründet.

5.5

Das

Gleiche gilt für die betragsmässige Festlegung der einzelnen Beitragssätze.

Dass die vom Beschwerdegegner im vorliegenden Fall angewendeten Beitragssätze

nicht sachgerecht wären und dieser sein Ermessen deshalb in rechtsverletzender

Weise ausgeübt hätte, ist nicht ersichtlich: Der bei einer Gesamtsanierung nach

Minergie-Standard ab einer Energiebezugsfläche von 3'000 m2

bzw. einem Förderbeitrag von Fr. 300'000.- reduzierte Subventionsansatz

entspricht dem Mindestansatz für umfassende Gesamtsanierungen mit Minergie-Zertifikat

für Nicht-Wohnbauten gemäss dem Harmonisierten Fördermodell der Kantone. Hierbei

handelt es sich um einen Bericht eines Beratungsinstituts im Auftrag der

Konferenz Kantonaler Energiefachstellen sowie des Bundesamts für Energie,

welcher von der Konferenz Kantonaler Energiedirektoren am 21. August 2015

verabschiedet und im September 2016 revidiert wurde. Die Absicht des

Harmonisierten Fördermodells der Kantone ist unter anderem, Empfehlungen dazu

zu machen, wie ein kantonales Förderprogramm ausgestaltet werden sollte, damit

dieses möglichst wirksam ist. Die Beschwerdeführerin anerkennt, dass die im

Harmonisierten Fördermodell der Kantone festgelegten Subventionsuntergrenzen

jene Option darstellen, die aus amtlicher Sicht mit Blick auf die Wirksamkeit

des Förderprogramms besonders wünschbar erscheint. Bei dieser Ausgangslage ist

nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerdegegner sein Berechnungsmodell an

diesen Empfehlungen von Fachleuten ausrichtet. Indem er bei Förderbeiträgen ab

einer gewissen Höhe nur noch den von Experten errechneten Minimalsatz

verwendet, stellt er einen ökonomischen Umgang mit den Fördermitteln unter

Berücksichtigung der Skaleneffekte von grossen Energiesanierungen sicher, ohne

die Wirksamkeit des Förderprogramms zu gefährden. In der Verwendung des

reduzierten Subventionsansatzes von Fr. 40.-/m2 für

Förderbeiträge, die Fr. 300'000.- überschreiten, ist folglich kein

Ermessensfehler des Beschwerdegegners zu erblicken.

5.6

Schliesslich

liegt ein solcher auch nicht darin, dass der Beschwerdegegner bei umfassenden

Gesamtsanierungen mit Minergie-Zertifikat für Nicht-Wohnbauten keinen

degressiven Tarif pro Quadratmeter für Förderbeiträge über Fr. 300'000.-

festlegte, sondern einen einzigen reduzierten Subventionsansatz (von

Fr. 40.-/m2) verwendet. Die "Verfügung Förderprogramm

Energie 2023" enthält zwar die Regelung, dass Beiträge über

Fr. 300'000.- individuell berechnet werden und sich der Beitragssatz mit

zunehmender Gesamtfördersumme verringert. Dies steht aber nicht im Widerspruch

zur Nutzung eines einzigen reduzierten Subventionsansatzes für Flächen über

einer gewissen Schwelle: Teilt man die Gesamtfördersumme durch die

Energiebezugsfläche, ergibt sich ein durchschnittlicher Beitragssatz pro m2,

der – sobald die Schwelle von 3'000 m2 überschritten ist und

nur noch der reduzierte Ansatz zur Anwendung gelangt – mit jedem zusätzlichen

Quadratmeter Energiebezugsfläche sinkt und sich, je grösser das Bauprojekt ist,

desto mehr dem Minimalansatz von Fr. 40.-/m2 annähert.

Was die Vorgabe der individuellen Berechnung der Beiträge

über Fr. 300'000.- betrifft, spricht nichts dagegen, wenn der Beschwerdegegner

trotzdem ein fixes Berechnungsschema anwendet, solange er auf Antrag hin individuelle

Besonderheiten gesondert berücksichtigt. Da solche weder geltend gemacht noch

ersichtlich sind, ist die Berechnung des gewährten Beitrags auf schematische

Arte und Weise nicht rechtsverletzend.

5.7

Nach dem

Gesagten sind weder der vom Beschwerdegegner verwendete Berechnungsmodus noch

die verwendeten Beitragssätze zu beanstanden und ist das Legalitätsprinzip

nicht verletzt.

6.

6.1

Die

Beschwerdeführerin macht weiter geltend, der Beschwerdegegner habe noch im Jahr

2021.

für ein anderes ihr bekanntes Bauprojekt für die gesamte

Energiebezugsfläche (von mehr als 3'000 m2) einen Beitragssatz

von Fr. 100.-/m2 angewendet. Die damals in Kraft stehende

"Verfügung Förderprogramm Energie ab Juli 2020" habe jedoch gleich

wie die "Verfügung Förderprogramm Energie 2023" vorgesehen, dass

Beiträge über Fr. 300'000.- individuell zu berechnen seien und dass sich

der Beitragssatz mit zunehmender Gesamtfördersumme verringere. Es hätten somit

die gleichen rechtlichen Grundlagen gegolten wie bei ihrem Gesuch im Jahre 2023

und der Beschwerdegegner habe das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8

Abs. 1 BV) verletzt, indem er im vorliegenden Fall ab einer

Gesamtfördersumme von Fr. 300'000.- einen reduzierten Ansatz anwendete und

im Vergleichsfall aus dem Jahr 2021 nicht. Sollte sich hingegen die

Beitragspraxis im Vergleich zum genannten Beispiel tatsächlich geändert haben,

so handelte es sich dabei um eine unzulässige Praxisänderung.

6.2

Das AWEL

hält dem in seinem Mitbericht vom 5. September 2024 entgegen, im

Vergleichsfall, auf den sich die Beschwerdeführerin bezieht, sei das Gesuch um

Förderung am 13. Dezember 2019 eingereicht worden. Zu diesem Zeitpunkt

habe noch die Verfügung "Förderprogramm Energie 2019" vom

27.

November 2018 gegolten, welche keine Regelung betreffend Reduktion der

Beitragssätze ab einer gewissen Gesamtfördersumme vorsah. Der Verweis auf das

"Förderprogramm Energie ab Juli 2020" in der dortigen Verfügung sei

aus Versehen erfolgt. Seither sei die Beitragspraxis angepasst worden.

6.3

Auch wenn

dem Beschwerdegegner bei Festlegung der Beitragspraxis für Förderbeiträge im

Förderprogramm Energie ein grosser Ermessensspielraum zukommt (vgl. zuvor

E. 4), ist er bei der Vergabe der Beiträge nicht völlig frei. Er ist

insbesondere auch an das Willkürverbot gebunden und hat die Gleichbehandlung

der Gesuchsteller zu gewährleisten (vgl. Tschannen/Müller/Kern, § 26

N. 591).

6.4

Der

Gleichbehandlungsgrundsatz kann sich im Bereich von Ermessenssubventionen von

vornherein nur auf die Beitragsgewährung im Rahmen des gleichen Förderprogramms

beziehen. Das Förderprogramm Energie wird vom Beschwerdegegner beziehungsweise

der Baudirektion regelmässig neu verfügt, da sich die zur Verfügung stehenden

Mittel ändern (vgl. bspw. die Begründung zur "Verfügung Förderprogramm

Energie ab Juli 2020", wonach das Programm aufgrund eines durch den

Kantonsrat gewährten Rahmenkredits "ausgebaut" werden konnte). Das

AWEL hat im Rekursverfahren belegt, dass der Beschwerdegegner bei anderen

Gesuchstellern, welche ebenfalls unter dem "Förderprogramm Energie

2023" Fördergesuche für Gesamtsanierungen mit Minergie-Zertifikat

stellten, gleich wie bei der Beschwerdeführerin für eine Gesamtfördersumme von

Fr. 300'000.- überschreitende Gesuche nur noch einen Beitragssatz von

Fr. 40.-/m2 zur Anwendung brachte. Insofern liegt also keine

Ungleichbehandlung vor.

6.5

Hingegen

besteht kein Anspruch auf Gleichbehandlung mit Gesuchstellern, welche in einer

anderen Version des Förderprogramms Energie unterstützt wurden. Es kann

offenbleiben, ob es sich bei Änderungen in den Voraussetzungen und Modalitäten

der Beitragsgewährung zwischen den verschiedenen Versionen des Förderprogramms

Energie um eigentliche Praxisänderungen im Sinn der Rechtsprechung handelt, da

die geleisteten Beiträge Ermessenssubventionen sind. Auf jeden Fall wäre die

Einführung der Beitragsschwelle von Fr. 300'000.- mit reduziertem

Beitragssatz für höhere Förderbeiträge auch unter dem Titel der Praxisänderung

zulässig gewesen, wie sogleich aufzuzeigen ist (vgl. zu den Voraussetzungen BGE 149 II 354 E. 2.3, 148 V 174 E. 7, 147 V 342 E. 5.5.1; René

Wiederkehr, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. A., Bern 2022, § 5

N. 289):

6.5.1

So ist die regelmässige Neugestaltung des Förderprogramms Energie wie

erwähnt im Wesentlichen durch die Tatsache bedingt, dass dessen Finanzierung

stets schwankt, da diese unter anderem von den jährlichen Bundesbeiträgen an

die Kantone zur Förderung erneuerbarer Energien nach Art. 34 Abs. 2

CO2-Gesetz abhängt. Dies stellt einen sachlichen Grund für eine

regelmässige Anpassung der Beitragspraxis durch den Beschwerdegegner dar.

Die Einführung einer

Förderbeitragsschwelle von Fr. 300'000.- im Jahr 2020, deren

Überschreitung reduzierte Beitragssätze zur Folge hat, lässt sich mit einer

veränderten Finanzierungssituation und/oder einem erhöhten Bedarf an

Förderbeiträgen aufgrund der Ausweitung der zum Beitragsbezug berechtigenden

Tatbestände, wie dies mit der Verfügung "Förderprogramm Energie ab Juli

2020" erfolgte, rechtfertigen.

Soweit die Beschwerdeführerin

unter Verweis auf Art. 13 Abs. 2 des Subventionsgesetzes vom

5.

Oktober 1990 (SuG, SR 616.1) im Wesentlichen geltend macht, es

hätten die zur Verfügung stehenden Mittel "ungekürzt" ausbezahlt

werden müssen und für den Fall, dass sie nicht ausreichen, eine

Prioritätenordnung erstellt werden müssen, überzeugt dies aus verschiedener

Hinsicht nicht. Zunächst betreffen die Regelungen des von ihr zitierten

Subventionsgesetzes nur Finanzhilfen und Abgeltungen, die im Bundesrecht vorgesehen

sind (vgl. Art. 2 Abs. 1 SuG). Im kantonalen Recht existiert keine

analoge Regelung. Vorliegend geht es aber um kantonale Subventionen im Sinn von

§ 3 Abs. 1 StaatsbeitragsG, auf welche das Subventionsgesetz des

Bundes nicht anwendbar ist. Daran ändert nichts, dass diese Subventionen

teilweise durch Beiträge des Bundes an den Kanton Zürich (vgl. Art. 34

Abs. 2 CO2-Gesetz) finanziert sind. Weiter handelte es sich bei

der in der Beitragspraxis des Beschwerdegegners vorgesehenen Schwelle von Fr. 300'000.-

und der Verwendung eines reduzierten Beitragssatzes bei dessen Überschreitung

nicht um eine "Kürzung" der Subvention wegen mangelnder Mittel.

Vielmehr muss es für den Beschwerdegegner zulässig sein, seine Beitragspraxis

vorausschauend so festzulegen, dass die verfügbaren Mittel voraussichtlich für

alle Gesuche ausreichen. Wenn er hierbei die Beitragshöhe beschränkende

Regelungen vorsieht, die für alle Gesuchstellenden gleich gelten und angewendet

werden (was hier der Fall ist, vgl. zuvor E. 6.4), ist dies nicht

rechtsverletzend und dient der Rechtsgleichheit, da so bei ausreichenden

Finanzmitteln alle vergleichbaren Projekte auch in vergleichbarem Umfang

unterstützt werden. Das Instrument einer Prioritätenordnung scheint hingegen

nur dann sinnvoll, wenn nach Festlegung der Finanzierung und der Beitragspraxis

die Mittel unvorhergesehenerweise nicht zur Deckung aller Gesuche ausreichen

und deshalb – in Abweichung von der Beitragspraxis – in Einzelfällen

Subventionskürzungen vorgenommen werden müssen. Schliesslich dient die Praxis

des Beschwerdegegners auch nicht ausschliesslich dem sorgsamen Umgang mit den

verfügbaren Mitteln, sondern soll auch die bei grossen Bauprojekten

entstehenden Skaleneffekte abbilden, was ebenfalls einen sachlichen Grund für

die Einführung einer solchen Regelung darstellt (vgl. zuvor E. 5.4).

6.5.2

Sodann hat der Beschwerdegegner respektive das AWEL, wie zuvor erwähnt

(vgl. zuvor E. 6.4), belegt, dass andere Gesuche innerhalb des

Förderprogramms Energie 2023 betreffend den Schwellenwert von

Fr. 300'000.- gleich behandelt wurden wie dasjenige der Beschwerdeführerin.

Mit anderen Worten ist davon auszugehen, dass die Änderung in der

Beitragspraxis in grundsätzlicher Weise erfolgte.

6.5.3

Da es sich bei den Beiträgen im Förderprogramm Energie um

Ermessenssubventionen handelt, auf die kein Anspruch besteht, hat die

Gesuchstellerin sodann kein erhebliches privates Interesse daran, dass eine

ältere, für sie vorteilhaftere Beitragspraxis weitergeführt wird. Auf jeden

Fall überwiegt das öffentliche Interesse daran, ein mit Blick auf die

verfügbaren Mittel möglichst effektives Förderprogramm mit zweckmässigem

Verhältnis zwischen den Kosten der Massnahmen und deren energetischer Wirkung

(vgl. § 16b Abs. 2 EnerV) bereitzustellen, dieses private Interesse.

6.5.4

Schliesslich veröffentlicht der Beschwerdegegner mit jeder neuen Version

des Förderprogramms auch entsprechende Informationsbroschüren mit gewissen

Informationen zu den wichtigsten Eckpunkten der jeweiligen Beitragspraxis. So

ergibt sich aus den Akten, dass die Beitragsschwelle von Fr. 300'000.-,

bei deren Überschreitung eine individuelle Berechnung erfolgt, in den

entsprechenden Broschüren zum "Förderprogramm Energie 2022" und zum "Förderprogramm

Energie 2023" erwähnt war. Hiermit ist auch die Anforderung der genügenden

Ankündigung der Praxisänderung erfüllt, zumal von einer gesuchstellenden Person

erwartet werden kann, dass sie sich vor Stellung ihres Gesuchs über das jeweils

zur Anwendung gelangende Förderprogramm informiert.

6.6

Der

Beschwerdegegner hat dargelegt, dass er den von der Beschwerdeführerin

vorgebrachten Vergleichsfall im "Förderprogramm Energie 2019"

behandelte, in welchem noch keine reduzierten Beitragssätze für

Fr. 300'000.- überschreitende Gesamtfördersummen vorgesehen waren. Da die

Beitragspraxis seither (zulässigerweise) angepasst wurde, kann die Beschwerdeführerin

aus diesem Fall nichts für ihr eigenes Gesuch um Förderbeiträge ableiten.

6.7

Selbst

wenn der Beschwerdegegner zum damaligen Zeitpunkt bereits die Modalitäten des

"Förderprogramms Energie ab Juli 2020", welches reduzierte

Beitragssätze ab Fr. 300'000.- vorsah, angewendet haben sollte und er

diese Regelung im von der Beschwerdeführerin vorgebrachten Vergleichsfall

missachtete, wäre höchstens die dortige Beitragsgewährung im Einzelfall

rechtsungleich gewesen. Dies hätte aber ebenfalls keinen Einfluss auf den

vorliegenden Fall. Dass die Voraussetzungen für eine Gleichbehandlung im Unrecht

gegeben wären (vgl. hierzu BGr, 18. September 2024, 2C_102/2023,

E. 8.1.1 ff. mit zahlreichen Hinweisen), legt die Beschwerdeführerin

nicht substanziiert dar und ist auch nicht ersichtlich. Insbesondere legt sie

nicht dar, dass es sich bei der Verwendung des Beitragssatzes von

Fr. 100.-/m2 für den gesamten Förderbeitrag und der Missachtung

des Schwellenwerts von Fr. 300'000.- gemäss "Förderprogramm Energie

ab Juli 2020" um eine ständige rechtswidrige Praxis des Beschwerdegegners

gehandelt habe.

6.8

Nach dem

Gesagten liegt keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots vor.

7.

7.1

Ferner

macht die Beschwerdeführerin geltend, der Förderrechner auf der Website des

Beschwerdegegners habe nach Eingabe der Daten ihres Bauprojekts einen

voraussichtlichen Förderbeitrag von Fr. 1'174'700.- – das heisst ohne

Berücksichtigung des reduzierten Beitragssatzes ab einer Gesamtfördersumme von

Fr. 300'000.- – berechnet. Sie sei im Vertrauen auf diese Auskunft zu

schützen.

7.2

Der

Grundsatz des Vertrauensschutzes verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des

berechtigten Vertrauens in behördliches Verhalten, sofern eine genügende

Vertrauensgrundlage besteht, auf welche sie sich in guten Treuen verlassen

durfte, sie im Vertrauen in die Richtigkeit des behördlichen Verhaltens

Dispositionen getroffen hat, die ohne Nachteile nicht rückgängig gemacht werden

können, und zudem das private Interesse am Vertrauensschutz das öffentliche

Interesse an der objektiv richtigen Rechtsanwendung überwiegt (vgl. statt

vieler Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,

8.

A., Zürich/St. Gallen

2020, Rz. 627 ff.; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des

allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1970 ff.;

vgl. VGr, 21. November 2024, VB.2024.00004, E. 6.4).

7.3

Vorliegend

mangelt es schon an einer Vertrauensgrundlage, auf die sich die Beschwerdeführerin

stützen könnte. Eine solche können nur jene behördlichen Handlungen darstellen,

die sich auf eine konkrete, den Rechtsuchenden berührende Angelegenheit

beziehen und von einer Behörde ausgehen, die für die betreffende Handlung

zuständig ist oder die der Rechtsuchende aus zureichenden Gründen für zuständig

Dispositiv

hält. Individuelle Auskünfte und Zusicherungen sind demnach typische Beispiele

für Verwaltungsakte, die beim Bürger Vertrauen wecken können (vgl. BGr,

21. Januar 2025, 2C_489/2023, E. 10.1 mit Hinweisen). Der

Fördergeldrechner des Beschwerdegegners (abrufbar unter www.zh.ch > Umwelt

& Tiere > Energie > Energieförderung und -beratung > Gesamt

erneuern) ist ein automatisiertes Online-Tool, bei dem potenzielle

Gesuchstellende ohne Zutun der Behörden die mögliche Höhe von Förderbeiträgen

berechnen können. Es enthält in der heutigen Fassung zahlreiche Hinweise

darauf, dass das Ergebnis des Fördergeldrechners nicht verbindlich ist und der

effektiv zugesicherte Betrag erst nach eingehender Prüfung des Gesuchs

festgelegt werden kann. Auch schon der von der Beschwerdeführerin zum Beleg

ihrer Rüge eingereichte Screenshot des Fördergeldrechners aus dem Juli 2023 zeigt,

dass die Berechnung mit dem Hinweis "Der Rechner zeigt Ihnen, wie viel

Förderbeiträge Sie mit den jeweiligen Massnahmen erhalten könnten" (Hervorhebung

durch das Gericht) versehen war. Von einer vorbehaltlosen Auskunft der

zuständigen Behörde kann bei dieser Ausgangslage keine Rede sein.

Schliesslich wäre es für die Beschwerdeführerin ohnehin

ein Leichtes gewesen, mit einem Blick in die verfügbaren Informationsbroschüren

zu erkennen, dass Beiträge über Fr. 300'000.- individuell berechnet werden,

und hätte sie daraufhin Kontakt mit der zuständigen Fachstelle aufnehmen

können, um sich genauer über die Beitragspraxis zu informieren.

8.

Betreffend den Eventualantrag der Beschwerdeführerin, ihre

Gesuche um Förderbeiträge nach Hausnummern getrennt zu behandeln, ist

festzuhalten, dass es im Ermessen des Beschwerdegegners lag, die nach

Hausnummern getrennten Gesuche der Beschwerdeführerin, welche die Sanierung

eines einzigen grossen Gebäudes betrafen, zu vereinigen und die Berechnung der

Förderbeiträge mit der gesamten zu erneuernden Energiebezugsfläche des Gebäudes

vorzunehmen. Dass die Beitragssätze ab einer Gesamtförderungssumme von

Fr. 300'000.- reduziert werden, wird, wie bereits erwähnt, unter anderem

mit den Skaleneffekten bei der Sanierung von grossen Flächen (von über 3'000 m2)

begründet (vgl. zuvor E. 5.4). Das vorliegend relevante Gebäude wird als

Ganzes im Rahmen eines einzigen Bauprojekts saniert, womit erhebliche

Skaleneffekte resultieren, die eine Gesamtbetrachtung für die Zwecke der

Förderbeiträge rechtfertigen. Die rein hypothetische Möglichkeit, das Gebäude

künftig in zwei Teile mit eigenen Zugängen an den jeweiligen Adressen zu

trennen oder die zwei Gebäudeteile separat zu sanieren, kann hierbei keine

Rolle spielen. Dies gilt umso mehr, als die Baupläne keine solche Aufteilung

vorsehen. Eine explizite gesetzliche Grundlage war für das Vorgehen des

Beschwerdegegners, beim Beitragsentscheid auf das Gebäude gemäss

Eidgenössischem Gebäuderegister statt auf die Adressen abzustellen, sodann aufgrund

der Natur der Förderbeiträge als Ermessenssubvention nicht notwendig. Er hat

vielmehr im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens eine sachgerechte Lösung

getroffen, was nicht zu beanstanden ist.

9.

9.1 Schliesslich

rügt die Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe ihren Anspruch auf rechtliches

Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt, indem sie sich nicht mit ihren

Vorbringen betreffend eine aus ihrer Sicht vorzunehmende Prioritätenordnung im

Sinn von Art. 13 Abs. 2 SuG befasst habe.

9.2 Der

Anspruch der Parteien auf rechtliches Gehör enthält das Recht der von einem

Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person, dass die Behörde deren

Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung

berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu

begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen

Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen

ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid

wesentlichen Punkte beschränken (vgl. zum Ganzen statt vieler BGE 149 V 156 E. 6.1, 146 II 335 E. 5.1).

9.3 Wie

bereits ausführlich dargelegt (vgl. zuvor E. 6.5.1), gehen die Argumente

der Beschwerdeführerin mit Bezug auf das bundesrechtliche Subventionsgesetz

gleich in verschiedener Hinsicht an der Sache vorbei. Insofern ist keine

Verletzung des rechtlichen Gehörs darin zu erblicken, dass die Vorinstanz sich

hiermit nicht befasst hat.

10.

10.1 Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

10.2 Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine

Parteientschädigung steht ihr nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

11.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist

Folgendes zu erläutern: Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht

(Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde

gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 17'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 195.-- Zustellkosten,

Fr. 17'195.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Regierungsrat.