Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00467

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2024.00467

Urteil

der 3. Kammer

vom 30. Januar 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter

Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber

Samuel Boller.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kantonspolizei Zürich,

Rechtsdienst,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Akteneinsicht,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A.

A, geboren 1967, und ihr Ex-Ehemann B sind seit Jahren zerstritten,

wobei diesbezüglich zahlreiche rechtliche Verfahren eingeleitet wurden. Die

Auseinandersetzungen führten mitunter auch zu mehreren Strafanzeigen bei der

Polizei.

B. Am

6. Oktober 2017 wurde A an ihrem damaligen Wohnort in C von einer

Patrouille der Kantonspolizei Zürich aufgesucht. Anlass war die Prüfung einer

Fürsorgerischen Unterbringung (FU), weshalb zur Überprüfung ihres geistigen

Gesundheitszustandes ein Arzt die Polizeipatrouille begleitete. Nach einem

längeren Gespräch dieses Arztes mit A wurde keine FU verfügt (VGr,

22. August 2024, VB.2022.00382, Sachverhalt I.A).

Im geschwärzten Polizeiprotokoll war ersichtlich, dass

die Polizeipatrouille am 6. Oktober 2017 zunächst an den Wohnort von B und

dessen Lebenspartnerin D ausgerückt war. A ging daher davon aus, es sei durch

diese beiden bzw. eine(n) von diesen beiden eine – letztlich haltlose – Meldung

an die Kantonspolizei erfolgt, und wollte entsprechend mithilfe eines

Zugangsgesuchs nach Art. 20 Abs. 2 des Gesetzes über die Information

und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG; LS 170.4) deren genauen

Inhalt erfahren. Die Kantonspolizei wies ihr Gesuch um Einsicht in die ungeschwärzte

Version des Rapports vom 30. Oktober 2017 mit Verfügung vom

25. August 2021 ab. Den hiergegen erhobenen Rekurs wies die Sicherheitsdirektion

des Kantons Zürich mit Entscheid vom 15. Juni 2022 ab (VGr,

22. August 2024, VB.2022.00382, Sachverhalt I.C und II.C, E. 4.6).

Die hiergegen erhobene Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht mit Urteil vom

22. August 2024 teilweise gut. Es erwog, die Vorinstanzen hätten es

unterlassen, die Interessen von A an einer vollständigen Zugangsgewährung

genügend zu evaluieren. Eine solche hätten sie zumindest näher in Betracht

ziehen sollen. Auch die entgegenstehenden Geheimhaltungsinteressen der

Meldeerstatter seien kaum abgeklärt worden. Die Sache wurde daher an die Kantonspolizei

zurückgewiesen, sodass sie eine Anhörung der Meldeerstatter sowie gestützt

darauf die Interessenabwägung durchführe und einen neuen Entscheid über die

vollständige Zugangsgewährung fälle (VGr, 22. August 2024, VB.2022.00382, E. 4.8).

C. Am

15. Mai 2021 reichte B bei der Kantonspolizei eine schriftliche

Strafanzeige sowie einen Strafantrag gegen A wegen falscher Anschuldigung ein.

Am 7. September 2021 zog er den Strafantrag wieder zurück, weshalb die

Kantonspolizei auf eine Überweisung der Akten an die Staatsanwaltschaft

verzichtete.

Am 10. Januar 2022 reichte A bei der Kantonspolizei

eine schriftliche Strafanzeige gegen B wegen Ehrverletzung ein, welche er durch

das Einreichen eines Briefs bei der Schule E am 11. Dezember 2021

begangen habe. Mangels objektivierbaren Tatvorwurfs im Rahmen der polizeilichen

Abklärungen verzichtete die Kantonspolizei auf eine Überweisung an die

Staatsanwaltschaft.

D. Gestützt

auf einen Auszug aus dem Polizei-Informationssystem POLIS vom 16. Februar

2024 ersuchte A die Kantonspolizei mit Schreiben vom 6. März 2024 um die

Aushändigung der Berichte betreffend die Strafanzeigen vom 15. Mai 2021

und vom 10. Januar 2022 (oben, Sachverhalt I.C) unter Beantwortung

der Fragen, wann und mit welcher Begründung der Rückzug der Strafanzeige vom

15. Mai 2021 erfolgt bzw. wann B in der Sache betreffend das Ereignis vom

10. Dezember 2021 einvernommen worden sei.

Mit Verfügung vom 12. April 2024 wies die

Kantonspolizei das Gesuch von A vom 6. März 2024 mit der Begründung ab,

diese habe ein irgendwie geartetes Interesse oder eine Motivation für ihr

Gesuch nicht erkennen lassen.

Erwägungen

II.

A. Daraufhin

erhob A mit Eingabe vom 7. Mai 2024 Rekurs bei der Sicherheitsdirektion

des Kantons Zürich und beantragte, die Verfügung vom 12. April 2024 sei

aufzuheben und es seien ihr die Polizeiakten auszuhändigen sowie ihre Fragen

wahrheitsgetreu zu beantworten, eventualiter sei ein Strafverfahren wegen

Verdachts auf Amtsmissbrauch (Absprachen, Unterlassung, Begünstigung,

Beweismittelunterdrückung) gegen die Kantonspolizei einzuleiten oder an die

entsprechende Stelle weiterzuleiten.

B. Mit

Entscheid vom 16. Juli 2024 wies die Sicherheitsdirektion den Rekurs ab,

soweit sie darauf eintrat (Dispositivziffer 1). Die Kosten des

Rekursverfahrens wurden von der Staatskasse getragen (Dispositivziffer II);

eine Parteientschädigung wurde nicht ausgerichtet (Dispositivziffer III).

III.

A gelangte in der Folge mit Beschwerde vom 19. August

2024.

an das Verwaltungsgericht und beantragte, es sei der Rekursentscheid

aufzuheben und es sei ihr Einsicht in die von ihr ersuchten Polizeiakten zu

gewähren; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung des

Rechtsschutzinteresses an die Sicherheitsdirektion zurückzuweisen. Wegen

ausgewiesener Mittellosigkeit seien ihr überdies keine Verfahrenskosten

aufzuerlegen. Die Sicherheitsdirektion teilte am 22. August 2024 ihren

Verzicht auf eine Vernehmlassung mit. Die Beschwerdeführerin tätigte am

18.

Oktober 2024 unter Beilage diverser Unterlagen eine weitere Eingabe

betreffend ihr Rechtschutzinteresse, beantragte mit Eingabe vom

5.

November 2024 den Beizug der Akten eines laufenden Datenschutzverfahrens

bei der Kantonspolizei und reichte am 7. November 2024 Unterlagen aus

einem bereits erledigten Aufsichtsbeschwerdeverfahren gegen die Kantonspolizei

ein. Die Beschwerdegegnerin liess sich zu alledem nicht vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS. 175.2) für

die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die Angelegenheit ist von

der Kammer zu beurteilen (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 VRG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Gemäss Art. 13

Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom

18.

April 1999 (BV; SR 101) hat jede Person Anspruch auf Schutz vor

Missbrauch ihrer persönlichen Daten. Diese Verfassungsbestimmung schützt den

Einzelnen vor Beeinträchtigungen, die durch die staatliche Bearbeitung seiner

persönlichen Daten entstehen (Recht auf informationelle Selbstbestimmung). Der

verfassungsrechtliche Datenschutz ist Teil des Rechts auf eine Privat- und

persönliche Geheimsphäre nach Art. 13 Abs. 1 BV (BGE 128 II 259 E. 3.2;

VGr, 22. August 2024, VB.2022.00382, E. 2.1; 8. Februar 2024, VB.2022.00296,

E. 3.1).

2.2

Auf

kantonaler Ebene konkretisiert das IDG diesen grundrechtlichen Anspruch. Es

bezweckt unter anderem den Schutz der Grundrechte von Personen, über welche die

öffentlichen Organe des Kantons Daten bearbeiten (§ 1 Abs. 1 lit. b IDG), und vermittelt dem Einzelnen Rechtsansprüche zum Schutz eigener

Personendaten. Gemäss dessen § 2 gilt das IDG auch für die

Beschwerdegegnerin (§ 3 Abs. 1 lit. b IDG). Nicht anwendbar ist

demgegenüber entgegen der Vorinstanz das Gesetz über die Gerichts- und

Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 (GOG; LS 211.1),

da die Ermittlungen der Kantonspolizei betreffend beide Strafanzeigen (formlos)

abgeschlossen wurden und diese weder zur Eröffnung einer Strafuntersuchung noch

zu einer Anklageerhebung beim Gericht führten (Robert Hauser/Erhard

Schweri/Viktor Lieber, GOG-Kommentar, 2. A., Zürich etc. 2017, § 151

d N. 1; vgl. § 2b Abs. 1 IDG i. V. m.

§ 86 Abs. 1 lit. b und c GOG sowie VGr, 27. Juni 2024,

VB.2023.00252, E. 5.1).

2.3

Jede

Person hat nach § 20 Abs. 2 IDG Anspruch auf Zugang zu den eigenen Personendaten.

Das öffentliche Organ verweigert indes die Bekanntgabe von Informationen ganz

oder teilweise oder schiebt sie auf, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein

überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG). Ein privates Interesse liegt insbesondere vor, wenn durch die Bekanntgabe

der Information die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt wird (§ 23 Abs. 3 IDG).

2.4

Im Kanton

Zürich betreiben die Kantonspolizei und die Stadtpolizeien Zürich und

Winterthur das Datenbearbeitungs- und Informationssystem POLIS (§ 2 der

Verordnung über das Polizei-Informationssystem POLIS vom 13. Juli 2005

[POLIS-Verordnung; LS. 551.103]). Gesuche um Akteneinsicht, die keine

Anfragen gemäss § 10 (Amts- und Rechtshilfe) darstellen, sind schriftlich

bei einer der an POLIS beteiligten Polizeien einzureichen (§ 11 Abs. 1 POLIS-Verordnung). Die Akteneinsicht kann eingeschränkt oder ganz verweigert

werden, wenn in laufenden Verfahren der Untersuchungszweck gefährdet würde oder

eine der Voraussetzungen gemäss § 23 IDG gegeben ist (§ 11 Abs. 3

lit. a und b POLIS-Verordnung). Die Wahrnehmung des Auskunftsrechts gemäss

§ 20 Abs. 2 IDG erfolgt im gleichen Verfahren wie die Akteneinsicht

nach § 11 der POLIS-Verordnung (§ 12 Abs. 1 Satz 1

POLIS-Verordnung).

2.5

Die

Polizeiberichte betreffend die Strafanzeigen vom 15. Mai 2021 und vom

10.

Januar 2022 befinden sich nicht bei den dem Verwaltungsgericht

vorliegenden Akten. In der erstgenannten Strafanzeige nimmt die

Beschwerdeführerin die Rolle als Angezeigte ein, in der zweiten diejenige der

Anzeigerin. Ihrem Ex-Ehemann B kommt jeweils die entgegengesetzte Rolle

zu. Da diese Polizeiberichte mithin nicht nur Informationen über die

Beschwerdeführerin, sondern auch Angaben zu weiteren Personen – namentlich zu B

– enthalten dürften, handelt es sich dabei um sogenannte "gemischte

Dossiers". Auf die Bekanntgabe des Inhalts solcher Dossiers haben

gesuchstellende Personen nur insoweit Anspruch, als die Daten nicht andere

Personen betreffen. Soweit die Personendaten sowohl sie selbst als auch andere

Personen betreffen, sind ihre Zugangsinteressen mit den Nichtzugangsinteressen

der anderen Personen sowie allfälligen öffentlichen Interessen abzuwägen (vgl.

oben, E. 2.3; VGr, 22. August 2024, VB.2022.00382, E. 3.2; Beat

Rudin in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations-

und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich, Zürich etc. 2012 [Kommentar IDG], § 20

N. 26 ff.).

Personendaten, welche nicht nur über die gesuchstellende

Person, sondern auch über andere Personen etwas aussagen, liegen etwa vor, wenn

sich eine Person über eine andere Person äussert; diese Äusserung beinhaltet

sowohl Aussagen über die betroffene Person, sagt aber auch etwas über die sich

äussernde Person (Informantin) aus. Eine Interessenabwägung ist insbesondere

auch bei Anzeigesituationen vorzunehmen (Rudin, N. 27 f.).

3.

3.1

Die

Vorinstanz erwog, weder aus dem Gesuch vom 6. März 2024 noch aus den

Darlegungen in der Rekursschrift vom 7. Mai 2024 gehe eine schlüssige

Begründung hervor, weshalb die Beschwerdeführerin heute um Auskunft und

Akteneinsicht ersuche, nachdem die entsprechenden Ermittlungen betreffend die

Ehrverletzungsdelikte bereits vor zwei Jahren abgeschlossen worden seien. Sie

stelle lediglich unsubstanziierte Vermutungen darüber auf, dass die Vorinstanz

sich mit ihrem geschiedenen Ehemann zu ihrem Nachteil abgesprochen und diesen

in irgendeiner Form begünstigt haben könnte. Auch ein Zusammenhang mit früheren

ärztlichen Behandlungen durch den Ehemann bzw. mit diesem vorgeworfenen

"Berufs- und Datenschutzverletzungen" sei nicht erkennbar.

3.2

Die

Dispositiv

Vorinstanz nahm demnach das Ergebnis der vorzunehmenden Abwägung zwischen den

Zugangsinteressen der Beschwerdeführerin und den Nichtzugangsinteressen ihres

Ex-Ehemanns sowie allfälligen öffentlichen Interessen (oben, E. 2.5)

vorweg, indem sie schlechterdings jegliches Zugangsinteresse der

Beschwerdeführerin verneinte. Diese Begründung greift zu kurz, besteht der

Anspruch auf Zugang zu den eigenen Personendaten nach § 20 Abs. 2 IDG

doch voraussetzungslos und ist nicht an den Nachweis eines Interesses gebunden

(Rudin, § 20 N. 24). Das schutzwürdige Interesse ergibt sich bereits aus

dem engen Zusammenhang mit der persönlichen Freiheit nach Art. 10 Abs. 2

BV und dem Schutz der Privatsphäre nach Art. 13 Abs. 2 BV (VGr,

19. März 2015, VB.2014.00341, E. 4.3.2). Anders

verhielte es sich immerhin dann, wenn ein Einsichtsbegehren

rechtsmissbräuchlich erhoben wird. Dies wäre etwa der Fall, wenn es der um

Einsicht ersuchenden Person im Ergebnis einzig darum geht, einen zwischen

Privatpersonen bestehenden tiefgreifenden Konflikt weiter zu bewirtschaften.

Solchen Zwecken dient das IDG nicht (vgl. VGr, 12. September 2019,

VB.2019.00153, E. 4.2 am Ende).

Die Beschwerdeführerin hat bereits in ihrem Zugangsgesuch vom

6. März 2024 dargelegt, sie hege den Verdacht, dass der Anzeiger B als ihr

behandelnder Arzt sensible Gesundheitsdaten von ihr bekanntgegeben habe, was

jedenfalls nicht als von vornherein abwegig erscheint und möglicherweise ein

zusätzliches Zugangsinteresse begründen könnte. Dass ein grundsätzlich

legitimes Interesse der Beschwerdeführerin daran besteht, zu erfahren, weshalb

ihre Strafanzeige vom 10. Januar 2022 nicht weiterverfolgt wurde, liegt

ebenso auf der Hand. Die Darlegungen der Beschwerdegegnerin, wonach keine

erkennbaren Hinweise auf Amtsmissbrauch oder Begünstigung durch Mitarbeitende

der Kantonspolizei bestünden, gehen an der Sache vorbei. Mangels Vorliegen der

streitgegenständlichen Polizeiberichte ist diese Würdigung weder überprüfbar

noch vermag sie das Zugangsinteresse der Beschwerdeführerin zu ihren eigenen

Personendaten in Frage zu stellen.

3.3 Eine

Interessenabwägung, wie sie hier vorzunehmen ist, kann nur in Kenntnis der

Akten erfolgen, für die ein Geheimhaltungsinteresse geltend gemacht wird (BGE 112

Ia 97 E. 6.a; VGr, 22. August 2024, VB.2022.00382, E. 4.5). Wie

erwähnt (oben, E. 2.5 und E. 3.2), befinden sich die Polizeiberichte

betreffend die Strafanzeigen vom 15. Mai 2021 und vom 10. Januar 2022

indes nicht in den Akten. Die Vorinstanz hat es unterlassen, die erwähnten

Polizeiberichte einzuholen, und hat somit den Sachverhalt unvollständig

festgestellt.

3.4 Die Sache

ist daher an die Vorinstanz zurückzuweisen, sodass sie die Polizeiberichte

betreffend die Strafanzeigen vom 15. Mai 2021 und vom 10. Januar 2022

einhole und gestützt darauf die Interessenabwägung durchführe. Zieht sie dabei

in Betracht, den Zugang zu gewähren, wird sie eine Anhörung von B durchzuführen

bzw. diesen zur Stellungnahme einzuladen haben, um ihm die Gelegenheit

einzuräumen, im Sinn einer informationellen Selbstbestimmung Einfluss auf das

Schicksal seiner eigenen Personendaten zu nehmen (vgl. Urs Thönen,

Kommentar IDG, § 26 N. 4 f.; VGr, 22. August 2024, VB.2022.00382,

E. 4.8).

Dies führt zur teilweisen Gutheissung

der Beschwerde unter Aufhebung des Rekursentscheids der Vorinstanz vom

16. Juli 2024.

3.5 Bei diesem

Verfahrensausgang erübrigt sich der von der Beschwerdeführerin beantragte

Aktenbeizug aus einem anderen hängigen Datenschutzverfahren (oben, Sachverhalt

III).

4.

Die Gerichtskosten sind ausgangsgemäss der Beschwerdegegnerin

aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1

VRG). Das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung der unentgeltlichen

Prozessführung erweist sich entsprechend als gegenstandslos. Eine

Umtriebsentschädigung wurde von ihr nicht beantragt und stünde ihr mangels

besonderen Aufwands auch nicht zu (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

5.

Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als

Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Sie sind

daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren

ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. In

teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Rekursentscheid der Sicherheitsdirektion

des Kantons Zürich vom 16. Juli 2024 aufgehoben.

Die Sache wird im Sinn der Erwägungen zur

Neubeurteilung an die Sicherheitsdirektion zurückgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'270.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4. Das

Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung wird als

gegenstandslos abgeschrieben.

5. Es

wird keine Umtriebsentschädigung zugesprochen.

6. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Sicherheitsdirektion.