Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00488

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00488

Urteil

der 4. Kammer

vom 5. Dezember 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

Stadt Winterthur,

vertreten durch die

Schulpflege Winterthur,

diese vertreten durch lic. iur.

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

1.

B,

2.

C,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Schulzuteilung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Schreiben vom 7. Juni 2024 teilte der Ausschuss

Schülerinnen und Schüler der Schulpflege der Stadt Winterthur C und B mit, dass

ihre im März 2012 geborene Tochter D für das

Schuljahr 2024/2025 der Schule F zugeteilt werde. Gleichentags informierte die

Schulleitung der Sekundarschule F die Eltern über die Schul- und

Klassenzuteilung der Jugendlichen in die Klasse

1. Sek BC By von E im Schulhaus F.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierten C und B beim Bezirksrat Winterthur,

welcher das Rechtsmittel mit Beschluss vom 8. August 2024 guthiess und D der

Klasse 1. Sek BC By im Schulhaus G zuteilte

(Dispositiv-Ziff. I); die Verfahrenskosten auferlegte der Bezirksrat der

Stadt Winterthur (Dispositiv-Ziff. II) und entzog einer Beschwerde in

Dispositiv-Ziff. III die aufschiebende Wirkung.

III.

Am 22. August 2024 erhob die Stadt Winterthur Beschwerde

beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss

des Bezirksrats Winterthur vom 8. August 2024 aufzuheben.

Der Bezirksrat Winterthur schloss mit Vernehmlassung vom

6.

September 2024 auf Abweisung der Beschwerde. Hierzu äusserte sich die

Stadt Winterthur am 7. Oktober 2024. C und B hatten am 9. September

2024.

erklärt, mit der Zuteilung ihrer Tochter äusserst zufrieden zu sein und

keinen Bedarf für eine Änderung zu haben.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats

über Anordnungen einer Schulpflege nach § 75 des Volksschulgesetzes vom

7.

Februar 2005 (VSG, LS 412.100) und §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

1.2

Nach § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger

öffentlicher Aufgaben beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die Anordnung wie

eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien

rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder

bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen

anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr

Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c; zum Ganzen Martin Bertschi, in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 102 ff.

und 116 ff.).

Der angefochtene Beschluss stuft die von der

Beschwerdeführerin vorgenommene Zuteilung von D in die Klasse 1. Sek BC By im Sekundarschulhaus

F für das Schuljahr 2024/2025 zwar als rechtmässig ein, heisst den Rekurs von

deren Eltern jedoch dennoch gut und teilt die Jugendliche antragsgemäss einer

1.

Klasse im Sekundarschulhaus G zu, um so für vier andere von Rekursverfahren

betroffene Jugendliche, die sie wegen eines als unzumutbar eingestuften

Schulwegs dem Schulhaus F zuwies, Platz zu schaffen. Wie sich sogleich zeigt,

fällt die Festlegung der Einzugsgebiete ihrer Schulen und die Schulhaus- und

Klassenzuteilung grundsätzlich in den Autonomiebereich der Beschwerdeführerin.

Sie ist damit im Sinn von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b

und lit. c VRG in ihrer Stellung als Hoheitsträgerin in schulrechtlichen

Dingen in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt und zur Beschwerde

legitimiert (vgl. zum Ganzen VGr, 8. Februar 2023, VB.2022.00545, E. 1.2

– 17. März 2022, VB.2021.00768, E. 1.1 – 1. September 2020,

VB.2020.00134, E. 1 Abs. 2 mit Hinweisen; BGr, 29. Juli 2014,

2C_274/2014, E. 1.2; einschränkend bzw. kritisch VGr, 5. Januar 2022,

VB.2021.00559, E. 1.2.1 mit weiteren Hinweisen, namentlich auf BGr,

19.

Juni 2014, 2C_1123/2013, E. 1.3.1).

1.3

Da auch

die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Nach Art. 19

und Art. 62 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101)

sorgen die Kantone für einen ausreichenden und unentgeltlichen

Grundschulunterricht.

Der Anspruch gilt gemäss § 10 Abs. 1 Satz 1

VSG am Wohnort. Aus dem kantonalrechtlichen Grundsatz der Schulung am

schulrechtlichen Wohnort folgt allerdings nicht das Recht, innerhalb des

Wohnorts das Schulhaus oder die Klasse frei zu wählen (Herbert Plotke,

Schulort, Schulgeld, Schülertransport, in: Thomas Gächter/Tobias Jaag [Hrsg.],

Das neue Zürcher Volksschulrecht, Zürich/St. Gallen 2007, S. 99 ff.,

102). Die Zuteilung der Schülerinnen und Schüler an die Schulen obliegt

vielmehr der Schulpflege (§ 42 Abs. 3 Ziff. 6 VSG) bzw. die Zuteilung

der Schülerinnen und Schüler zu den Klassen der Schulleitung (§ 44 Abs. 2

lit. a Ziff. 3 VSG). Ihnen kommt in diesem Zusammenhang ein gewisser

Ermessensspielraum zu, wobei das Ermessen pflichtgemäss auszuüben ist und sich

an den in § 25 Abs. 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006

(VSV, LS 412.101) statuierten Kriterien zu orientieren hat (vgl.

statt vieler VGr, 13. September 2023, VB.2023.00457, E. 3.1, und

5.

Januar 2022, VB.2021.00559, E. 3.2).

2.2

Als

massgebliche Zuteilungskriterien nennt § 25 Abs. 1 VSV die Länge und

Gefährlichkeit des Schulwegs sowie eine ausgewogene Zusammensetzung der Klassen

(Satz 1) namentlich hinsichtlich Leistungsfähigkeit, sozialer und

sprachlicher Herkunft der Schülerinnen und Schüler und der Verteilung der

Geschlechter (Satz 2). Zudem ist die jeweils zulässige Klassengrösse zu

beachten, die auf der Sekundarstufe in der Abteilung B 23 Schülerinnen und

Schüler beträgt bzw. bei einer Klasse mit Schülerinnen und Schülern der

Abteilungen B und C (kombinierte Klasse) 18 Kinder respektive Jugendliche

(§ 21 Abs. 1 lit. c Ziff. 2 und Ziff. 3 und Abs. 2

VSV).

Bei der Anwendung dieser Regelung haben Schulpflege und

Schulleitung entsprechend dem Rechtsgleichheitsgebot ein ausgewogenes

Verhältnis zwischen den Kriterien und allen betroffenen Schülerinnen und

Schülern herzustellen, was äusserst komplex ist. Insofern heisst Ausgewogenheit

nicht, dass beispielsweise alle Schülerinnen und Schüler einer Stufe einen

gleich langen Schulweg aufweisen müssen; dies ist angesichts der in Ausgleich

zu bringenden Kriterien gar nicht möglich. Massgebend ist, dass das

Ausgleichsergebnis der fünf Kriterien für alle Schülerinnen und Schüler

rechtsgleich und nicht willkürlich ist (zum Ganzen VGr, 5. Januar 2022,

VB.2021.00698, E. 3.5 mit Hinweisen).

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin informierte die Erziehungsberechtigten der zukünftigen

Sekundarschülerinnen und -schüler der Anforderungsstufe B der Stadt Winterthur

Anfang Juni 2024 darüber, dass es im neuen Schuljahr aufgrund der hohen

Anzahl an "Sek B Schülerinnen und Schülern" zu grösseren

Verschiebungen innerhalb des gesamten Stadtgebiets – so insbesondere den

Gebieten Seen, Mattenbach, Gutschick und Altstadt – komme. Statt dem näher gelegenen

Sekundarschulhaus G (Distanz rund 800 m) wurde die Tochter der

Beschwerdegegnerin und des Beschwerdegegners, die im Stadtteil Seen wohnen,

daher mit der Ausgangsverfügung dem weiter entfernten Schulhaus F (Distanz rund

1,5 km) zugeteilt. Im Rekursverfahren führte die Beschwerdeführerin dazu

näher aus, auf eine ausgewogene Verteilung der Schülerinnen und Schüler nach

Zahl (vgl. 1. Sek BC Bx im Schulhaus F: 18 Kinder [8 Schüler und

10.

Schülerinnen]; 1. Sek BC By im Schulhaus F: 17 Kinder [10 Schüler

und 7 Schülerinnen]; 1. Sek BC Bx im Schulhaus G: 17 Kinder [10 Schüler

und 7 Schülerinnen]; 1. Sek BC By im Schulhaus G: 16 Kinder [10 Schüler

und 6 Schülerinnen]), Geschlecht und sozialer bzw. sprachlicher Herkunft

geachtet zu haben sowie darauf, dass die betroffenen Sekundarschülerinnen und

-schüler ihren – in allen Fällen noch als zumutbar eingestuften – Schulweg

gemeinsam mit anderen Kindern aus der Nachbarschaft zurücklegen könnten. So sei

auch D zusammen mit einer Vielzahl von Schülerinnen und Schülern aus ihrer

näheren Umgebung dem Schulhaus F zugeteilt worden.

Dem hielt die Beschwerdegegnerschaft im Rekursverfahren

entgegen, dass die Zuteilung ihrer Tochter ins Schulhaus F sowohl für die

Jugendliche wie auch für sie als Eltern "sehr unpassend" sei, da sie

"nähere Schulhäuser haben in Winterthur".

3.2

Die

Vorinstanz schliesst sich der Einschätzung der Beschwerdeführerin an und

gelangt nach einer Prüfung der Einwendungen der Beschwerdegegnerschaft zum (Zwischen-)Fazit,

dass sich eine Umteilung der Jugendlichen grundsätzlich nicht rechtfertige.

Im Anschluss nimmt die Vorinstanz dann allerdings

nichtsdestotrotz in Gutheissung des Rekurses der Beschwerdegegnerschaft genau

eine solche Umteilung vor. Begründet wird dieser Schritt damit, dass mehrere

Rekurse in anderen Verfahren hätten gutgeheissen werden müssen und insgesamt sechs

Jugendliche nachträglich der Schule F zugeteilt worden seien (vgl. die

Verfahren VB.2024.00483, VB.2024.00484, VB.2024.00485, VB.2024.00487). Die

besagten Jugendlichen seien allesamt auf der Sekundarstufe B. Bei ihrer Umteilung

zum Schulhaus F werde dort die Höchstanzahl von 18 Schülerinnen und

Schülern pro (kombinierte) Klasse überschritten. In einer Gesamtbetrachtung sei

D daher trotz fehlendem Anspruch der Schule G zuzuteilen, damit für die

Jugendlichen, welche dem Schulhaus F zuzuteilen seien, Platz geschaffen werden könne.

4.

4.1

Die Beschwerdeführerin

legt nachvollziehbar dar, bei der auf Beginn des Schuljahrs 2024/2025

vorgenommenen Schul- und Klassenzuteilung der Schülerinnen und Schüler, die neu

in die Abteilung B der Sekundarstufe eintraten, darauf geachtet zu haben, dass trotz der notwendig gewordenen Verschiebungen der

Einzugsgebiete alle betroffenen Kinder einen von der Distanz her zumutbaren

Schulweg haben und möglichst ausgewogen auf die einzelnen Klassen verteilt

sind. Dieses Vorgehen entspricht den gesetzlichen Vorgaben (§ 25 VSV) und ist

nicht zu beanstanden, zumal es deutliche Abweichungen zwischen den einzelnen

Klassen einer Stufe sowie Abteilung sowohl aus pädagogischen Gründen als auch

im Hinblick auf eine optimale räumliche Auslastung der Schulstandorte zu

vermeiden gilt (VGr, 21. November 2018, VB.2018.00430, E. 4.2 Abs. 2;

ferner BGr, 3. Juli 2020, 2C_982/2019, E. 5.2; VGr, 29. April

2015, VB.2015.00103, E. 3.2.4, und 21. Januar 2009, VB.2008.00537, E. 4.2.3;

Plotke, S. 103).

Dass die Beschwerdeführerin im konkreten Fall dem Wunsch

der Beschwerdegegnerschaft bzw. von D, dem näher gelegenen Schulhaus G

zugeteilt zu werden, nicht entsprach, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Zu

Recht weist die Vorinstanz darauf hin, dass die Wünsche der Schülerinnen und

Schüler oder ihrer Eltern im Hinblick auf die Zuteilung kein massgebliches

Kriterium bzw. jedenfalls nicht ausschlaggebend sind. Es besteht, wie bereits

erwähnt, im vorliegenden Kontext keine freie Wahl des Schulhauses und der

Klasse und kein Anspruch auf eine bestimmte bzw. wunschgemässe Zuteilung. Der

Schulweg vom und zum Schulhaus F ist der zwölfjährigen Tochter der Beschwerdegegnerschaft sodann sowohl in Bezug auf

seine Länge wie auch seine Gefährlichkeit ohne Weiteres zumutbar. Nutzt die

Tochter der Beschwerdegegnerschaft für die betrachtete Strecke von 1,5 km

Länge das Fahrrad, was von einer Oberstufenschülerin bzw. einem

Oberstufenschüler erwartet werden darf, benötigt sie für den Weg vom und zum

Schulhaus F lediglich fünf Minuten (siehe dazu VGr, 21. November 2024,

VB.2024.00474, E. 6.2 mit Hinweisen).

4.2

Bei dieser

Ausgangslage bestand für die Vorinstanz kein Anlass, in den Ermessensentscheid

der Beschwerdeführerin einzugreifen.

Zwar gehört es zur besonderen Eigenschaft des Rekurses,

dass damit sämtliche Mängel des vorinstanzlichen Verfahrens gerügt werden

können. Die Ermessenskontrolle ist damit nicht auf die Prüfung einer

rechtsfehlerhaften Ermessensausübung durch die Verwaltungsbehörde beschränkt,

sondern die Rekursinstanz kann auch prüfen, ob das Ermessen unzweckmässig

ausgeübt wurde (zum Ganzen Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 49).

Dies heisst aber nicht, dass sie ohne hinreichenden Grund ihr eigenes Gutdünken

an die Stelle des Ermessens der erstinstanzlichen Verwaltungsbehörde setzen

darf. Auch erscheint zumindest fraglich, ob die Rekursinstanz den Grund für ein

Eingreifen – wie hier geschehen – selbst setzen bzw. in diesem Zusammenhang auf

gleichentags in einem anderen Verfahren gefällte (nicht rechtskräftige)

Entscheide verweisen darf, welche die zuvor als angemessen eingestufte

Ermessensausübung der Verwaltungsbehörde nunmehr infrage stellen. In jedem Fall

durfte die Vorinstanz vorliegend aber nach der Feststellung einer

Überschreitung der zulässigen Höchstzahlen in den Klassen 1. Sek BC im

Schulhaus F infolge Gutheissung mehrerer Rekurse Dritter nicht einfach selbst

eine Neuzuteilung der Tochter der Beschwerdegegnerschaft vornehmen, deren

Zuteilungsentscheid nicht zu beanstanden war, kommt der Beschwerdeführerin doch

auch dahingehend ein (grosses) Auswahlermessen zu, ob und wie sie einem neu

eingetretenen Ungleichgewicht der Kriterien nach § 25 VSV begegnen will.

Soweit die Vorinstanz diesbezüglich einwendet, die

Beschwerdeführerin hätte keine Zeit mehr gehabt, nach Entscheidfällung

rechtzeitig vor Beginn des neuen Schuljahrs neue Schulhaus- und

Klassenzuteilungen vorzunehmen, sodass sie in ihrer Funktion als Aufsichtsinstanz

habe tätig werden müssen, ist ihr nicht zu folgen. Zum einen nimmt die

Vorinstanz die streitgegenständliche Umteilung direkt im – einen konkreten Fall

betreffenden – Rekursentscheid vor und wären die Voraussetzungen für ein

aufsichtsrechtliches Eingreifen gegenüber dem Zuteilungsentscheid der

Beschwerdeführerin auch gar nicht gegeben gewesen (vgl. dazu Bertschi,

Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 81). Namentlich ist die seitens der

Vorinstanz beanstandete Regelung im beschwerdeführerischen Organisationsstatut

betreffend die Zweiteilung der Zuständigkeit bei der Zuteilung von Schülerinnen

und Schülern zu den verschiedenen Schulen und zu den Klassen vom Gesetzgeber

vorgeschrieben und verstösst sie jedenfalls nicht gegen das Verfassungsrecht.

Zum anderen ist davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin – wie sie betont

– innert wenigen Tagen selbst geeignete Massnahmen hätte ergreifen können.

4.3

Die

Beschwerde ist somit offensichtlich begründet und wäre gutzuheissen mit der

Folge, dass D in Bestätigung der Ausgangsverfügung wieder dem Schulhaus F

zuzuteilen wäre. In diesem Zusammenhang gilt es allerdings zu beachten, dass

die Beschwerdeführerin nicht um Wiedererteilung der aufschiebenden Wirkung

ersucht hat. D besucht folglich seit bald einem halben Jahr das Schulhaus G.

Gleiches gilt für zwei weitere Schülerinnen der Abteilung B der Sekundarstufe

in der Stadt Winterthur, die ebenfalls auf erhobenen Rekurs hin mit gleicher

Begründung von der Vorinstanz anstelle des Schulhauses F dem Schulhaus G

zugeteilt wurden.

Die erneute Umteilung aller betroffenen Kinder bzw.

Jugendlichen nach bald einem Semester und nach der damit verbundenen

Eingewöhnung in der neuen Stufe wie auch Klasse würde indes nicht nur dem

Kindeswohl zuwiderlaufen. Wie die Beschwerdeführerin selbst betont, musste sie

die Stellenplanung auch bereits anpassen bzw. Lehrpersonen anderen Klassen

zuteilen. Als Interesse an der Gutheissung ihres Rechtsmittels führt die

Beschwerdeführerin denn auch primär die Vermeidung der Schaffung eines

Präjudizes bzw. von Präzedenzfällen an. An der Korrektur des Einzelfalls bzw.

der genannten Einzelfälle besteht nur ein untergeordnetes öffentliches

Interesse.

Unter diesen besonderen Umständen erwiese sich die

Aufhebung des vorinstanzlichen Zuteilungsentscheids als unverhältnismässig und

ist es der Tochter der Beschwerdegegnerschaft ausnahmsweise zu gestatten,

weiterhin die Klasse 1. Sek BC By im Schulhaus G zu besuchen.

5.

Die Abweisung der Beschwerde ist einzig auf den Zeitablauf

seit dem Rekursentscheid bzw. die veränderten Verhältnisse zurückzuführen. Der

vorinstanzliche Entscheid erweist sich als fehlerhaft. Es rechtfertigt sich

deshalb, die vorinstanzliche Nebenfolgenregelung zu korrigieren und die Kosten

des Rekursverfahrens der Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen unter

solidarischer Haftung.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der

Erwägungen teilweise gutzuheissen.

7.

Die – in Anbetracht der

vergleichbaren Sach- und Rechtslage im vorliegenden und den Parallelverfahren

VB.2024.00486 und VB.2024.00489 – angemessen zu reduzierenden Gerichtskosten

sind nach dem Verursacherprinzip der Vorinstanz aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG).

Gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG hat das

Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, weil das

Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen

Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen

Wissensvorsprung aufweisen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51).

Schon deshalb ist dem Antrag der Beschwerdeführerin um Gewährung einer

Parteientschädigung nicht zu entsprechen (vgl. VGr, 23. Juni 2022,

VB.2022.00280, E. 2.3 mit Hinweis).

8.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern: Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten ist gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und

anderen Fähigkeitsausweisen, namentlich auf dem Gebiet der Schule,

ausgeschlossen (Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes vom

17.

Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Nicht von Art. 83 lit. t

BGG erfasst werden demgegenüber Streitigkeiten aus dem Bereich von Ausbildung

und Schule, die in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit einer

Fähigkeitsbewertung stehen. Davon ist vorliegend auszugehen, weshalb den

Parteien grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

gemäss Art. 82 ff. BGG offensteht.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheissen.

In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des

Rekursentscheids vom 8. August 2024 werden die Kosten des Rekursverfahrens

der Beschwerdegegnerschaft auferlegt.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 1'120.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Bezirksrat Winterthur auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen

30.

Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Winterthur.