Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00518

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00518

Urteil

der 4.

Kammer

vom 13. März 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz),

Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber

Dumenig Stiffler.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Kanton Zürich,

vertreten durch das

Amt für Jugend und

Berufsberatung, Amtsleitung,

Beschwerdegegner,

betreffend Stipendien,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A,

geboren 1986 und wohnhaft in Basel, stellte am 12. Mai 2022 beim Amt für

Jugend und Berufsberatung des Kantons Zürich ein Gesuch um Ausrichtung von

Ausbildungsbeiträgen für das Ausbildungsjahr 2022/2023. Hierbei gab er an, per

Herbst 2022 ein Studium in Informatik an der Hochschule B aufnehmen zu

wollen. Am 15. August 2022 stellte er ein weiteres Gesuch für denselben

Studiengang im Ausbildungsjahr 2023/2024.

Das Amt für Jugend und Berufsberatung wies beide Gesuche von

A mit separaten Verfügungen vom 9. Februar 2023 ab, da dieser bereits zwei

Ausbildungen erfolglos beendet oder abgebrochen habe.

B. Eine

hiergegen am 16. Februar 2023 erhobene Einsprache von A wies das Amt für

Jugend und Berufsberatung mit separaten Einspracheentscheiden vom 15. Juni

2023 ab.

C. Einen

am 24. Mai 2023 erhobenen Rechtsverzögerungsrekurs von A schrieb die

Bildungsdirektion des Kantons Zürich am 23. Juni 2023 als gegenstandslos

geworden ab, nachdem die Einspracheentscheide des Amts für Jugend und

Berufsbildung mittlerweile ergangen waren (Verfahren R-2023-0140).

Erwägungen

II.

A erhob am 19. Juli 2023 Rekurs gegen die

Einspracheentscheide des Amts für Jugend und Berufsberatung vom 15. Juni

2023.

und beantragte im Wesentlichen deren Aufhebung und die Ausrichtung der

beantragten Ausbildungsbeiträge. Die Bildungsdirektion eröffnete daraufhin zwei

Verfahren (R-2023-0183 betreffend das Ausbildungsjahr 2022/2023 und R-2023-0184

betreffend das Ausbildungsjahr 2023/2024). Mit Verfügung vom 4. Juli 2024

vereinigte sie die Verfahren (Dispositiv-Ziff. I), wies die Rekurse von A

ab (Dispositiv-Ziff. II und III) und nahm die Kosten des Verfahrens auf

die Staatskasse (Dispositiv-Ziff. IV).

III.

Am 7. September 2024 erhob A hiergegen Beschwerde an

das Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss die Aufhebung der Verfügung

der Bildungsdirektion vom 4. Juli 2024 und die Ausrichtung der beantragten

Ausbildungsbeiträge für die Ausbildungsjahre 2022/2023 und 2023/2024. Ausserdem

beantragte er die Feststellung, dass es sich bei § 17f des

Bildungsgesetzes vom 1. Juli 2002 (BiG, LS 410.1) um eine

verwaltungsrechtliche Sanktion handle, die im Widerspruch zu übergeordneten

Gesetzen stehe, und dass dem Amt für Jugend und Berufsbildung untersagt werde,

§ 17f Abs. 2 BiG auf Sachverhalte anzuwenden, die sich vor

Inkrafttreten des Bildungsgesetzes abschliessend realisiert haben. In

prozessualer Hinsicht ersuchte er zudem um unentgeltliche Rechtspflege.

Mit Verfügung vom 10. September 2024 setzte der

stellvertretende Abteilungsvorsitzende A eine 10-tägige Frist zum Nachweis

seiner Mittellosigkeit an. Die Bildungsdirektion verzichtete am

13.

September 2024 auf Vernehmlassung. A reichte am 22. September

2024.

eine Stellungnahme zu seiner Mittellosigkeit ein. Das Amt für Jugend und

Berufsberatung beantragte am 23. September 2024 die Abweisung der

Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der

Bildungsdirektion über Anordnungen des Amts für Jugend und Berufsbildung auf

dem Gebiet des Ausbildungsbeitragsrechts zuständig

(§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

[VRG, LS 175.2], § 18 Abs. 1 BiG und § 31 der

Verordnung über die Ausbildungsbeiträge vom 17. Juni 2020 [LS 416.1;

in Kraft seit 1. Januar 2021]).

1.2

Soweit die Anträge des Beschwerdeführers

betreffend § 17f BiG als Feststellungsanträge oder gar Anträge auf eine

abstrakte Normenkontrolle zu verstehen sind, ist hierauf nicht einzutreten. Ein

schutzwürdiges Interesse an einer Feststellung, dass § 17f BiG eine

verwaltungsrechtliche Sanktion oder ein administrativer Rechtsnachteil sei und

gegen übergeordnetes Recht verstosse, welches über das Interesse an der im

Hauptantrag geforderten Aufhebung des angefochtenen Entscheids und Gewährung

der Ausbildungsbeiträge für die Ausbildungsjahre 2022/2023 und 2023/2024

hinausgeht, ist weder geltend gemacht noch ersichtlich (vgl. VGr,

9.

November 2023, VB.2023.00460, E. 1.3). Sodann können kantonale

Gesetze in einem abstrakten Normenkontrollverfahren nicht beim

Verwaltungsgericht angefochten werden (vgl. Art. 79 Abs. 2 der

Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [LS 101]; BGr, 3. April

2017, 2C_756/2015, E. 1.2.2).

Ebenso wenig ist auf den Antrag einzutreten, dass dem

Beschwerdegegner untersagt werden solle, § 17f Abs. 2 BiG auf

Sachverhalte anzuwenden, die sich vor seinem Inkrafttreten abschliessend

verwirklicht haben. Das Verwaltungsgericht ist nicht (Ober-)Aufsichtsbehörde

über den Beschwerdegegner oder die Bildungsdirektion (vgl. VGr, 4. März

2024, VB.2024.00074, E. 2) und kann ihnen deshalb auch keine abstrakten

Weisungen zur Rechtsanwendung ausserhalb des vorliegenden Verfahrens erteilen.

1.3

Da die

übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist mit den genannten

Einschränkungen auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

§ 17f Abs. 2 BiG sieht vor, dass eine auszubildende Person den Anspruch auf

Beiträge verliert, wenn sie nach Erfüllung der Schulpflicht zwei Ausbildungen

abgebrochen oder erfolglos beendet hat. Diese Norm trat am 1. Januar 2021

in Kraft (vgl. OS 71, 483 und OS 75, 425) und ersetzte die zuvor in

§ 24 Abs. 3 der Stipendienverordnung vom 15. September 2004

(StipendienV, OS 59, 263; in Kraft bis zum 31. Dezember 2020)

vorgesehene Regel, wonach bei wiederholtem Wechsel der Ausbildung oder

Fachrichtung oder bei einem Wechsel nach weit fortgeschrittener Studiendauer

die Beiträge vollumfänglich verweigert werden konnten (vgl. hierzu auch ABl

2015-02-20 Meldungsnummer 00102073, Erläuternder Bericht, Ziff. 8,

§ 17f BiG).

2.2

Aus der

vom Beschwerdeführer mit seinen Gesuchen eingereichten Aufstellung zu den von

ihm absolvierten Schulen und Ausbildungen ergibt sich, dass er im Jahr 2003 die

Sekundarschule abschloss, danach von 2004 bis 2007 erfolgreich eine Lehre als …

absolvierte und im Jahr 2008 die Berufsmaturität erlangte. In der Folge

studierte er von September 2010 bis Juli 2012 an der Hochschule B im

Studiengang C und vom September 2013 bis November 2015 an der

Fachhochschule D im Studiengang E, wobei er in beiden Studiengängen

keinen Abschluss erwarb. Folglich ist der vorinstanzliche Schluss, dass der

Beschwerdeführer nach Erfüllung der Schulpflicht zwei Ausbildungen abgebrochen

oder nicht erfolgreich beendet hat, nicht zu beanstanden.

2.3

Strittig

ist, inwiefern § 17f Abs. 2 BiG einen Anspruch auf

Ausbildungsbeiträge ausschliesst, wenn der Abbruch von zwei Ausbildungen – wie

hier – vollständig vor dem Inkrafttreten dieser Norm am 1. Januar 2021

erfolgte.

2.3.1

Die Rechtsprechung unterscheidet zwischen echter und unechter Rückwirkung.

Eine echte Rückwirkung liegt vor, wenn ein Gesetz bei der Anwendung neuen

Rechts an ein Ereignis anknüpft, das sich vor dessen Inkrafttreten ereignet hat

und das im Zeitpunkt des Inkrafttretens der neuen Norm abgeschlossen ist. Diese

echte Rückwirkung ist nur dann verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn die

Rückwirkung ausdrücklich in einem Gesetz vorgesehen ist oder sich daraus klar

ergibt, in einem vernünftigen Rahmen zeitlich limitiert ist, nicht zu

stossenden Ungleichheiten führt, einem schutzwürdigen öffentlichen Interesse

dient und wohlerworbene Rechte respektiert. Bei der unechten Rückwirkung wird

auf Verhältnisse abgestellt, die zwar unter der Herrschaft des alten Rechts

entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern

(sogenannte Dauersachverhalte). Die unechte Rückwirkung gilt grundsätzlich als

zulässig, soweit ihr nicht wohlerworbene Rechte entgegenstehen (BGE 144 I 81 E. 4.1, BGE 138 I 189 E. 3.4; BGr, 27. April 2022,

2C_1005/2021, E. 4.1). Keine echte, sondern nur eine unechte Rückwirkung

des neuen Gesetzes liegt zudem vor, wenn ein Gesetz für Sachverhalte Geltung

beansprucht, die nach seinem Inkrafttreten eingetreten sind, dabei aber

ergänzend auch gewisse Tatsachen berücksichtigt, die vor seinem Inkrafttreten

eingetreten sind (sog. Rückanknüpfung; BGE 144 I 81 E. 4.1 mit

zahlreichen Hinweisen, 119 V 200 E. 5c/dd; Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020,

Rz. 282).

2.3.2

Im vorliegenden Fall beansprucht das revidierte Bildungsgesetz keine

Geltung für die Gesuche betreffend Ausbildungsjahre vor seinem Inkrafttreten am

1.

Januar 2021 (vgl. die Übergangsbestimmung in § 27 Abs. 1 BiG). Es stellt somit mit § 17f Abs. 2 BiG lediglich für Gesuche

betreffend Ausbildungsjahre, die nach dem 1. Januar 2021 beginnen (pro

futuro), eine Voraussetzung auf, die sich auf Tatsachen (namentlich

Ausbildungsabbrüche oder erfolglose Beendigungen von Ausbildungen) bezieht, die

sich auch schon vor dem 1. Januar 2021 ereignet haben können. Damit liegt

keine echte Rückwirkung vor, sondern eine grundsätzlich zulässige

Rückanknüpfung. Ohnehin musste der Beschwerdeführer auch schon aufgrund des zum

Zeitpunkt der Studienabbrüche in Kraft stehenden § 24 Abs. 3 StipendienV mit einem Ausschluss von zukünftigen Ausbildungsbeiträgen rechnen.

Diese Bestimmung räumte den Behörden im Vergleich zur Regelung von § 17f Abs. 2 BiG zwar einen Ermessenspielraum ein, sah aber ebenfalls vor, dass

bei wiederholten Studienabbrüchen Ausbildungsbeiträge verweigert werden können.

Schliesslich dürfen Private grundsätzlich nicht auf den Fortbestand eines

geltenden Gesetzes vertrauen, sondern müssen mit dessen Revision rechnen (BGE 145 II 140 E. 4 mit zahlreichen Hinweisen; Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 641).

2.4

Nach dem

Gesagten erfüllt der Beschwerdeführer eine der Anspruchsberechtigungen des

Bildungsgesetzes nicht und erhält deshalb keine Ausbildungsbeiträge. Dies ist

keine Rückforderung oder Verweigerung der Auszahlung von bereits zugesprochenen

Beiträgen, weshalb es sich bei diesem Entscheid auch nicht um eine "verwaltungsrechtliche

Sanktion" oder einen "administrativen Rechtsnachteil" handelt

(vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1440 und 1523 ff.).

2.5

Schliesslich

legt der Beschwerdeführer nicht dar, inwiefern § 17f Abs. 2 BiG gegen

übergeordnetes Recht verstossen soll, und ist dies auch nicht ersichtlich.

Weder die Kantonsverfassung noch das Bundesrecht räumen ihm ein unbeschränktes

Recht auf Ausbildungsbeiträge ein. Die interkantonale Vereinbarung zur

Harmonisierung von Ausbildungsbeiträgen vom 18. Juni 2009 (Beitritt des

Kantons Zürich per 1. Januar 2016, vgl. Gesetz über den Beitritt zur

interkantonalen Vereinbarung zur Harmonisierung von Ausbildungsbeiträgen

[Stipendienkonkordat] vom 27. April 2015 [LS 416.3], in welchem die

Vereinbarung im vollen Wortlaut angehängt ist) sieht als Minimalstandard nur

vor, dass die Kantone – die Erfüllung der übrigen Voraussetzungen vorbehalten –

Ausbildungsbeiträge für die erste beitragsberechtigte Ausbildung

entrichten müssen (Art. 10 Abs. 1 Stipendienkonkordat). Die

Verweigerung von Ausbildungsbeiträgen nach zwei abgebrochenen

Ausbildungen, wie sie § 17f Abs. 2 BiG vorsieht, erfüllt diese

harmonisierungsrechtliche Mindestanforderung. Das Bundesrecht sieht hierzu

keine weiteren Regelungen vor, da der Bund im Bereich der Ausbildungsbeiträge

einzig die Harmonisierung der kantonalen Vorgaben fördert, selbst jedoch nicht

gesetzgeberisch (harmonisierend) tätig wird (vgl. hierzu Art. 66 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101] und Art. 4 des

Ausbildungsbeitragsgesetzes vom 12. Dezember 2014 [SR 416.0]; ferner

Konrad Sahlfeld, St. Galler Kommentar, 2023, Art. 66 BV N. 15).

3.

3.1

Bei dieser

Ausgangslage erübrigt sich eine Auseinandersetzung mit der Begründung der

Vorinstanz, wonach auch § 16 Abs. 1 BiG der Gewährung von

Ausbildungsbeiträgen an den Beschwerdeführer entgegenstehe, weil dieser mangels

tatsächlicher Aufnahme der Ausbildung, für welche er Ausbildungsbeiträge

beantragte, nicht als auszubildende Person im Sinn dieser Norm gelte. Ebenso

muss nicht auf weitere hier möglicherweise nicht erfüllte Voraussetzungen für

die Gewährung von Ausbildungsbeiträgen (bspw. der stipendienrechtliche Wohnsitz

des im Kanton Basel-Stadt wohnhaften Beschwerdeführers) eingegangen werden. Da

der Beschwerdeführer nach Erfüllung seiner Schulpflicht zwei Ausbildungen

abgebrochen hat, stehen ihm nach § 17f Abs. 2 BiG keine

Ausbildungsbeiträge zu und ist die Beschwerde deshalb, soweit auf sie

einzutreten ist (vgl. E. 1.2), abzuweisen.

3.2

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

3.3

Der

Beschwerdeführer ersucht um unentgeltliche Rechtspflege. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren

Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf

unentgeltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer

unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage

sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).

Ob der Beschwerdeführer mittellos ist, kann offenbleiben,

weil sich die vorliegende Beschwerde als aussichtslos erweist. Der Beschwerdeführer

erfüllt klar (mindestens) eine Voraussetzung für den Bezug von

Ausbildungsbeiträgen nicht.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Das

Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.

3.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 1'570.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Bildungsdirektion.