Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00529

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

2. Abteilung

VB.2024.00529

Urteil

der 2. Kammer

vom 29. Januar 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Frei (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichterin

Viviane Sobotich, Gerichtsschreiber Felix Blocher.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Verlängerung

der Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Die 1954 geborene deutsche Staatsangehörige A

(nachfolgend: Beschwerdeführerin) reiste am 10. September 2012 in die

Schweiz ein, wo sie vom 23. Oktober bis zum 31. Dezember 2012 und

erneut ab November 2013 bis Anfang Januar 2014 erwerbstätig war. In der Folge

meldete sie sich zeitweise in das Land D ab, bevor sie sich am 24. April

2014 wieder in der Schweiz anmeldete, wo ihr am 1. Juli 2014 eine bis zum

23. April 2019 gültige Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA zur Ausübung einer

unselbständigen Erwerbstätigkeit erteilt wurde. Danach war sie von Oktober 2014

bis Ende Februar 2016 selbständig und vom 2. März 2016 bis zum 22. April

2016 als … wieder unselbständig erwerbstätig. Ab 1. Juni 2016 musste die

Beschwerdeführerin von der Sozialhilfe unterstützt werden. Seit dem 1. Oktober

2016 erhält sie aufgrund ihrer Frühpensionierung jährlich eine vorbezogene

AHV-Rente von Fr. … sowie eine Altersrente von rund Euro … aus

Deutschland, während ihr restlicher Lebensbedarf vollumfänglich durch nicht

beitragsfinanzierte Ergänzungs- und Zusatzleistungen gedeckt werden muss

(Verfügung für die Ausrichtung von Zusatzleistungen zur AHV/IV der

Sozialversicherungen ihrer Wohngemeinde vom 16. Dezember 2022, Schreiben

der Deutschen Rentenversicherung zur Rentenanpassung vom 1. Juli 2023).

Nachdem der Beschwerdeführerin am 19. April 2017 der

Widerruf ihrer Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA in Aussicht gestellt worden war,

liess sie am 16. Januar 2018 in der Stadt E ihre gleichgeschlechtliche

Partnerschaft mit F eintragen. Hierauf wurde ihr am 6. April bzw. am 30. August

2018 eine bis zum 17. Januar 2023 bzw. 26. August 2023 gültige

Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA zum Verbleib bei der Partnerin erteilt.

Die eingetragene Partnerschaft wurde mit Urteil des

Bezirksgerichts I vom 16. November 2020 aufgelöst und nach Gewährung des

rechtlichen Gehörs wurde vorerst von einem Bewilligungswiderruf abgesehen.

Nachdem der Beschwerdeführerin im Rahmen ihres Verlängerungsgesuchs erneut das

rechtliche Gehör gewährt worden war, verweigerte das Migrationsamt am 8. August

2023 eine erneute Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA, unter

Ansetzung einer Ausreisefrist bis zum 30. Juni 2024.

Erwägungen

II.

Den hiergegen erhobenen Rekurs wies die

Sicherheitsdirektion am 10. Juli 2024 ab. Unter Ansetzung einer neuen

Ausreisefrist bis zum 20. Oktober 2024.

III.

Mit Beschwerde vom 11. September 2024 liess die

Beschwerdeführerin dem Verwaltungsgericht beantragen, es sei der

vorinstanzliche Entscheid aufzuheben und es sei ihre Aufenthaltsbewilligung zu

verlängern. Weiter wurde um Zusprechung einer Parteientschädigung für das

Rekurs- und das Beschwerdeverfahren sowie um die Bewilligung der

unentgeltlichen Rechtspflege ersucht.

Während sich das Migrationsamt nicht vernehmen liess,

verzichtete die Sicherheitsdirektion auf Vernehmlassung.

Auf telefonische Aufforderung hin reichte die

Rechtsvertretung der Beschwerdeführerin am 22. Januar 2025 eine

aktualisierte Kostennote zum Beschwerdeverfahren nach.

Die Kammer erwägt:

1.

Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können

Rechtsverletzungen und die unrichtige oder ungenügende Feststellung des

Sachverhalts gerügt werden, nicht aber die Unange­messenheit des ange­fochtenen

Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20 des Verwaltungs­rechts­pflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 [VRG]).

2.

2.1

Gemäss

Art. 2 Abs. 2 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom

16.

Dezember 2005 (AIG) gilt dieses Gesetz für Staatsangehörige eines

Mitglied­staats der Europäischen

Gemeinschaft (heute Europäische Union [EU]) nur so weit, als das Freizügigkeitsabkommen

vom 21. Juni 1999 (FZA) keine abweichenden Bestimmungen enthält oder das AIG

günstigere Bestimmungen vorsieht.

2.2

Die

Beschwerdeführerin ist deutsche Staatsangehörige und kann sich grundsätzlich

(mit nachfolgenden Einschränkungen) auf die freizügigkeitsrechtlichen

Bestimmungen berufen.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin leitet unter anderem aus ihrer fortbestehenden Beziehung zu

einer Schweizerin, welche vom 16. Januar 2018 bis zum 16. November

2020.

auch als gleichgeschlechtliche Partnerschaft eingetragen war, ein

Anwesenheitsrecht in der Schweiz ab.

3.2

Vorbehaltlich

einer rechtsmissbräuchlichen Berufung auf eine nur formell bestehende Ehe haben

Ehegatten von in der Schweiz niedergelassenen oder aufenthaltsberechtigten

EU-Bürgern gemäss Art. 6 Abs. 1 bzw. Art. 12 Abs. 1 Anhang

I FZA in Verbindung mit Art. 7 lit. d und e FZA und

Art. 3 Abs. 1 und 2 lit. a Anhang I FZA Anspruch auf eine

mindestens fünf Jahre gültige Auf­enthalts­erlaubnis (vgl. auch BGE 130 II 113

E. 9; BGE 139 II 393 E. 2.1). Die Regelung ist gestützt auf die

innerstaatliche Gleichstellung der eingetragenen Partnerschaft mit der Ehe auch

auf eingetragene Partner und Partnerinnen anwendbar (Martin Bertschi in:

Martina Caroni et al., Ausländer- und Integrationsgesetz [AIG], Stämpflis

Handkommentar [SHK], 2. Auflage, Bern 2024, Art. 52 AIG N. 8). Nicht

erfasst sind jedoch die Angehörigen aus einem EU-Staat, die in der Schweiz über

kein vorbestehendes originäres oder abgeleitetes Anwesenheitsrecht (mehr)

verfügen und bei ihrem Schweizer Ehepartner bzw. ihrer Schweizer Ehepartnerin

oder ihrem eingetragenen Schweizer Partner oder ihrer eingetragenen Schweizer

Partnerin Wohnsitz nehmen wollen, weil diesfalls nur dann ein

Freizügigkeitsrechte auslösender grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt,

wenn auch der Schweizer (Ehe-)Partner bzw. die Schweizer (Ehe-)Partnerin von

seinem bzw. ihrem Freizügigkeitsrecht bereits Gebrauch gemacht und zeitweise im

Ausland gelebt hat (vgl. die aktuellen Weisungen und Erläuterungen zum VFP

(Weisungen VFP) des Staatssekretariats für Migration [SEM, abrufbar auf www.sem.admin.ch],

Ziff. 7.7 und 7.7.2).

3.3

Die Beschwerdeführerin kann aus ihrer

Beziehung zu einer Schweizerin keinerlei freizügigkeitsrechtliche Ansprüche

ableiten: Einerseits ist im dargelegten Sinn kein grenzüberschreitender

Sachverhalt vorgebracht worden und reicht hierfür ihre eigene Übersiedlung in

die Schweiz nicht aus. Andererseits kann sie seit der Auflösung ihrer

eingetragenen Partnerschaft ohnehin keine freizügigkeitsrechtlichen

Aufenthaltsansprüche aus ihrer Beziehung ableiten, zumal selbst Verlobte nicht zum

Kreis der Familienangehörigen im Sinn von Art. 7 lit. d und e FZA in

Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 lit. a–c

Anhang I FZA gehören (vgl. Thomas Geiser/Felix Blocher/Marc Busslinger in:

Peter Uebersax et al., Ausländerrecht, Handbücher für die Anwaltspraxis [HAP], 3. A.,

Basel 2022, § 23.103; Astrid Epiney/Andreas Faeh, Zum Aufenthaltsrecht von

Familienangehörigen im europäischen Gemeinschaftsrecht, in: Alberto Achermann

et al., Jahrbuch für Migrationsrecht 2005/2006, S. 60 f.; vgl. auch

Weisungen VFP, Ziff. 7.1.2).

3.4

Soweit Konkubinatspartner unter Art. 3

Abs. 2 letzter Satz Anhang 1 FZA zu subsumieren sind, erscheint nach

bundes- und verwaltungsgerichtlicher Praxis fraglich, inwieweit sich hieraus

überhaupt Rechtsansprüche ableiten lassen (BGr, 18. Oktober 2018, 2C_1001/2017, E. 3.2; VGr, 15. Juni

2023, VB.2023.00082, E. 4.1; abweichend unter Verweis auf die nicht direkt

anwendbare Unionsbürgerrechtslinie aber VGr, 8. Januar 2020,

VB.2019.00413, E. 3.6 ff.). Selbst bei extensiver Auslegung

der freizügigkeitsrechtlichen Bestimmungen stünde in einem

freizügigkeitsrechtlichen Kontext Konkubinatspartnern eine entsprechende

Bewilligung höchstens dann zu, wenn dem Konkubinatspartner durch die originär aufenthaltsberechtigte

Person Unterhalt gewährt würde oder diese bereits im Herkunftsland in

häuslicher Gemeinschaft gelebt hätten. Hierbei darf aber jedenfalls eine gewisse

Dauer und Festigung des Konkubinats verlangt werden, worauf insbesondere eine

gemeinsame Haushaltsführung, eine unmittelbar bevorstehende Heirat oder das

Vorhandensein gemeinsamer Kinder hindeuten können (vgl. VGr, 8. Januar

2020, VB.2019.00413, E. 3.6 ff.). Sodann kann eine partnerschaftliche Beziehung zu einem Schweizer oder einer Schweizerin

vor ihrer Eintragung im Zivilstandsregister allenfalls in den Schutzbereich des

Rechts auf Familienleben im Sinn von Art. 8 Abs. 1 der

Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und Art. 13 Abs. 1 der

Bundesverfassung (BV) fallen und einen Aufenthaltsanspruch

vermitteln, wenn sie seit Langem eheähnlich gelebt wird und bezüglich Art und

Stabilität in ihrer Substanz einer Ehe bzw. eingetragenen Partnerschaft

gleichkommt oder konkrete Hinweise auf eine unmittelbar bevorstehende

Eintragung bestehen (gefestigtes Konkubinat, vgl. aber auch den inzwischen wohl

überholten BGE 126 II 425 E. 4a, wonach gleichgeschlechtliche

Partner sich mangels "Herausbildung einer gemeineuropäischen

Rechtsüberzeugung" nicht auf das Recht auf Familienleben berufen könnten). Auch hierbei ist

wesentlich, ob die Partner in einem gemeinsamen Haushalt leben; zudem ist der

Natur und Länge ihrer Beziehung sowie ihrem Interesse und ihrer Bindung

aneinander, etwa durch die Übernahme von wechselseitiger Verantwortung,

Rechnung zu tragen (BGr, 3. Mai 2018, 2C_880/2017, E. 3.1; BGr, 31. Mai 2013, 2C_1194/2012, E. 4.1; BGr,

4.

November 2010, 2C_97/2010, E. 3.1; vgl. auch BGE 135 I 143 E. 3.1). Nach

Auflösung der eingetragenen Partnerschaft besteht gemäss Art. 52 in

Verbindung mit Art. 42 Abs. 1 und Art. 50 Abs. 1

lit. a AIG ein entsprechender Bewilligungsanspruch weiter, wenn die

eingetragenen Partner nach der Eintragung mindestens drei Jahre als Partner

zusammengelebt haben und (kumulativ) die Integrationskriterien nach

Art. 58a AIG erfüllt sind oder wichtige persönliche Gründe einen weiteren

Aufenthalt in der Schweiz erforderlich machen (Art. 52 in Verbindung mit

Art. 50 Abs. 1 lit. b und Art. 50 Abs. 2 AIG).

3.5

Auch wenn

die Beschwerdeführerin eigenen Angaben zufolge bereits seit Oktober 2017 mit

ihrer Schweizer Partnerin zusammenlebt, hat sie mit der Auflösung ihrer

eingetragenen Partnerschaft gezeigt, dass sie nicht (mehr) in einer

eheähnlichen Beziehung leben will. Ebenso wenig ist ersichtlich, dass die

Beschwerdeführerin (weiterhin) in massgeblicher Weise von ihrer Schweizer

Partnerin finanziell unterstützt wird. Vielmehr besteht der Verdacht, dass der

Auflösung der Partnerschaft trotz angeblich fortbestehender Beziehung auch

finanzielle Überlegungen zugrunde lagen, namentlich die Gefahr einer Kürzung

der Ergänzungsleistungen. In diese Richtung deutet auch die mit Schreiben vom 17. April

2024.

von ihrer Partnerin gegebene Begründung, wonach die Beschwerdeführerin die

eingetragene Partnerschaft aufgelöst habe, um weniger (wohl auch finanziell)

abhängig von ihrer Partnerin zu sein. Es ist damit von der hierfür

beweispflichtigen Beschwerdeführerin nicht hinreichend belegt worden, dass das

Konkubinat einen eheähnlichen Charakter aufweist und von wechselseitiger

Verantwortungsübernahme, namentlich auch finanzieller Natur, geprägt ist.

3.6

Damit

entfallen bezüglich der geltend gemachten Beziehung zu einer Schweizerin sowohl

freizügigkeitsrechtliche als auch konventionsrechtliche Ansprüche. Ein

Aufenthaltsanspruch gemäss

Art. 52 in Verbindung mit Art. 42 Abs. 1 und Art. 50

Abs. 1 lit. a AIG scheitert weiter bereits an den zeitlichen

Anforderungen, nachdem die Beschwerdeführerin ihre eingetragene Partnerschaft

schon nach weniger als zwei Jahren wieder auflösen liess. Entsprechende

nachpartnerschaftliche Ansprüche oder ein nachpartnerschaftlicher Härtefall

werden sodann auch nicht substanziiert geltend gemacht.

4.

4.1

Freizügigkeitsrechtliche

Verbleiberechte bestehen weiter für EU-/EFTA-Staatsangehörige, die in der

Schweiz einer unselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit nachgehen

(vgl. Art. 4 FZA in Verbindung mit Art. 6 und 12 Anhang I FZA).

Personen, die keine Erwerbstätigkeit ausüben, müssen gemäss

Art. 24 Abs. 1 lit. a Anhang I FZA unter anderem über

ausreichende finanzielle Mittel verfügen, sodass sie zur Finanzierung ihres

Aufenthalts keine Sozialhilfe in Anspruch nehmen müssen. Die finanziellen

Mittel für rentenberechtigte EU-/EFTA-Staatsangehörige sind gemäss Art. 16

Abs. 1 der Verordnung über den freien Personenverkehr vom 22. Mai

2002.

(VFP) ausreichend, wenn sie den Betrag übersteigen, der einen

schweizerischen Antragstellen oder eine schweizerische Antragstellerin zum

Bezug von Ergänzungsleistungen nach dem Bundesgesetz über Ergänzungsleistungen

zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG) berechtigt (vgl.

BGE 135 II 265 E. 3.5 ff.). Aufenthaltsbeendende Massnahmen dürfen

eingeleitet werden, wenn Ergänzungsleistungen auch tatsächlich bezogen werden

(BGE 135 II 265 E. 3.7).

Vorbehaltlich einer blossen Teilpensionierung ist bei bereits

pensionierten Personen regelmässig von der Beendigung ihres Erwerbslebens

auszugehen und entfallen Aufenthaltsansprüche nach Art. 4 FZA in

Verbindung mit Art. 6 und 12 Anhang I FZA, jedoch kann sich diesfalls

ein allfälliges Aufenthaltsrecht daraus ergeben, dass sie sich auf ein

Verbleiberecht nach Art. 4 Anhang I FZA berufen können oder ihre

Renteneinkünfte oder sonstigen finanziellen Mittel im Sinn von Art. 24

Anhang I FZA ausreichen, um ihren weiteren Aufenthalt ohne Belastung der

öffentlichen Hand zu finanzieren (VGr, 9. November 2022, VB.2022.00368, E. 3.2.3).

4.2

Wie

bereits dargelegt wurde, kann sich die Beschwerdeführerin als deutsche

Staatsangehörige grundsätzlich auf die freizügigkeitsrechtlichen Bestimmungen

berufen. Im Oktober 2016 liess sie sich jedoch frühpensionieren, kurz nach

Vollendung ihres 62. Altersjahres und knapp zwei Jahre vor der Erreichung des

damals geltenden ordentlichen Rentenalters für Frauen. Seither ist sie von

Ergänzungsleistungen abhängig. Aufgrund ihrer Frühpensionierung und ihrer

seitherigen Abhängigkeit von Ergänzungsleistungen fällt sowohl ein Aufenthalt

zur Ausübung einer selbständigen oder unselbständigen Erwerbstätigkeit nach

Art. 4 FZA in Verbindung mit Art. 6 und 12 Anhang I FZA als auch

zum erwerbslosen Aufenthalt nach Art. 24 Anhang I FZA ausser

Betracht. Näher zu prüfen ist jedoch ein Verbleiberecht nach Art. 4 Anhang

I FZA.

5.

5.1

Wird die

Erwerbstätigkeit infolge Pensionierung aufgegeben, muss gemäss Art. 4

Anhang I FZA in Verbindung Art. 2 der

Richtlinie 75/34/EWG bzw. Art. 2

der Verordnung (EWG) 1251/70 kumulativ das von der

schweizerischen Gesetzgebung vorgesehene Alter für die Geltendmachung einer

(ordentlichen) Rente erreicht sein, die betroffene Person sich in den

vorangegangenen drei Jahren ständig in der Schweiz aufgehalten haben und dort

zuletzt während mindestens zwölf Monaten erwerbstätig gewesen sein (VGr, 12. Januar

2022, VB.2021.00831, E. 2.1.6).

5.2

5.2.1

Um einen der Erwerbsaufgabe vorausgegangenen dreijährigen Mindestaufenthalt

nach Art. 4 Anhang I FZA in Verbindung mit Art. 2 der Verordnung

(EWG) Nr. 1251/70 bejahen zu können, müssen während der anzurechnenden

Aufenthaltsdauer zumindest die materiellen Voraussetzungen für die Erteilung

einer Aufenthaltsbewilligung erfüllt gewesen sein (BGr, 8. Juni 2020,

2C_940/2019, E. 7.1.2.5). Der ständige Aufenthalt wird sodann durch eine

vorübergehende Abwesenheit von bis zu insgesamt drei Monaten im Jahr nicht

unterbrochen (Weisungen VFP, Ziff. 8.3.2). Entgegen den vorinstanzlichen

Erwägungen wohl ebenfalls anzurechnen sind bewilligungsfreie Aufenthalte zur

Stellensuche (Art. 2 Abs. 1 Anhang I FZA in Verbindung mit Art. 18

Abs. 1 VFP) oder zur Eingehung eines Arbeitsverhältnisses von weniger als

drei Monaten (Art. 6 Abs. 2 Anhang 1 FZA), sofern daran ein

bewilligter oder zumindest bewilligungsfähiger Aufenthalt anschliesst (unklar

BGr, 8. Juni 2020, 2C_940/2019, E. 7.2.2). Ohne entsprechende

Anschlusslösung endet mit dem Ablauf der bewilligungsfreien Dreimonatsfrist

grundsätzlich aber auch das freizügigkeitsrechtliche Aufenthaltsrecht, zumal

diesfalls auch Art. 61a AIG nicht einschlägig erscheint, welcher an

regulierte Aufenthalte mit Kurzaufenthaltsbewilligung oder

Aufenthaltsbewilligung anknüpft.

5.2.2

Bis auf einen rund zweimonatigen Aufenthalt in Skandinavien und andere

kürzere Auslandaufenthalte hielt sich die Beschwerdeführerin ab dem 10. September

2012.

unbestrittenermassen ständig in der Schweiz auf. Sie war hier aber nicht

durchgehend angemeldet und erhielt erst am 1. Juli 2014 erstmals eine

Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA. Das Erfordernis eines mindestens dreijährigen

ständigen Voraufenthalts ist somit nur erfüllt, wenn ihr Aufenthalt bereits vor

dem 1. Juli 2014 bewilligungsfähig war bzw. noch im Rahmen

bewilligungsfreier Kurzaufenthalte erfolgte.

5.2.3

Die Beschwerdeführerin war vom 23. Oktober 2012 bis 31. Dezember

2012.

und erneut vom 4. November 2013 bis zum 5. Januar 2014

erwerbstätig und durfte sich in dieser Zeit im Rahmen eines bewilligungsfreien

Aufenthalts zur Erwerbstätigkeit hier aufhalten. Im Anschluss an die erwähnten

Erwerbstätigkeiten durfte sie sich hier grundsätzlich während maximal sechs

Monaten im Kalenderjahr zur Stellensuche aufhalten, die ersten drei Monate

davon jeweils bewilligungsfrei (Art. 2 Anhang I FZA und Art. 18 VFP).

Das Erfordernis eines mindestens dreijährigen ständigen Aufenthalts ist damit

erfüllt, zumal nach dargelegter Praxis für die Anrechnung weder eine

vorangegangene Aufenthaltsregulierung erforderlich ist, noch kurzzeitige

Unterbrüche relevant erscheinen.

5.3

5.3.1

Grundsätzlich setzt das Verbleiberecht infolge Erreichens des Rentenalters

eine mindestens einjährige Erwerbstätigkeit unmittelbar vor der

Pensionierung voraus (Marc Spescha in: Marc Spescha et al. [Hrsg.],

Migrationsrecht, 5. Auflage, Zürich 2019, Art. 4 Anhang I FZA N. 4). Liegt

die Arbeitnehmereigenschaft zum (ordentlichen) Pensionierungszeitpunkt noch

vor, reicht es aus, wenn die betroffene Person während mindestens zwölf Monaten

gearbeitet hat. Es müssen diesfalls nicht zwingend die letzten zwölf Monate vor

Renteneintritt gewesen sein. Eine nach der Pensionierung noch geleistete

Erwerbstätigkeit ist zu berücksichtigen, sofern die Tätigkeit ernsthaft

ausgeübt wird (VGr, 12. Januar 2022, VB.2021.00831, E. 2.1.6; vgl.

auch Weisungen VFP, Ziff. 8.3.2 und die aktuelle Weisung zum FZA der

Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich [abrufbar auf www.zh.ch], Ziff. 4.1

sowie BGE 146 II 145 E. 3.2.3 ff.).

Wie bereits dargelegt wurde,

sind für das freizügigkeitsrechtliche Verbleiberecht grundsätzlich nicht die

Verhältnisse zum Zeitpunkt des vorzeitigen Rentenbezugs, sondern die

Verhältnisse bei Erreichung des ordentlichen Rentenalters massgeblich

(vgl. auch BGr, 6. November 2023, 2C_707/2022, E. 4.3; VGr, 12. Januar

2022, VB.2021.00831, E. 2.1.6; siehe auch Roman Schuler in: Uebersax et

al., Ausländerrecht, § 29.73), was zum einen mit der Systematik und dem

Wortlaut des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom

20.

Dezember 1946 (AHVG) harmoniert, wo das ordentliche AHV-Renten- bzw.

Referenzalter im Sinn von Art. 21 Abs. 1 AHVG unter dem Kapitel II ("Der

Anspruch auf Altersrente") eingeordnet ist, während ein Vorbezug der

Altersrente erst in Art. 40 Abs. 1 AHVG im Kapitel IV ("Flexibler

Rentenbezug") abgehandelt wird. Andererseits ist eine Anknüpfung an das

ordentliche Rentenalter auch deshalb geboten, weil ein erwerbsloser Aufenthalt

gemäss Art. 24 Anhang I FZA grundsätzlich ausreichende finanzielle Mittel

voraussetzt und das Verbleiberecht nach Art. 4 Anhang I FZA kaum dazu

dienen sollte, diese Voraussetzung durch eine Frühpensionierung zu umgehen und

Alterskategorien zu privilegieren, die noch gar nicht das reguläre Rentenalter

erreicht haben (vgl. auch BGr, 12. Juni 2024, 2C_16/2023, E. 5.3.2).

5.3.2

Das dargelegte Erfordernis einer Erwerbstätigkeit im letzten Jahr vor der

Erreichung des ordentlichen Pensionsalters für ein Verbleiberecht nach

Art. 4 Anhang I FZA in Verbindung mit Art. 2 der Verordnung

(EWG) Nr. 1251/70 ist vorliegend offenkundig nicht erfüllt, nachdem die

Beschwerdeführerin erst Ende September 2018 das damals geltende reguläre

Rentenalter für Frauen von 64 Jahren vollendete und ihr letztes

Arbeitsverhältnis per 22. April 2016 einvernehmlich aufgelöst hatte. Da

sie bei Erreichung des ordentlichen Rentenalters ihre Arbeitnehmereigenschaft

längst verloren hatte, ist auch nicht mehr ausreichend, dass sie während ihres

gesamten Aufenthalts in der Schweiz mehr als 12 Monate gearbeitet hatte.

Inwieweit sie ihre Arbeitnehmereigenschaft zum Zeitpunkt ihrer Frühpensionierung

noch innehatte, erscheint unter Vorbehalt nachfolgender Ausführungen

grundsätzlich irrelevant, da die Regelung von Art. 4 Anhang I FZA in

Verbindung mit Art. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 an das ordentliche

Rentenalter anknüpft und die Beschwerdeführerin bei Erreichung des damals

geltenden ordentlichen Rentenalters für Frauen längst nicht mehr erwerbstätig

war und auch nicht mehr über die freizügigkeitsrechtliche

Arbeitnehmereigenschaft verfügte.

5.4

5.4.1

Praxisgemäss ist bei einer Frühpensionierung ausnahmsweise nicht an das

ordentliche Rentenalter, sondern an den tatsächlichen Pensionierungszeitpunkt

anzuknüpfen, wenn die vorzeitige Pensionierung auf eine "besondere

Zwangslage" zurückzuführen ist, namentlich wenn Sozialhilfeleistungen

durch Beschluss der zuständigen Fürsorgebehörden mit Blick auf eine mögliche

Frühpensionierung eingestellt wurden. Diesfalls kann es nach

bundesgerichtlicher Praxis im Sinn von Art. 5 Abs. 3 und Art. 9

der Bundesverfassung (BV) treuwidrig erscheinen, das Verbleiberecht zu

verneinen, bloss weil im Zeitpunkt der Aufgabe der Beschäftigung zwar das zum

Rentenvorbezug berechtigende 62. (Regelung für Frauen bis zum 1. Januar

2024) bzw. 63. Altersjahr, aber noch nicht das zum regulären Rentenbezug

berechtigende 64. (Regelung für Frauen bis zum 1. Januar 2024) bzw. 65.

Altersjahr vollendet war (BGr, 23. November 2021, 2C_168/2021, E. 5.3.3

und 5.4; vgl. auch die Urteilsbesprechung bei Benedikt Pirker, Verbleiberechte

gemäss dem Freizügigkeitsabkommen Schweiz-EU, AJP 2023 S. 859 f.).

Massgeblich für die "besondere

Dispositiv

Zwangslage" ist demnach, dass der betroffene Ausländer oder die betroffene

Ausländerin nicht mehr frei über den Vorbezug seiner oder ihrer Rente

entscheiden konnte, sondern durch die sozialhilferechtliche Regelung zu einem

Vorbezug gezwungen war. Die sozialhilferechtliche Praxis des

Verwaltungsgerichts bejaht in der Regel eine entsprechende Verpflichtung zum

Vorbezug, wenn die daraus resultierenden Rentenkürzungen durch diesfalls

auszurichtende Ergänzungsleistungen kompensiert werden (VGr, 13. November

2003, VB.2003.00241, E. 2 ff.). Das Bundesgericht hat sich hierzu

noch nicht klar geäussert, hat aber eine entsprechende Pflicht zum Vorbezug von

Freizügigkeitskapital aus der zweiten Säule zumindest dort nicht mehr

ausgeschlossen, wo ein Vorbezug der AHV-Altersrente möglich wäre (BGE 150 V 161

E. 6 f.). Jedenfalls sind nach zitierter Praxis immer die konkreten

Umstände zu berücksichtigen und muss die Androhung von Leistungskürzungen bei

fehlendem Vorbezug verhältnismässig erscheinen. Eine eigentliche Zwangslage im

dargelegten Sinn kann sodann auch dort verneint werden, wo die betroffene

Person auf dem Arbeitsmarkt weiterhin vermittelbar gewesen wäre und damit bis

zur Erreichung des ordentlichen Rentenalters anstelle des Rentenvorbezugs auch

wieder eine Erwerbstätigkeit hätte aufnehmen können, sich mithin also

freiwillig aus dem Berufsleben zurückgezogen hat (vgl. auch VGr, 12. Januar

2022, VB.2021.00831, E. 2.2.2 f.).

Wo in diesem Sinn eine besondere Zwangslage zu bejahen

ist, muss die frühpensionierte Person für ihr Verbleiberecht (neben dem

dreijährigen Mindestaufenthalt) nur noch nachweisen, entweder in den letzten zwölf

Monaten vor ihrer Frühpensionierung erwerbstätig gewesen zu sein oder zu diesem

Zeitpunkt immer noch über die Arbeitnehmereigenschaft zu verfügen und während

der gesamten Aufenthaltsdauer eine entsprechende Mindesterwerbstätigkeit

aufzuweisen.

5.4.2

Unbestrittenermassen war die Beschwerdeführerin während ihres

Gesamtaufenthaltes in der Schweiz über ein Jahr erwerbstätig, jedoch vor ihrer

Frühpensionierung im Oktober 2016 bereits Monate lang erwerbslos. Ebenso

unbestritten ist, dass die Beschwerdeführerin bei Erreichung des ordentlichen

Rentenalters ihre Arbeitnehmereigenschaft längst eingebüsst hatte. Sie erfüllt

damit die Mindestkarenzfristen in Bezug auf ihre Erwerbstätigkeit nur, falls

aufgrund einer besonderen Zwangslage ausnahmsweise auf den Zeitpunkt der

Frühpensionierung abzustellen ist und sie zumindest zu diesem Zeitpunkt noch

über die Arbeitnehmereigenschaft verfügte. Dabei verlangt der Vertragstext in Art. 6

Abs. 6 Anhang I FZA – um Missbrauch vorzubeugen –, dass das zuständige

Arbeitsamt dies ordnungsgemäss bestätigt hat (BGr, 13. November 2017,

2C_1034/2016, E. 4.3).

5.4.3

Die Beschwerdeführerin macht diesbezüglich geltend, zum Zeitpunkt ihres

Rentenvorbezugs im Oktober 2016 aufgrund der Regelung von Art. 61a AIG

noch über die Arbeitnehmereigenschaft verfügt zu haben und insgesamt mehr als

zwölf Monate in der Schweiz erwerbstätig gewesen zu sein. Sodann sei sie zum

vorzeitigen Rentenbezug gezwungen worden, weil aufgrund des

sozialhilferechtlichen Subsidiaritätsprinzips die Rentenleistungen der

Sozialhilfe vorgehen würden und unterstützte Personen gemäss den einschlägigen

Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS), dem

Sozialhilfehandbuch des Kantons Zürich und den einschlägigen Handlungsanweisungen

der Sozialen Dienste der Stadt J "zum frühstmöglichen Vorbezug"

verpflichtet seien.

Auch die Vorinstanz ging davon

aus, dass die Beschwerdeführerin zum Zeitpunkt ihrer Frühpensionierung Anfang

Oktober 2016 noch über die freizügigkeitsrechtliche Arbeitnehmereigenschaft

verfügte, verneinte jedoch eine besondere Zwangslage.

5.4.4

Obwohl beide Parteien hiervon ausgehen, ist vorliegend keineswegs evident,

dass die Beschwerdeführerin zum Zeitpunkt ihrer Frühpensionierung noch über die

freizügigkeitsrechtliche Arbeitnehmereigenschaft verfügte: Die erst per 1. Juli

2018 in Kraft getretene und deshalb vorliegend höchstens intertemporal

anwendbare Bestimmung von Art. 61a AIG bezieht sich lediglich auf Fälle

unfreiwilligen Stellenverlusts, während bei freiwilliger Beendigung des

Arbeitsverhältnisses die Arbeitnehmereigenschaft grundsätzlich sofort untergeht

und lediglich noch ein maximal sechsmonatiges Recht zur Stellensuche besteht

(Silvia Hunziker/Selina Sigerist in: Caroni et al., Art. 61a AIG N. 17).

Gemäss den insoweit unwidersprochen gebliebenen vorinstanzlichen Erwägungen war

die Beschwerdeführerin von Oktober 2014 bis Ende Februar 2016 selbständig

erwerbstätig und danach vom 2. März 2016 bis zur einvernehmlichen

Auflösung des Arbeitsverhältnisses per 22. April 2016 in einem

Wochenpensum von 18 Stunden zu je Fr. ... brutto als … bei der Firma G

beschäftigt. Gemäss den als Beschwerdebeilage eingereichten Aktennotizen des

Sozialzentrums H erhielt sie hierfür am 30. März 2015 und 27. April

2016 auch Gehaltszahlungen von insgesamt Fr. …, was auf eine effektive, wenn

auch nur noch kurzzeitige Erwerbstätigkeit schliessen lässt. Zu den Gründen für

die Auflösung des Arbeitsverhältnisses lässt sich der erwähnten Aktennotiz des

Sozialzentrums H entnehmen, dass die Beschwerdeführerin die Stelle kündigte,

nachdem ihr weniger Arbeitsstunden als erwartet angeboten worden waren. Wie

sich aus den Gehaltsauszahlungen erschliesst, dürften sich ihre Arbeitseinsätze

bis zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses jedoch in etwa im vertraglich

vereinbarten Rahmen bewegt haben. Weiter ist unklar, ob und wie lange sie beim

zuständigen Regionalen Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) zur Arbeitssuche

gemeldet war. Damit ist ein unfreiwilliger Stellenverlust nicht erstellt und

erscheint zweifelhaft, dass die Beschwerdeführerin zum Zeitpunkt ihrer

Frühpensionierung noch über die freizügigkeitsrechtliche

Arbeitnehmereigenschaft verfügte, selbst wenn sie sich zur Stellensuche

weiterhin im Land aufhalten durfte.

5.4.5

Wie die Vorinstanz zu Recht festhält, ist vorliegend auch nicht erstellt,

dass der Rentenvorbezug "auf explizite Anordnung des Sozialamts"

erfolgte, nachdem sich weder in den Akten ein entsprechender Beschluss findet

noch ein solcher von der Beschwerdeführerin beigebracht wurde. Gleichwohl ist

aufgrund des sozialhilferechtlichen Subsidiaritätsprinzips (§ 2 des

Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG]) und den einschlägigen

sozialhilferechtlichen Handlungsanweisungen davon auszugehen, dass das

Sozialamt inskünftig entsprechenden Druck auf die Beschwerdeführerin ausgeübt

und diese zum Rentenvorbezug gedrängt hätte, wäre diese einer entsprechenden

Auflage nicht zuvorgekommen. So bestätigten die Sozialen Dienste der Stadt J

mit E-Mail vom 5. September 2024 dem Rechtsvertreter der

Beschwerdeführerin auch ausdrücklich eine entsprechende Praxis.

5.4.6

Unabhängig hiervon wäre eine "besondere Zwangslage" allenfalls zu

verneinen, wenn die Beschwerdeführerin trotz ihres Alters zum Zeitpunkt ihrer

Frühpensionierung noch realistische Aussichten auf eine Anstellung gehabt hätte

und sie damit auf dem Arbeitsmarkt weiterhin vermittelbar gewesen wäre.

Diesfalls wäre ihr neben dem Rentenvorbezug allenfalls auch die Aufnahme einer

Erwerbstätigkeit zur Deckung ihres Lebensunterhalts offengestanden.

Die Beschwerdeführerin bezog ab

dem 1. Juni 2016 Sozialhilfe, wobei sie zu diesem Zeitpunkt gemäss

Sozialhilfebudget über keinerlei anrechenbare (Ersatz-)Einnahmen verfügte und

insbesondere auch keine Leistungen der Arbeitslosenkasse ausbezahlt wurden.

Dies dürfte primär auf ihre vorangegangene Selbständigkeit und ihre lediglich

kurzzeitige Erwerbstätigkeit danach zurückzuführen sein, womit die

Beschwerdeführerin die Beitragszeit innerhalb der zweijährigen Jahresfrist

nicht erfüllte. Inwieweit sie darüber hinaus auf dem Arbeitsmarkt trotz ihres

fortgeschrittenen Alters noch vermittelbar war, lässt sich aus den Akten nicht

eindeutig entnehmen: Zwischen der Beendigung ihrer Erwerbstätigkeit und ihrer

Frühpensionierung liegen lediglich wenige Monate, weshalb sich hieraus kaum

Rückschlüsse auf ihre generelle Vermittelbarkeit ergeben. Sodann erachtete sich

die Beschwerdeführerin offenbar zunächst auch selbst für weiterhin

vermittelbar, nachdem sie sich nach Einschätzung der Sozialen Dienste der Stadt

J und eigenen Angaben auch nach ihrer Frühpensionierung weiterhin intensiv um

eine Arbeitsstelle bemüht haben soll. Auch in einer von der Beratungsstelle K

verfassten Stellungnahme vom 11. Januar 2024 wurde auf ihre vor der

Frühpensionierung intakten Vermittlungschancen hingewiesen. Es erscheint

deshalb zweifelhaft, dass ihr die Wiederaufnahme einer Erwerbstätigkeit bis zur

Erreichung des ordentlichen Rentenalters nicht mehr möglich oder zumutbar

gewesen war, womit auch das Vorliegen einer "besonderen Zwangslage"

im Sinn der bundesgerichtlichen Praxis zweifelhaft erscheint. Zugleich zeigt

aber auch ihr fehlender Erfolg bei ihren Bewerbungsbemühungen auf, dass sich

die Arbeitssuche schwierig gestaltete. Das Vorliegen einer entsprechenden

Zwangslage kann deshalb auch nicht von vornherein in Abrede gestellt werden und

verlangt nach weiterer Klärung. Weiter liegen die Beschlüsse der

Sozialhilfebehörde in den Monaten vor und nach der Frühpensionierung nur

unvollständig in den Akten, weshalb nicht klar ist, ob und welche Auflagen der

Beschwerdeführerin von der Sozialhilfebehörde gemacht wurden und ob sie ihrer

Schadensminderungspflicht im damaligen Verfahren vollumfänglich nachgekommen

ist. Sofern die Beschwerdeführerin ohne eigenes Verschulden bereits vor der

Frühpensionierung nicht mehr als auf dem hiesigen Arbeitsmarkt vermittelbar zu

betrachten war und überdies aufgrund eines unfreiwilligen Stellenverlusts ihre

Arbeitnehmereigenschaft zum Zeitpunkt ihrer Frühpensionierung noch innehatte,

liegt eine besondere Zwangslage vor und ist von einem Verbleiberecht

auszugehen. Diesfalls wäre aufgrund ihrer langen Aufenthaltsdauer überdies auch

ein Aufenthaltsanspruch gestützt auf das Recht auf Privatleben nach Art. 8

EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV anzunehmen, da ihr ihre Abhängigkeit von

Ergänzungsleistungen diesfalls entgegen den vorinstanzlichen Erwägungen kaum

mehr vorwerfbar wäre. Umgekehrt wären entsprechende Ansprüche im Sinn der

vorinstanzlichen Erwägungen zu verneinen, wenn die Beschwerdeführerin ihre

Arbeitnehmereigenschaft schon vor ihrer Frühpensionierung verloren hätte und

sie freiwillig auf eine weitere Erwerbstätigkeit verzichtet hatte.

5.5 Der

entscheidrelevante Sachverhalt erscheint damit nicht hinreichend geklärt und

die Sache ist zur weiteren Untersuchung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese

wird zu eruieren haben, ob die Beschwerdeführerin ihre letzte Arbeitsstelle

freiwillig aufgelöst hatte oder sich hierzu aufgrund der zu tiefen

Stundenpensen gezwungen sehen musste. Weiter ist zu klären, ob die

Beschwerdeführerin sich bei ihrer Pensionierung in einer besonderen Zwangslage

befand oder ihr auch bei adäquaten Suchbemühungen eine Fortsetzung ihrer Erwerbstätigkeit

möglich und zumutbar gewesen wäre. Hierzu sind Stellungnahmen der letzten

Arbeitgeberin und der zuständigen Sozialhilfebehörde einzuholen und deren

Beschlüsse und Auflagen vollständig beizuziehen. Weiter ist abzuklären, ob und

wie lange die Beschwerdeführerin auch bei einem Regionalen

Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) angemeldet war, da sie ohne entsprechende

Anmeldung freizügigkeitsrechtlich auch nicht mehr als Arbeitnehmerin betrachtet

werden kann. Sodann ist der Beschwerdeführerin zum Abklärungsergebnis erneut

das rechtliche Gehör zu gewähren. Die Beschwerdeführerin ist im Rahmen ihrer

ausländerrechtlichen Offenbarungs- und Mitwirkungspflicht verpflichtet, bei den

entsprechenden Abklärungen mitzuwirken, ansonsten aufgrund der Akten

entschieden und eine mangelhafte Mitwirkung zu ihren Lasten berücksichtigt

werden könnte.

6.

6.1 Eine

Rückweisung zum Neuentscheid (und zur weiteren Untersuchung) bei offenem

Ausgang ist in Bezug auf die Nebenfolgen grundsätzlich als Obsiegen der

beschwerdeführenden Partei zu behandeln (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013,

E. 3.2 f. mit Hinweisen; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.),

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 64 N. 5).

Dementsprechend sind die Kosten des Beschwerde- und

Rekursverfahrens ausgangsgemäss dem Beschwerdegegner aufzuerlegen und steht der

Beschwerdeführerin für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine angemessene

Parteientschädigung zu (Unterliegerprinzip, § 13 Abs. 2 in Verbindung

mit § 65a sowie § 17 Abs. 2 VRG).

6.2 Gemäss § 8

Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli

2018 (GebV VGr) wird die Parteientschädigung nach der Bedeutung der

Streitsache, der Schwierigkeit des Falls, dem Zeitaufwand und den Auslagen

bemessen. Dabei ist grundsätzlich lediglich eine angemessene und keine volle

Entschädigung zu leisten und ist in migrationsrechtlichen Fällen die

Parteientschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren in der Regel auf

Fr. 1'500.- bis Fr. 3'000.- festzusetzen (vgl. VGr, 12. Juli

2017, VB.2017.00387, E. 2.2).

Die Beschwerdeführerin machte für das Rekursverfahren mit

Kostennote vom 8. Juli 2024 einen Aufwand von 17 Stunden und 40

Minuten sowie Barauslagen von Fr. 61.05 geltend, wobei für den Grossteil

des Zeitaufwands nur ein reduzierter Stundensatz von Fr. 110.- geltend

gemacht und lediglich für 50 Minuten eine volle Entschädigung zum

Regelstundensatz von § 3 der Verordnung über die Anwaltsgebühren vom

8. September 2010 (AnwGebV) verlangt wurde. Die hieraus resultierende

Entschädigung von Fr. 2'265.95 (inklusive Mehrwertsteuer) erscheint

angesichts der Komplexität der Angelegenheit angemessen und ist deshalb auch im

Rahmen einer Parteientschädigung vollumfänglich zu entschädigen.

Für das Beschwerdeverfahren ist gestützt auf die am 22. Januar

2025 eingereichte Kostennote, wo ebenfalls zum grösstenteils reduzierten Ansatz

ein Zeitaufwand von 19 Stunden und fünf Minuten geltend gemacht wurde,

ebenfalls eine gerichtsübliche und angesichts der Komplexität des Falles

angemessene Entschädigung von Fr. 2'398.50 (Mehrwertsteuer inbegriffen)

zuzusprechen.

6.3 Da der

Beschwerdeführerin keine Kosten auferlegt werden und die zuzusprechenden

Parteientschädigungen für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren die im Rahmen

einer unentgeltlichen Rechtsvertretung entschädigungsfähigen Vertretungskosten

vollumfänglich decken, ist das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege sowohl für

das Rekurs- als auch für das Beschwerdeverfahren als gegenstandslos geworden

abzuschreiben.

7.

Beim vorliegenden Rückweisungsentscheid handelt es sich um

einen Zwischenentscheid gemäss Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005 (BGG). Die Beschwerde an das Bundesgericht kann deshalb nur erhoben

werden, wenn der Zwischenentscheid einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil

bewirken könnte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen

Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und

Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Das

Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren

wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

2. Die

Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheissen.

Die Verfügung des Beschwerdegegners vom 19. März 2024

und Dispositiv-Ziffern I, II und IV sowie die Kostenverteilung in

Dispositiv-Ziffer III des Entscheids der Sicherheitsdirektion vom 10. Juli

2024 werden aufgehoben.

Die Sache wird zur Sachverhaltsabklärung und zum

Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an den Beschwerdegegner zurückgewiesen.

3. Die

Kosten des Rekursverfahrens Nr. 2024.0203 in Höhe von insgesamt

Fr. 1'395.- werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

5. Die

Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

6. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das

Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'265.95 (Mehrwertsteuer

inbegriffen) zu bezahlen.

7. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'398.50 (Mehrwertsteuer

inbegriffen) zu bezahlen.

8. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde im Sinn der Erwägungen erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

9. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion;

c) das Staatssekretariat für Migration (SEM).