Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00561

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00561

Urteil

der 4. Kammer

vom 13. März 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In

Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde D,

vertreten durch den Gemeinderat D,

dieser vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Forderung

aus Arbeitsvertrag,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A war

seit dem 1. Januar 2009 als Leiter des Jugendtreffs D tätig, zunächst im

Auftrag des (damaligen) gleichnamigen Vereins und ab dem 1. Januar 2011 im

Rahmen eines "Dienstleistungsvertrags" im Auftrag der Gemeinde D. Am

20. Oktober 2015 beschloss der Gemeinderat D, A auf dessen Ersuchen hin

per 1. Januar 2016 bei gleichem Bruttolohn als Leiter des Jugendtreffs D

anzustellen, welchem Beschluss die Gemeindeversammlung am 10. Dezember

2015 zustimmte.

Mit Beschluss vom 19. Mai 2020 löste der Gemeinderat

D das Anstellungsverhältnis mit A per 30. September 2020 auf, weil der

Bereich "Jugend" der Gemeinde umfassend restrukturiert und auf eine

Wiedereröffnung des seit Mitte März 2020 coronabedingt geschlossenen

Jugendtreffs verzichtet werde.

B. Am

2. Juli 2020 wandte sich A, vertreten durch seinen damaligen Rechtsanwalt,

an den Gemeinderat D und machte geltend, dass es sich bei dem ihm am

4. Juni 2020 persönlich übergebenen Auszug aus dem Protokoll der

Gemeinderatssitzung vom 19. Mai 2020 nicht um eine beschwerdefähige

Verfügung handle. "[F]ür den Fall, dass die Kündigung [...] rechtsgültig

sein sollte" verlangte er zudem die Zustellung einer schriftlichen

Begründung der Kündigung sowie die Ausrichtung einer Abfindung und einer

Entschädigung für nicht bezogene Ferien bzw. geleistete Überstunden. Hierauf

antwortete ihm die Gemeinde D am 19. August 2020, vertreten durch ihre

Rechtsanwältin, dass "kein Zweifel bestehen" könne, dass es sich bei

dem Protokollauszug vom 19. Mai 2020 um eine beschwerdefähige Verfügung

handle, weshalb nicht verständlich sei, dass A dagegen nicht innert Frist

rekurriert habe; ein Abfindungs- und Entschädigungsanspruch wurde verneint.

In der Folge ersuchte A die Gemeinde D am

7. September 2020 um Erlass einer anfechtbaren, begründeten Verfügung

bezüglich insbesondere seiner Ansprüche auf Abfindung und auf Ausbezahlung des

Ferien- bzw. Mehrarbeitsguthabens, was die Angeschriebene am 25. September

2020 ablehnte.

In einem von A dagegen eingeleiteten Rechtsmittelverfahren

erkannte das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 14. September 2022

(VB.2021.00817) darauf, dass die Gemeinde D insofern das

Rechtsverweigerungsverbot verletzt habe, als sie über die von A geltend

gemachten Ansprüche auf Ausrichtung einer Abfindung und Ausbezahlung seines

Ferien- bzw. Mehrarbeitsguthabens keinen Beschluss gefasst habe. Es wies die

Gemeinde an, das Versäumte innert 30 Tagen nachzuholen.

C. Nach

Gewährung des rechtlichen Gehörs beschloss der Gemeinderat D am 7. März

2020, dass A kein Mehrstunden- oder Ferienguthaben ausbezahlt werde

(Dispositiv-Ziff. 1) und auch keine Abfindung, "da ihm keine

zusteht" (Dispositiv-Ziff. 2).

Erwägungen

II.

A rekurrierte dagegen am 17. April 2023 beim

Bezirksrat E und verlangte, die Gemeinde D sei unter Entschädigungsfolge

anzuhalten, ihm eine Abfindung von neun Monatslöhnen, "d. h. brutto

CHF 34'366.50" zuzüglich Zins zu 5 % seit dem 1. Oktober

2020.

zu bezahlen.

Mit Beschluss vom 10. Juli 2024 wies der Bezirksrat E

das Rechtsmittel von A ab (Dispositiv-Ziff. I), verzichtete auf die

Erhebung von Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. II) und sprach keine Parteientschädigungen

zu (Dispositiv-Ziff. III).

III.

Am 16. September 2024 erhob A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der

Rekursentscheid des Bezirksrats E aufzuheben und die Gemeinde D anzuhalten, ihm

eine Abfindung von neun Monatslöhnen zuzüglich 5 % Zins ab dem

1.

Oktober 2020 zu bezahlen, eventualiter die Angelegenheit zur Festlegung

der Höhe der Abfindung an den Bezirksrat zurückzuweisen.

Die Gemeinde D ersuchte am 17. Oktober 2024 um

Erstreckung der ihr mit Präsidialverfügung vom 19. September 2024

angesetzten 30-tägigen Frist zur Beschwerdebeantwortung. Nachdem das

Verwaltungsgericht ihr hierauf am 18. Oktober 2024 geantwortet hatte, dass

die (gesetzliche) Frist nicht erstreckt werden könne, stellte die Gemeinde am

28.

Oktober 2024 ein Gesuch um Wiederherstellung der

Beschwerdeantwortfrist und reichte gleichzeitig eine (verspätete)

Beschwerdeantwort ein. Mit Verfügung vom 30. Oktober 2024 wies das

Verwaltungsgericht das Fristwiederherstellungsgesuch der Gemeinde D ab.

Ergänzend stellte es fest, dass der im Verwaltungsverfahren geltende

Untersuchungsgrundsatz die Fristgebundenheit dahingehend relativiere, als neue

Tatsachenvorbringen und neue Beweismittel grundsätzlich jederzeit vorgebracht

werden können, weshalb die nachgereichte Beschwerdeantwort nur insoweit aus dem

Recht gewiesen werde, als dies hier nicht der Fall sei. Es setzte A

entsprechend eine Frist von zehn Tagen an, um zur Beschwerdeantwort Stellung zu

nehmen. Von dieser Äusserungsmöglichkeit machte A am 7. November 2024

Gebrauch. Hierzu äusserte sich die Gemeinde D wiederum am 21. November

2024, wobei sie an dem im Rahmen ihrer Beschwerdeantwort formulierten Antrag

auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge festhielt.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats

über Anordnungen einer politischen Gemeinde in personalrechtlichen

Angelegenheiten nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Da auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Der

Streitwert beträgt rund Fr. 34'400.-, weshalb die Angelegenheit in die

Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit

§ 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

2.

2.1

Das

kantonale Recht macht den Gemeinden im Bereich des Personalrechts nur wenige

Vorgaben. Nach Art. 47 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom

27.

Februar 2005 (LS 101) untersteht das Arbeitsverhältnis des

Gemeindepersonals dem öffentlichen Recht. § 53 Abs. 1 des

Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) wiederholt diese

Regelung. Daneben sieht § 53 Abs. 2 GG vor, dass die Bestimmungen des

kantonalen Personalrechts sinngemäss anzuwenden sind, sofern eine Gemeinde

keine eigenen Vorschriften erlässt. Die Regelung des Personalrechts fällt

Dispositiv

demnach in den Kompetenzbereich der Gemeinden, wobei ihnen ein erheblicher

Gestaltungsspielraum zukommt.

2.2 Die

Beschwerdegegnerin hat von dieser Kompetenz mit Erlass einer Entschädigungs-

und Besoldungsverordnung Gebrauch gemacht. Die Folgen der Beendigung kommunaler

Anstellungsverhältnisse werden darin allerdings nicht geregelt. Auf die

Streitfrage, ob dem Beschwerdeführer eine Abfindung zuzusprechen sei und – wenn

ja – in welcher Höhe, gelangen daher die Bestimmungen des kantonalen

Personalgesetzes und dessen Ausführungserlasse sinngemäss zur Anwendung (§ 53 Abs. 2 GG).

3.

3.1 Nach

§ 26 Abs. 1 Satz 1 des (kantonalen) Personalgesetzes vom

27. September 1998 (PG, LS 177.10) haben Angestellte mit wenigstens

fünf Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis auf Veranlassung des Staats und ohne

ihr Verschulden aufgelöst wird, Anspruch auf eine Abfindung, sofern sie

mindestens 35 Jahre alt sind.

Für die Berechnung der massgeblichen Dienstjahre werden alle

öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnisse beim Kanton bzw. hier der

kommunalen Arbeitgeberin berücksichtigt, ungeachtet des Beschäftigungsgrades

(§ 13 Abs. 3 PG).

3.2 Während

die Voraussetzungen der unverschuldeten Kündigung und des Mindestalters im Fall

des Beschwerdeführers unstreitig erfüllt sind, gehen die Vorinstanzen davon

aus, dass mit dem vom 1. Januar 2016 bis am 30. September 2020

bestehenden Anstellungsverhältnis die in § 26 Abs. 1 Satz 1 PG

vorgegebene Mindestdienstzeit (knapp) nicht erreicht werde. Dem hält der

Beschwerdeführer entgegen, dass die Zusammenarbeit zwischen ihm und der

Beschwerdegegnerin bereits vor dem 1. Januar 2016 als

Anstellungsverhältnis einzustufen gewesen sei. Mit Ausnahme der neuen

Bezeichnung wiesen die Vertragsverhältnisse zwischen ihm und der

Beschwerdegegnerin denn auch keinerlei wesentliche Unterschiede auf.

Zu prüfen ist daher im Folgenden, wie das mit

"Dienstleistungsvertrag" bzw. "Dienstleistungsverträgen"

vom 11. Januar/11. Februar 2011 bzw. 13. Januar/24. Januar

2012 begründete Rechtsverhältnis zwischen den Parteien zu qualifizieren ist.

4.

4.1 Zur Frage,

wann ein (öffentlich-rechtliches) Arbeitsverhältnis gegeben ist, äussert sich

das kantonale Recht nicht. Es ist deshalb gerechtfertigt, für die Definition

des Arbeitsverhältnisses im Sinn des kantonalen Personalrechts subsidiär (vgl.

hierzu Art. 6 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember

1907 [SR 210]) den zivilrechtlichen Begriff des Arbeitsverhältnisses zu

berücksichtigen (vgl. BGr, 5. März 2008, 1C_252/2007, E. 5.2 f.

mit Hinweisen; VGr, 24. November 2022, VB.2022.00286, E. 5.1 mit

Hinweisen).

Nach der zivilrechtlichen Definition weist der

Arbeitsvertrag im Wesentlichen vier Merkmale auf: das Erbringen einer

Arbeitsleistung, die Entgeltlichkeit, die Eingliederung in eine fremde

Arbeitsorganisation (sog. Subordinations- oder Unterordnungverhältnis) und das

Vorliegen eines Dauerschuldverhältnisses (vgl. Art. 319 Abs. 1 des

Obligationenrechts vom 30. März 1911 [OR, SR 220]). Im Einzelfall

kann es schwierig sein, den Arbeitsvertrag von anderen Verträgen auf

Arbeitsleistungen abzugrenzen, insbesondere vom Auftrag (Art. 394 ff.

OR), der auch Dienstleistungen gegen Entgelt zum Gegenstand hat. Der

Arbeitsvertrag unterscheidet sich aber durch das Merkmal der Subordination der

arbeitnehmenden Person. Darunter wird deren rechtliche Unterordnung in

persönlicher, betrieblicher, zeitlicher und in gewisser Weise auch in

wirtschaftlicher Hinsicht verstanden (zum Ganzen BGr, 6. August 2020,

4A_64/2020, E. 6.1 f. mit Hinweisen). Bei einem für den

Arbeitsvertrag typischen Subordinationsverhältnis ist die Arbeitnehmerin bzw.

der Arbeitnehmer in der Regel in den Betrieb der Arbeitgeberin bzw. des

Arbeitgebers eingegliedert. Entsprechend deuten das Zurverfügungstellen eines

Arbeitsplatzes und von Arbeitsmaterialien, die Pflicht zur Einhaltung von

vorgeschriebenen Arbeitszeiten, Arbeitszeitkontrollen und die Pflicht zu

regelmässigem Erscheinen auf das Vorliegen eines Arbeitsvertrags hin. Ebenso

spricht die Gewährung von Ferien für ein Arbeitsverhältnis. Demgegenüber kann

die bzw. der Beauftragte selber bestimmen, wann und wo sie bzw. er ihre bzw.

seine Dienste erbringt. Sowohl die arbeitnehmenden als auch die beauftragten

Personen müssen sodann zwar Weisungen befolgen, dies indessen in

unterschiedlichem Umfang: Die Arbeitgeberin bzw. der Arbeitgeber hat ein

umfassendes Weisungsrecht, da sie bzw. er über Art, Umfang und Organisation der

zu leistenden Arbeit Weisungen erteilen kann (vgl. Art. 321d OR); die

Auftraggeberin bzw. der Auftraggeber darf nur hinsichtlich der Besorgung des

übertragenen Geschäfts Weisungen erteilen (vgl. Art. 397 Abs. 1 OR).

Ausgeschlossen sind grundsätzlich sogenannte Verhaltensanweisungen, das heisst

solche bezüglich Ort, Organisation der Arbeit etc. Zulässig sind dagegen

Zielanweisung und Fachanweisungen (vgl. zum Ganzen VGr, 24. November 2022,

VB.2022.00286, E. 5.2 mit Hinweisen, auch zum Folgenden; ferner BGr,

28. Januar 2022, 4A_365/2021, E. 4.1.2).

Beim Arbeitsvertrag ist weiter typisch, dass die

Arbeitgeberin bzw. der Arbeitgeber das Unternehmensrisiko trägt (BGr, 6. August

2020, 4A_64/2020, E. 6.3.5 mit Hinweisen) und bei der arbeitnehmenden

Person im Rahmen der vertraglich zur Verfügung gestellten Arbeitsleistung eine

wirtschaftliche Abhängigkeit besteht, namentlich indem durch eigene

unternehmerische Entscheide kein Einfluss auf das Einkommen genommen werden

kann (BGr, 6. August 2020, 4A_64/2020, E. 6.3.6 mit Hinweisen). Eine

regelmässige Entschädigung, also eine fixe oder periodische Vergütung, kann

ebenfalls auf einen Arbeitsvertrag hindeuten. Ein Arbeitsvertrag setzt aber

nicht zwingend die Vergütung eines fixen Zeitlohns voraus. Vielmehr können auch

ein Leistungslohn oder Erfolgsvergütungen vereinbart werden. Häufig werden auch

Mischformen verabredet, beispielsweise ein garantierter Mindestlohn kombiniert

mit einer leistungsbezogenen Vergütungskomponente (zum Ganzen BGr, 6. August

2020, 4A_64/2020, E. 6.3.4 mit Hinweisen).

Neben diesen materiellen

Merkmalen haben die formellen Kriterien für die Qualifikation als

Arbeitsvertrag – wie das Abführen von Sozialversicherungsbeiträgen oder die

Einstufung der Tätigkeit als unselbständige Erwerbstätigkeit im Steuer- oder

Sozialversicherungsrecht – nur eine untergeordnete Bedeutung. Nicht

entscheidend ist ferner die von den Parteien gewählte Bezeichnung des

eingegangenen Vertrags, denn die rechtliche Qualifikation eines

Rechtsgeschäfts ist dem Parteiwillen entzogen (BGr,

6. August 2020, 4A_64/2020, E. 6.4, und 7. April 2020,

9C_669/2019, E. 3.1 [je mit Hinweisen]).

4.2

4.2.1

Der Beschwerdeführer und die Beschwerdegegnerin schlossen am

11. Januar/11. Februar 2011 einen Vertrag, worin unter dem Titel

"Dienstleistungsumfang" vereinbart wurde, dass der Beschwerdeführer

"mit der Leitung des Jugendtreffs D beauftragt" werde, wobei "[d]ie

einzelnen Arbeitsbereiche [...] in einem Pflichtenheft geregelt" seien,

das "integrierter Bestandteil dieses Dienstleistungsvertrages" bilde.

Der Umfang der Dienstleistungen betrage 1092 Stunden pro Jahr bzw.

durchschnittlich 91 Stunden pro Monat. "Plus- und Minusstunden von

max. 10 % der Jahresstunden" durften ins neue Jahr übertragen werden.

Eine Auszahlung von "Überstunden" wurde dagegen explizit

ausgeschlossen und der Beschwerdeführer verpflichtet, der Abteilung Soziales

monatlich einen Stundenrapport einzureichen. Unter dem Titel

"Entschädigung" fand sich weiter geregelt, dass dem Beschwerdeführer

eine pauschale Entschädigung von Fr. 3'276.- pro Monat ausgerichtet werde

ohne Zuschlag für Arbeiten am Abend; der Beschwerdeführer habe dafür der

Finanzverwaltung monatlich Rechnung zu stellen. Wie unter den folgenden Titeln

"Sozialversicherung" und "Arbeitsunfähigkeit" vereinbart

wurde, hatte der Beschwerdeführer sich ausserdem um eine Unfall- und

Haftpflichtversicherung zu kümmern und die Sozialabteilung "[b]ei

Arbeitsunfähigkeit infolge Krankheit oder Unfall [...] so rasch wie möglich"

zu informieren sowie bei einer Arbeitsunfähigkeit von mehr als einer Woche ein

Arztzeugnis beizubringen. Festgestellt wurde ausserdem, dass "A [...] als

selbständig erwerbend der Sozialversicherungsanstalt SVA Zürich

angeschlossen" sei, und schliesslich unter dem Titel

"Kündigungsfrist" für beide Parteien eine Kündigungsfrist von drei

Monaten vorgesehen.

Am 13. Januar 2012/24. Januar 2012 wurde der

bestehende Dienstleistungsvertrag insofern leicht angepasst, als die

Entschädigung auf Fr. 3'485.- erhöht und die Entschädigungsregelung um den

Zusatz ergänzt wurde, dass in dem vorgenannten Betrag "die Abgeltung für

Ferien und Feiertage" inbegriffen sei, sodass "[d]er Auftragnehmer

[...] keinen weiteren Anspruch auf bezahlte Ferien und Feiertage" habe. Am

11. Dezember 2012 erfolgte eine weitere Erhöhung der Entschädigung (auf

neu Fr. 3'525.- pro Monat) "gemäss den kantonalen Vorgaben".

4.2.2

Die gewählte Terminologie "Dienstleistungsvertrag" weist auf das

Vorliegen eines Auftragsverhältnisses hin. Die Beschwerdegegnerin argumentiert

denn auch, dass sie und der Beschwerdeführer davon ausgegangen seien, ein

solches Vertragsverhältnis eingegangen zu sein, bzw. dass der Beschwerdeführer

eine Anstellung bei der Gemeinde gar explizit abgelehnt habe.

Wie aufgezeigt, hängt die Qualifikation eines

Rechtsverhältnisses als Arbeitsvertrag bzw. Anstellungsverhältnis indes nicht

entscheidend von seiner Bezeichnung durch die Parteien ab, sondern allein vom

vereinbarten Inhalt, das heisst davon, ob die gegenseitigen Abmachungen

arbeitsvertraglichen Charakter aufweisen (vgl. auch BGr, 6. August 2020, 4A_64/2020,

E. 8.1.2 f.). Die Behauptung der Beschwerdegegnerin, der

Beschwerdeführer sei auf seinen Wunsch hin "als Selbständigerwerbender

tätig" gewesen, blieb sodann unbelegt. Die Einreichung eines nicht

unterzeichneten sowie undatierten "[p]rovisorische[n]

Arbeitsvertrag[s]" zwischen dem Beschwerdeführer und dem Verein

Jugendtreff D, den ersterer nie zu Gesicht bekommen haben will, genügt als

Beweis dafür jedenfalls nicht.

4.2.3

Betrachtet man den vereinbarten Inhalt des 2011 eingegangenen

Vertragsverhältnisses zwischen den Parteien, spricht für dessen Qualifikation

als Auftrag in erster Linie, dass der Beschwerdeführer die

Sozialversicherungsbeiträge selbst bezahlen und – damit einhergehend (vgl.

Art. 1a und Art. 3 des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung vom

20. März 1981 [SR 832.20]) – eine Unfallversicherung abschliessen

musste (vgl. BGr, 26. August 2002, 4C.230/2002, E. 2). Wie die

Vorinstanz zu Recht bemerkt, kommt jedoch auch diesem Umstand praxisgemäss

bloss eine untergeordnete Bedeutung bei der hier anzustellenden Beurteilung zu.

4.2.4

Demgegenüber spricht klar für ein Anstellungsverhältnis, dass die betrachtete

Vereinbarung auf Dauer abgeschlossen wurde mit einer beidseitigen Kündigungsfrist

von drei Monaten. Während ein Arbeitsverhältnis von jeder Vertragspartei nur

unter Einhaltung der gesetzlichen oder vertraglichen Kündigungsfrist aufgelöst

werden kann (Art. 335 Abs. 1 OR), lässt sich ein Auftrag nämlich

gemäss Art. 404 Abs. 1 OR, welche Regelung nach dem Bundesgericht

zwingender Natur ist, von jeder Partei jederzeit widerrufen (vgl. zum Element

der Dauer BGr, 21. März 2006, 4P.337/2005, E. 3).

4.2.5

Ebenfalls als Indiz für ein Anstellungsverhältnis zu werten ist die von den

Parteien getroffene Entschädigungsregelung. So erhielt der Beschwerdeführer für

seine Tätigkeit als Jugendtreffleiter eine monatliche Pauschalvergütung, die

unabhängig davon war, ob er während der fraglichen Zeit Ferien bezog oder

krankheitsbedingt abwesend war, jedenfalls solange er die vereinbarte

"Jahresarbeitszeit" (max. -10 %) einhielt und bei einer

Arbeitsunfähigkeit von mehr als einer Woche ein Arztzeugnis beibrachte. Das

heisst, anders als bei einem typischen Auftragsverhältnis erhielt er die

vereinbarte Vergütung grundsätzlich selbst während der Ferien oder

krankheitsbedingter Abwesenheiten. Auch die Leistung des Beschwerdeführers oder

die Besucherzahlen des Jugendtreffs wirkten sich nicht auf die Höhe seiner

Entschädigung aus. Er konnte darauf insofern keinen Einfluss nehmen, trug aber

auch kein finanzielles Risiko bzw. kein Unternehmensrisiko.

Dass eine Entschädigung von "Überstunden"

vertraglich ausgeschlossen wurde, spricht im Weiteren ebenso wenig gegen ein

Anstellungsverhältnis wie die vereinbarte Formalie, wonach der Beschwerdeführer

der Beschwerdegegnerin monatlich Rechnung über seine Pauschalentschädigung

stellen musste. Praxisgemäss kann der Anspruch auf Ausgleich der über die

vereinbarte Regelarbeitszeit hinaus geleisteten Arbeitszeit nach den

§§ 126 f. der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai

1999 (VVO, LS 177.111) auch gänzlich wegbedungen werden (vgl. zur

Zulässigkeit der Wegbedingung eines entsprechenden Entschädigungsanspruchs BGr,

19. Februar 2015, 8C_658/2014, E. 5.2; ferner zur privatrechtlichen

Regelung Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag,

7. A., Zürich etc. 2012, Art. 321c N. 5 und 7; Judith

Bregnard-Lustenberger, Überstunden- und Überzeitarbeit, Bern etc. 2007,

S. 178 ff.).

4.2.6

Was das Element der (persönlichen, betrieblichen und zeitlichen)

Eingliederung des Beschwerdeführers in die Organisation der Beschwerdegegnerin

anbelangt, fällt nebst der bereits im Dienstleistungsvertrag vorgesehenen

Festlegung einer Jahresarbeitszeit und der Verpflichtung zur monatlichen

Einreichung eines Stundenrapports (auf einem dafür vorgesehenen Formular) auf,

dass der Beschwerdeführer in dem den beiden Dienstleistungsverträgen

angehängten "Pflichtenheft" vom März 2011 dazu angehalten wurde,

während der vorgegebenen Öffnungszeiten des Jugendtreffs dort anwesend zu sein

und die Besucherinnen und Besucher frühzeitig über kurzfristige Änderungen der

Öffnungszeiten zu informieren, wenn er keine Stellvertretung organisieren

konnte. Darüber hinaus wurde er zur Teilnahme an Sitzungen verpflichtet und zur

Erledigung weiterer ortsgebundener Aufgaben (Wartung und Unterhalt von Geräten

und Mobiliar, Instandhaltung von Räumlichkeiten, Sauberhalten des Vorplatzes,

Organisation eines Elternabends etc.). Eigenen unbestritten gebliebenen Angaben

zufolge hätten die sich daraus ergebenden "Präsenzzeiten" den absolut

grössten Teil seiner Arbeitszeit ausgemacht.

Der Beschwerdeführer war demnach bei der Gestaltung bzw.

Einteilung seiner Arbeitszeit und der Wahl seines Arbeitsorts nicht frei. Für

die Erledigung der Mehrheit der ihm aufgetragenen Arbeiten wurde ihm seitens

der Beschwerdegegnerin ein Arbeitsplatz zugewiesen und wurden ihm zeitliche

Vorgaben zur Anwesenheit gemacht. Für die Erledigung der nicht ortsgebundenen

Aufgaben (Pflege und Aktualisierung der Website des Jugendtreffs, Pflege von

Kontakten, Organisation von Veranstaltungen etc.) durfte der Beschwerdeführer

ebenfalls die Räumlichkeiten des Jugendtreffs nutzen, ohne sich an den Kosten

für die Infrastruktur beteiligen zu müssen. Vielmehr stellte ihm die

Beschwerdegegnerin nicht nur die Räumlichkeiten des Jugendtreffs als

Arbeitsplatz zur Verfügung, sondern auch einen Parkplatz und einen Laptop. Auch

für das im Zusammenhang mit der Führung des Jugendtreffs benötigte Material

(Bürostuhl, Getränke und Nahrungsmittel, Reinigungsmaterial, Büromaterial etc.)

kam allein die Beschwerdegegnerin auf. Das Pflichtenheft hielt dazu fest, dass Entscheidungen

über Angelegenheiten des täglichen Betriebs des Jugendtreffs in der Kompetenz des

Beschwerdeführers lägen und er über die im Budget eingestellten finanziellen

Mittel bis maximal Fr. 500.- pro Fall verfügen könne. Ihm wurde sogar ein

"Anrecht auf betriebsspezifische Weiterbildung" eingeräumt.

Die eingeschränkte Gestaltungsfreiheit in örtlicher und

zeitlicher Hinsicht ist als weiteres Indiz für das Vorliegen eines Anstellungsverhältnisses

zu werten, wobei sie zweifelsohne bis zu einem gewissen Grad der Art der vom

Beschwerdeführer ausgeübten Tätigkeit geschuldet war und insoweit wieder etwas

zu relativieren ist. Keine zusätzliche Relativierung drängt sich dagegen

deshalb auf, dass der Beschwerdeführer keinen Schlüssel zu den anderen

Liegenschaften der Beschwerdegegnerin hatte, wie diese einwendet. Wie der

Beschwerdeführer zu Recht bemerkt, ist dies in der Regel bei allen Angestellten

so, die für die Erledigung ihrer Arbeit einem speziellen Arbeitsort zugwiesen

sind, wie etwa Lehrpersonen. Die Beschwerdegegnerin macht denn auch nicht

geltend, dass sich bezüglich der Arbeitszeit, des Arbeitsorts und der

Kompetenzen des Beschwerdeführers nach Anordnung seiner Anstellung per

1. Januar 2016 irgendetwas geändert hätte. Solches ist auch nicht

ersichtlich.

4.2.7

Abgesehen von den vorstehend bereits erwähnten (Einhaltung

Jahresarbeitszeit und Erstellung eines Arbeitsrapports, Einreichung Arztzeugnis,

Teilnahme an Sitzungen, Regelung Stellvertretung, obligatorische Anwesenheit im

Jugendtreff während bestimmter Zeiten) finden sich im Pflichtenheft des

Beschwerdeführers aus dem Jahr 2011 auch noch weitere Verhaltens- und

Zielanweisungen formuliert, aber auch gewisse Fachweisungen. Namentlich wird

darin relativ detailliert aufgelistet, welche Arbeiten der Beschwerdeführer als

Leiter des Jugendtreffs zu verrichten hatte und wie:

"Gemeinde D, Jugendtreff

Stellenbeschrieb, Pflichten, Kompetenzen und Aufgaben

der Treffleitung

[...]

4.2 lm und ausserhalb des Jugendtreffs

• Instandhaltung Räumlichkeiten der unter Einbezug der

Benutzer und Benutzerinnen

• Planung und Leitung von Einrichtungs-, Unterhalts-

und Reinigungsarbeiten

• Sauberhalten des Vorplatzes

• Abschliessen sämtlicher Räumlichkeiten inkl.

Untergeschoss

4.3

Kiosk

• Führen eines Kiosks

• Kann an Jugendliche delegiert werden

[...]

4.5

Öffentlichkeitsarbeit

• Regelmässiger Kontakt mit der Schulpflege und der

Schulleitung

• Pflegen von Kontakten zu Mittel- und/oder

Oberstufenschulklassen

• Verfassen von Artikeln für die 'Dorfzitig von D',

den Anzeiger aus dem Bezirk E, und andere Medien

• Präsenz bei Jugendanlässen [z.B. Sportanlass, Chilbi

etc.]

• Zur Verfügung stehen für Auskünfte und Besuche von

Behörden, Bevölkerung und Eltern im Jugendtreff

• Einmal jährlich in Zusammenarbeit mit dem Team

Jugendarbeit einen Elternabend organisieren, um den Eltern für Fragen zur

Verfügung zu stehen

4.6

Anleitung der Stellvertretung

• Einführung und Anleitung einer Stellvertretung bei

Absenzen der Treffleitung, insbesondere bestehend aus [...]

4.8

Planung und Organisation von Veranstaltungen

• Nach Bedarf Organisation kleinerer und grösserer

Events und besonderer Anlässe in/ausserhalb des Jugendtreffs

• Entgegennahme von Ideen von Besucherinnen und

Besucher und Unterstützung bei der Realisierung.

4.9

Kontakte zu Jugendlichen ausserhalb des Jugendtreffs

[...]

4.10

Zusammenarbeit, Vernetzung und Kommunikation

• Primär in D: Pflege von Kontakten zu Eltern,

Nachbarschaft, Lehrerschaft, Behörden, Jugendvereinen, Beratungsstellen. Bei

Bedarf Austausch mit der Schulsozialarbeit in D

• Teilnahme an Veranstaltungen. Bei Bedarf

Austausch/Kontakt zur Beratungsstelle F in E.

4.11

Problemlösungen

• Gespräche mit Jugendlichen bei aktuellen Problemen

• Vermittlung von Kontakten zu einer Beratungsstelle,

wenn regelmässige Betreuung oder Hilfe notwendig wird, unter Berücksichtigung

der Schweigepflicht

4.12

Durchsetzung der Hausordnung

• Sicherstellung, dass die Hausordnung allen

Besucherinnen und Besuchern bekannt ist.

• Überwachung der Einhaltung der Hausordnung

• Verwarnung bei Verstössen, Erteilung von Hausverboten

bei schweren Verstössen und gegebenenfalls Erstattung von Anzeigen [unter

Mitwirkung des Team Jugendarbeit].

4.13

Notfallmassnahmen

• Telefon-Notfall-Liste aktuell halten und im Raum

aufhängen

• Erste-Hilfe-Apotheke periodisch überprüfen und

ergänzen

• Fluchtwegbezeichnungen periodisch überprüfen

• Kenntnisse in Erst-Hilfe und Brandschutzmassnahmen

periodisch auffrischen

4.14

Mitglieder-Datenbank

• Erstellen, Pflegen und Nachführen einer

Mitglieder-Datenbank als Instrument zur Kommunikation zwischen jugendlichen

Treffbesuchern

[...]"

Daneben wurde der Beschwerdeführer unter dem Titel

"2. Pflichten" in allgemeiner Form dazu angehalten, "die

Weisungen des Teams Jugendarbeit zu befolgen" und dieses "über

besondere Ereignisse zu informieren", sowie unter dem Titel "4.4

Jahresbericht" zum "Erstellen eines Jahresberichts über die Tätigkeit

im Jugendtreff zuhanden des Teams Jugendarbeit und des Gemeinderates (bis Ende

Januar des darauf folgenden Jahres)".

Während das Mass der Rechenschaftspflicht nicht über

dasjenige des Auftragsrechts hinausgeht, wurden dem Beschwerdeführer damit

Vorgaben zum Gang seiner Arbeit gemacht, die entgegen der Vorinstanz durchaus

die Subordinationsintensität eines Arbeitsverhältnisses erreichen. Dies gilt

selbst dann, wenn der Beschwerdeführer, was die Beschwerdegegnerin einwendet,

nie individuell-konkrete Verhaltensweisungen von ihr bzw. vom "Team

Jugendarbeit" erhalten haben sollte. Nicht glaubhaft erscheint jedenfalls,

wenn die Beschwerdegegnerin in diesem Zusammenhang zur Begründung vorbringt,

der Beschwerdeführer sei stets das einzige Mitglied des Teams Jugendarbeit

gewesen, weshalb er – von der Einreichung des Stundenrapports und des

Jahresberichts abgesehen – niemandem habe Rechenschaft ablegen und keine

Weisungen habe befolgen müssen. Nicht nur machten die Formulierungen im

Pflichtenheft zu den Kompetenzen besagten Teams diesfalls keinen Sinn, der

Beschwerdeführer reichte im vorliegenden Verfahren auch verschiedene Belege ein,

aus denen unter anderem hervorgeht, dass er während der Jahre 2011 bis 2016 an

mehr als einer Sitzung eines "Ausschusses Jugendarbeit" mit

verschiedenen Vertreterinnen und Vertretern der Beschwerdegegnerin, der Pro

Senectute und der Kirche zum Thema Jugendtreff (Traktanden: Aktueller Stand

Projekte, Anstellung Mitarbeiterin, Kontrolle über Auslagen, Küchensanierung,

Strassenfest etc.) teilgenommen und die damalige Vorsteherin Soziales und/oder

den Gemeindeschreiber der Beschwerdegegnerin wiederholt über (geplante)

Ausgaben für den Jugendtreff sowie besondere Veranstaltungen informiert bzw.

ihr Einverständnis eingeholt hat. Im "Stellenbeschrieb Leiter/in

Jugendtreff / Version vom 20. Oktober 2015", der auf Beginn des

Jahres 2016 das Pflichtenheft aus dem Jahr 2011 ersetzte, wurde das "Team

Jugendarbeit" denn auch einfach durch den "Vorsteher Soziales"

ersetzt bei gleichbleibendem Kompetenzen-, Aufgaben- und Pflichtenkatalog für

den Beschwerdeführer; neu eingeführt wurde einzig eine Pflicht zur zusätzlichen

Erstattung eines Quartalsberichts mit bestimmten vorgegebenen Inhalten.

4.3 Nach dem

Gesagten weist die vom Beschwerdeführer von Anfang 2011 bis Ende 2015 ausgeübte

Tätigkeit als Jugendtreffleiter verschiedene Kriterien auf, die eindeutig für das

Vorliegen eines (öffentlich-rechtlichen) Arbeitsverhältnisses sprechen.

Die Beschäftigungsdauer ist daher an die unbestrittene

Dienstzeit des Beschwerdeführers anzurechnen, sodass eine Dienstzeit von

insgesamt neun Jahren und neun Monaten resultiert, womit das zeitliche

Erfordernis von § 26 Abs. 1 Satz 1 PG erfüllt ist. Auf die vom

Beschwerdeführer beantragten Befragungen kann verzichtet werden.

5.

5.1 § 26 Abs. 4 PG in der hier massgeblichen, bis Ende September 2021 geltenden

Fassung sah vor, dass der Regierungsrat die Festsetzung der Abfindungen regelt

und einen nach dem Alter abgestuften Rahmen als Richtlinie bestimmt, wobei eine

Abfindung höchstens fünfzehn Monatslöhne betrug. Die Abfindung wurde gemäss

§ 26 Abs. 5 PG nach den Umständen des Einzelfalls festgelegt und es

wurden hierbei insbesondere die persönlichen Verhältnisse, die

Arbeitsmarktchancen, die Dienstzeit und der Kündigungsgrund angemessen

berücksichtigt.

Gestützt auf diese gesetzliche Regelung erliess der

Regierungsrat § 16g VVO, wonach im Zeitpunkt der Kündigung des

Beschwerdeführers für Angestellte, die zwischen 50 und 59 Jahre alt waren und

sich zwischen dem neunten und dreizehnten Dienstjahr befanden, die Abfindung

zwischen sieben und elf Monatslöhnen betrug (Abs. 2); innerhalb dieses

Rahmens wurden die persönlichen Verhältnisse, die Arbeitsmarktchancen und die

Umstände des Stellenverlusts berücksichtigt (Abs. 3).

Praxisgemäss ist bei der Festsetzung der Abfindung vom

Mindestbetrag auszugehen und werden anschliessend die persönlichen Verhältnisse

gegebenenfalls abfindungserhöhend berücksichtigt (VGr, 9. November 2023,

VB.2023.00118, E. 6.3 – 21. März 2022, VB.2021.00770, E. 2.3 – 17. November

2020, VB.2020.00652, E. 3.2).

5.2 Mit Blick auf das Alter (55 Jahre) und die

Dienstzeit des Beschwerdeführers ist die Abfindung vorliegend eher im unteren

Drittel festzusetzen (vgl. VGr, 3. November 2020, VB.2019.00611,

E. 7.3). Da der Beschwerdeführer im Kündigungszeitpunkt nicht (mehr)

unterstützungspflichtig war, keine gesundheitlichen Beeinträchtigungen aufwies

und neben der Anstellung bei der Beschwerdegegnerin immer auch noch anderen

Beschäftigungen nachging bzw. mit Blick auf sein Pensum hätte nachgehen können,

erscheint eine Abfindung in Höhe von acht Monatslöhnen als gerechtfertigt.

5.3 Als

Monatslohn gilt ein Zwölftel des letzten Jahresbruttolohns (§ 16g

Abs. 1 Satz 2 VVO).

Nach Art. 7 lit. q der Verordnung vom 31. Oktober 1947 über die

Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVV, SR 831.101) sind auf der

Abfindung Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (vgl. auch Art. 8bis und

8ter AHVV).

6.

6.1 Verzugszins

ist grundsätzlich geschuldet, wenn eine Forderung fällig und die Schuldnerin

bzw. der Schuldner gemahnt worden ist. Auch die Schuldnerin bzw. der Schuldner

einer öffentlich-rechtlichen Forderung schuldet Verzugszins von 5 %

(§ 29a Abs. 2 Satz 2 VRG). Als Mahnung gilt die gehörige

Geltendmachung eines Anspruchs. Sie muss die klare Willensäusserung der

Gläubigerin oder des Gläubigers ausdrücken, die geschuldete Leistung zu

bekommen (vgl. Tobias Jaag, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich

etc. 2014, § 29a N. 5 ff.; VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00659,

E. 7.2).

6.2 Die

Abfindung wurde vorliegend mit der Auflösung des Anstellungsverhältnisses des

Beschwerdeführers fällig. Dieser hat seine Forderung bereits vorgängig in

seinem Schreiben an die Beschwerdegegnerin vom 2. Juli 2020

unmissverständlich geltend gemacht. Damit schuldet die Beschwerdegegnerin ab

dem 1. Oktober 2020 – dem auf die Auflösung des Arbeitsverhältnisses

folgenden Tag – Verzugszins.

7.

Weil der

Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt, ist das Verfahren

kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 VRG). Ausgangsgemäss sind die

Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und steht dieser

keine Parteientschädigung zu (§ 65a Abs. 2 teilweise in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG). Demgegenüber

hat die Beschwerdegegnerin dem überwiegend obsiegenden Beschwerdeführer für das

Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine angemessene

Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Vertreterin

des Beschwerdeführers verlangte, dass ihr vor Erlass des Endentscheids die

Möglichkeit zur Einreichung einer Honorarnote zu geben sei. Praxisgemäss steht

der obsiegenden Partei jedoch keine volle Entschädigung zu, vielmehr sind ihr

nur die notwendigen Kosten zu ersetzen. Vorliegend ist eine Parteientschädigung

im gerichtsüblichen Umfang von insgesamt Fr. 8'000.- (inklusive

Mehrwertsteuer) angemessen (vgl. VGr,

27. Mai 2021, VB.2020.00644, E. 7; ferner ausführlich VGr,

28. Juli 2022, VB.2022.00150, E. 2.3).

8.

Weil der

Streitwert mehr als Fr. 15'000.- beträgt, ist als Rechtsmittel auf die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu

verweisen (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I des

Rekursentscheids vom 10. Juli 2024 und Dispositiv-Ziff. 2 der

Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 7. März 2023 werden aufgehoben und

die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Abfindung

in Höhe von acht Monatslöhnen auszurichten, zuzüglich 5 % Zins seit dem

1. Oktober 2020.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 4'145.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4. Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und

das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 8'000.-

zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung

an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat E.