Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00562

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00562

Urteil

des Einzelrichters

vom 16. Mai 2025

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber

Dumenig Stiffler.

In Sachen

A,

vertreten durch

lic. iur. B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Stadt Zürich,

vertreten durch den Stadtrat von Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Lohneinstufung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Verfügung vom 3. Mai 2023 stellte das Schulamt

der Stadt Zürich A per 1. August 2023 bei einem Beschäftigungsgrad von

65 % als Lehrperson für Deutsch als Zweitsprache (DaZ) im Schulkreis C an

(später berichtigt auf 68 %) und reihte sie in Lohnkategorie III Lohnstufe

7 ein. In der Folge beantragte A beim Stadtrat der Stadt Zürich eine

Neubeurteilung ihrer Anstellungsverfügung. Der Stadtrat der Stadt Zürich hielt

mit Beschluss vom 7. Februar 2024 an der Lohneinstufung von A gemäss

Verfügung des Schulamts vom 3. Mai 2023 fest.

Erwägungen

II.

Einen hiergegen am 18. März 2024 erhobenen Rekurs von

A wies der Bezirksrat Zürich am 15. August 2024 ab

(Dispositiv-Ziff. I), erhob keine Verfahrenskosten

(Dispositiv-Ziff. II) und sprach ihr keine Parteientschädigung zu

(Dispositiv-Ziff. III).

III.

Am 17. September 2024 erhob A Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte im Wesentlichen, die Stadt Zürich sei unter

Entschädigungsfolge anzuweisen, sie ohne Berücksichtigung einer

"stufenfremden Tätigkeit" ab 1. August 2023 in Lohnkategorie III

Lohnstufe 8 und ab 1. Juli 2024 unter Einbezug des ordentlichen

Lohnanstiegs in Lohnstufe 9 einzureihen.

Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 23. September

2024.

auf Vernehmlassung. Die Stadt Zürich beantragte am 22. Oktober 2024

die Abweisung der Beschwerde. A hielt mit Eingabe vom 2. November 2024 an

ihren Anträgen fest.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für

Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen der

Gemeinden betreffend die Anstellungsverhältnisse von DaZ-Lehrpersonen zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

1.2

Im Streit

liegt die Lohneinstufung der Beschwerdeführerin. Nach neuer Praxis des

Verwaltungsgerichts wird bei solchen Streitigkeiten pauschal ein Streitwert in

Höhe der umstrittenen Lohnansprüche eines Jahres festgelegt (VGr, 22. August

2024, VB.2024.00180, E. 1.2 – 15. August 2023, VB.2023.00013,

E. 2.1 – VGr, 8. Dezember 2022, VB.2022.00281, E. 2). Die

Lohndifferenz zwischen den Lohnstufen 7 und 8 der Lohnkategorie III (vom

1.

August 2023 bis zum 30. Juni 2024) auf ein Jahr gerechnet beträgt

bei einem Beschäftigungsgrad von 68 % rund Fr. 1'850.- respektive

zwischen den Lohnstufen 8 und 9 in der Lohnkategorie III (seit dem

1.

Juli 2024) rund Fr. 2'450.- (vgl. Anhang A zur

Lehrpersonalverordnung in der bis 31. Dezember 2023 gültigen Fassung

[OS 78, 21], Anhang A zur Lehrpersonalverordnung in der bis

31.

Dezember 2024 gültigen Fassung [OS 79, 6] und Anhang A der

aktuell in Kraft stehenden Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 [LPVO,

LS 412.31]). Damit fällt die Angelegenheit in die Zuständigkeit des

Einzelrichters (§ 38 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG).

2.

2.1

Die

Beschwerdeführerin wurde von der Beschwerdegegnerin als DaZ-Lehrperson

angestellt. Sie unterrichtet damit nicht an der Volksschule ein im Lehrplan

vorgesehenes Fach und ist folglich nicht nach kantonalem Recht beschäftigt

(vgl. § 1 Abs. 1 des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 [LPG,

LS 412.31]; VGr, 8. März 2017, VB.2016.00777, E. 3.1), sondern

kommunal angestellt. Diesbezüglich ist festzuhalten, dass das kantonale Recht

den Gemeinden im Bereich des Personalrechts nur wenige Vorgaben macht. Nach Art. 47

Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (LS 101)

untersteht das Arbeitsverhältnis des Gemeindepersonals dem öffentlichen Recht. § 53

Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1)

wiederholt diese Regelung. Daneben sieht § 53 Abs. 2 GG vor, dass das

kantonale Personalrecht sinngemäss anzuwenden ist, sofern eine Gemeinde keine

Dispositiv

eigenen Vorschriften erlässt. Die Regelung des Personalrechts fällt demnach in

den Kompetenzbereich der Gemeinden, wobei ihnen ein erheblicher Gestaltungsspielraum

zukommt.

2.2 Die Stadt

Zürich hat von dieser Kompetenz mit dem Erlass der stadtzürcherischen

Verordnung vom 2. Oktober 2019 über das Arbeitsverhältnis des Lehr- und

Therapiepersonals der städtischen Volksschule (VLT) und den dazugehörigen

Ausführungsbestimmungen (AVLT) Gebrauch gemacht. Die Beschwerdeführerin als

DaZ-Lehrperson fällt gemäss Art. 1 Abs. 1 lit. a Ziff. 4

VLT in den Anwendungsbereich dieser Erlasse. Nach Art. 19 Abs. 1 VLT

sind für die Anstellungen von städtischen Lehrpersonen die Lohnkategorien der

kantonalen Lehrpersonalverordnung massgebend und regelt der Stadtrat die

Einreihung der einzelnen Personengruppen. Diesbezüglich sieht Art. 14

Abs. 1 AVLT vor, dass sich die Neueinstufung sinngemäss nach der

kantonalen Lehrpersonalverordnung richtet.

2.3 Gemäss

§ 16 Abs. 1 LPVO werden neu in den Schuldienst eintretende

Lehrpersonen auf Stufe 1 platziert, sofern nicht die Anrechnung von

Unterrichts- und Berufstätigkeiten zu einer höheren Einstufung führt.

Unterrichts-, Schulleitungs- und andere Berufstätigkeiten werden bei

Lehrpersonen der Kindergarten- und Primarstufe nach § 16 Abs. 2 LPVO

ab dem vollendeten 23. Altersjahr angerechnet. Dabei werden

Unterrichtstätigkeiten in Klassen und als Förderlehrpersonen sowie

Schulleitungstätigkeit an der Volksschule, an Privatschulen gemäss § 68

des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100), an

Sonderschulen oder in Sonderschulheimen zu 100 % (lit. a),

anderweitige Unterrichtstätigkeit, einschliesslich des auf der Volksschulstufe

erteilten Unterrichts an einer Mittelschule (Langgymnasium), oder schulische

Therapietätigkeiten mit Schülerinnen und Schülern der Volksschulstufe oder der

Sekundarstufe II sowie Unterrichtstätigkeit in der Lehrerbildung zu 75 % (lit. b)

und anderweitige Berufstätigkeit, Aus- und Weiterbildung sowie Haus-,

Erziehungs- und Betreuungsarbeit zu 50 % angerechnet (lit. c).

Eine Anrechnung von Tätigkeiten gemäss § 16 Abs. 2 LPVO erfolgt nach Abs. 5 höchstens bis zur Stufe, in welche eine

Lehrperson eingestuft wäre, wenn sie während der anrechenbaren Zeit

unterrichtet hätte (Satz 1). Fachlehrpersonen und nach Massgabe des

Gesetzes über den Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung

über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen vom 22. September 1996

(BeitrittsG IKVAA, LS 410.4) nicht stufengerecht ausgebildete Lehrpersonen

werden tiefer eingestuft (Satz 2); die Bildungsdirektion legt die

Einstufungen in einer Tabelle fest (Satz 3).

2.4 Nach

§ 1 BeitrittsG IKVAA ist der Kanton Zürich Vertragspartei der

Interkantonalen Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen

vom 18. Februar 1993 (IKVAA), welche in § 2 BeitrittsG IKVAA im

vollen Wortlaut wiedergegeben wird. Gemäss Art. 2 in Verbindung mit Art. 4

Abs. 1 IKVAA ist die schweizerische Erziehungsdirektorenkonferenz (EDK)

zuständig für die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen für alle Ausbildungen

und Berufe, deren Regelung in die Zuständigkeit der Kantone fällt und für die

nicht die Gesundheitsdirektorenkonferenz zuständig ist. Die Anerkennung eines

Abschlusses weist aus, dass dieser den in der interkantonalen Vereinbarung und

im betreffenden durch die Anerkennungsbehörde aufgestellten

Anerkennungsreglement (vgl. Art. 6 IKVAA) festgelegten Voraussetzungen

(vgl. Art. 7 IKVAA) entspricht (Art. 8 Abs. 1 IKVAA). Die

Vereinbarungskantone gewähren den Inhaberinnen und Inhabern eines anerkannten

Ausbildungsabschlusses den gleichen Zugang zu kantonal reglementierten Berufen

wie den entsprechend diplomierten Angehörigen des eigenen Kantons (Art. 8

Abs. 2 IKVAA). Die EDK führt eine Dokumentation über die anerkannten

Ausbildungsabschlüsse (Art. 9 Abs. 1 IKVAA).

2.5 Für den

Lehrerberuf ergibt sich aus dem auf der Website der EDK publizierten Register,

dass die EDK für die Tätigkeit auf der Primarstufe aus dem Kanton Zürich nur

den Abschluss des Studiengangs "Vorschulstufe / Primarstufe" der

Pädagogischen Hochschule Zürich (PHZH) anerkennt, wobei hierin auch der

Abschluss des Studienprogramms für Quereinsteigende eingeschlossen ist

(www.edk.ch > Themen > Diplomanerkennung > CH-Diplome / Hochschulen

> Verzeichnis EDK-anerkannte Diplome: Lehrdiplome von Hochschulen sowie Hochschuldiplome

in Sonderpädagogik, Logopädie und Psychomotoriktherapie [Version vom

14. Januar 2025]).

3.

3.1 Die

Beschwerdeführerin wurde von der Beschwerdegegnerin bei der Lohneinstufung um

eine Lohnstufe "abgestuft", da sie als Sekundarlehrerin für den

DaZ-Unterricht in der Primarschule über eine stufenfremde Ausbildung verfüge.

3.2 Die

Beschwerdeführerin verfügt über ein Lehrdiplom der Pädagogischen Hochschule

Zürich für den Unterricht auf der Sekundarstufe I sowie über ein Certificate of

Advanced Studies "Deutsch als Zweitsprache" von derselben

Bildungsinstitution. Angestellt wurde sie von der Beschwerdegegnerin als

DaZ-Lehrperson auf Primarschulstufe.

3.3 Vorweg ist

festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin – würde sie regulären Unterricht auf

Primarstufe erteilen – aufgrund ihres Lehrdiploms für die Sekundarstufe I als

stufenfremd ausgebildet gelten würde. Dies ergibt sich aus § 16

Abs. 5 Satz 2 LPVO und dem Register der EDK für die anerkannten

Lehrdiplome nach Schulstufen, wonach das Lehrdiplom für die Sekundarstufe I der

Pädagogischen Hochschule Zürich nicht für den Unterricht auf Primarstufe

anerkannt ist (vgl. zuvor E. 2.5; ferner zu dieser Thematik VGr,

22. August 2024, VB.2024.00180, E. 3.2). Zu klären bleibt, ob diese

Rechtsfolge auch dann eintritt, wenn die Beschwerdeführerin auf Primarstufe nur

als DaZ-Lehrperson tätig ist und keinen Regelklassenunterricht erteilt.

3.4 Die

Beschwerdegegnerin sowie die Vorinstanz erwogen, dass auf Primarstufe generell

anders unterrichtet werden müsse als auf Sekundarstufe. Dies gelte auch für ein

spezifisches Fach wie Deutsch als Zweitsprache im Rahmen des Aufnahmeunterrichts.

Daher sei das Lehrdiplom der Beschwerdeführerin für die Sekundarstufe I als

stufenfremd für die Primarstufe zu betrachten und habe entsprechend nach Art. 14

Abs. 1 AVLT in Verbindung mit § 16 Abs. 5 Satz 2 LPVO eine

tiefere Lohneinstufung zu erfolgen. Dies stelle auch keine Diskriminierung im

Vergleich zu Förderlehrpersonen und zum Therapiepersonal für Logopädie und

Psychomotorik dar, da das für diese Tätigkeit verlangte Diplom in schulischer

Heilpädagogik einen deutlich grösseren Aufwand (90 ECTS) als der CAS in DaZ (10

ECTS) mit sich bringe.

3.5

3.5.1

Nach § 35 VSG bieten die Gemeinden unter dem Titel der

sonderpädagogischen Mass-nahmen Integrative Förderung, Therapien und

Aufnahmeunterricht an. Aufnahmeunterricht ist der Unterricht für

Fremdsprachige, die keine Aufnahmeklassen besuchen. Er dient dem Erwerb und der

Förderung der deutschen Sprache (§ 34 Abs. 4 VSG). Die Gemeinden

können ausserdem auch Besondere Klassen, wie beispielsweise Aufnahmeklassen für

Fremdsprachige, führen (§ 35 in Verbindung mit § 34 Abs. 5 VSG).

Die Verordnung regelt die Einzelheiten und den Umfang der sonderpädagogischen

Massnahmen (§ 33 Abs. 2 VSG).

3.5.2

Die Verordnung vom 11. Juli 2007 über die sonderpädagogischen

Massnahmen (VSM, LS 412.103) unterscheidet zwischen verschiedenen

Kategorien von Lehrpersonen, die im Bereich der sonderpädagogischen Massnahmen

tätig sind, und legt die Anforderungen an deren Ausbildung fest. So sieht

§ 29 Abs. 1 VSM vor, dass Lehrpersonen mit Klassenverantwortung an

Einschulungs- und Kleinklassen (lit. a), Förderlehrpersonen (lit. b),

Lehrpersonen mit Klassenverantwortung in Sonderschulen (lit. c) und

verantwortliche Lehrpersonen in der integrierten Sonderschule (lit. d) ein

von der EDK anerkanntes Hochschuldiplom in Sonderpädagogik mit

Vertiefungsrichtung Schulische Heilpädagogik (Diplom in SHP) benötigen. Dieses

befähigt diese Kategorien von Lehrpersonen dazu, auf allen Schulstufen alle

Fachbereiche zu unterrichten (§ 29 Abs. 2 VSM).

Für DaZ-Lehrpersonen sieht § 29a VSM hingegen vor,

dass diese (lit. a) ein von der Erziehungsdirektorenkonferenz anerkanntes

Lehrdiplom als Regelklassenlehrperson und (lit. b) den Abschluss eines

zertifizierten Lehrgangs in DaZ für die Volksschule benötigen.

Für die übrigen in der

Sonderpädagogik tätigen Lehr- und Fachpersonen verlangt § 29b VSM, dass

sie für ihre Tätigkeit über eine von der EDK, der Gesundheitsgesetzgebung oder

dem Staatssekretariat für Bildung, Forschung und Innovation anerkannte

Ausbildung verfügen.

3.6 Hieraus

ergibt sich zunächst, dass die Zulassung zur Erteilung von Aufnahmeunterricht

nebst dem spezifischen Abschluss betreffend DaZ auch zwingend ein Lehrdiplom

als Regelklassenlehrperson voraussetzt. Bei dieser Ausgangslage ist es nicht

rechtsverletzend, wenn eine Gemeinde – in sinngemässer Anwendung des kantonalen

Rechs (vgl. Art. 14 Abs. 1 AVLT) – zum Schluss kommt, es sei auch bei

der kommunalen Anstellung einer DaZ-Lehrperson zu berücksichtigen, für welche

Schulstufe ihr das Lehrdiplom als Regelklassenlehrperson erteilt wurde. Die

Beschwerdegegnerin begründet dies nachvollziehbar mit den pädagogischen

Anforderungen der unterschiedlichen Schulstufen, was im Übrigen auch die

hauptsächliche Begründung des kantonalen Verordnungsgebers für die Regelung von

§ 16 Abs. 5 Satz 2 LPVO ist (vgl. ABl 2020-10-30,

S. 11 f.) und – wie in der Folge zu zeigen sein wird – auch der Logik

der Ausbildungsvoraussetzungen gemäss §§ 29 ff. VSM entspricht.

3.7 Soweit die

Beschwerdeführerin hiergegen vorbringt, mit dieser Begründung müssten auch

Lehrpersonen für den Förderunterricht und das Heilpädagogische Personal mit

stufenfremden Lehrdiplomen tiefer eingestuft werden, übersieht sie, dass für

diese Tätigkeiten kein Diplom als Regelklassenlehrperson vorausgesetzt wird

(vorne E. 3.5). Dem lässt sich die Wertung entnehmen, dass für diese

Anstellungen die fachliche Ausbildung im Bereich Sonderpädagogik im Vordergrund

steht. Hingegen setzt die Tätigkeit als DaZ-Lehrperson nach § 29a VSM

zwingend ein Regelklassenlehrdiplom voraus, woraus zu schliessen ist, dass für

diese Tätigkeit schulstufenspezifische Kenntnisse notwendig sind. Eine

ungerechtfertigte Ungleichbehandlung ist nicht ersichtlich.

3.8 Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

4.

Weil der Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt,

sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 VRG). Der unterliegenden Beschwerdeführerin steht keine Parteientschädigung zu

(§ 17 Abs. 2 VRG).

5.

Weil der Streitwert weniger als Fr. 15'000.- beträgt,

ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur zulässig,

sofern sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85

Abs. 1 lit. a und Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Ansonsten steht die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde offen (Art. 113 ff. BGG).

Demgemäss erkennt der

Einzelrichter:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 620.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die

Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Zürich.