Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00590

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00590

Urteil

der 4.

Kammer

vom 10. Juli 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz),

Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi,

Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich,

vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Lohnfestsetzung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A, geboren 1963, arbeitete seit dem 1. Mai 2012 als

Personalfachverantwortliche bei der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons

Zürich. Ab 2015 hatte sie die Funktion "Personalfachverantwortliche / stv.

Personalbeauftragte" inne, welche in Lohnklasse 17 eingereiht wurde.

Aufgrund von verschiedenen Lohnerhöhungen war A ab dem Jahr 2021 innerhalb der Lohnklasse 17

auf Lohnstufe 29 eingestuft.

Mit Verfügung vom 5. April 2023, begründet am

15. Juni 2023, wurde die Stelle von A rückwirkend auf den

1. Januar 2022 neu der Richtposition "Personalbereichsleiter/in"

zugeordnet, woraus eine Einreihung in Lohnklasse 19 resultierte. Innerhalb

der Lohnklasse 19 stufte die Volkswirtschaftsdirektion A auf Lohnstufe 20

ein.

Erwägungen

II.

Einen hiergegen am 17. Juli 2023 erhobenen Rekurs von A

wies der Regierungsrat des Kantons Zürich am 21. August 2024 ab.

III.

Am 27. September 2024 erhob A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss

des Regierungsrats vom 21. August 2024 aufzuheben und sei sie in Lohnstufe 27

der Lohnklasse 19 einzustufen. In prozessualer Hinsicht beantragte sie,

die Volkswirtschaftsdirektion sei aufzufordern, in Bezug auf ihre Einstufung

Quervergleiche durchzuführen und einzureichen, und es sei ein Mitbericht des Personalamts

des Kantons Zürich einzuholen.

Der Regierungsrat beantragte am 8. Oktober 2024 die

Abweisung der Beschwerde. Die Volkswirtschaftsdirektion beantragte am

30.

Oktober 2024, unter Entschädigungsfolge seien die materiellen

Beschwerdeanträge abzuweisen, auf den prozessualen Antrag betreffend

Quervergleiche sei nicht einzutreten, eventualiter sei dieser abzuweisen, und

dem Antrag, das Personalamt sei zu einem Mitbericht aufzufordern, sei nicht

stattzugeben. A am 14. November 2024 und die Volkswirtschaftsdirektion am

29.

November 2024 hielten in der Folge an ihren Anträgen fest. A

verzichtete am 13. Dezember 2024 auf weitere Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats

über personalrechtliche Anordnungen nach § 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2

Im Streit

liegt die Lohneinstufung der Beschwerdeführerin. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts

wird bei solchen Streitigkeiten pauschal ein Streitwert in Höhe der

umstrittenen Lohnansprüche eines Jahres festgelegt (VGr, 22. August 2024,

VB.2024.00180, E. 1.2 – 15. August 2023, VB.2023.00013,

E. 2.1 – VGr, 8. Dezember 2022, VB.2022.00281, E. 2). Die

Lohndifferenz zwischen den Lohnstufen 20 und 27 der Lohnklasse 19

beträgt im Vollzeitpensum auf ein Jahr gerechnet rund Fr. 11'000.- (vgl.

Anhang 2 zur Vollzugsverordnung vom 19. Mai 1999 zum Personalgesetz

[VVO, LS 177.111]). Unabhängig vom Streitwert ist die Kammer für die

Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig, da ein Entscheid des Regierungsrats

angefochten ist (§ 38b Abs. 3 VRG).

2.

Vor Verwaltungsgericht können gemäss § 50 Abs. 1

in Verbindung mit § 20 lit. a und b VRG nur Rechtsverletzungen sowie

die unrichtige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden; die Rüge der

Unangemessenheit ist grundsätzlich ausgeschlossen (§ 50 Abs. 2 VRG).

In Ermessensentscheide kann das Verwaltungsgericht nur eingreifen, wenn ein

qualifizierter Ermessensfehler vorliegt, der Entscheid sich insbesondere von

sachfremden Motiven leiten lässt (vgl. Marco Donatsch, in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 25 ff.).

3.

3.1

Nach

§ 40 Abs. 2 Satz 1 des Personalgesetzes vom 27. September

1998.

(PG, LS 177.10) werden die Stellen entsprechend ihren Anforderungen

in Funktionsgruppen eingereiht, denen Lohnrahmen zugeordnet werden. Der Lohn

berücksichtigt die Leistung und die Erfahrung (§ 40 Abs. 2

Satz 2 PG).

Gemäss § 8 Abs. 1 der Personalverordnung vom

16.

Dezember 1998 (PVO, LS 177.11) legen der Regierungsrat und die

obersten kantonalen Gerichte in der Vollzugsverordnung den Einreihungsplan

fest; dieser enthält die Richtpositionen, die nach 29 Lohnklassen geordnet

sind. Die Richtpositionen werden gemäss dem Verfahren der "Vereinfachten

Funktionsanalyse" (generell-abstrakt) eingereiht. Massgebend sind die

vorausgesetzte Ausbildung und Erfahrung, die mit der Stelle verbundenen

geistigen Anforderungen, die Verantwortung, die psychischen und körperlichen

Anforderungen und Belastungen, die Beanspruchung der Sinnesorgane und die

besonderen äusseren Arbeitsbedingungen, denen die Inhaberin oder der Inhaber

der Stelle ausgesetzt ist (§ 8 Abs. 2 PVO). Jede Stelle wird gemäss

dem Einreihungsplan und den Richtpositionsumschreibungen entsprechend ihren

Anforderungen in der Regel in nur eine Lohnklasse eingereiht (§ 10 Abs. 1 PVO).

Bis Lohnklasse 27 besteht jede Lohnklasse aus 29 Lohnstufen

(§ 13 Abs. 2 PVO). Der Anfangslohn wird in der Regel in den

Lohnstufen 1–17 der Einreihungsklasse festgesetzt (§ 15 Abs. 1 PVO). Im Unterschied zur Zuordnung der Funktionen und Richtpositionen zu

Lohnklassen sowie zur Zuordnung von Stellen zu Richtpositionen erfolgt die

Einstufung innerhalb der derart festgelegten Einreihungsklasse nach den

individuellen Voraussetzungen der jeweiligen Person, welche die Stelle innehat

(vgl. VGr, 8. November 2024, VB.2023.00640, E. 3.1). Bei der

Festsetzung werden namentlich Erfahrungen in früherer Stellung, ausgewiesene

Fähigkeiten und besondere Eignung für die neue Stelle sowie Erfahrungen in

Haus-, Erziehungs- und Betreuungsarbeit berücksichtigt (§ 15 Abs. 2 PVO).

3.2

Bereits

bestehende Stellen bzw. Funktionen sind neu einzureihen, wenn sie umgewandelt

werden oder wenn sich die Anforderungen an die Stelle geändert haben (Höher-

oder Tiefereinreihung). Wird eine Stelle in einer anderen Lohnklasse

eingereiht, muss zur Festsetzung des neuen Lohns innerhalb der massgeblichen

Einreihungsklasse auch die Lohnstufe festgesetzt werden. Die nach § 15 PVO

für die individuelle Einstufung innerhalb der Lohnklasse massgebenden Faktoren

verändern sich allerdings nicht, wenn eine Stelle ohne Änderung der

Anforderungen bzw. Umwandlung nach Überprüfung der Stellenbewertung einer neuen

Lohnklasse zugewiesen wird. Die Überführung in veränderte Lohnklassen ist in

solchen Fällen deshalb grundsätzlich ohne Veränderungen der Einstufung, das

heisst "stufengleich", durchzuführen. Eine Überprüfung der Einstufung

ist hingegen vorzunehmen, wenn eine Stelle auch inhaltlich verändert und neu

definiert wird und somit ein Funktionswechsel erfolgt (Beschluss des Regierungsrats

vom 2. Dezember 2009, RRB 1924/2009, S. 37; VGr,

8.

November 2024, VB.2023.00640, E. 3.2, ferner

31.

Juli 2013, VB.2012.00700, E. 3.3 f.).

Nach § 38 Abs. 3 VVO entspricht das Verfahren zur

Festsetzung des neuen Lohns bei einer solchen Neueinreihung demjenigen bei der

Beförderung in die Leistungsklasse. Diesbezüglich sieht § 38 Abs. 2 VVO vor, dass bei der individuellen Lohnerhöhung in die erste oder zweite

Leistungsklasse der neue Lohn um zwei bis fünf Lohnstufen der neuen Klasse

oberhalb des Betrags des bisherigen Lohns festgelegt wird.

4.

4.1

Die

Beschwerdeführerin wies im Verlauf des Jahrs 2022 den Generalsekretär der

Beschwerdegegnerin verschiedentlich darauf hin, dass sich ihr Stellenprofil

seit der letzten Stellenbeschreibung im Jahr 2015 mit Einreihung als

"Personalfachverantwortliche", zuletzt in Lohnklasse 17,

wesentlich verändert habe und deshalb eine Neueinreihung angezeigt sei. Einem

entsprechenden Antrag legte sie auch eine neue von ihr erstellte

Stellenbeschreibung bei, welche eine Zuordnung zur Richtposition

"Personalbereichsleiter/in" und eine Einreihung in Lohnklasse 21

vorsah. Am 5. April 2023 respektive 15. Juni 2023 verfügte die

Beschwerdegegnerin rückwirkend auf den 1. Januar 2022 eine Zuordnung der

Stelle der Beschwerdeführerin zur Richtposition

"Personalbereichsleiter/in", welche in die Lohnklassen 18 bis 21

eingereiht ist (vgl. Anhang I VVO). Die Stelle der Beschwerdeführerin

wurde nach Absprache mit der Fachstelle Lohn des Personalamts in Lohnklasse 19

eingereiht. Der Lohn der Beschwerdeführerin wurde auf Lohnstufe 20 festgesetzt,

wodurch ihr neuer Jahreslohn etwa Fr. 4'000.- höher war als der vorherige.

4.2

Die

Beschwerdegegnerin begründete die neue Einreihung der Stelle damit, dass die

Aufgabenbereiche der Beschwerdeführerin vor allem im Bereich

"Verantwortung und Unterstützung IT-Support und HR-Systeme und

Applikationen", "Verantwortung IKS Prozesse",

"Projektmitarbeit […]" und "Controllingaufgaben […]"

breiter geworden seien, die Hauptaufgaben aber im Grundsatz weiterhin

denjenigen der Stellenbeschreibung von 2015 entsprechen würden. So sei mit

ihrer Funktion nach wie vor keine Führungsverantwortung und damit auch keine

Leitungsfunktion verbunden. Dennoch werde die Stelle der Beschwerdeführerin der

Richtposition "Personalbereichsleiter/in" zugeordnet, weil im Bereich

der HR-Funktionen keine andere Funktion in Lohnklasse 19 eingereiht sei.

Aus den Akten ergibt sich hierzu, dass diese Einreihung der Beschwerdegegnerin

durch die Fachstelle Lohn des Personalamts nach Durchführung einer

Vereinfachten Funktionsanalyse nicht beanstandet worden war.

Die Einstufung in Lohnstufe 20 begründete die

Beschwerdegegnerin damit, dass die Beschwerdeführerin in der vorherigen Lohnklasse 17

bereits auf der obersten Leistungsstufe (nämlich Lohnstufe 29) angelangt

sei. Aufgrund der Neueinreihung ihrer Stelle in Lohnklasse 19 stelle sich

die Frage der adäquaten Einreihung in dieser neuen Lohnklasse. Die Leistungen

der Beschwerdeführerin hätten im Wesentlichen den Anforderungen entsprochen und

könnten als gut bezeichnet werden. Bei guten Leistungen könne gemäss § 17 Abs. 1 PVO eine individuelle Lohnerhöhung um bis zu zwei Lohnstufen

gewährt werden. Die Leistungsstufe in Lohnklasse 19, die der

Leistungsstufe 29 der Lohnklasse 17 am nächsten komme, sei die

Leistungsstufe 18. Aufgrund der erbrachten Leistungen erscheine sodann

eine ordentliche Beförderung um zwei Lohnstufen – also auf Lohnstufe 20 –

vertretbar. Damit werde der Ausbildung, der Erfahrung und der Leistung der

Stelleninhaberin adäquat Rechnung getragen.

5.

5.1

Die

Beschwerdeführerin wendet sich vor Verwaltungsgericht nicht gegen die mit der

Verfügung vom 5. April 2023 respektive 15. Juni 2023 vorgenommene

Zuordnung ihrer Stelle zur Richtposition "Personalbereichsleiter/in"

und Einreihung in die Lohnklasse 19. Sie beantragt aber eine Einstufung

auf Lohnstufe 27 statt auf Lohnstufe 20. Sie bringt unter anderem

vor, es hätte bei der Festlegung der Lohneinstufung – gleich wie bei einer

Neuanstellung – nach den Grundsätzen von § 15 PVO vorgegangen werden

müssen, worunter die Beschwerdeführerin im Wesentlichen eine Berechnung unter

Beizug einer Excel-Tabelle, in die Ausbildungsabschlüsse und bisherige

Berufserfahrung eingetragen werden können und so die Lohneinstufung errechnet

werden kann, zu verstehen scheint. Diesbezüglich rügt die Beschwerdeführerin

auch eine Verletzung der Begründungspflicht durch die Beschwerdegegnerin.

5.2

Die

Tätigkeit der Beschwerdeführerin wurde mit der Ausgangsverfügung einer anderen

Richtposition zugeordnet, mit welcher unbestrittenermassen auch ein seit der

letzten Stellenbeschreibung und Neueinreihung im Jahr 2015 teilweise

erweiterter Aufgabenbereich einhergeht. Dies ergibt sich schon aus der

Begründung der Ausgangsverfügung. Folglich war auch eine Neueinstufung

innerhalb der Lohnklasse angezeigt (vgl. zuvor E. 3.2; ferner VGr,

8.

November 2024, VB.2023.00640, E. 4.2 e contrario). Zu Recht

nahm die Beschwerdegegnerin bei dieser Ausgangslage nicht ohne weitere Prüfung

eine stufengleiche Überführung vor.

5.3

Wie zuvor ausgeführt

richtet sich in solchen Fällen die Neueinstufung nach § 38 Abs. 3 in

Verbindung mit Abs. 2 VVO: Es ist vom bisherigen Lohn auszugehen und

dieser um zwei bis fünf Lohnstufen der neuen Klasse zu erhöhen. Das Vorgehen

der Beschwerdegegnerin, in der Lohnklasse 19 von der Lohnstufe auszugehen,

die dem bisherigen Lohn der Beschwerdeführerin in der Lohnklasse 17 am

ehesten entspricht, und danach eine zusätzliche Erhöhung von zwei Stufen

anzuordnen, ist daher nicht zu beanstanden.

5.4

Würde

hingegen der Ansicht der Beschwerdeführerin gefolgt und verlangt, dass die

Lohneinstufung bei einer Neueinreihung aufgrund eines veränderten

Aufgabengebiets zwingend nach der gleichen Methode vorgenommen wird, wie wenn

eine externe Person auf dieselbe Stelle neu eingestellt würde (nach § 15 PVO), hätte dies zur Folge, dass unter Umständen für die neu eingereihte Person

in der höheren Lohnklasse auch ein deutlich tieferer Lohn resultieren könnte,

als sie vor der Neueinreihung bezog, obwohl ihr Aufgabengebiet erweitert wurde.

So auch im vorliegenden Fall: Zunächst wäre grundsätzlich eine Einstufung (nur)

in den Lohnstufen 1 bis 17 vorzunehmen (vgl. § 15 Abs. 1 PVO). Die

Richtposition "Personalbereichsleiter/in" in der Lohnklasse 19 setzt

sodann zehn Jahre Berufserfahrung voraus. In diesem Umfang kann die

Berufserfahrung im Rahmen der individuellen Einstufung nicht (noch einmal)

berücksichtigt werden. Ausserdem ist es möglich, dass die bisher stärker

gewichtete Berufserfahrung der Beschwerdeführerin mit Blick auf die

Anforderungen des geänderten Stellenprofils neu an Relevanz verloren hat und

damit im Vergleich zur vorherigen Lohneinstufung neu weniger stark zu gewichten

wäre, was ebenfalls zu einer tieferen Lohnstufe führte. Unter Berücksichtigung all

dieser Umstände resultierte für die Beschwerdeführerin bei korrekter Verwendung

des von ihr selbst und einer Arbeitskollegin ausgefüllten Formulars bzw. der Excel-Tabelle

für die Lohneinstufung eine deutlich tiefere Lohnstufe, als ihr tatsächlich

gewährt wurde.

5.5

Der von

der Beschwerdeführerin verlangte Mitbericht des Personalamts vermöchte am

Schluss der Rechtmässigkeit der Lohneinstufung nichts zu ändern, zumal das

Verwaltungsgericht ohnehin nicht an dessen Rechtsauffassung gebunden wäre. Auch

die Erstellung eines Quervergleichs ist vorliegend nicht notwendig, da die hier

relevante Stelle der Beschwerdeführerin, wie bereits ausgeführt, einzigartig

auf ihre Aufgaben und die spezielle Entwicklung ihrer Stelle über die letzten

Jahre zugeschnitten wurde, womit sich in der übrigen Verwaltung kaum ein

Vergleichsfall finden lassen würde. Im Ergebnis sind deshalb die Beweisanträge

der Beschwerdeführerin abzuweisen.

5.6

Nicht

weiter einzugehen ist im Übrigen auf die Ausführungen der Beschwerdeführerin zur

Frage, ob sie über eine Weiterbildung auf Tertiärstufe verfügt. Wie ausgeführt,

schreibt § 38 Abs. 3 VVO der Beschwerdegegnerin im Wesentlichen vor,

für die Neueinstufung innerhalb der neuen Lohnklasse auf den bisherigen Lohn der

Beschwerdeführerin vor der Neueinreihung ihrer Stelle abzustellen. Die

Qualifikation eines bestimmten Bildungsabschlusses ist daher nicht von

Relevanz.

5.7

Schliesslich

ist anzumerken, dass die Ausgangsverfügung tatsächlich nur knapp begründet ist

und die hier relevante Norm (§ 38 Abs. 3 VVO) unerwähnt lässt. Es

lässt sich ihr jedoch ohne Weiteres entnehmen, dass die Beschwerdegegnerin sich

für die Neueinstufung korrekterweise am bisherigen Lohn der Beschwerdeführerin

orientierte. Dies ermöglichte dieser eine sachgerechte Anfechtung, womit keine

Verletzung der Begründungspflicht vorliegt.

5.8

Nach dem

Gesagten ist in der Einstufung der Beschwerdeführerin in der Lohnstufe 20

der Lohnklasse 19 keine Rechtsverletzung seitens der Vorinstanz und der

Beschwerdegegnerin zu erblicken (vgl. E. 2) und ist die Beschwerde abzuweisen.

6.

Weil der Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt,

sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 VRG). Ausgangsgemäss ist der Beschwerdeführerin keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Die in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätig gewordene Beschwerdegegnerin

hat praxisgemäss ebenfalls keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl.

VGr, 22. Juni 2023, VB.2022.00754, E. 7 mit Hinweisen).

7.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist

Folgendes zu erläutern:

Bei fortbestehendem Arbeitsverhältnis bestimmt sich der

Streitwert im Verfahren vor Bundesgericht nach Art. 51 Abs. 1

lit. a in Verbindung mit Abs. 4 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17.

Juni 2005 (BGG, SR 173.110). Entsprechend ist auf die

Lohndifferenz in der Zeit zwischen der Anstellung der Beschwerdeführerin bis zu

ihrer Pensionierung abzustellen (BGr, 21. Dezember 2022, 8D_6/2022,

E. 1.2). Der so errechnete Streitwert beträgt mehr als Fr. 15'000.-,

sodass die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das

Bundesgericht offensteht (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'100.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 1'245.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Regierungsrat.