Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00666

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00666

Urteil

der 4. Kammer

vom 20. November 2024

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Zweckverband KEZO,

Beschwerdegegner,

betreffend Urnenabstimmung

vom 24. November 2024 – Genehmigung eines

Planungskredits für KEZO-Ersatzneubau,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Zweckverband Kehrichtverwertung Zürcher Oberland

(KEZO) plant auf seinem Areal in Hinwil einen Ersatzneubau für die bestehende

Kehrichtverwertungsanlage. Am 13. Juni 2024 genehmigte die

Delegiertenversammlung des Zweckverbands in diesem Zusammenhang einstimmig

einen Planungskredit über Fr. 24'500'000.- und verabschiedete das Geschäft

zuhanden der Stimmberechtigten der Verbandsgemeinden.

Mit Beschluss vom 10. Juli 2024 setzte der

Gemeinderat Hinwil als wahlleitende Behörde die Urnenabstimmung über die Vorlage

auf den 24. November 2024 an. Die Publikation dieses Beschlusses erfolgte

am 30. August 2024.

Erwägungen

II.

Am 4. September 2024 rekurrierte A beim Bezirksrat

Hinwil und verlangte, dass dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu erteilen und

die angefochtene Anordnung aufzuheben sei. Mit Beschluss vom 22. Oktober

2024.

wies der Bezirksrat Hinwil das Rechtsmittel ab, ohne Verfahrenskosten zu erheben.

III.

A gelangte am 30. Oktober 2024 an das

Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats

Hinwil vom 22. Oktober 2024 und der Anordnung der Urnenabstimmung über den

Planungskredit von Fr. 24'500'000.-; in prozessualer Hinsicht ersuchte er

zudem um Erteilung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde. Der Bezirksrat

Hinwil verzichtete am 5. November 2024 auf Vernehmlassung. Der

Zweckverband KEZO beantragte mit Beschwerdeantwort vom 11. November 2024,

die Beschwerde sei abzuweisen und ihr keine aufschiebende Wirkung zu erteilen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von

Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen

zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom

1.

September 2003 [GPR, LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG,

LS 175.2]). Der Beschwerdeführer ist nach § 49 in Verbindung mit

§ 21a Abs. 1 lit. c VRG zur Beschwerde legitimiert.

Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Der Antrag des Beschwerdeführers um Erteilung

aufschiebender Wirkung wird mit dem vorliegenden Entscheid gegenstandslos.

3.

Der Beschwerdeführer macht geltend, dass sich die

streitgegenständliche Abstimmung über einen Planungskredit in Höhe von

Fr. 24'500'000.- als verfrüht erweise, weil der Zweckverband KEZO zuerst "die

Grundlagenarbeit" erledigen müsse: "Evaluation der Verfahren (Nass-

oder Trockenaustrag), Evaluation der Vorgehensweise (Anschaffung einer fertigen

Lösung mit Anpassungen an die Schweizer Gesetzgebung); Eigenentwicklung;

Planungskooperation mit der Stadt Winterthur" bzw. "Wahl des

Verfahrens (Nass- oder Trockenaustrag der Schlacke) und der Planung (eigene

Entwicklung oder Fremdprodukt; eigene Entwicklung oder Zusammenarbeit zum

Beispiel mit der Stadt Winterthur)". Indem die Vorlage den Eindruck

erwecke, dass derartige grundlegende Fragen abgeklärt würden oder worden seien,

sei sie zudem ungenügend und irreführend. Ausserdem würden die finanziellen

Auswirkungen nicht transparent und viel zu optimistisch dargestellt. So erweise

sich namentlich die Aussage im Beleuchtenden Bericht, wonach die Abfallgebühren

künftig nicht steigen sollen, entweder als falsch oder als nicht

nachvollziehbar. Die Aussage könnte nur dann "in der Tendenz verstanden

werden, wenn von stark sinkenden Kosten bei der Deponierung ausgegangen"

würde. Deshalb sei die Umsetzbarkeit der "Deponiepläne" bzw.

Deponieprojekte zu prüfen. Auch darauf gehe der Beleuchtende Bericht aber mit

keinem Wort ein. Die Annahme, dass der Beschwerdegegner die steigenden Kosten

mit sinkenden Deponiekosten kompensieren könne, sei illusorisch.

4.

4.1

Die in der

Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34

Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101])

schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe

(Art. 34 Abs. 2 BV). Geschützt wird durch Art. 34 Abs. 2 BV

namentlich das Recht der Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der

Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger

Weise beeinflusst zu werden (BGE 130 I 290 E. 3.1 mit Hinweisen; VGr,

7.

Dezember 2023, VB.2023.00508, E. 2.1).

In diesem Sinn gewährleisten die staatlichen Organe gemäss

§ 6 Abs. 1 GPR, dass die Meinung der Stimmberechtigten zuverlässig

und unverfälscht zum Ausdruck gebracht werden kann, indem sie insbesondere

einen freien und offenen Prozess der Meinungsbildung fördern und eine von Zwang

und unzulässigem Druck freie Stimmabgabe ermöglichen.

4.2

Aus

Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der Behörden zu

korrekter und zurückhaltender Information im Vorfeld von Abstimmungen

abgeleitet. In Bezug auf Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden

eine gewisse Beratungs-funktion zu. Diese nehmen sie mit der Redaktion der

Abstimmungserläuterungen, aber auch in anderer Form wahr. Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen,

in denen eine Vorlage erklärt wird, unter dem Blickwinkel der Abstimmungsfreiheit

zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht zur Neutralität verpflichtet – und

darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben –, wohl aber zur Sachlichkeit (zum

Ganzen BGE 143 I 78 E. 4.4 mit Hinweisen).

Diesem Erfordernis genügen Abstimmungserläuterungen, wenn

die Aussagen darin wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe für diese

sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und

Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder

wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw.

lediglich ungenau und unvollständig sind. Die Behörde muss sich nicht mit jeder

Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen erwähnen,

welche gegen eine Vorlage erhoben werden können. Im Sinn einer gewissen

Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit aber, in den

Abstimmungserläuterungen für den Entscheid der Stimmberechtigten wichtige

Elemente zu unterdrücken oder für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten

zu verschweigen (BGE 139 I 2 E. 6.2, 138 I 61 E. 6.2; zum Ganzen auch

VGr, 7. Dezember 2023, VB.2023.00508, E. 2.1 f., und

22.

Juli 2021, VB.2021.00382, E. 4.2).

4.3

Gemäss

§ 64a in Verbindung mit § 64 Abs. 1 GPR ist in diesem Sinn für

Urnenabstimmungen in einer Versammlungsgemeinde zu jeder Abstimmungsvorlage ein

kurzer, sachlich gefasster und gut verständlicher Beleuchtender Bericht zu

verfassen, in dem die Vorlage erläutert wird und die wesentlichen Vor- und

Nachteile der Vorlage (lit. a), die Anträge der Exekutivorgane und der

Rechnungsprüfungskommission (lit. b) und die Abstimmungsempfehlung der

vorberatenden Gemeindeversammlung (lit. c) genannt werden.

5.

5.1

Der

Gemeinderat Hinwil – als wahlleitende Behörde – stellte den Stimmberechtigen der

Zweckverbandsgemeinden vorliegend mit den Abstimmungsunterlagen einen

Beleuchtenden Bericht zu; dieser kann zudem auf den Webseiten der 36 Zweckverbandsgemeinden

wie auch auf der Webseite des Beschwerdegegners eingesehen werden.

Im insgesamt 15 Seiten

umfassenden Beleuchtenden Bericht wird unter dem Titel "Das Wichtigste in

Kürze" zusammenfassend erläutert, dass die bestehende

Kehrichtverwertungsanlage des Beschwerdegegners vor über 50 Jahren in Betrieb

genommen worden sei und sich dem Ende ihrer technischen Lebensdauer nähere. Mit

dem geplanten (Ersatz-)Neubau werde die Entsorgungssicherheit für den

Siedlungsabfall der Zweckverbandsgemeinden dauerhaft gewährleistet und die

Energie- und Ressourceneffizienz erhöht, da unter anderem die Abgabe von Fern- und

Abwärme vervierfacht und die – ökologisch und ökonomisch dem neusten Stand der

Technik entsprechende – Anlage mit einer "CO2-Abscheidung aus den

Reingasen" ausgerüstet werden solle. Die Technologie zur CO2-Abscheidung werde

allerdings bis zur geplanten Inbetriebnahme der neuen Anlage noch nicht

genügend ausgereift sein, weshalb dieses Vorhaben in einem separaten Projekt

nachgelagert umgesetzt werde (siehe dazu auch den separaten Abschnitt

"CO2-Abscheidung").

Zum aktuellen "Projektstand" wird unter dem

betreffenden Titel näher ausgeführt, dass im Mai 2022 die strategische Planung und

im Mai 2023 eine Vorstudie abgeschlossen worden seien. Zurzeit würden ein

Gestaltungsplan und die planungsrechtlichen Schritte für das weitere Vorgehen

erarbeitet. Im Dialog mit der Standortgemeinde Hinwil und dem Amt für

Raumentwicklung des Kantons Zürich sei dabei deutlich geworden, dass der

Prozess aufgrund der Komplexität des Projekts mehr Zeit und zusätzliche

Schritte erfordere, als anfangs geplant gewesen sei.

Unter dem Titel "Kosten und Finanzierung" findet

sich zunächst bezüglich des Gesamtprojekts festgehalten, dass die Gesamtkosten

für das Neubauprojekt rund Fr. 350'000'000.- betragen (+/– 20 %),

inklusive Teilrückbau der heutigen Anlagengebäude, ohne CO2-Abscheidung. Die

definitiven Investitionskosten würden im weiteren Projektierungsverlauf

ermittelt und den Stimmberechtigten bei der Beantragung des Ausführungskredits

vorgelegt. Die Finanzierung des Ersatzneubaus erfolge mit Eigenmitteln und

Fremdkapital. Sie sei im finanziellen Führungssystem des Kantons Zürich

abgebildet und erfülle die Rahmenbedingung eines Eigenkapitalanteils von 40 %

(+/– 10 %) nach erfolgtem Neubau der Anlage. Das benötigte Fremdkapital

für das Projekt werde dannzumal am Finanzmarkt aufgenommen. Es würden weder

Steuergelder noch Investitionsbeiträge der Verbandsgemeinden benötigt. Die

Planung solle sicherstellen, dass die Abfallgebühren durch den Ersatzneubau

möglichst beibehalten werden könnten. Der Entscheid für ein zweistufiges

Kreditverfahren (Abstimmung über einen Planungskredit in einem ersten Schritt

und Abstimmung über den Ausführungs- bzw. Baukredit in einem zweiten Schritt)

wird unter einem separaten Abschnitt ("Begründung für den

Planungskredit") mit dem zusätzlichen Planungsaufwand begründet ("Die

planungsrechtlichen Schritte benötigen mehr Zeit und zusätzliche

Planungsdokumente") sowie dem Entscheid, die CO2-Abscheidung nachgelagert

in einem separaten Projekt umzusetzen. Unter dem Untertitel "Verwendung

des Planungskredits" wird schliesslich in einer Grafik aufgeschlüsselt,

aus welchen Ausgabenpositionen (bzw. aus welchen nach den Grundsätzen des

öffentlichen Beschaffungswesens vergebenen öffentlichen Aufträgen) sich der

strittige Kredit zusammensetzt, und wird zudem als Vorteil des zweistufigen

Verfahrens insbesondere genannt, dass die beauftragten Unternehmen früher mit

der Arbeit beginnen könnten und eine genauere Ermittlung der Investitionskosten

möglich sei.

5.2

Der

Beleuchtende Bericht weist eine dem Projekt angemessene Länge auf und ist gut

verständlich. Er vermittelt sodann ein umfassendes Bild der Vorlage, wobei mit

der Vorinstanz und dem Beschwerdegegner darauf hinzuweisen ist, dass der

Stimmbevölkerung damit noch kein konkretes (Bau-)Projekt zur Abstimmung

unterbreitet wird und auch nicht über ein bestimmtes Verfahren der

Schlackenaufbereitung oder über die Lagerung der Restschlacke ("Nassaustrag"

oder "Trockenaustrag", Deponieplanung) abgestimmt wird.

Abstimmungsgegenstand bildet ein Kredit für die im Zusammenhang mit dem

Ersatzneubau der beschwerdegegnerischen Kehrichtverwertungsanlage am bisherigen

Standort anfallenden Planungsarbeiten bis zur Beantragung eines Kredits für das

konkrete Neubauprojekt (inklusive unternehmerspezifische Planung und

Vorbestellung von zeitkritischen Komponenten für die Ausführung). Soweit die

Einwendungen des Beschwerdeführers auf eine inhaltliche Überprüfung des

späteren Bauprojekts und der Verfahren der Abfallverwertung bzw.

Schlackenaufbereitung und -lagerung abzielen, laufen sie daher von vornherein

ins Leere.

Entgegen der Beschwerde werden die Stimmberechtigten auch

nicht darüber getäuscht, auf welcher Grundlage der Entscheid über den

strittigen Planungskredit basiert, bzw. es wird ihnen nicht vorgegaukelt, dass

wichtige Vorabklärungen ("die Grundlagenarbeit") gemacht worden

wären, obschon dies effektiv nicht der Fall ist. Namentlich wird im

Beleuchtenden Bericht mit dem Hinweis auf die Komplexität des Planungsprozesses

und den Entscheid, den Bau einer Anlage zur CO2-Abscheidung nachgelagert in

einem separaten Projekt umzusetzen, schlüssig und in aller Kürze dargelegt,

weshalb sich die Delegierten des Zweckverbands einstimmig für eine Zweiteilung

des Verfahrens entschieden haben.

5.3

Nicht

folgen lässt sich dem Beschwerdeführer im Weiteren, wenn er geltend macht, der

Beschwerdegegner stelle die finanziellen Folgen des geplanten Ersatzneubaus zu

optimistisch dar und behaupte wider besseres Wissen, dass die Abfallgebühren

künftig nicht steigen sollten.

Das vorgelagerte Planungsverfahren, für das der

streitgegenständliche Kredit benötigt wird, soll gerade eine genauere

Ermittlung der späteren Investitionskosten ermöglichen. Dass der Beleuchtende

Bericht diesbezüglich sowie zum dereinst benötigten Eigen- bzw. Fremdkapital lediglich

eine vage Schätzung enthält ("rund CHF 350 Mio. [+/– 20 %]"),

liegt mithin in der Natur der Sache. Erst die Planungsphase liefert präzisere

Angaben zum Investitionsvolumen, da dort die wesentlichen Arbeiten

ausgeschrieben bzw. vergeben werden. Der Beleuchtende Bericht macht deutlich,

dass bezüglich der Höhe der Kosten des Bauprojekts und dessen Finanzierung

aktuell noch keine verbindlichen Angaben gemacht werden können. Gleiches gilt

bezüglich einer allfälligen Erhöhung der Abfallgebühren, heisst es dazu im

Bericht doch explizit, dass die Planung sicherstellen solle, "dass die

Abfallgebühren durch den Ersatzneubau möglichst beibehalten werden können".

Eine Garantie, dass die Abfallgebühren dereinst nicht erhöht werden, wird nicht

abgegeben.

5.4

Dass die

bestehende Kehrichtverwertungsanlage des Beschwerdegegners mit ihren drei

Ofenlinien und einer Kapazität von 190'000 Tonnen Abfall pro Jahr erneuert und

in diesem Zusammenhang ein Planungsaufwand getätigt werden muss, bestreitet

schliesslich auch der Beschwerdeführer nicht. Gegen die konkrete Höhe des

strittigen Kredits für die weitere Planung bringt er ebenfalls nichts vor.

5.5

Zusammenfassend

ist festzuhalten, dass die seitens des Beschwerdegegners bzw. des Gemeinderats

Hinwil als wahlleitender Behörde zur Abstimmung vom 24. November 2024 über

den "KEZO-Ersatzneubau; Genehmigung Planungskredit von 24'500'000 Franken

(exkl. MWST)" publizierten Informationen unter dem Gesichtswinkel von Art. 34

Abs. 2 BV nicht zu beanstanden sind.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

7.

In Stimmrechtssachen werden keine Kosten

erhoben, es sei denn, das Rechtsmittel erweise sich als offensichtlich

aussichtslos (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Von einem solchen Fall ist hier auszugehen, nachdem der

Beschwerdeführer gegen den Planungskredit als solchen nichts vorbringt, sondern

stattdessen eine inhaltliche Prüfung insbesondere des Neubauprojekts anstrebt,

welches nicht Streitgegenstand bildet. Die Verfahrenskosten sind demzufolge dem

unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 1'570.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14.

5.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Hinwil.