Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00678

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00678

Urteil

der 4. Kammer

vom 30. Oktober 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.

In Sachen

Politische Gemeinde A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeindeamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Jahresrechnung

2022,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Zwischen der politischen Gemeinde A und der politischen

Gemeinde C bestehen drei Verträge über die gemeinsame Durchführung des

Friedhofs- und Bestattungswesens, über den gemeinsamen Betrieb eines Werkhofs

in C sowie über den Betrieb des Freibads D in C. Allen Verträgen ist gemein,

dass eine Gemeinde Trägergemeinde ist, die andere Partnergemeinde. Der

Trägergemeinde obliegt jeweils die alleinige Geschäfts- und Rechnungsführung;

sie stellt der Partnergemeinde für deren Anteil jährlich Rechnung.

Die Gemeinde A ist Trägergemeinde für die Durchführung

des Friedhofs- und Bestattungswesens. Sie verbuchte sämtliche Aufwände und

Erträge in diesem Zusammenhang in der Gemeindebuchhaltung unter der

Funktionsnummer 01 (Regionale Friedhoforganisation). Den auf die Gemeinde C

entfallenden Anteil verbuchte sie als Ertrag im Konto 02 (Entschädigung

von Gemeinden und Zweckverbänden). Für den Betrieb des Werkhofs und des

Freibads ist die Gemeinde C Trägergemeinde. Die Gemeinde A verbuchte ihren

Anteil am Aufwand für Unterhalt und Betrieb des Werkhofs unter der

Funktionsnummer 03 (Strassen, übriges) im Konto 04 (Werkhof C) und

ihren Anteil am Aufwand für den Betrieb des Freibads unter der Funktionsnummer 05

(Sport) im Konto 06 (Beiträge an Gemeinden und Zweckverbände).

Im Rahmen der Prüfung der Jahresrechnung 2022 der Gemeinde

A verfügte das Gemeindeamt des Kantons Zürich am 15. November 2023 unter

anderem, es sei für jeden dieser Verträge eine

"Konsortialbuchhaltung" zu führen, es seien die jeweiligen

Gemeindeanteile in der Gemeindebuchhaltung detailliert auf den entsprechenden

Sachkonten zu verbuchen und es seien die Konsortialbuchhaltungen mit

Kostenverteiler im Anhang der Jahresrechnung oder als Beilage zur

Jahresrechnung offenzulegen (Dispositiv-Ziff. II in Verbindung mit

E. II.2.c).

Erwägungen

II.

Einen hiergegen gerichteten Rekurs wies die Direktion der

Justiz und des Innern mit Verfügung vom 1. Oktober 2024 ab

(Dispositiv-Ziff. I), auferlegte die Rekurskosten von Fr. 730.- der politischen

Gemeinde A (Dispositiv-Ziff. II) und sprach dieser keine

Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziff. III).

III.

Die politische Gemeinde A führte am 4. November 2024

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge

sei die Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vollständig

aufzuheben und diejenige des Gemeindeamts insofern, "als die Beschwerdeführerin

zur Korrektur ihrer Jahresrechnung gemäss Erwägung Ziff. II.2.c) […]

verpflichtet wird". Die Direktion der Justiz und des Innern schloss mit

Vernehmlassung vom 27. November 2024 auf Abweisung der Beschwerde. Das

Gemeindeamt beantragte am 6. Dezember 2024, die Beschwerde sei unter

Entschädigungsfolge abzuweisen. Mit weiteren Stellungnahmen der politischen

Gemeinde A vom 23. Januar und 6. März 2025 sowie des Gemeindeamts vom

27.

Februar 2025 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Direktion der Justiz und des Innern

über aufsichtsrechtliche Anordnungen des Gemeindeamts nach §§ 41 ff.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

Praxisgemäss sind Gemeinden

zur Rechtsmittelerhebung gegen aufsichtsrechtliche Anordnungen kantonaler

Behörden, welche die Aufgabenerfüllung durch die Gemeinde betreffen, gestützt

auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG

legitimiert (vgl. VGr, 20. August 2025, VB.2025.00081,

E. 1.2 f.). Jedenfalls im Hintergrund ist die Beschwerdeführerin –

wie sich sogleich zeigt – auch in ihrer Autonomie betroffen, weil strittig ist,

welche Zusammenarbeitsformen zwischen den Gemeinden zulässig sind. Damit ist

sie auch gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde legitimiert.

Weil auch die weiteren

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Zwischen

den Parteien ist strittig, ob für die Aufgaben, die im Rahmen der

"Zusammenarbeitsverträge" mit der Gemeinde C erfüllt werden, eine

separate Buchhaltung (Konsortialbuchhaltung) geführt und die jeweiligen

Aufwand- und Ertragskonti am Ende des Rechnungsjahrs anteilsmässig in die

Buchhaltungen der Gemeinden integriert werden müssen.

2.2

2.2.1

Vorab ist zu prüfen, ob es sich bei diesen Verträgen um Zusammenarbeits-

oder Anschlussverträge handelt. Der Beschwerdegegner führt hierzu

zusammengefasst aus, es handle sich um eine unzulässige Mischung aus Anschluss-

und Zusammenarbeitsvertrag; er kam zum Schluss, die Verträge seien als

Zusammenarbeitsverträge zu behandeln, insbesondere weil sie ein Mitspracherecht

der Partnergemeinde enthielten, was bei einem Anschlussvertrag "gestützt

auf den Wortlaut des Gemeindegesetzes nicht möglich" sei.

2.2.2

Gemäss Art. 90 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom

27.

Februar 2005 (KV, LS 101) können Gemeinden Aufgaben gemeinsam

erfüllen; diese Befugnis ist fundamentaler Bestandteil der Gemeindeautonomie

(Vittorio Jenni in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],

Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 90

N. 7). Nach Art. 91 KV können die Gemeinden zur gemeinsamen Erfüllung

einer oder mehrerer Aufgaben untereinander Verträge abschliessen (Abs. 1);

das Gesetz legt fest, unter welchen Voraussetzungen Verträge von den

Stimmberechtigten oder dem Parlament genehmigt werden müssen (Abs. 2).

2.2.3

Das Gemeindegesetz sieht für die vertragliche Zusammenarbeit von Gemeinden

einerseits den Anschlussvertrag vor, mit dem vereinbart wird, dass eine

Gemeinde eine oder mehrere Aufgaben für eine andere Gemeinde erfüllt oder

dieser die Benutzung öffentlicher Einrichtungen ermöglicht (§ 71 des

Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG, LS 131.1]). Der

Anschlussvertrag bezweckt, dass eine Gemeinde (die Träger- oder Sitzgemeinde)

für eine (oder mehrere) andere Gemeinde (die Anschlussgemeinde) bestimmte

Leistungen erbringt oder die Mitbenutzung von Einrichtungen gestattet. Dabei

obliegt die Aufgabenerfüllung allein der Trägergemeinde, die auch Eigentümerin

der jeweiligen Einrichtungen bleibt (zum Ganzen Markus Rüssli, Zusammenarbeit

zwischen den Gemeinden des Kantons Zürich und zwischen dem Kanton und den

Gemeinden, in: Markus Rüssli/Julia Hänni/Reto Häggi Furrer [Hrsg.], Staats- und

Verwaltungsrecht auf vier Ebenen, Festschrift für Tobias Jaag, Zürich

etc. 2012, S. 129 ff., 133).

Andererseits können Gemeinden in einem Zusammenarbeitsvertrag

vereinbaren, eine oder mehrere Aufgaben im Rahmen einer einfachen Gesellschaft

gemeinsam zu erfüllen; dabei dürfen keine Befugnisse an die Gesellschaft

übertragen werden, die den Stimmberechtigten oder den Gemeindeparlamenten der

beteiligten Gemeinden zustehen (§ 72 GG). Im Unterschied zum

Anschlussvertrag verfolgen die beteiligten Gemeinden beim

Zusammenarbeitsvertrag einen gemeinsamen Zweck mit gemeinsamen Mitteln, wobei

kein neuer Rechtsträger geschaffen wird und das Einstimmigkeitsprinzip gilt

(vgl. Art. 534 Abs. 1 des Obligationenrechts [SR 220]; zum

Ganzen Rüssli, 134).

2.2.4

Mit den Vorinstanzen ist eine vertragliche Zusammenarbeit entweder als

Anschlussvertrag oder als Zusammenarbeitsvertrag zu qualifizieren. Daraus folgt

entgegen den Vorinstanzen aber nicht, dass eine vertragliche Vereinbarung, die

für bestimmte Entscheidungen – namentlich über Ausgaben – Zustimmungsvorbehalte

der Anschlussgemeinde vorsieht, zwingend als Zusammenarbeitsvertrag zu

qualifizieren wäre. Dem Wortlaut der rudimentären Regelung in § 71 GG

lässt sich solches nicht entnehmen. Der Regierungsrat führte in der Weisung zur

Totalrevision des Gemeindegesetzes zwar aus, die Mitsprache- und

Kontrollmöglichkeiten der Anschlussgemeinde seien "weitgehend

beschränkt", bezog diese Aussage jedoch auf den Umstand, dass die

"Sitzgemeinde […] allein Rechtsträgerin der konkreten Aufgabe sowie

Eigentümerin der betreffenden Einrichtungen" sei und hielt weiter fest, es

könnten "keine selbständig handelnden Organe geschaffen werden"

(Antrag und Weisung des Regierungsrats zur Totalrevision des Gemeindegesetzes

vom 20. März 2013 [ABl 2013-04-19 {Meldungsnummer 00030197}],

S. 148). In der Beratung des Kantonsrats war diese Bestimmung unumstritten

und gab zu keinen Diskussionen Anlass (KR-Prot. 2011-15 S. 14159).

Bei der Auslegung dieser Bestimmung ist schliesslich zu berücksichtigen, dass

Art. 90 KV den Gemeinden ausdrücklich das Recht zur vertraglichen

Zusammenarbeit einräumt.

Wohl wird auch in der Lehre die Auffassung vertreten, die

Mitwirkung der Anschlussgemeinde müsse auf ein Anhörungsrecht oder die

Mitwirkung in einem beratenden Organ beschränkt bleiben, wobei sich diese

Auffassung auf die Tatsache stützt, dass die Möglichkeit zur Bildung eines

gemeinsamen Beschlussorgans im Vernehmlassungsentwurf zu § 71 GG noch

enthalten war, aber in der Folge gestrichen wurde (Tobias Jaag, in: Tobias

Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher

Gemeindegesetz, 2. A., Zürich/Genf 2025, § 71 N. 9a). Dies ist

vorliegend aber nur teilweise von Relevanz. Es trifft zwar zu, dass im

Anschlussvertrag sachlogisch kein Raum für ein gemeinsames Beschlussorgan

verbleibt; das bedeutet aber nicht, dass es den Vertragsgemeinden verwehrt

wäre, bestimmte Entscheidungen unter einen Zustimmungsvorbehalt der Anschlussgemeinde

zu stellen und dieser damit ein Vetorecht einzuräumen. Dabei ist auch zu

berücksichtigen, dass der Kostenanteil der Anschlussgemeinde in der Regel nicht

fix bestimmt, sondern vom Gesamtaufwand der Trägergemeinde abhängig ist. Mithin

haben Ausgabenentscheide der Trägergemeinde regelmässig auch Auswirkungen auf

den Finanzhaushalt der Anschlussgemeinde. Vor diesem Hintergrund muss es der

Anschlussgemeinde möglich sein, sich ein Vetorecht gegen das Budget sowie

Entscheide mit erheblicher finanzieller Tragweite vorzubehalten. Eine solche

Regelung ändert nichts daran, dass der Betrieb durch die Trägergemeinde in

eigener Kompetenz geführt wird, und es liegt damit auch kein gemeinsames

Beschlussorgan vor, wie es für einen Zusammenarbeitsvertrag typisch wäre. Der

Trägergemeinde wäre denn auch nicht verwehrt, zustimmungspflichtige Ausgaben

für ihren eigenen Betrieb auch ohne Zustimmung der Anschlussgemeinde zu

tätigen; sie könnte für diese Ausgabe indes keinen Anteil der Anschlussgemeinde

einfordern.

2.3

Nach dem

Gesagten lassen sich die dem Streit zugrunde liegenden Verträge nicht allein

wegen der vorgesehenen Vetorechte der jeweiligen Partnergemeinde als

Zusammenarbeitsverträge qualifizieren.

Keine selbständige Bedeutung hat sodann die Bezeichnung

dieser Verträge als Zusammenarbeitsvertrag, zumal diese Bezeichnung offenbar

auf eine Intervention des Gemeindeamts zurückgeht.

2.4

Den

Verträgen betreffend Friedhofs- und Bestattungswesen und betreffend Betrieb des

Freibads D in C ist gemeinsam, dass eine Gemeinde als Trägergemeinde bezeichnet

wird und für den jeweiligen Betrieb allein zuständig ist. Sie führt den Betrieb

grundsätzlich eigenständig, für bestimmte Entscheidungen ist jedoch die

Zustimmung der Partnergemeinde erforderlich. Es handelt sich dabei um die Genehmigung

von Voranschlag und Rechnung, den Erlass von Reglementen, die Bewilligung im

Voranschlag nicht enthaltener ungebundener Ausgaben ab einer bestimmten Höhe,

die Bewilligung neuer Stellen und das Festsetzen von Eignungs- und

Zuschlagskriterien bei submissionsrechtlichen Vergaben.

Diese vertraglichen Regelungen weisen wesentliche Merkmale

eines Anschlussvertrags auf. Gegen die Annahme einer einfachen Gesellschaft

spricht sodann, dass weder ein gemeinsamer Mitteleinsatz vorgesehen ist noch

das Einstimmigkeitsprinzip gilt. Insgesamt sind diese Verträge als

Anschlussverträge im Sinn von § 71 GG zu qualifizieren.

2.5

Der

Vertrag betreffend den gemeinsamen Betrieb eines Werkhofs in C regelt die

gemeinsame Benutzung der Werkhofräumlichkeiten sowie gewisser Gerätschaften,

wobei die jeweiligen Werkhofbetriebe selbständig bleiben. Die Gemeinde A

beteiligte sich an der Erneuerung des Werkhofs und dem Neubau einer

Fahrzeugeinstellhalle und erwarb im Gegenzug ein unentgeltliches

Benutzungsrecht. Die Unterhalts- und Betriebskosten für den Werkhof werden nach

einem festen Schlüssel geteilt, ebenso die Kosten für gemeinsam genutztes

Betriebsmaterial. Die Sitzgemeinde ist verantwortlich, dass sich die Gebäude

und Anlagen in einem betriebstüchtigen Zustand befinden. Der übliche Unterhalt

liegt in der gemeinsamen Verantwortung der Betriebsleiter. Der Sitzgemeinde

obliegt die Geschäfts- und Rechnungsführung, wofür ihr eine

Verwaltungsentschädigung zusteht. Das Budget, die jährliche Abrechnung, die im

Budget nicht enthaltenen Ausgaben ab einem bestimmten Betrag sowie die

Festsetzung von Eignungs- und Zuschlagskriterien bei Vergaben nach

Submissionsrecht bedürfen der vorgängigen Zustimmung der Partnergemeinde.

Der Vertrag regelt im Ergebnis einzig die Mitbenutzung der

Werkhofräume durch die Gemeinde A, während jede Gemeinde für den eigentlichen

Werkhofbetrieb selbständig verantwortlich bleibt. Damit liegt ein Vertrag über

die Mitbenutzung einer Anlage vor und kein Vertrag über die gemeinsame

Aufgabenerfüllung. Auch wenn die gemeinsame Benutzung zwangsläufig ein gewisses

Mass an Zusammenarbeit erfordert, etwa bei Reinigung und Unterhalt, genügt dies

nicht, um den Vertrag als Ganzes als Zusammenarbeitsvertrag zu qualifizieren.

Es liegt damit auch hinsichtlich des gemeinsamen Betriebs eines Werkhofs ein

Anschlussvertrag vor.

3.

Sind die streitgegenständlichen Verträge nach dem vorgängig

Ausgeführten als Anschlussverträge zu qualifizieren, geht auch der

Beschwerdegegner zu Recht davon aus, dass die Buchführung integriert in der

Finanzbuchhaltung der Sitzgemeinde zu erfolgen hat und die Anschlussgemeinde in

ihrer Buchhaltung ausschliesslich dasjenige Entgelt als Aufwand verbucht, das

sie der Sitzgemeinde für die Aufgabenerfüllung entrichtet. Damit kann die Frage

offenbleiben, ob bei Zusammenarbeitsverträgen zwingend immer eine Konsortialbuchhaltung

zu führen wäre, wie dies der Beschwerdegegner zu vertreten scheint. Dies

erscheint zweifelhaft.

Die Beschwerde erweist sich damit als begründet. Der

Rekursentscheid und die Ausgangsverfügung sind aufzuheben, soweit die

Beschwerdeführerin damit verpflichtet wird, im Rahmen der

streitgegenständlichen Verträge Konsortialbuchhaltungen zu führen und die

Betriebsaufwände und -erträge anteilsmässig auf den einzelnen Sachkonti zu

verbuchen (E. II.2.c der Ausgangsverfügung).

4.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist dieser zu verpflichten, der

Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.-

(inkl. MWST) zu bezahlen (vgl. VGr, 20. August 2025, VB.2025.00081,

E. 4); im Rekursverfahren beantragte die Beschwerdeführerin keine

Parteientschädigung.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der

Direktion der Justiz und des Innern vom 1. Oktober 2024 wird vollständig

und Dispositiv-Ziff. I der Verfügung vom 15. November 2023 wird

insoweit aufgehoben, als der Gemeinde A damit die Verpflichtung gemäss Erwägung

II.2.c dieser Verfügung auferlegt wird.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Direktion der Justiz

und des Innern werden die Rekurskosten dem Beschwerdegegner auferlegt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 2'170.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine

Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Direktion der Justiz und des Innern.