Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00684

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00684

Urteil

der 4. Kammer

vom 5. Juni 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeindeamt des Kantons Zürich,

Abteilung Einbürgerungen,

Beschwerdegegner,

betreffend ordentliche

Einbürgerung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A, eine 1964 geborene Staatsangehörige von B, lebt seit

2001 in der Schweiz. Im Dezember 2023 ersuchte sie das Gemeindeamt des Kantons

Zürich, wo sie seit Jahren Wohnsitz hat, um ordentliche Einbürgerung. Dieses

Gesuch wies das Amt mit Verfügung vom 18. Juli 2024 ab, weil A keine

Niederlassungsbewilligung besitze.

Erwägungen

II.

Einen hiergegen erhobenen Rekurs von A wies die Direktion

der Justiz und des Innern des Kantons Zürich mit Verfügung vom

25.

September 2024 ab, soweit sie darauf eintrat

(Dispositiv-Ziff. I), und auferlegte ihr in Dispositiv-Ziff. II die

Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 490.-.

III.

Am 7. November 2024 führte A Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte Folgendes:

"1. Die

angefochtene Verfügung aufzuheben.

2.

Hauptantrag:

Dem Einbürgerungsgesuch der Beschwerdeführerin stattzugeben.

3.

Eventualantrag:

Das Einbürgerungsdossier der Beschwerdeführerin zur Prüfung im Hinblick auf Art. 21

des Bürgerrechtsgesetzes an das Staatssekretariat für Migration (SEM) zu

überweisen.

4.

Das

Migrationsamt wegen ungerechtfertigter Untätigkeit, und Amtsmissbrauchs, zu

verurteilen.

5.

Die

Verfahrenskosten der Vorinstanz aufzuheben.

6.

Die

Verfahrenskosten des Berufungsverfahrens dem Staat aufzuerlegen."

Das Gemeindeamt mit

Beschwerdeantwort vom 14. November 2024 und die Direktion der Justiz und

des Innern mit Vernehmlassung vom 21. November 2024 schlossen je auf

Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend

das Bürgerrecht zuständig (§§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die

Beschwerde einzutreten. Dies gilt mit folgender Einschränkung:

Soweit die Beschwerdeführerin um "Verurteilung"

des Migrationsamts "wegen ungerechtfertigter Untätigkeit, und

Amtsmissbrauchs" ersucht, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Das Verwaltungsgericht

übt keine (allgemeine) Aufsicht über das genannte Amt aus und eine allfällige

Untätigkeit im Zusammenhang mit der Beurteilung des Gesuchs um

Niederlassungsbewilligung der Beschwerdeführerin wäre im (hängigen)

migrationsrechtlichen Verfahren zu rügen bzw. zu beurteilen (vgl. VGr,

5.

Mai 2022, VB.2022.00128, E. 1.1 mit Hinweisen, wonach der Rechtsweg

für die Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde grundsätzlich

jenem folgt, der gegen die aus Sicht der beschwerdeführenden Person verzögerte

oder verweigerte Anordnung zur Verfügung stünde). Da das Migrationsamt hier

nicht als Verfahrenspartei auftritt, ist die Beschwerdeführerin sodann auch mit

ihren weiteren gegen das Migrationsamt gerichteten Rügen namentlich der

Gehörsverletzung nicht zu hören.

2.

2.1

Die

Beschwerdeführerin beanstandet zunächst in prozessualer Hinsicht, dass der

Beschwerdegegner seinen Entscheid "auf fehlerhafte, einseitig vom

Migrationsamt übermittelte Informationen" gestützt und sie keine

Gelegenheit gehabt habe, "diese Informationen zu berichtigen, Einwände zu

erheben oder gar davon Kenntnis zu nehmen".

2.2

Gemäss Art. 29

Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) haben

die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Aus dieser verfassungsmässigen

Garantie folgt unter anderem das Recht einer Partei, sich vor Erlass eines

Entscheids, der in ihre Rechtsstellung eingreift, zur Sache zu äussern,

erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit

erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher

Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern,

wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 142 I 86 E. 2.2,

135.

I 187 E. 2.2, 127 I 54 E. 2b mit Hinweis).

Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2

BV) ist formeller Natur, womit seine Verletzung grundsätzlich ungeachtet der

materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und

zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führt (BGE 148 IV 22 E. 5.5.2

mit Hinweisen). Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen

Gehörs kann ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die

Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechtsmittelinstanz zu äussern, die sowohl

den Sachverhalt wie auch die Rechtslage frei überprüfen kann. Unter dieser

Voraussetzung ist darüber hinaus – im Sinn einer Heilung des Mangels – selbst

bei einer schwerwiegenden Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von

einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen, wenn und soweit die

Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen

Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten)

Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache

nicht zu vereinbaren wären (BGE 147 IV 340 E. 4.11.3, 142 II 218 E. 2.8.1,

137.

I 195 E. 2.3.2 mit Hinweisen).

2.3

Aus den

Akten des Beschwerdegegners geht hervor, dass sich dieser am 16. Juli 2024

zunächst per Telefon und im Anschluss per E-Mail beim Migrationsamt nach der

Beschwerdeführerin und dem Stand der von dieser eigenen Angaben zufolge bereits

im November 2021 und Juni 2023 anhängig gemachten Verfahren um Erteilung einer

Niederlassungsbewilligung erkundigte. Das Migrationsamt antwortete mit E-Mail

vom gleichen Tag, dass bei der Beschwerdeführerin "aktuell die Erlangung

einer Niederlassungsbewilligung (C-Bewilligung) nicht in Betracht kommt"

und stattdessen "zurzeit" geprüft werde, "ob die

Aufenthaltsbewilligung (B-Bewilligung) verlängert werden kann". Die zum

erwähnten Telefonat erstellte Aktennotiz und der Schriftenwechsel zwischen dem

Beschwerdegegner und dem Migrationsamt wurden der Beschwerdeführerin vor Erlass

der Ausgangsverfügung vom 18. Juli 2024 nicht zur Kenntnis gebracht,

obschon darin insofern Bezug darauf genommen wird, als festgestellt wird, eine

Sistierung des Einbürgerungsverfahrens sei nicht möglich, weil nach Auskunft

des Migrationsamts nicht (innert eines Jahres) mit der Erteilung der

Niederlassungsbewilligung an die Beschwerdeführerin zu rechnen sei.

Damit beging der Beschwerdegegner eine Gehörsverletzung,

was die Beschwerdeführerin bereits vor Vorinstanz beanstandete. Indem diese mit

keinem Wort auf die Rüge einging, verletzte sie den Anspruch der

Beschwerdeführerin auf rechtliches Gehör ebenfalls, wobei anzumerken ist, dass

der Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin noch vor Rekurserhebung Einsicht in

ihr Einbürgerungs-Dossier gewährt hatte, sodass der Eingriff in ihre Rechte

insgesamt nicht allzu schwer wiegt. Zu prüfen bleibt, ob eine Rückweisung zu

erfolgen hat.

2.4

In

Kenntnis der Auskunft des Migrationsamts zum Verfahrensstand hätte die

Beschwerdeführerin allenfalls vor einem Entscheid des Beschwerdegegners in der

Sache um Sistierung des Einbürgerungsverfahrens ersuchen können, worüber der

Beschwerdegegner in einem separaten – im pflichtgemässen Ermessen zu treffenden

– Entscheid zu befinden gehabt hätte. Allerdings äusserte sich der

Beschwerdegegner in der Ausgangsverfügung auch ohne entsprechendes Gesuch zur

Möglichkeit einer Verfahrenssistierung bzw. lehnte er eine solche (in den

Erwägungen) ab und hatte die Beschwerdeführerin im Folgenden – nach vollständiger

Akteneinsicht – die Gelegenheit, hierzu sowohl im Rekurs- als auch im

Beschwerdeverfahren Stellung zu nehmen. Während sie dabei vor Vorinstanz

hiervon noch Gebrauch gemacht und explizit beantragt hat, der Beschwerdegegner

sei anzuweisen, das Einbürgerungsverfahren zu sistieren, verlangt die

Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde vom 6. November 2024 explizit nur

(noch), "die sofortige Gutheissung des Einbürgerungsgesuchs [...] als

verhältnismässige Heilung" der festgestellten Gehörsverletzung.

Dispositiv

Die Beschwerdeführerin erhielt demnach bereits die

Möglichkeit, die ihr vorenthaltenen Akten einzusehen und dazu (wiederholt)

Stellung zu nehmen, womit sich die Rückweisung der Sache als blosser Leerlauf

erwiese. Die Beschwerdeführerin zeigt denn auch kein Interesse an einer

Rückweisung des Verfahrens zur erneuten Äusserung und/oder zur Behandlung ihrer

Rüge der Gehörsverletzung durch die Vorinstanz. Von einer Rückweisung ist daher

abzusehen. Den festgestellten Gehörsverletzungen ist aber immerhin im Rahmen

der Regelung der Nebenfolgen Rechnung zu tragen (§ 13 Abs. 2

Satz 2 VRG; BGr, 24. Juli 2014, 1C_41/2014, E. 7.3 mit

Hinweisen).

3.

3.1 Für den

Erwerb des schweizerischen Bürgerrechts sind die Bestimmungen des

eidgenössischen Bürgerrechtsgesetzes vom 20. Juni 2014 (BüG, SR 141.0)

und der eidgenössischen Bürgerrechtsverordnung vom 17. Juni 2016 (BüV, SR 141.01)

massgeblich. Darüber hinaus sind insbesondere in Zusammenhang mit dem Erwerb

des Bürgerrechts des Kantons und der Gemeinden die Art. 20 und 21 der

Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101), das kantonale

Gesetz über das Bürgerrecht vom 15. November 2021 (KBüG, LS 141.1)

und die kantonale Bürgerrechtsverordnung vom 29. März 2023 (KBüV,

LS 141.11) zu beachten.

3.2 Das

Bundesrecht nennt drei Arten von Einbürgerungen: die ordentliche Einbürgerung

(Art. 9–19 BüG), die erleichterte Einbürgerung (Art. 20–25 BüG) und

die Wiedereinbürgerung (Art. 26–29 BüG). Der Grundtatbestand für die

Erteilung des Bürgerrechts durch behördlichen Beschluss ist die ordentliche

Einbürgerung. Verfahrensleitend sind die Kantone (vgl. Art. 13 BüG; ferner

§§ 10 f. KBüG und § 7 KBüV), während der Bund in Art. 9–19

BüG formelle und materielle Mindestvorschriften aufstellt und die

Einbürgerungsbewilligung erlässt (vgl. Fanny de Weck, in: Marc Spescha et al.

[Hrsg.], Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2019, Art. 9 BüG

N. 1).

Nach Art. 9 Abs. 1 lit. a BüG setzt die

Erteilung der Einbürgerungsbewilligung durch den Bund dabei in formeller

Hinsicht unter anderem voraus, dass die Bewerberin oder der Bewerber bei der

Gesuchstellung eine Niederlassungsbewilligung besitzt (siehe auch § 11 Abs. 1 lit. b KBüG). Personen mit anderen ausländerrechtlichen

Bewilligungen können sich demzufolge nicht ordentlich einbürgern lassen, auch

wenn sie seit Jahren in der Schweiz wohnen (de Weck, Art. 9 BüG N. 2,

auch zum Folgenden). Sie müssen sich vor der Einreichung eines

Einbürgerungsgesuchs um Erteilung der Niederlassungsbewilligung kümmern (vgl.

zum Ganzen auch Laurent Merz/Barbara von Rütte, in: Peter Uebersax et

al. [Hrsg.], Ausländerrecht, Handbücher für die Anwaltspraxis, 3. A.,

Basel 2022, § 22 N. 22.43).

3.3 Die

Beschwerdeführerin verfügte bei Einreichung ihres Einbürgerungsgesuchs nicht

über die Niederlassungsbewilligung und es wurde ihr auch im Laufe des

Verfahrens keine solche erteilt. Damit erfüllt sie die Voraussetzung von

Art. 9 Abs. 1 lit. a BüG nicht.

Raum für einen Verzicht auf dieses formelle

Einbürgerungskriterium aus Gründen der Verhältnismässigkeit besteht nicht. Es

gilt absolut. Der (Bundes-)Gesetzgeber hat sich bewusst dafür entschieden, dass

sich nur Personen mit einer Niederlassungsbewilligung ordentlich einbürgern

lassen können, und den Zugang zum Bürgerrecht so eingegrenzt (BBl 2011

2836 f. und 2844 f.).

Im Einbürgerungsverfahren findet auch keine vorfrageweise

Prüfung der ausländerrechtlichen Frage statt, ob einer ausländischen Person die

Niederlassungsbewilligung zu erteilen ist; dies gilt selbst im Fall einer

angeblichen Rechtsverweigerung.

3.4 Die

Beschwerdeführerin beruft sich im Weiteren auf Art. 21 BüG und macht

geltend, dass diese Bestimmung die (erleichterte) Erteilung des Bürgerrechts an

Personen erlaube, die nicht alle ordentlichen Voraussetzungen nach Art. 9

BüG erfüllten, wenn "wichtige Gründe" dies rechtfertigten, wovon in

ihrem Fall aufgrund der Verweigerung der Behandlung ihres Gesuchs um

Niederlassungsbewilligung durch das Migrationsamt auszugehen sei.

Die Möglichkeit der erleichterten Einbürgerung nach

Art. 20–25 BüG ist allerdings nur für bestimmte Personengruppen

vorgesehen, von denen die Beschwerdeführerin unstreitig keiner angehört. So

können sich etwa auf den von ihr genannten Art. 21 BüG nur ausländische

Ehegatten von Schweizerinnen bzw. Schweizern berufen, wie schon aus dem Titel

der Bestimmung unzweideutig hervorgeht ("Ehefrau eines Schweizers oder

Ehemann einer Schweizerin" [siehe auch Art. 10 BüV; BBl 2011

2855 f.; Merz/von Rütte, § 22 N. 22.70 ff.]).

Damit läuft auch die Rüge der Beschwerdeführerin, die

Vorinstanz hätte ihren Rekurs an das SEM zur Behandlung als Gesuch um

erleichterte Einbürgerung nach Art. 21 BüG weiterleiten müssen, bzw. ihr

hierauf gerichteter Antrag in der Beschwerde von vornherein ins Leere.

4.

Die Vorinstanz auferlegte der Beschwerdeführerin die Kosten

des Rekursverfahrens. Wie dargelegt, hat der Beschwerdegegner jedoch das

rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin verletzt, indem er sie nicht über die

beim Migrationsamt eingeholten Auskünfte in Kenntnis setzte, obschon diese

später Eingang in seinen Entscheid fanden. Die nicht anwaltlich vertretene

Beschwerdeführerin war daher in guten Treuen zur Rekurserhebung veranlasst,

sodass es sich rechtfertigt, die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner

aufzuerlegen.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen,

soweit darauf einzutreten ist. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des

Rekursentscheids vom 25. September 2024 sind die Kosten des

Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Im Übrigen ist die

Beschwerde abzuweisen.

6.

Bei der Verlegung der Kosten des vorliegenden Verfahrens ist

nebst der teilweisen Gutheissung der Beschwerde (im Kostenpunkt) zu

berücksichtigen, dass die Vorinstanz ihrerseits dadurch eine Gehörsverletzung

beging, dass sie die Rüge der Beschwerdeführerin, wonach der Beschwerdegegner

ihren Gehörsanspruch verletzt habe, nicht behandelte. Nachdem die

Beschwerdeführerin kein praktisches Interesse an der Geltendmachung der

betreffenden Rüge (mehr) hat, ist die Vorinstanz aber nur insofern mit den

Gerichtskosten zu belasten, als sie mit der Nichtberücksichtigung der

Gehörsrüge der Beschwerdeführerin deren teilweises Obsiegen vor

Verwaltungsgericht verursacht hat. Die Kosten des vorliegenden Verfahrens sind

folglich zu drei Vierteln der Beschwerdeführerin und zu einem Viertel der

Vorinstanz aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG).

7.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist

Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. b des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über die

ordentliche Einbürgerung ausgeschlossen (vgl. BGr, 25. Oktober 2023,

1D_5/2022, E. 1.1 mit Hinweisen). In solchen Fällen steht daher bloss die

subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen. Gegen

Entscheide über die erleichterte Einbürgerung ist die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten dagegen zulässig (BGE 138 II 217

E. 1).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids vom

25. September 2024 werden die Kosten des Rekursverfahrens dem

Beschwerdegegner auferlegt.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 1'595.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden zu drei Vierteln der Beschwerdeführerin und zu einem

Viertel der Vorinstanz auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

5. Mitteilung

an:

a) die Parteien;

b) die Direktion der Justiz und des Innern.