Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00703

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00703

Urteil

der 4. Kammer

vom 10. April 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Dumenig Stiffler.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeindeamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Ordentliche

Einbürgerung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A ist ein 1987 geborener russischer Staatsangehöriger. Er

lebt seit 2012 in der Schweiz und seit dem Februar 2022 in der Gemeinde B. Er

stellte am 24. Januar 2024 ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung beim

Gemeindeamt des Kantons Zürich. Dieses wies das Einbürgerungsgesuch von A am

26. Juli 2024 ab, da er am 14. Februar 2018 zu einer bedingten

Freiheitsstrafe von 160 Tagen verurteilt worden sei.

Erwägungen

II.

Einen hiergegen am 6. August 2024 erhobenen Rekurs von

A wies die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich mit Verfügung

vom 22. Oktober 2024 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte ihm die

Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. II) und sprach ihm keine

Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziff. III).

III.

Am 18. November 2024 erhob A Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung

der Direktion der Justiz und des Innern vom 22. Oktober 2024 aufzuheben

und es sei das Gemeindeamt anzuweisen, sein Einbürgerungsgesuch weiterzubehandeln.

Die Direktion der Justiz und des Innern am

21.

November 2024 und das Gemeindeamt am 29. November 2024

beantragten die Abweisung der Beschwerde. A verzichtete am 3. Dezember

2024.

auf Replik.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen

Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amtes etwa betreffend

das Bürgerrecht zuständig

(§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

[VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Für den Erwerb des schweizerischen Bürgerrechts sind die

Bestimmungen des eidgenössischen Bürgerrechtsgesetzes vom 20. Juni 2014

(BüG, SR 141.0) und der eidgenössischen Bürgerrechtsverordnung vom 17. Juni

2016.

(BüV, SR 141.01) massgeblich. Darüber hinaus sind insbesondere in

Zusammenhang mit dem Erwerb des Bürgerrechts des Kantons und der Gemeinden die

Art. 20 und 21 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005

(KV, LS 101), das kantonale Gesetz über das Bürgerrecht vom 15. November

2021.

(KBüG, LS 141.1) und die kantonale Bürgerrechtsverordnung vom 29. März

2023.

(KBüV, LS 141.11) zu beachten.

3.

3.1

Vorliegend

ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer am 14. Februar 2018 von der

Staatsanwaltschaft des Kantons Freiburg wegen übler Nachrede, unlauterem

Wettbewerb, Drohung und versuchter Nötigung zu einer bedingten Freiheitsstrafe

von 160 Tagen, zu einer bedingten Geldstrafe von 20 Tagessätzen und

zu einer (unbedingten) Busse von Fr. 2'000.- verurteilt wurde. Umstritten

und zu prüfen ist, ob der Beschwerdegegner das Einbürgerungsgesuch des

Beschwerdeführers aufgrund dieses Strafregistereintrags zu Recht abwies.

3.2

Der

Beschwerdegegner begründet die Abweisung des Einbürgerungsgesuchs damit, dass

die Einbürgerungsvoraussetzung von Art. 11 lit. a BüG in Verbindung

mit Art. 12 Abs. 1 lit. a BüG und Art. 4 Abs. 2

lit. d BüV nicht erfüllt sei, weil der Beschwerdeführer zu einer bedingten

Freiheitsstrafe von mehr als 3 Monaten verurteilt wurde.

3.3

Nach

§ 7 Abs. 1 KBüV haben Bewerberinnen und Bewerber um das

Schweizerische Bürgerrecht ihr Gesuch beim Gemeindeamt einzureichen. Dieses

prüft gemäss § 22 Abs. 1 lit. b KBüV unter anderem, ob die

Voraussetzungen gemäss § 11 KBüG erfüllt sind. Das heisst, das Gemeindeamt

prüft, ob die Bewerberin oder der Bewerber die Unterlagen vollständig

eingereicht hat (Abs. 1 lit. a), die Niederlassungsbewilligung

besitzt (lit. b), die Anforderungen des Bundes und des Kantons an den

Aufenthalt erfüllt (lit. c), keine gesetzlichen Vorschriften oder

behördlichen Verfügungen erheblich oder wiederholt missachtet (lit. d),

wichtige öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Verpflichtungen erfüllt

(lit. e) und die Strafrechtsordnung beachtet (lit. f). Sind nicht

alle Voraussetzungen erfüllt, gibt das Gemeindeamt der Bewerberin oder dem

Bewerber die Gelegenheit, das Gesuch zu ergänzen oder zurückzuziehen. Kommt

diese oder dieser der Aufforderung nicht nach, weist es das Gesuch ab

(§ 11 Abs. 2 KBüG). Sind die Voraussetzungen alle erfüllt, überweist

das Gemeindeamt das Gesuch der Wohnsitzgemeinde (§ 11 Abs. 3 KBüG).

3.4

Die

Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes erfordert, dass die

bewerbende Person erfolgreich integriert ist (Art. 11 lit. a BüG).

Eine erfolgreiche Integration zeigt sich insbesondere im Beachten der

öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Art. 12 Abs. 1 lit. a BüG).

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Beurteilung der Integration

als Prozess gegenseitiger Annäherung zwischen der einheimischen und der

ausländischen Bevölkerung zu verstehen. Die zugezogene Person soll am

wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft

teilhaben. Dazu ist es erforderlich, dass sich die Ausländerinnen und Ausländer

mit den gesellschaftlichen Verhältnissen und Lebensbedingungen in der Schweiz

auseinandersetzen (BGE 146 I 49 E. 2.5; VGr, 24. Juni 2020,

VB.2020.00010, E. 4.3.1). Die kantonalen und kommunalen Behörden dürfen

bei der Beurteilung der Integration als Ganzes zwar den einzelnen Kriterien

eine gewisse eigene Gewichtung beimessen. Insgesamt muss die Beurteilung aber

ausgewogen bleiben und darf nicht auf einem klaren Missverhältnis der Würdigung

aller massgeblichen Gesichtspunkte beruhen (BGE 146 I 49 E. 2.5,

E. 4.4, auch zum Folgenden). Die Fokussierung auf ein einziges Kriterium

ist unzulässig, es sei denn, dieses falle, wie etwa eine erhebliche

Straffälligkeit, bereits für sich allein entscheidend ins Gewicht. Erforderlich

ist eine Gesamtwürdigung aller massgeblichen Aspekte im Einzelfall

(BGE 141 I 60 E. 3.5; BGr, 22. März 2017, 1D_2/2017, E. 3.1

– 14. November 2013, 1D_2/2013, E. 2.4 – 30. August 2010,

1D_5/2010, E. 3.3.1; VGr, 24. Juni 2020, VB.2020.00010,

E. 4.3.1). Ein Manko bei einem Gesichtspunkt kann, solange dieser nicht

für sich allein den Ausschlag gibt, durch Stärken bei anderen Kriterien

ausgeglichen werden (Laura Campisi, Die rechtliche Erfassung der Integration im

schweizerischen Migrationsrecht, Zürich/St. Gallen 2014, S. 275).

Diese Rechtsprechung gilt auch nach dem Inkrafttreten des (neuen)

bundesrechtlichen Bürgerrechtsgesetzes am 1. Januar 2018 fort (vgl. BGr,

25.

Oktober 2023, 1D_5/2022, E. 2.1 und 6.1; ferner VGr, 11. November

2021, VB.2021.00542, E. 3.4 2. Absatz mit zahlreichen Hinweisen).

3.5

Die

Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gemäss Art. 12

Abs. 1 lit. a BüG wird in Art. 4 BüV konkretisiert. Unter

anderem gilt eine Person nach Art. 4 Abs. 2 lit. d BüV nicht als

erfolgreich integriert, wenn im Strafregister-Informationssystem VOSTRA für die

Einbürgerungsbehörden eine bedingte Freiheitsstrafe von mehr als drei Monaten

ersichtlich ist. Dies hat zur Folge, dass Personen, die allenfalls nur in

geringem Mass straffällig geworden sind, während zehn Jahren als nicht

erfolgreich integriert gelten (vgl. Art. 38 Abs. 3 lit. d des

Strafregistergesetzes vom 17. Juni 2016 [SR 330]). Das

Verwaltungsgericht hat diesbezüglich festgehalten, dass Regelungen wie

diejenige von Art. 4 Abs. 2 lit. d BüV die gesetzlich

vorgeschriebene, umfassende Prüfung der Integration verhinderten und deshalb

gesetzeswidrig seien (vgl. zum Ganzen VGr, 11. November 2021,

VB.2021.00542, E. 3.5). Es besteht keine Veranlassung, von dieser

Rechtsprechung abzuweichen, zumal das Bundesgericht im Oktober 2023 betreffend

einen unter dem neuen Bürgerrechtsgesetz zu beurteilenden Fall weiterhin an der

– auch vom Verwaltungsgericht Zürich verlangten – Notwendigkeit einer

umfassenden Gesamtwürdigung der Integration, bei der die Fokussierung auf ein

einzelnes Kriterium grundsätzlich unzulässig ist, festhielt (BGr,

25.

Oktober 2023, 1D_5/2022, E. 2.1 und 6.1; zuvor E. 3.4).

Folglich kann dem Beschwerdeführer die Einbürgerung nicht verweigert werden,

ohne dass seine Integration umfassend beurteilt wird.

3.6

Was der

Beschwerdegegner hiergegen vorträgt, überzeugt nicht.

3.6.1

Soweit er auf die parlamentarischen Beratungen zum totalrevidierten

Bürgerrechtsgesetz verweist, um den Standpunkt zu untermauern, nach Absicht des

Gesetzgebers solle eine Einbürgerung nicht möglich sein, wenn Personen einen

Eintrag im Strafregister haben (vgl. Votum Balthasar Glättli, AB N 2013 246),

übersieht er, dass sich der mit diesem Votum begründete Antrag in der

parlamentarischen Beratung nicht durchsetzte (AB N 2013 253).

3.6.2

Die abweichende Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur gleichen

Frage (vgl. bspw. BVGr, 8. Mai 2024, F-1531/2023, E. 4.3.3 f.

oder 16. Dezember 2024, F-4656/2023, E. 4 und 5) ist für das

Verwaltungsgericht Zürich von vornherein nicht bindend (vgl. bspw. VGr,

29.

September 2022, VB.2022.00278, E. 2.3.4).

3.6.3

Der Beschwerdegegner verweist sodann auf die kantonalgesetzliche Regelung

in § 7 KBüG. Diese sieht vor, dass Bewerberinnen und Bewerber, die zu

einer Strafe oder Massnahme verurteilt wurden, nicht eingebürgert werden, wenn

im Strafregister ein Eintrag besteht, der für die kantonale Behörde einsehbar

ist und der gemäss den Vorgaben des Bundesrechts die Einbürgerung ausschliesst

(§ 7 lit. a KBüG). Hiermit bestehe laut Beschwerdegegner für den

Kanton Zürich eine formell-gesetzliche Grundlage für die Verweigerung der

Einbürgerung gestützt auf die Voraussetzungen von Art. 4 Abs. 2 und 3

BüV.

Art. 12 Abs. 3 BüG

erlaubt es den Kantonen zwar, weitere Integrationskriterien als diejenigen im

Katalog von Art. 12 Abs. 1 BüG vorzusehen, was sowohl zusätzliche als

auch strengere Integrationskriterien umfasst (vgl. zum Ganzen Giovanni

Biaggini, Urteilsbesprechung zu BGr, 25. Oktober 2023, 1D_5/2022, ZBl

126/2025, S. 145 ff., S. 153 f.). Dies ist aber nicht so zu

verstehen, dass zwar nicht der bundesrechtliche Verordnungsgeber, dafür aber

die Kantone betreffend die Integrationsvoraussetzungen nach Art. 12 BüG

einzelne Ausschlusskriterien aufstellen dürfen, bei deren Erfüllung eine

Gesamtwürdigung der Integration unterbleiben kann. So bezog sich die zuvor

zitierte Rechtsprechung des Bundesgerichts stets auch auf die Beurteilung der

Integration durch die kantonalen und kommunalen Behörden (vgl. bspw. BGE 146 I 49 E. 4.4). Soweit die Regelung von § 7 KBüG eine umfassende

Integrationsprüfung ausschliesst, ist sie bundesrechtswidrig und nicht

anzuwenden.

Eine Ausnahme hiervon besteht nur insofern, als es dem

kantonalen Gesetzgeber offenstehen würde, zu bestimmen, wann eine

"erhebliche Straffälligkeit" im Sinn der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung vorliegt (vgl. zuvor E. 3.4), die für sich allein

entscheidend ins Gewicht fällt, um eine erfolgreiche Integration auszuschliessen.

Dies hat er jedoch nicht getan: § 7 KBüG verweist für die Berücksichtigung

von Strafregistereinträgen umfassend auf den gesetzeswidrigen und im

Widerspruch zur bundesgerichtlichen Rechtsprechung stehenden Art. 4 BüV,

wonach bereits Bagatellen eine Einbürgerung über Jahre hinweg verunmöglichen

(vgl. zuvor E. 3.5; VGr, 11. November 2021, VB.2021.00542,

E. 3.4).

3.7

Nach dem

Gesagten schliesst der Umstand, dass aus dem Strafregisterauszug des

Beschwerdeführers eine bedingte Freiheitsstrafe von 160 Tagen hervorgeht,

eine erfolgreiche Integration des Beschwerdeführers im Sinn von Art. 11

lit. a und Art. 12 Abs. 1 BüG nicht grundsätzlich aus. Ob der

Beschwerdeführer die restlichen Voraussetzungen von § 11 KBüG erfüllt, hat

der Beschwerdegegner nicht geprüft. Dem Kanton steht es zwar nach § 11 Abs. 2 KBüG zu, das Gesuch abzuweisen, wenn nicht alle Voraussetzungen

erfüllt sind. Dies kann sich jedoch nur auf die zu prüfenden formellen und

ausserhalb der Frage der Integration der bewerbenden Person liegenden

Voraussetzungen (Vollständigkeit der Unterlagen [§ 11 Abs. 1 lit. a KBüG], Vorliegen der Niederlassungsbewilligung der bewerbenden

Person [lit. b], Erfüllung der Aufenthaltsanforderungen [lit. c])

beziehen. Soweit der Beschwerdegegner auch zu prüfen hat, ob die Bewerberin

oder der Bewerber keine gesetzlichen Vorschriften oder behördlichen Verfügungen

erheblich oder wiederholt missachtet (lit. d), wichtige

öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Verpflichtungen erfüllt

(lit. e) und die Strafrechtsordnung beachtet (lit. f), handelt es

sich um eine Prüfung der Integration der Bewerberin oder des Bewerbers –

insbesondere des Kriteriums der Beachtung der öffentlichen Sicherheit und

Ordnung (Art. 12 Abs. 1 lit. a BüG). Die Integration kann der

Kanton jedoch nicht abschliessend prüfen, da die Erfüllung der übrigen

Integrationskriterien erst von der Gemeinde ermittelt und bewertet wird (vgl.

§ 12 KBüG). Dies hat zur Folge, dass der Kanton allfällige aus seiner

Sicht bestehende Integrationsdefizite im Prüfbereich von § 11 Abs. 1

lit. d–f KBüG in seinem Erhebungsbericht festzuhalten hat (vgl.

Art. 34 BüG in Verbindung mit Art. 17 BüV), damit diese bei der

umfassenden Integrationsprüfung durch die Wohnsitzgemeinde (vgl. § 12 KBüG) berücksichtigt werden können (vgl. zum alten, aber betreffend die

Aufgabenaufteilung zwischen Kanton und Gemeinde im Wesentlichen unverändert

gebliebenen [vgl. ABl 2020-06-12, Meldungsnummer RS-ZH01-0000000288, Bericht

Ziff. 7.5] kantonalen Recht schon VGr, 11. November 2021, VB.2021.00542,

E. 3.6). Eine Negativverfügung gestützt auf § 11 Abs. 2 KBüG ist

hingegen in diesen Fällen nicht möglich, da sie die vorgeschriebene

Gesamtbeurteilung der Integration verhindern würde.

3.8

Für den

vorliegenden Fall bedeutet dies, dass die Angelegenheit in Gutheissung der

Beschwerde zur Fortführung des Verfahrens und Vornahme der Prüfung nach

§ 11 KBüG im Sinn der vorstehenden Erwägungen an den Beschwerdegegner

zurückzuweisen ist.

4.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des

Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2

Satz 1 teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Desgleichen

hat dieser dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren

antragsgemäss eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Die von der Rechtsvertretung des Beschwerdeführers

eingereichte Honorarnote ist zu beachten, aber nicht bindend (VGr, 4. Juni

2024, VB.2023.00125, E. 5 mit Hinweisen). Als angemessen erweist sich hier

eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.- (inklusive

Mehrwertsteuer).

5.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist

Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. b BGG ist die Beschwerde

in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen Entscheide über die ordentliche

Einbürgerung ausgeschlossen. Entsprechend ist auch das gesamte kantonale und

kommunale Einbürgerungsverfahren von der Beschwerde ausgenommen (vgl. BGr,

25.

Oktober 2023, 1D_5/2022, E. 1.1 mit Hinweisen). Es steht somit

bloss die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG

offen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III der Verfügung der

Direktion der Justiz und des Innern vom 22. Oktober 2024 und die Verfügung

des Beschwerdegegners vom 26. Juli 2024 werden aufgehoben. Der

Beschwerdegegner wird angewiesen, das Einbürgerungsgesuch des Beschwerdeführers

im Sinn der Erwägungen weiter zu behandeln.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Direktion der Justiz

und des Innern vom 22. Oktober 2024 werden die Kosten des Rekursverfahrens

dem Beschwerdegegner auferlegt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 2'095.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und

das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.-

zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Departement der Justiz und des Innern.