Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00724

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2024.00724

Urteil

der 3. Kammer

vom 18. September 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz),

Verwaltungsrichter Franz

Kessler Coendet, Verwaltungsrichter Moritz Seiler, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

RA A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Aufsichtskommission

über die Anwältinnen und Anwälte,

Beschwerdegegnerin,

und

Commissione

di disciplina degli avvocati,

Mitbeteiligte,

betreffend Verletzung

von Berufsregeln,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Eingabe vom 22. März 2024 verzeigte C

Rechtsanwältin A bei der Aufsichtskommission über die Anwältinnen und

Anwälte des Kantons Zürich (fortan: Aufsichtskommission Zürich), da

Rechtsanwältin A im Rahmen von Gerichtsverfahren in Meilen und Locarno

mehrere Pflichtverletzungen begangen habe. Mit Eingabe vom 7. Mai 2024 reichte

C bei der Aufsichtskommission Zürich eine weitere Verzeigung gegen

Rechtsanwältin A ein. Mit Beschluss vom 3. Oktober 2024 überwies die

Aufsichtskommission Zürich "die Verzeigung" zuständigkeitshalber an

die Aufsichtskommission über die Anwältinnen und Anwälte des Kantons Tessin

(nachfolgend: Aufsichtskommission Tessin; Dispositivziffer 1).

Verfahrenskosten erhob sie keine, ebenso wenig sprach sie Entschädigungen zu

(Dispositivziffern 2 und 3).

Erwägungen

II.

Rechtsanwältin A, vertreten durch Rechtsanwalt B,

gelangte in der Folge mit Beschwerde vom 28. November 2024 an das

Verwaltungsgericht und beantragte, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten des Staats sei der Beschluss der Aufsichtskommission Zürich vom 3. Oktober

2024.

aufzuheben und die Sache an dieselbe zur Neubeurteilung zurückzuweisen.

Eventualiter sei die Überweisung an die Aufsichtskommission Tessin in Bezug auf

den Vorwurf in Ziff. 6 der Verzeigung vom 22. März 2024 zu

bestätigen, im Übrigen aber der Beschluss vom 3. Oktober 2024 aufzuheben

und die Sache an die Aufsichtskommission Zürich zur Neubeurteilung

zurückzuweisen. Daneben ersuchte Rechtsanwältin A das Verwaltungsgericht,

die Aufsichtskommission Tessin über den Eingang der Beschwerde und die damit

verbundene aufschiebende Wirkung in Kenntnis zu setzen.

Das Verwaltungsgericht nahm die Commissione per

l'avvocatura in Lugano als Mitbeteiligte in das Beschwerdeverfahren auf und setzte

der Aufsichtskommission Zürich mit Präsidialverfügung vom 2. Dezember 2024

Frist an, um zur Beschwerde Stellung zu nehmen und die Akten einzureichen. Auf

die Einholung einer Beschwerdevernehmlassung der Mitbeteiligten wurde

(einstweilen) verzichtet. Mit Eingabe vom 12. Dezember 2024 verzichtete

die Aufsichtskommission Zürich auf eine Beschwerdeantwort. Der Rechtsvertreter

von Rechtsanwältin A reichte am 15. April 2025 seine Honorarnote ein.

Mit Eingabe vom 12. Juni 2025 liess C dem Verwaltungsgericht

unaufgefordert ein Rechtsgutachten zukommen. Dasselbe dazugehörige

Begleitschreiben von C und das gleiche Rechtsgutachten leitete die

Aufsichtskommission Zürich mit Schreiben vom 3. Juli 2025 an das

Verwaltungsgericht weiter. Weitere Eingaben erfolgten nicht.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Nach

§ 38 des kantonalen Anwaltsgesetzes vom 17. November 2003 (AnwG;

LS 215.1) kann gegen in Anwendung des Bundesgesetzes vom 23. Juni

2000.

über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte (Anwaltsgesetz, BGFA;

SR 935.61) ergangene Anordnungen der Aufsichtskommission nach Massgabe der

§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG; LS 175.2) Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben werden. Zum

Entscheid berufen ist die Kammer (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 VRG e contrario).

1.2

Ob es sich

beim Überweisungsbeschluss der Beschwerdegegnerin vom 3. Oktober 2024 um

einen End- oder einen Zwischenentscheid handelt, kann dahingestellt bleiben,

ist er doch in beiden Fällen (selbständig) anfechtbar (§ 41 Abs. 1 in

Verbindung mit 19a Abs. 1 VRG bzw. § 41 Abs. 1 in Verbindung mit

§ 19a Abs. 2 und Art. 92 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]; Alain Griffel in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Fn. 7 zu § 28 N. 12,

vgl. daneben VGr, 25. November 2010, VB.2010.00486, E. 1.2, wonach

Überweisungsentscheide selbständig eröffnete Zwischenentscheide über die

Zuständigkeit darstellen und grundsätzlich anfechtbar sind).

1.3

Die

Beschwerdeführerin wurde von der Beschwerdegegnerin als

"Beschuldigte" in das Verfahren aufgenommen und ist Adressatin des angefochtenen

Beschlusses vom 3. Oktober 2024. Da sie Disziplinarmassnahmen gemäss

Art. 17 BGFA zu gewärtigen hat, hat sie ein schutzwürdiges Interesse an

der Beurteilung der Frage, welche Aufsichtsbehörde hierfür örtlich zuständig

ist (vgl. BGr, 15. März 2016, 1C_482/2015, E. 1.3; vgl. ferner VGr,

25.

November 2010, VB.2010.00486, E. 1.3, wo das Verwaltungsgericht

die Beschwerdelegitimation des betroffenen Anwalts offenlassen konnte, da die

Beschwerde ohnehin abzuweisen war). Die Beschwerdeführerin ist somit zur

Beschwerde legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG).

1.4

Nach

Eingang des Beschlusses vom 3. Oktober 2024 überwies die Commissione per

l'avvocatura in Lugano die Verzeigungen mit Schreiben vom 4. November 2024

zuständigkeitshalber an die Commissione di disciplina degli avvocati, Muralto.

Das vorliegende Rubrum ist entsprechend anzupassen, mithin ist neu bzw.

anstelle der Commissione per l'avvocatura in Lugano als Aufsichtsbehörde gemäss

Art. 14 BGFA (vgl. Art 7 Legge sull' avvocatura des Kantons Tessin vom

13.

Februar 2012) die Commissione di disciplina degli avvocati in Muralto

als Mitbeteiligte aufzunehmen. Auf die Einholung einer Vernehmlassung der

Mitbeteiligten kann beim vorliegenden Verfahrensausgang verzichtet werden.

1.5

Gemäss

§ 30 Abs. 2 AnwG wird der verzeigenden Person der Eingang der

Verzeigung von der Beschwerdegegnerin bestätigt, weitere Verfahrensrechte

kommen ihr jedoch nicht zu. C war deshalb zu Recht nicht am vorinstanzlichen

Verfahren beteiligt. Ebenso wenig ist er dies am vorliegenden Verfahren,

weshalb seine Eingabe(n) vom 12. Juni 2025 unbeachtlich bleiben (vorn

III.).

2.

2.1

Gemäss

Art. 14 BGFA hat jeder Kanton eine Behörde zu bezeichnen, welche die

Anwältinnen und Anwälte beaufsichtigt, die auf seinem Gebiet Parteien vor

Gerichtsbehörden vertreten. Im Kanton Zürich unterstehen Personen, die im

Kanton den Anwaltsberuf ausüben, der Aufsicht der Aufsichtskommission über die

Anwältinnen und Anwälte (§ 13 und § 18 ff. AnwG). Mithin ist

diese für die Beurteilung der Einhaltung der Regeln des BGFA bzw. die

Durchführung von Disziplinarverfahren zuständig (§ 21 Abs. 2 lit. c AnwG). Eingeleitet wird ein solches gemäss § 30 Abs. 1 AnwG aufgrund einer

schriftlichen Verzeigung oder einer Meldung gemäss Art. 15 BGFA bzw.

§ 39 AnwG (lit. a) oder von Amtes wegen, wenn die Aufsichtskommission

Tatsachen wahrnimmt, die den Verdacht auf einen Disziplinartatbestand begründen

(lit. b).

2.2

Nach dem

Wortlaut von Art. 14 BGFA bezieht sich die Aufsichtsbefugnis auf

Anwältinnen und Anwälte, die auf dem Gebiet des betreffenden Kantons Parteien

vor Gerichtsbehörden vertreten. Ohne Belang ist der Wohnsitz der Anwältin oder

des Anwalts und der vertretenen Partei. Sobald ein Verfahren vor einer

kantonalen Behörde hängig wird, greift die Aufsichtskompetenz der kantonalen

Behörde. Die Aufsicht bezieht sich somit nicht allein auf im kantonalen

Anwaltsregister eingetragene Personen; sie erfasst auch ausserkantonal

registrierte Personen (Thomas Poledna in: Walter Fellmann/Gaudenz G. Zindel [Hrsg.], Kommentar zum Anwaltsgesetz,

2.

A., Zürich 2011 [Kommentar BGFA], Art. 14 N. 5–7). Die

Aufsicht wird damit primär durch die Aufsichtsbehörde desjenigen Kantons

durchgeführt, in dem die Anwältin oder der Anwalt vor Gericht auftritt. Das

Disziplinarverfahren wird daher auch ausschliesslich durch diejenige

Aufsichtsbehörde eröffnet, in deren Kanton die disziplinarisch relevante

Tätigkeit erfolgt ist (Poledna, Art. 16 N. 2). Für die örtliche Zuständigkeit

ist mit anderen Worten entscheidend, auf dem Gebiet welchen Kantons sich die

beanstandete Handlung der Anwältin oder des Anwalts zugetragen hat (BGr,

8.

Dezember 2021, 2C_999/2020, E. 4.2; Alexander Brunner/Matthias-Christoph Henn/Kathrin Kriesi,

Anwaltsrecht, Zürich etc. 2015, S. 234 Rz. 7).

3.

3.1

Die Aufsichtskommission erwog im angefochtenen

Beschluss vom 3. Oktober 2024, für die Eröffnung eines Disziplinarverfahrens

sei massgeblich, in welchem Kanton die disziplinarisch relevante Tätigkeit

erfolgt sei. Der Beschwerdeführerin werde in erster Linie ihr Verhalten im

Zusammenhang mit dem Verfahren vor dem Bezirksgericht Locarno vorgeworfen. Der

Dispositiv

Schwerpunkt des zu prüfenden Verhaltens befinde sich demnach im Kanton Tessin.

Folglich sei nicht sie – die Beschwerdegegnerin –, sondern die

Aufsichtskommission Tessin für die Beurteilung der Verzeigung zuständig. Auf

die Verzeigung sei folglich nicht einzutreten (E. 4). Gemäss § 5 Abs. 2 VRG sei diese zuständigkeitshalber an die Mitbeteiligte zu überweisen

(E. 5).

3.2 Die

Beschwerdeführerin rügt mit Beschwerde zusammengefasst, die Beschwerdegegnerin

habe den Sachverhalt mit Bezug auf die Frage der örtlichen Zuständigkeit für

die Führung des aufsichtsrechtlichen Verfahrens unter Berücksichtigung der vom

Verzeiger erhobenen Vorwürfe ungenügend und unrichtig festgestellt. Sie – die

Beschwerdeführerin – habe zwei Verfahren gegen den Verzeiger geführt, wobei das

zuerst geführte Verfahren vor dem Bezirksgericht Meilen eingeleitet worden sei

und das zweite Verfahren im Tessin die blosse Folge des ersten Verfahrens

gewesen sei und die Vorwürfe des Verzeigers nicht in erster Linie ihr Verhalten

im Zusammenhang mit dem Verfahren vor dem Bezirksgericht in Locarno beträfen.

Vielmehr befinde sich der Schwerpunkt des zu prüfenden Verhaltens im Kanton

Zürich. Dazu, dass der weitaus überwiegende Teil der Vorhaltungen

ausschliesslich im Kanton Zürich und nicht im Kanton Tessin stattgefunden habe,

äussere sich die Beschwerdegegnerin indes nicht. Dies stelle eine Verletzung

von Art. 14 BGFA dar, ebenso, dass sich die Beschwerdegegnerin in Bezug

auf die Handlungen im Kanton Zürich nicht für zuständig erachtet habe. Der

angefochtene Beschluss lasse eine Auseinandersetzung mit dem Sachverhalt, die

Prüfung eines hinreichenden Verdachts sowie die Abklärung der örtlichen

Zuständigkeit in Bezug auf das ihr – der Beschwerdeführerin – vorgeworfene

Verhalten gänzlich vermissen. Die einzelnen verzeigten Vorwürfe nicht auf ihre

örtliche Belegenheit zu prüfen und damit die eigene Zuständigkeit zu verneinen,

stelle eine grobe Ermessensunterschreitung dar.

3.3 Die Rügen

der Beschwerdeführerin sind berechtigt. Aufgrund der Verzeigungen vom 22. März

2024 und 7. Mai 2024 samt Beilagen kann entgegen der Beschwerdegegnerin

nicht ohne Weiteres gesagt werden, der Beschwerdeführerin werde in "erster

Linie" ihr Verhalten im Zusammenhang mit dem Verfahren vor dem

Bezirksgericht Locarno vorgeworfen und der "Schwerpunkt" des zu

prüfenden Verhaltens der Beschwerdeführerin befinde sich im Kanton Tessin und

nicht im Kanton Zürich. Selbst wenn man der Beschwerdegegnerin insofern folgen

wollte, als bereits der "Schwerpunkt" des verzeigten Verhaltens der

Beschwerdeführerin es rechtfertigt, das (gesamte) Disziplinarverfahren zuständigkeitshalber

an den Kanton Tessin zu überweisen, was hier offengelassen werden kann, so

ergibt sich aus dem angefochtenen Beschluss – und auch den übrigen Akten –

nicht, dass die Beschwerdegegnerin die der Beschwerdeführerin vorgeworfenen

Berufsregelverletzungen einer eingehenderen Prüfung unterzogen hätte. Dazu wäre

die Beschwerdegegnerin indes gehalten gewesen, da sich die angeblichen

Berufsregelverletzungen jedenfalls zum Teil auch im Kanton Zürich zugetragen

haben sollen. Die Beschwerdegegnerin hielt es unverständlicherweise auch nicht

für angezeigt, der Beschwerdeführerin Gelegenheit zur Stellungnahme zu den

Verzeigungen einzuräumen (§ 31 Abs. 2 AnwG), was die Beschwerdeführerin

nach Erhalt des Beschlusses vom 3. Oktober 2024 mit Eingabe vom 31. Oktober

2024 denn auch zu Recht gegenüber der Beschwerdegegnerin beanstandete. Die

Möglichkeit zur Stellungnahme hätte nicht nur dem Anspruch der Beschwerdeführerin

auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April

1999 [BV, SR 101]) Genüge getan, sondern auch zur Feststellung des Sachverhalts

beitragen können, der sich aufgrund der Verzeigungen nur schwer nachvollziehbar

präsentiert und – gemäss der Beschwerdeführerin – nur lückenhaft dargelegt ist.

Mit Beschwerde nahm die Beschwerdeführerin nun zwar zu den einzelnen Vorwürfen

des Verzeigers Stellung und legte sie den Sachverhalt aus ihrer Sicht dar. Es

ist jedoch nicht Aufgabe des als Rechtsmittelinstanz amtenden

Verwaltungsgerichts, diese Ausführungen gleichsam anstelle der Beschwerdegegnerin

erstinstanzlich zu würdigen, zumal die Kognition des Verwaltungsgerichts im

Vergleich zu derjenigen der Beschwerdegegnerin beschränkt ist (§ 50 Abs. 1

in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG). Vielmehr ist

der Beschluss vom 3. Oktober 2024 in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben

und die Sache zur weiteren Behandlung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen

(vgl. § 64 Abs. 1 VRG).

4.

Nach dem Gesagten ist die Rückweisung auf die mangelhafte

Sachverhaltsabklärung der Beschwerdegegnerin zurückzuführen. Nicht zuletzt

deshalb rechtfertigt es sich, die Gerichtskosten – nach Massgabe des Verursacherprinzips

– der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 59).

Aus demselben Grund ist die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, der Beschwerdeführerin

für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung zu bezahlen (Plüss, § 17

N. 27 und 30). Die Beschwerdeführerin verlangt dabei einen Betrag von Fr. 16'554.50.

Angesichts der überblickbaren Akten, des geringen Umfangs des angefochtenen

Beschlusses und des auf die Frage der örtlichen Zuständigkeit für das

Disziplinarverfahren beschränkten Streitgegenstands ist diese Forderung jedoch

deutlich zu hoch. Als angemessen im Sinn von § 17 Abs. 2 VRG

erscheint vielmehr ein Betrag von Fr. 3'000.- (inklusive Mehrwertsteuer).

5.

Der vorliegende

Rückweisungsentscheid stellt einen Zwischenentscheid dar (BGE 134 II 137 E. 1.3.2). Ein solcher ist – soweit

es sich dabei nicht um einen solchen über die Zuständigkeit nach Art. 92

des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)

handelt – nach Art. 93 BGG vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn er

einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn

die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 3. Oktober

2024 wird aufgehoben und die Sache wird zur weiteren Behandlung an die

Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 105.-- Zustellkosten,

Fr. 2'305.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4. Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (inklusive

Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden

Urteils.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Mitbeteiligte;

c) das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD).

Abweichende

Meinung einer Minderheit der Kammer:

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und

Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [GOG,

LS 211.1])

Laut einer Minderheit des Spruchkörpers ist ein schutzwürdiges

praktisches Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und damit

die Legitimation der verzeigten beschwerdeführenden Anwältin zu verneinen.

Mit dem Überweisungsbeschluss hält die Beschwerdegegnerin im

Ergebnis fest, dass sie selbst der an sie gerichteten Aufsichtsanzeige des Verzeigers

keine Folge leistet bzw. ein Verfahren gegen die verzeigte Anwältin nicht anhand

nimmt, geschweige denn diese disziplinarrechtlich sanktionieren will. Durch

eine Nichtdisziplinierung kann sich keine legitimationsbegründende Betroffenheit

der verzeigten Person einstellen. Daran ändert nichts, dass die Beschwerdegegnerin

von einer Disziplinierung aufgrund verneinter Zuständigkeit absieht. Zwar

leitete sie die Verzeigung an die Tessiner Aufsichtsbehörde weiter.

Selbstredend kann sie dieser aber weder vorschreiben, ein Verfahren an die Hand

zu nehmen – umso weniger, als das Disziplinarrecht durch das

Opportunitätsprinzip geprägt ist –, noch untersagen, die eigene Zuständigkeit

ihrerseits autonom zu prüfen. Sollte sich aus einer solchen Prüfung ein

negativer Kompetenzkonflikt ergeben, gereichte dies der verzeigten Anwältin

ebenso wenig zum Nachteil. Vielmehr ginge dies zulasten des Verzeigers, der

aber ohnehin keine Parteistellung hat, oder aber zulasten des vom BGFA geschützten

Personenkreises (Rechtssuchende), auf deren (öffentliche) Interessen sich die

Anwältin indes – im Gegensatz zum beschwerdeberechtigten EJPD – nicht berufen

kann. Da das Verwaltungsgericht nicht Aufsichtsbehörde über die Beschwerdegegnerin

ist, ist es auch weder gehalten noch befugt, zum Schutz öffentlicher Interessen

zu intervenieren.

Der einfache Nachteil, sich womöglich im Kanton Tessin

einem Verfahren stellen zu müssen, ist kein relevanter Nachteil, ebenso wenig,

dass ein solches Verfahren auf Italienisch zu führen wäre. In der

Rechtsprechung gilt regelmässig die Eröffnung eines Verwaltungsverfahrens

(Ausnahmen vorbehalten) nicht als anfechtbarer Akt. Im Übrigen steht es der

Beschwerdeführerin frei, die Zuständigkeitsfrage bis vor Bundesgericht zu

tragen, sollte sie von der Tessiner Disziplinarkommission effektiv

diszipliniert (oder auch nur mit Kosten belastet) werden. Es besteht kein

Anlass, die aktuell rein theoretische Frage der Zuständigkeit vor dem

Hintergrund einer erfolgten Nichtdisziplinierung zu prüfen.

Im Übrigen hindert die von der Mehrheit beschlossene

Gutheissung der Beschwerde die Tessiner Disziplinarkommission in keiner Weise

daran, gegen die Beschwerdeführerin die Vorwürfe ihrerseits näher zu

untersuchen bzw. ein Verfahren umgehend an die Hand zu nehmen. Dazu ist sie

unter Umständen gar verpflichtet, wenn sie die disziplinarische Verfolgung nach

Art. 19 BGFA nicht verjähren lassen möchte.

Nach Auffassung der Minderheit wäre infolgedessen nicht

auf die Beschwerde einzutreten gewesen.

Für

richtiges Protokoll,

Der

Gerichtsschreiber:

Cyrill

Bienz