Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00726

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00726

Urteil

der 4. Kammer

vom 11. Dezember 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin

Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

Elias Studer.

In Sachen

Spital Uster AG,

vertreten durch A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Bezirksrat Uster,

Beschwerdegegner,

und

SBK - Schweizer Berufsverband der Pflegefachfrauen

und Pflegefachmänner, Sektion ZH/GL/SH,

Mitbeteiligter,

betreffend Einführung Krankentaggeldversicherung, lineares

Abwesenheitsmanagement und Nettolohnausgleich,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Zweckverband Spital Uster hat

auf Anfang 2016 für seine Angestellten eine Krankentaggeldversicherung (KTG)

abgeschlossen und in der Folge den Nettolohnausgleich und das lineare

Abwesenheitsmanagement eingeführt. Am 3. November 2021 erstattete der

Schweizer Berufsverband der Pflegefachfrauen und -männer (SBK) Sektion

Zürich/Glarus/Schaffhausen deswegen beim Bezirksrat Uster eine

Aufsichtsanzeige. Mit Beschluss vom 22. September 2022 ordnete der

Bezirksrat Uster Folgendes an:

"I.

Der Aufsichtsbeschwerde wird Folge gegeben und es wird festgestellt, dass die

Einführung der obligatorischen Krankentaggeldversicherung und das damit

zusammenhängende lineare Abwesenheitsmanagement sowie der Nettolohnausgleich

nicht auf dem erforderlichen Weg der formellen Rechtssetzung durch die

Delegiertenversammlung erlassen worden sind.

Erwägungen

II. Der Beschwerdegegner

wird im Sinne der Erwägungen verpflichtet, allfällige durch die Einführung der

Krankentaggeldversicherung entstandene finanzielle Schlechterstellungen seiner

Angestellten im Krankheitsfall gegenüber der kantonalrechtlichen Regelung, auch

durch das nicht vollständige Anrechnen von während des krankheitsbedingten

Dienstausfalls eingeplanten Diensteinsätzen, zu entschädigen."

II.

Der Zweckverband Spital Uster

gelangte dagegen am 31. Oktober 2022 mit zwei separaten Eingaben (einer

Aufsichtsbeschwerde gegen Dispositiv-Ziff. I und einem Rekurs gegen

Dispositiv-Ziff. II entsprechend der erteilten Rechtsmittelbelehrung) an

den Regierungsrat und beantragte die vollständige Aufhebung des Beschlusses des

Bezirksrats Uster. Am 23. Oktober 2024 wies der Regierungsrat den Rekurs

ab und leistete der Aufsichtsbeschwerde keine Folge.

III.

Dagegen erhob die Spital Uster AG

(als Rechtsnachfolgerin des Zweckverbands Spital Uster) am 29. November

2024.

Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der

Beschlüsse des Regierungsrats und des Bezirksrats Uster unter

Entschädigungsfolge (zzgl. MWST). Der Bezirksrat Uster verzichtete mit Eingabe vom

4.

Dezember 2024 auf Vernehmlassung; die Direktion der Justiz und des Innern

beantragte namens des Regierungsrats am 16. Dezember 2024 die Abweisung

der Beschwerde. Der SBK als Mitbeteiligter beantragte am 20. Februar 2025

die Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Rekursentscheide

des Regierungsrats über aufsichtsrechtliche Anordnungen eines Bezirksrats

können beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden (vgl. §§ 41 ff.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG,

LS 175.2]).

1.2

Nach der

verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung sind Aufsichtsmassnahmen nur dann mit

Beschwerde anfechtbar, wenn sie eine Anordnung beinhalten, sei es, dass der

Regierungsrat eine derartige Verfügung selber trifft oder dass er die Anordnung

eines Bezirksrats bestätigt (VGr, 20. August 2025, VB.2025.00081,

E. 1.2 mit Hinweis; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A.,

Zürich etc. 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 86).

Die Beschwerde richtet sich gegen

einen Rekursentscheid des Regierungsrats, womit dieser eine gegenüber der

Beschwerdeführerin getroffene aufsichtsrechtliche Weisung beziehungsweise

Anordnung des Beschwerdegegners bestätigte. Die aufsichtsrechtliche Anordnung

in Dispositiv-Ziff. II des Ausgangsbeschlusses des Beschwerdegegners ist –

jedenfalls mit Blick auf konkrete Anstellungsverhältnisse und damit zumindest

mittelbar – auf konkrete Rechtswirkungen ausgerichtet, sodass ein

Rechtsschutzinteresse an ihrer Überprüfung besteht beziehungsweise ein

Anfechtungsobjekt vorliegt (vgl. VGr, 4. November 2015, VB.2015.00398,

E. 1.2; Lorenzo Marazzotta/Mischa Morgenbesser, in:

Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum

Zürcher Gemeindegesetz [Kommentar GG], 2. A., Zürich etc.

2025, § 168 N. 4 f.).

1.3

Beschwerdegegner

und Vorinstanz haben überdies dem hier als Mitbeteiligter aufgeführten

Anzeigeerstatter im Aufsichtsverfahren Parteistellung eingeräumt und dessen

Aufsichtsbeschwerde Folge gegeben (beziehungsweise der Aufsichtsbeschwerde der

Beschwerdeführerin gegen Dispositiv-Ziff. I des Ausgangsbeschlusses keine

Folge gegeben).

Die Aufsichtsanzeige ist ein

formloser Rechtsbehelf (vgl. Bertschi, N. 61 ff.). Gemäss der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist dem Anzeiger allerdings Parteistellung

einzuräumen, wenn er durch die Verfügung oder Handlung der beaufsichtigten

Stelle besonders berührt beziehungsweise aufgrund einer besonderen,

beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stärker als die Allgemeinheit

betroffen ist und er ein schutzwürdiges Interesse daran hat, dass sich die

angerufene Instanz mit der Sache befasst (vgl. BGE 139 II 279 E. 2.3;

BGr, 24. April 2015, 2C_959/2014, E. 3.1). Ob ein Anzeiger diese

Voraussetzungen erfüllt, ist für jedes Rechtsgebiet und in jedem Einzelfall

gesondert zu beurteilen. Der Mitbeteiligte ist ein Berufsverband; das

Beschwerderecht kann ihm einerseits zur Wahrung der eigenen Interessen

zustehen. Ein Verband kann andererseits auch die Interessen seiner Mitglieder

geltend machen, wenn es sich um solche handelt, die er nach seinen Statuten zu

wahren hat, die der Mehrheit oder doch einer Grosszahl seiner Mitglieder

gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung durch Beschwerde jedes dieser

Mitglieder befugt wäre ("egoistische Verbandsbeschwerde", statt vieler

BGE 136 II 539 E. 1.1). Ob die Vorinstanz im Lichte dieser

Rechtsprechung zu Recht die Parteistellung des Mitbeteiligten bejaht hat,

erscheint fraglich, kann aber offengelassen werden: Denn so oder anders wurde

gegenüber der Beschwerdeführerin eine aufsichtsrechtliche Anordnung getroffen,

sodass das Verwaltungsgericht wie dargelegt für die Behandlung der Beschwerde

zuständig ist.

Wird aufgrund einer

Aufsichtsanzeige eine Weisung erteilt, so handelt es sich beim

Aufsichtsverfahren um ein ordentliches Verwaltungsverfahren. Die vom

Beschwerdegegner und der Vorinstanz vorgenommene Unterscheidung, einerseits der

Aufsichtsbeschwerde Folge zu geben und andererseits in demselben Beschluss eine

aufsichtsrechtliche Anordnung gegenüber der Beschwerdeführerin zu treffen, ist

nicht zweckmässig. Dispositiv-Ziff. I des Ausgangsbeschlusses hat keine

eigenständige rechtliche Bedeutung, da dem Ansinnen des Mitbeteiligten durch

die Anordnung in Dispositiv-Ziff. II des Ausgangsbeschlusses entsprochen

wird.

1.4

Gestützt auf

§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. a VRG sind

Zweckverbände (als Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit) zur

Ergreifung eines Rechtsmittels legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie

eine Privatperson berührt sind. Da die Anordnung

vorliegend in die vermögensrechtliche Gestaltung der Arbeitsverhältnisse

eingreift, ist die Beschwerdeführerin als Arbeitgeberin wie eine Privatperson

berührt und deshalb beschwerdeberechtigt (vgl. BGE 138 II 506 E. 2.3).

1.5

Die

Beschwerdeführerin ist seit dem 1. Januar 2023 Rechtsnachfolgerin des Zweckverbands

Spital Uster und als privatrechtliche Aktiengesellschaft konstituiert. Für

deren Angestellte gilt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts zwingend das

private Arbeitsvertragsrecht (Marco Donatsch, Privatrechtliche

Arbeitsverträge und der öffentliche Dienst, Jusletter vom 3. Mai 2010,

Rz. 38 mit Hinweis). Ein aktuelles Rechtsschutzinteresse ist gleichwohl zu

bejahen, da die streitbetroffene Anordnung allfällige Ansprüche von

Angestellten bis zum Rechtsformwechsel betrifft.

1.6

Nach dem Gesagten

ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Das

Arbeitsverhältnis der Angestellten von Zweckverbänden untersteht dem

öffentlichen Recht. Enthält das Recht eines Zweckverbands keine

personalrechtlichen Bestimmungen (oder erweisen sich diese als lückenhaft), so

gilt sinngemäss das kantonale Personalrecht, namentlich das Personalgesetz

vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10)

und die zugehörigen Ausführungserlasse (§ 53 Abs. 2 des Gemeindegesetzes

vom 20. April 2015 [GG, LS 131.1]).

3.

3.1

Die

Vorinstanz erwägt, dass Regelungen, welche die Rechtsstellung des Personals

grundlegend betreffen, von einem Legislativorgan im Verfahren der formellen

Gesetzgebung zu erlassen sind. Bei einem Zweckverband seien daher nur die

Stimmberechtigten oder die Delegiertenversammlung befugt, die wesentlichen

Rechtssätze des kommunalen Personalrechts in Rechtsnormen festzulegen. Die

Zweckverbandsstatuten der Beschwerdeführerin (im Folgenden

"Statuten") regelten weder, welche Personalordnung für ihre

Angestellten gelte, noch, welches Organ des Zweckverbands für den Erlass einer

Personalordnung zuständig sei. Die Einführung der Krankentaggeldversicherung

und das damit in Zusammenhang stehende lineare Abwesenheitsmanagement und der

Nettolohnausgleich würden sich grundlegend auf die Anstellungsverhältnisse der

Angestellten der Beschwerdeführerin auswirken und führten zu einer

beträchtlichen Abweichung vom kantonalen Personalrecht beziehungsweise einer

finanziellen Schlechterstellung der Angestellten. Die Einführung der

Krankentaggeldversicherung hätte daher durch das Legislativorgan des Zweckverbands,

d. h. die

Delegiertenversammlung – und nicht durch den Verwaltungsrat beziehungsweise die

Spitalleitung –, erfolgen müssen.

3.2

Gemäss § 4 Abs. 2 GG beschliessen Gemeinden

wichtige Rechtssätze in der Form des Gemeindeerlasses. Zuständig sind die

Stimmberechtigten oder das Gemeindeparlament unter Vorbehalt des fakultativen

Referendums. Im vorliegenden interkommunalen Verhältnis entspricht die

Delegiertenversammlung, deren Beschlüsse dem fakultativen Referendum

unterstehen, dem Gemeindeparlament (Art. 11 lit. e und Art. 16

Abs. 1 der Statuten). Weniger wichtige Rechtssätze beschliessen die

Gemeindebehörden gemäss § 4 Abs. 3 GG in der Form eines Behördenerlasses,

was vorliegend der Kompetenz des Verwaltungsrats zum Erlass von Richtlinien

entspricht (Art. 24 Abs. 1 der Statuten;

vgl. zum Ganzen auch Art. 38 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom

27.

Februar 2005 [KV, LS 101], der sich zwar ausdrücklich nur auf

Rechtssätze des kantonalen Rechts bezieht, aber sinngemäss auch für das

(inter-)kommunale Recht gilt [VGr, 9. Juni 2021, AN.2021.00001,

E. 2.3 – 5. September 2013, AN.2013.00002, E. 5.3.1; BGr, 18. Dezember 2017,

1C_517/2017, E. 5.2]; Vittorio Jenni, in:

Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher

Gemeindegesetz [Kommentar GG], 2. A., Zürich etc. 2025, § 53 N 10).

3.2.1

Das

Verwaltungsgericht hat in seiner bisherigen Rechtsprechung offengelassen,

welche personalrechtlichen Bestimmungen von diesem

"Gesetzesvorbehalt" erfasst werden. Es erwog, dass es jedenfalls

nicht angehe, sämtliche Normen des kantonalen Personalgesetzes als

"wichtig" im Sinn von Art. 38 Abs. 1 KV zu qualifizieren:

Diese pauschale Herangehensweise lasse ausser Acht, dass die Wichtigkeit einer

Norm beziehungsweise eines Rechtssatzes nicht allein aufgrund der gewählten

Normstufe, sondern in erster Linie nach dem konkreten Regelungsinhalt zu

bestimmen sei. Dabei seien insbesondere die Grösse des Adressatenkreises, die

Zahl der geregelten Sachverhalte, die Intensität eines Eingriffs in

Grundrechtspositionen Betroffener, die Bedeutung der Norm für das politische

System, die finanziellen Auswirkungen der Regelung oder deren Akzeptanz bei den

Betroffenen zu berücksichtigen. Ausserdem seien die Rechtsanwendungsbehörden

nicht an die Einschätzung des Gesetzgebers betreffend die Wichtigkeit gebunden

(VGr, 30. Juni 2022, VB.2021.00469, E. 5.4).

3.3

Mindestens der Grundsatzentscheid darüber, dass das

kantonale Personalrecht nicht vollumfänglich gilt und die Vollzugsorgane von

diesem abweichende Regelungen treffen können, ist wichtig im Sinn von

Art. 38 Abs. 1 KV, sodass er im

vorliegenden Zweckverband entweder von der Stimmbevölkerung direkt in den Statuten oder zumindest von der

Delegiertenversammlung hätte getroffen werden müssen. Weicht ein Vollzugsorgan

ohne entsprechende Kompetenzbestimmung vom kantonalen Personalrecht ab, so

fehlt den entsprechenden Regelungen nämlich die demokratische Legitimation (vgl.

VGr, 30. Juni 2022, VB.2021.00469, E. 5.2 ff.). Denn die

Stimmberechtigten dürfen im Fall des Fehlens eines solchen Grundsatzentscheids

aufgrund von § 53 Abs. 2 GG darauf vertrauen, dass das kantonale

Personalrecht Anwendung findet (vgl. Antrag des Regierungsrats zur

Totalrevision des Gemeindegesetzes vom 20. März 2013, ABl 2013-04-19,

Meldungsnummer 00030197, S. 135, wonach das Personalrecht in einem

Gemeindeerlass gemäss § 4 Abs. 2 GG zu regeln sei; ferner Jenni,

N. 11). Hierzu gehört auch das Verordnungsrecht, da explizit auf das

"Personalrecht" und nicht bloss auf das "Personalgesetz"

verwiesen wird.

Die Beschwerdeführerin hat weder

in ihren Statuten noch in einem dem Referendum unterliegenden Erlass der

Delegiertenversammlung eine entsprechende Kompetenzbestimmung erlassen. Dass

gemäss Statuten der Verwaltungsrat und die Spitalleitung für die

"Personalpolitik" (und nicht für das "Personalrecht")

zuständig sind, reicht nicht aus. Die Erörterung der Frage, ob die strittigen

Regelungen selbst dem Gesetzesvorbehalt unterliegen, erübrigt sich deshalb. Die

Vollzugsorgane der Beschwerdeführerin waren ohnehin nicht zum Erlass von vom

kantonalen Personalrecht abweichenden Regelungen berechtigt.

3.4

Hinzu kommt, dass die Beschwerdeführerin die strittigen

Regelungen nie wie von § 53 Abs. 2 GG vorgesehen "erlassen"

hat. Der Verwaltungsrat hat die betreffende Materie nicht in einem Erlass

geregelt, sondern eine Krankentaggeldversicherung abgeschlossen. Ihre

"Praxis" hat die Beschwerdeführerin nicht in Normen gegossen, sondern

in Merkblättern beschrieben, wie sie selbst einräumt. Ihr lineares

Abwesenheitsmanagement stützt sie nicht auf einen eigenen Erlass, sondern auf

§ 131 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz (VVO, LS 177.111) und

Art. 324a Abs. 4 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220).

Ein Personalreglement wurde gerade nicht erlassen.

Für das Vorliegen eines Erlasses im Sinn von § 53 Abs. 2 GG ist gemäss § 10

Abs. 2 VRG eine förmliche Veröffentlichung inklusive Rechtsmittelbelehrung

notwendig. Zu denken ist analog zu den §§ 6 ff. des Publikationsgesetzes

vom 30. November 2015 (LS 170.5) an eine Veröffentlichung in den

amtlichen Publikationsorganen der Verbandsgemeinden (vgl. Art. 16

Abs. 4 der Statuten). Vorliegend hat die Beschwerdeführerin somit nie

formgerecht abweichendes Personalrecht erlassen.

4.

4.1

Gemäss

§ 167 lit. a GG greift die Aufsichtsbehörde in die Tätigkeit der ihr

untergeordneten Behörde nur ein, wenn Hinweise auf klare Rechtsverletzungen

bestehen.

4.2

4.2.1

Die Beschwerdeführerin hat einen

Krankentaggeldprämien-Abzug (KTG-Abzug) auch aufseiten der Arbeitnehmenden

eingeführt. Jeder Lohnabzug benötigt eine gesetzliche (oder allenfalls eine

vertragliche) Grundlage, um zulässig zu sein (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 [BV, SR 101] und Art. 2 Abs. 1 KV; vgl.

BGr, 18. Dezember 2023, 9C_732/2022, E. 5.3). Das kantonale Personalrecht

sieht keinen KTG-Abzug vor und die

Beschwerdeführerin hat keine entsprechende gesetzliche Grundlage im Rahmen

ihrer Autonomie erlassen (vgl. vorne E. 3.4). Damit liegt diesbezüglich

eine klare Rechtsverletzung vor.

4.2.2

Dasselbe gilt für den Nettolohnausgleich.

Mit dem Instrument des Nettolohnausgleichs zieht die Arbeitgeberin den

Arbeitnehmenden im KTG-Versicherungsfall einen Betrag vom Bruttolohn ab, der

den arbeitnehmendenseitigen Sozialversicherungsbeiträgen entspricht, die auf

die Versicherungsleistung im Gegensatz zum gewöhnlichen Lohn nicht geschuldet

sind (siehe beispielsweise Art. 6 Abs. 2 lit. b der Verordnung

über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 31. Oktober 1947 [SR 831.101]).

So wird dafür gesorgt, dass die Arbeitnehmenden im Krankheitsfall keine höhere

Nettolohnauszahlung erhalten, als wenn sie gesund sind.

§ 99 VVO sieht für den Krankheitsfall eine volle Lohnfortzahlung beziehungsweise

nach einer gewissen Zeit eine solche zu 75 % vor; hierbei ist mit Lohn der

Bruttolohn gemeint. Für die Dauer der vollen Lohnfortzahlung ist ein

Nettolohnausgleich demzufolge klarerweise unzulässig. Denn werden Beiträge

an Sozialversicherungen nicht bezahlt, denen eine Gegenleistung

gegenübersteht, entsteht der versicherten Person regelmässig ein

sozialversicherungsrechtlicher Schaden (BGr, 5. Dezember 2002,

4C.275/2002, E. 2.2), weshalb der entsprechend eingesparte Betrag

grundsätzlich der versicherten Person zukommen muss. Die Beschwerdeführerin hat

die Beitragsersparnis somit für die durch § 99 VVO vorgesehene Zeit der

vollen Lohnfortzahlung zu Unrecht mittels eines Nettolohnausgleichs für sich

einbehalten.

Die Beschwerdeführerin hält dem

entgegen, dass ihre Leistungen "je nach Konstellation" besser seien

als diejenigen gemäss Personalgesetz. Die Lösung der Beschwerdeführerin ist in

jenen Fällen, in denen Arbeitnehmende länger als drei (erstes Dienstjahr),

sechs (zweites Dienstjahr) beziehungsweise zwölf (ab dem dritten Dienstjahr)

Monate krank sind, für die diese Anfangszeit übersteigende Krankheitszeit – und

wenn sie entsprechend lang krank sind auch insgesamt – für die betroffenen

Arbeitnehmenden tatsächlich finanziell vorteilhaft. Dies ändert jedoch nichts

daran, dass jene Arbeitnehmenden, die nicht so lang krank waren, dass sie

gesamthaft von dieser theoretischen Besserstellung profitierten, aufgrund des Nettolohnausgleichs

in Verletzung des geltenden Personalrechts finanziell benachteiligt wurden.

Anders als Art. 324a Abs. 4 OR sieht § 99 VVO keine andere

Möglichkeit als die gesetzlich geregelte Lohnfortzahlung vor. Ob die von der

Beschwerdeführerin praktizierte Regelung insgesamt gleichwertig ist, spielt deshalb

keine Rolle.

4.2.3

Schliesslich ist auch bezüglich der Einführung des linearen

Abwesenheitsmanagements eine klare Verletzung des für die Beschwerdeführerin

damals geltenden Personalrechts gegeben.

Mit

dem linearen Abwesenheitsmanagement hat die Beschwerdeführerin eingeführt, dass

im Krankheitsfall nicht die konkret geplante Arbeitszeit gutgeschrieben wird,

sondern die gleichmässig auf die Werktage verteilte durchschnittliche

Sollarbeitszeit. Indem § 123 VVO

festhält, dass bei bezahlter Abwesenheit höchstens die vereinbarte

Regelarbeitszeit – mit anderen Worten: die konkret geplante Arbeitszeit (vgl. § 118 Abs. 3 VVO) – als Arbeitszeit gutgeschrieben werden darf, statuiert diese

Bestimmung eindeutig ein fixes Abwesenheitsmanagement und unterbindet damit

gleichzeitig ein lineares. Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, dass es bei

§ 123 VVO nicht um Krankheitsfälle gehe, ist festzuhalten, dass aus der

Begründung des Regierungsrats zur Vollzugsverordnung zum Personalgesetz klar

hervorgeht, dass es bei § 123 um jegliche Art von bezahlten Abwesenheiten,

inklusive Krankheit, geht (Änderung der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom

6.

Dezember 2005, ABl Nr. 51 2005, 1550 ff., 1560).

Hieran

ändert auch § 131 VVO, der Abweichungen von den gewöhnlichen

Arbeitszeitregelungen zulässt, nichts. Denn § 131 VVO sieht diese

Möglichkeit nur für den Fall vor, dass besondere Verhältnisse dies

"verlangen". Die Anwendung von § 131 VVO erfordert somit eine

gewisse Notwendigkeit, aufgrund derer sich die Abweichung von der nach VVO

normalerweise geltenden Regelung aufdrängt. Vorliegend ist keine derartige

Notwendigkeit ersichtlich, insbesondere da die Einführung der

Krankentaggeldversicherung, aufgrund derer die Beschwerdeführerin das lineare

Abwesenheitsmanagement für geeigneter hielt, unzulässig war.

5.

5.1

Die

Beschwerdeführerin bringt schliesslich vor, dass die Begründung einer Weisung

so abgefasst sein müsse, dass sich die Betroffene "über die Tragweite des Entscheids

Rechenschaft geben" könne; ungenügend begründete Entscheidungen seien

aufzuheben und an die Vorinstanz zurückzuweisen. Sie rügt eine Verletzung der

Begründungspflicht und damit ihres Gehörsanspruchs, da es ihr unmöglich sei,

die Anordnung überhaupt anzufechten.

5.2

Gemäss Dispositiv-Ziff. II

des Beschwerdegegners wird die Beschwerdeführerin "im Sinne der Erwägungen

verpflichtet, allfällige durch die Einführung der Krankentaggeldversicherung

entstandene finanzielle Schlechterstellungen seiner Angestellten im

Krankheitsfall" zu entschädigen. Dies ist insofern nicht einfach

verständlich, als dass die "allfällige" Schlechterstellung "im

Krankheitsfall" nur den Nettolohnausgleich (vorstehende E. 4.2.2)

sowie das lineare Abwesenheitsmanagement (vorstehende E. 4.2.3) meinen

kann. Denn beim KTG-Abzug (vorstehende E. 4.2.1), der immer und somit

nicht nur im Krankheitsfall abgezogen wurde, handelt es sich um eine dauernde

Schlechterstellung. Die Weisung des Beschwerdegegners ist insofern

inkonsequent, als dass er in seiner Erwägung 5.3 die Schlechterstellung

durch den KTG-Lohnabzug genau gleich als unzulässig berücksichtigt hat (das

Gleiche hielt in der Folge auch die Vorinstanz in ihrer Erwägung 3d fest).

Nichtsdestotrotz ist die Weisung

entsprechend ihres Wortlauts genügend klar, dass die Beschwerdeführerin wissen

kann, was von ihr verlangt wird und wogegen sie sich hätte wehren müssen,

soweit sie damit nicht einverstanden war. Aus der Weisung des Beschwerdegegners

ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin gehalten ist, die rechtsverletzenden

finanziellen Schlechterstellungen im Krankheitsfall auszugleichen, das heisst

konkret: Erstens allen in der Zeit von der Einführung des neuen Systems bis zum

31.

Dezember 2022 Krankgeschriebenen zumindest dann, wenn sie nicht so

lange krank waren, dass sie gesamthaft von der Umstellung profitierten, den

Nettolohnausgleich zurückzubezahlen (vgl. E. 4.2.2). Zweitens allen in

dieser Zeit Krankgeschriebenen die allfällige Minuszeit gutzuschreiben –

beziehungsweise nötigenfalls direkt auszubezahlen –, die sich aus der Differenz

von fixem zu linearem Abwesenheitsmanagement ergibt (vgl. E. 4.2.3; hier

geht es um Fälle mit einem "Plansoll minus" wie im Merkblatt der Beschwerdeführerin

zum linearen Zeitmanagement vom 29. November 2017 unter Ziff. 5.2 erklärt).

Die Beschwerdeführerin hat sich

entsprechend in ihrer Beschwerdeschrift inhaltlich konkret zu dieser Weisung

geäussert und dargelegt, warum sie zu einer anderen rechtlichen Einschätzung

gelangt. Eine Gehörsverletzung (vgl. Art. 29 Abs. 2 BV und

Art. 18 Abs. 2 KV) aufgrund einer mangelhaften Begründung ist deshalb

nicht gegeben.

5.3

Der

Vollständigkeit halber ist festzuhalten, dass es dem Beschwerdegegner freisteht,

bezüglich der KTG-Abzüge ergänzend tätig zu werden.

5.4

Entgegen dem

Vorbringen der Beschwerdeführerin ist es schliesslich nicht am

Beschwerdegegner, einzelfallbezogene Weisungen zu den einzelnen erforderlichen

Rückzahlungen zu erteilen. Die Aufsichtsmassnahme des Beschwerdegegners ist gar

nur deshalb angezeigt, weil die Beschwerdeführerin in einer unbestimmten Anzahl

von Fällen wiederholt klares Recht verletzt hat (vgl. BGE 136 II 457 E. 3.1;

Bertschi, N. 65 f. und 81; Marazzotta/Morgenbesser, § 168 N. 9).

Es genügt, dass der Beschwerdegegner seine Weisung so konkret erteilt hat, dass

die Beschwerdeführerin weiss, wie sie in dieser unbestimmten Anzahl von

Einzelfällen je vorzugehen hat. Die Umsetzung dieser Weisung auf die konkreten

Einzelfälle ist Aufgabe der Beschwerdeführerin als untergeordnete Behörde

beziehungsweise als deren Rechtsnachfolgerin (vgl. § 168 Abs. 1 lit. a GG).

6.

Nach dem Gesagten

ist die Beschwerde abzuweisen.

7.

Ausgangsgemäss sind die

Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung

steht ihr nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 3'095.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin

auferlegt.

4.

Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Mitbeteiligten;

c) den

Regierungsrat.

Abweichende Meinung einer Minderheit der

Kammer:

(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes

über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai

2010.

[LS 211.1])

Eine Minderheit der Kammer ist

der Auffassung, die Beschwerde sei gutzuheissen.

Die Begründung der Mehrheit der

Kammer verkennt den Regelungsgehalt von § 53 GG und verletzt die Gemeinde-

bzw. Zweckverbandsautonomie. Nach § 53 Abs. 1 GG untersteht das

Arbeitsverhältnis der Angestellten von Gemeinden und Zweckverbänden dem

öffentlichen Recht (vgl. auch Art. 47 Abs. 1 KV). Es liegt in der

Entscheidungsfreiheit des kantonalen Verfassungs- (oder Gesetz-)gebers, ob das

Personal des Gemeinwesens öffentlich- oder privatrechtlich angestellt wird

(Marco Donatsch, Privatrechtliche Arbeitsverträge und der öffentliche

Dienst, Jusletter vom 3. Mai 2010, Rz. 16). Einem Zweckverband ist es

daher verwehrt, sein Personal dem Privatrecht zu unterstellen. Folglich sieht § 53 Abs. 2 GG (in Verbindung mit § 73 Abs. 4 GG) vor, dass das

kantonale Personalrecht sinngemäss Anwendung findet, soweit ein Zweckverband

keine eigenen Regelungen erlässt. Diese Bestimmung schliesst damit eine

Regelungslücke für den Fall, dass ein Zweckverband vom Erlass eines eigenständigen

Personalrechts absieht; denn die Anwendung des privaten Arbeitsvertragsrechts

ist nach § 53 Abs. 1 GG ausgeschlossen.

Das Legalitätsprinzip verlangt

nur (aber immerhin), dass ein eigenständiges Personalrecht eines Zweckverbands

auf formellgesetzlicher Grundlage beruht. Hingegen steht es einem Zweckverband

im Rahmen seiner Zweckverbandsautonomie frei, jedenfalls zugunsten seiner

Angestellten vom kantonalen Personalrecht abzuweichen, was beim Abschluss einer

Krankentaggeldversicherung nicht durch einen generell-abstrakten Erlass,

sondern durch Beschluss der Zweckverbandsexekutive erfolgen darf. Nach § 43 lit. c PG regelt der Regierungsrat den Anspruch auf Lohnzahlung bei

Krankheit. Auf Stufe des formellen Gesetzes fehlt damit im kantonalen Recht

jedwede inhaltliche Regelung; es handelt sich nach der Wertung des kantonalen

Gesetzgebers nicht um einen wesentlichen Regelungsinhalt des Anstellungsverhältnisses.

Entsprechend besteht auch unter dem Gesichtspunkt des Legalitätsprinzips keine

Rechtfertigung, einem Zweckverband aufsichtsrechtlich zu untersagen, eine

Krankentaggeldversicherung durch den Verwaltungsrat, d. h. das oberste Exekutivorgan, einzuführen. Einem

Zweckverband ist es nicht verwehrt, in einzelnen das Anstellungsverhältnis

betreffenden Aspekten vom ohnehin nur subsidiär anwendbaren kantonalen Recht

abzuweichen; das kantonale Personalrecht statuiert keine "Minimal

Standards". § 53 Abs. 1 GG verlangt einzig, dass das

Arbeitsverhältnis von Angestellten eines Zweckverbands dem öffentlichen Recht

untersteht.

Die Mehrheit verkennt (wie der

Beschwerdegegner und die Vorinstanz), dass die Krankentaggeldversicherung nicht

zu einer Schlechterstellung der Angestellten der Beschwerdeführerin führt. Wie

die Beschwerdeführerin zu Recht vorbringt, sind die Leistungen der

Krankentaggeldversicherung höher als die Lohnfortzahlungen nach § 99 VVO

und die Versicherungsleistungen sind nicht an den Bestand des Arbeitsverhältnisses

gebunden. Bei einer

Gesamtbetrachtung – und nur eine solche ist aus Gründen des sozialen Schutzes der

Angestellten vor Krankheit überhaupt vertretbar – sind die Angestellten der

Beschwerdeführerin durch die Krankentaggeldversicherung bei Krankheit weitaus

besser geschützt als die kantonalen Angestellten.

Die aufsichtsrechtliche

Anordnung, allfällige durch die Einführung der Krankentaggeldversicherung

entstandene finanzielle Schlechterstellungen der Angestellten im Krankheitsfall

gegenüber der kantonalrechtlichen Regelung, auch durch das nicht vollständige

Anrechnen von während des krankheitsbedingten Dienstausfalls eingeplanten

Diensteinsätzen, zu entschädigen, ist daher aufzuheben. Von einer Verletzung

klaren Rechts (vgl. § 167 lit. a GG) kann keine Rede sein.

Angemerkt werden darf

schliesslich, dass der Entscheid der Mehrheit schlicht und einfach gar nicht

umsetzbar ist. So wird verkannt, dass, selbst wenn man den vorstehenden

Ausführungen nicht folgt, im Rahmen eines aufsichtsrechtlichen Verfahrens

gegenüber der Beschwerdeführerin lediglich die Anordnung hätte getroffen werden

dürfen, die Krankentaggeldversicherung zu kündigen oder die hierfür notwendigen

Rechtsgrundlagen im Recht des Zweckverbands zu schaffen. Die Anordnung greift

aber rückwirkend für mehrere Jahre in die einzelnen Rechtsverhältnisse zwischen

der Beschwerdeführerin und ihren Angestellten ein.

Für

richtiges Protokoll,

Der

Gerichtsschreiber:

Elias

Studer