Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2024.00731

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2024.00731

Urteil

der 4. Kammer

vom 22. Januar 2026

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin

Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

Matthias Neumann.

In Sachen

A,

vertreten

durch RA Dr. B und/oder RA C,

Beschwerdeführerin,

gegen

Obergericht des Kantons Zürich,

Verwaltungskommission,

Beschwerdegegner,

betreffend Besoldung, Einreihung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A wurde im Jahr

2001 zur vollamtlichen Bezirksrichterin am Bezirksgericht D gewählt. Nach

einem Teilrücktritt amtete A als teilamtliches Mitglied (50%-Pensum). Im Jahr

2013 wechselte A von der 3. Abteilung zum Arbeitsgericht des

Bezirksgerichts D und wurde in Lohnklasse 26 eingereiht. Mit

Verfügung vom 6. März 2019 wurde A per 1. Juli 2019 bis 31. Dezember

2019 in ihrer zusätzlichen Funktion als Referentin / teilamtliche

Ersatzrichterin ebenfalls in Lohnklasse 26 eingereiht.

B. Gemäss Wahlanzeige

des Bezirksrats Zürich wurde A am 21. Dezember 2022 für den Rest der

Amtsdauer 2020–2026 als vollamtliches Mitglied des Bezirksgerichts D

gewählt. Der Amtsantritt wurde auf den 1. März 2023 festgelegt. Per 1. März

2023 wechselte A gemäss Konstituierungsbeschluss des Bezirksgerichts D vom

9. Dezember 2022 vom Arbeitsgericht in die Audienz. Mit Änderungsverfügung

vom 15. März 2023 reihte der Generalsekretär des Obergerichts des Kantons

Zürich Bezirksrichterin A anstelle der bisherigen Lohnklasse 26/Leistungsstufe 01

in die Lohnklasse 25/Leistungsstufe 02 ein. Zur Begründung wurde

auf die Richtpositionsumschreibungen der obersten kantonalen Gerichte

verwiesen.

Dagegen rekurrierte A bei der

Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich. Am 2. April

2024 wies die Verwaltungskommission den Rekurs ab.

Erwägungen

II.

Mit Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 8. Mai 2024 gelangte

A an das Bundesgericht. Sie beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen,

der Beschluss der Verwaltungskommission sei aufzuheben und sie sei per 1. März 2023

in die Lohnklasse 26 (und Leistungsstufe 01)

einzureihen. Eventualiter sei sie in Lohnklasse 25/Leistungsstufe 03

einzureihen.

Mit Urteil vom 18. Oktober

2024.

trat das Bundesgericht auf die Beschwerde nicht ein und überwies die

Angelegenheit zuständigkeitshalber dem Verwaltungsgericht (1C_289/2024).

Das Verwaltungsgericht setzte in

der Folge A Frist an, um eine Ergänzung der Begründung ihrer Beschwerde vom 8. Mai

2024.

einzureichen. Mit Eingabe vom 21. Januar 2025 verzichtete A darauf.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Bundesgericht

erwog in seinem Entscheid vom 18. Oktober 2024, dass die Gerichte im

Bereich ihrer eigenen Justizverwaltung nicht über die erforderliche

richterliche Unabhängigkeit im Sinn von Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verfügen. Vorliegend habe die

Verwaltungskommission des Obergerichts des Kantons Zürich, die einen Rekurs

gegen eine Verfügung ihres Generalsekretärs in einer

Justizverwaltungsangelegenheit des Obergerichts (Lohneinreihung einer

Bezirksrichterin) behandelte, zwar oberinstanzlich, aber funktional als

Verwaltungsbeschwerdebehörde entschieden. Es fehle nach der Regelung im

kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetz (vgl. § 42 lit. c Ziff. 1

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2])

die Möglichkeit des Weiterzugs an eine unabhängige gerichtliche Instanz

gemäss Art. 29a und 30 Abs. 1 BV, wie sie Art. 86 Abs. 1

lit. d in Verbindung mit Art. 86 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) verlangt (vgl. auch BGE 151 I 93). Es hat daher die Angelegenheit dem Verwaltungsgericht zur Behandlung

überwiesen.

1.2

Im Streit liegt

die Lohneinstufung der Beschwerdeführerin seit dem 1. März 2023. Die

Beschwerdeführerin ist vom Volk bis zum 30. Juni 2026 als Bezirksrichterin

gewählt. Für die Dauer vom 1. März 2023 bis 30. Juni 2026 beträgt die

Lohndifferenz zwischen der Lohnklasse 25 und 26 (bei einer Einstufung in

die Leistungsstufe 01 und einem Beschäftigungsgrad von 100 %) rund Fr. 34'000.-.

Damit ist über die Angelegenheit in Dreierbesetzung zu entscheiden

(§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario

VRG).

2.

2.1

Für die Festlegung

des Lohnes von Bezirksrichterinnen und Bezirksrichtern ist das Obergericht

zuständig, da diesem die Befugnisse der Anstellungsbehörde gegenüber den

Bezirksrichterinnen und -richtern zukommen (vgl. § 7 der Vollzugsverordnung

vom 26. Oktober 1999 der obersten kantonalen Gerichte zum Personalgesetz

des Kantons Zürich [LS 211.21]).

2.2

Nach § 40

Abs. 1 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10)

regelt der Regierungsrat die Entlöhnung der Angestellten. Die Stellen werden

entsprechend ihren Anforderungen in Funktionsgruppen eingereiht, denen

Lohnrahmen zugeordnet werden. Der Lohn berücksichtigt die Leistung und die

Erfahrung (§ 40 Abs. 2 PG). Weiter bestimmt § 8 Abs. 1 der Personalverordnung

vom 16. Dezember 1998 (PVO, LS 177.11), dass der Regierungsrat und

die obersten kantonalen Gerichte in der Vollzugsverordnung den Einreihungsplan

festlegen. Der Einreihungsplan enthält die Richtpositionen, die nach 29 Lohnklassen

geordnet sind. Der Regierungsrat und die obersten kantonalen Gerichte

umschreiben, soweit erforderlich, die Richtpositionen und die Voraussetzungen

für die Zuordnung einer Stelle. Die Umschreibungen werden nach

Funktionsbereichen gegliedert (§ 9 PVO). Jede Stelle wird gemäss dem

Einreihungsplan und den Richtpositionsumschreibungen entsprechend ihren

Anforderungen in der Regel in nur eine Lohnklasse eingereiht. Diese gilt als

Einreihungsklasse (§ 10 Abs. 1 PVO). Nach § 32 Abs. 3 der Vollzugsverordnung

vom 19. Mai 1999 zum Personalgesetz (VVO, LS 177.111) umschreibt der

Regierungsrat die Richtpositionen für die Funktionsbereiche 1 bis 5, die

obersten kantonalen Gerichte umschreiben übereinstimmend diejenigen für den

Funktionsbereich 6.

2.3

Gemäss den

Richtpositionsumschreibungen der obersten kantonalen Gerichte für den

Funktionsbereich 6 vom 20. Juni 2000 (mit Änderungen bis 22. Februar

2012) wird eine Bezirksrichterin bzw. ein Bezirksrichter mit wenig

"Richter-Erfahrung" in Lohnklasse 24 eingereiht; bei

mehrjähriger "Richter-Erfahrung", d. h.

in der Regel mindestens fünf Jahren, erfolgt die Einreihung in Lohnklasse 25.

Bezirksrichterinnen bzw. Bezirksrichter als Vizepräsidentinnen bzw.

Vizepräsidenten, Abteilungsvorsitzende, Bereichsvorsitzende und die Präsidentin

oder der Präsident des Mietgerichts Zürich werden in Lohnklasse 26 eingereiht.

In die Lohnklasse 27 wird eine Präsidentin oder ein Präsident eines Bezirksgerichts

(ausser D), in die Lohnklasse 28 die Präsidentin oder der Präsident des

Bezirksgerichts D eingereiht.

Diese

Richtpositionsumschreibungen der obersten kantonalen Gerichte sind im Handbuch

Vereinfachte Funktionsanalyse (VFA abrufbar unter:

www.zh.ch/de/arbeiten-beim-kanton/fuer-hr-profis/handbuch-personalrecht/definition/lohn/lohn-grundlagen/handbuch-vereinfachte-funktionsanalyse.html)

veröffentlicht. In der Vollzugsverordnung der obersten kantonalen Gerichte zum

Personalgesetz wird allerdings davon abgesehen, die Mitglieder des Bezirksgerichts

entsprechend den genannten Richtpositionsumschreibungen im Einreihungsplan zu

erwähnen. Stattdessen wird dies im Einreihungsplan des Regierungsrats in der

Vollzugsverordnung zum Personalgesetz (Anhang 1) geregelt. Der

Einreihungsplan sieht für die Bezirksrichterinnen und Bezirksrichter die

Lohnklassen 24 bis 26 vor und entspricht damit den Vorgaben der

Richtpositionsumschreibungen der obersten kantonalen Gerichte.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin war seit ihrem Wechsel zum Arbeitsgericht im Jahr 2013 in

Lohnklasse 26 eingereiht. Dies entsprach der langjährigen Praxis, die

Mitglieder des Arbeitsgerichts als konstituierte (Vize-)Präsidentinnen oder

(Vize-)Präsidenten in die Lohnklasse 26 einzureihen. Der Beschwerdegegner

hat diese Einreihungspraxis mit Beschluss vom 6. November 2023 betreffend die

Lohneinreihung eines neu am Arbeitsgericht tätigen Mitglieds des Bezirksgerichts

geändert. Mit Entscheid vom heutigen Tag (VB.2024.00648) hat das

Verwaltungsgericht diese Praxisänderung geschützt. Es hat erwogen, dass die

Mitglieder des Bezirksgerichts nach den Richtpositionsumschreibungen nur dann

in Lohnklasse 26 einzureihen seien, wenn sie als Vize-Präsident/in,

Abteilungsvorsitzende/r oder Bereichsvorsitzende/r amten und dabei

weitreichende Führungs- und Leitungsaufgaben im gesamten Bereich der

Justizverwaltungsgeschäfte sowie Verantwortung für das juristische und

administrative Personal übernehmen. Dies sei bei den Mitgliedern des Arbeitsgerichts

aber nicht der Fall, da diese nur deshalb als Vizepräsidentinnen oder

Vizepräsidenten konstituiert würden, da in Verfahren, welche in die

Zuständigkeit des Arbeitsgerichts fielen (§ 20 GOG), sich der Spruchkörper

aus einer Bezirksrichterin oder einem Bezirksrichter (als Präsidentin oder

Präsident) und je einer Beisitzenden oder einem Beisitzenden aus der Gruppe der

Arbeitgebenden und der Arbeitnehmenden zusammensetze (§ 15 GOG). Die

Mitglieder des Arbeitsgerichts seien daher wie die Mitglieder des Bezirksgerichts,

welche (ausschliesslich) als Einzelrichterinnen oder Einzelrichter oder als

Mitglieder des Kollegialgerichts tätig seien, in die Lohnklasse 24 oder 25

einzureihen (zum Ganzen VGr, 22. Januar 2026, VB.2024.00648, E. 4 f.).

3.2

Der

Beschwerdegegner begründet die "Rückstufung" der Beschwerdeführerin

von der Lohnklasse 26 in die Lohnklasse 25 damit, dass sie in der

Audienz als Einzelrichterin bzw. Referentin tätig sei, womit ihr keine

(wesentliche) Führungs-, Leitungs- und Vorgesetztenfunktion zukomme. Ein

Anspruch auf Besitzstandswahrung bestehe nicht, da ihre bisherige

Lohneinreihung auf einer rechtswidrigen Praxis beruhe und sie sich nicht auf

den Vertrauensschutz oder das Gleichbehandlungsgebot berufen könne. Zur

Begründung verweist der Beschwerdegegner einzig auf den vorgenannten Beschluss vom

6.

November 2023 betreffend die Lohneinreihung eines neu am Arbeitsgericht

tätigen Mitglieds des Bezirksgerichts (angefochtener Entscheid, E. 3.5.4).

3.3

Die

Beschwerdeführerin macht dagegen im Wesentlichen geltend, dass sie auf den

Bestand ihrer Lohneinreihung in die Lohnklasse 26 vertrauen dürfe, zumal

dies noch mit Verfügungen vom 6. März und 20. März 2019 trotz Wechsels

zur Referententätigkeit betätigt wurde.

4.

4.1

Der in Art. 5

Abs. 3 und Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben

verleiht einer Person Anspruch auf Vertrauensschutz, sofern die in Lehre

und Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen für die Annahme schützenswerten

Vertrauens erfüllt sind. Zu diesen Voraussetzungen gehören in erster Linie das

Vorliegen einer Vertrauensgrundlage sowie die Betätigung des Vertrauens in der

Weise, dass die betroffene Person gestützt darauf Dispositionen getätigt hat,

die ohne Nachteile nicht mehr rückgängig gemacht werden können (Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,

Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 624 ff.).

Verfügungen

stellen qualifizierte Vertrauensgrundlagen dar (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 632); bei der verfügten Zusicherung einer bestimmten Höhe eines Lohns

ist Vertrauensschutz auch denkbar, ohne dass die Betroffenen bereits

irgendwelche nachteiligen Dispositionen getroffen haben (vgl.

Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 661 f.; ferner VGr, 3. Juli 2019,

VB.2018.00701, E. 4.2). Die Rechtsprechung anerkennt daher einen erhöhten

Vertrauensschutz gegenüber individuellen Anpassungen einer Anstellungsverfügung

(vgl. VGr, 10. Oktober 2000, PB.2000.00015, E. 2c) und eine

Rückstufung bei der Lohneinreihung darf namentlich nicht das

Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV) verletzen (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 5b;

BGr, 6. Februar 2004, 2P.222/2003, E. 4.3).

4.2

Die

bisherige Einreihung der Beschwerdeführerin in Lohnklasse 26 gemäss den

entsprechenden Verfügungen des Generalsekretärs des Obergerichts beruht zwar

auf ihrer langjährigen Tätigkeit am Arbeitsgericht. Indessen wurde die

Beschwerdeführerin selbst für ihre – wenn auch zeitlich befristete –

Zusatzanstellung als Referentin / teilamtliche Ersatzrichterin in

Lohnklasse 26 eingereiht (vgl. Anstellungsverfügung vom 6. März 2019).

Unter diesen besonderen Umständen liegt eine die Beschwerdeführerin persönlich

betreffende Zusicherung bzw. Vertrauensgrundlage der für die Lohneinreihung

zuständigen Behörde vor, welche bei der Beschwerdeführerin das schützenswerte

Vertrauen weckte, dass sie in ihrer Tätigkeit als Bezirksrichterin, unabhängig

davon, ob sie am Arbeitsgericht oder als Einzelrichterin amtet, keine

Lohneinbusse erleiden würde (was nur umgesetzt werden kann, wenn sie in Lohnklasse 26

eingereiht wird). Das gilt umso mehr, als dass der Einreihungsplan gemäss

Anhang 1 VVO für die Bezirksrichterinnen und Bezirksrichter die

Lohnklassen 24 bis 26 vorsieht.

Hinzu kommt,

dass es entgegen dem Beschwerdegegner keine Rolle spielt, dass in der

Zwischenzeit die Praxis betreffend die Lohneinreihung für die Mitglieder des Arbeitsgerichts

geändert wurde (vorne 3.1). Denn diese Praxisänderung gilt nur für

Bezirksrichterinnen oder Bezirksrichter, welche gemäss dem

Konstituierungsbeschluss des Plenums des Bezirksgerichts neu dem Arbeitsgericht

zugeteilt werden. Die Beschwerdeführerin wäre hingegen unverändert in Lohnklasse 26

eingereiht (wie die bereits vor der Praxisänderung amtierenden Mitglieder des Arbeitsgerichts),

wenn sie am Arbeitsgericht geblieben wäre. Die Beschwerdeführerin legt

nachvollziehbar dar, dass sie sich Ende 2022 bzw. Anfang 2023 nicht für einen

Funktionswechsel innerhalb des Bezirksgerichts zur Verfügung gestellt hätte,

wenn sie mit der Lohnrückstufung hätte rechnen müssen, zumal sie bereits ab

Mitte 2023 zu 100 % am Arbeitsgericht hätte tätig sein können. Dabei darf

es als notorisch gelten, dass ein amtierendes Mitglied nicht gegen seinen

Willen durch Plenarbeschluss einer anderen Gerichtsabteilung zugeteilt wird,

zumal auch der Wechsel der Beschwerdeführerin vom Arbeitsgericht in die Audienz

nach dem Anciennitätsprinzip berücksichtigt wurde.

5.

Nach dem Gesagten erweist sich

die Beschwerde in der Sache als begründet, womit sie gutzuheissen ist. Es

erübrigt sich daher, auf die Rügen der Beschwerdeführerin zur Verletzung des rechtlichen

Gehörs einzugehen.

Demgemäss ist die

Beschwerdeführerin rückwirkend per 1. März 2023 in Lohnklasse 26/ Leistungsstufe 01

einzureihen. Allenfalls in der Zwischenzeit erfolgte individuelle

Stufenanstiege sind bei den Lohnnachzahlungen ebenfalls zu berücksichtigen.

6.

Weil der

Streitwert mehr als Fr. 30'000.- beträgt, ist das Verfahren

kostenpflichtig (§ 65a Abs. 3 VRG). Ausgangsgemäss sind die

Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Zudem hat der

Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren, in dem sie

seit dem zweiten Schriftenwechsel vertreten war, eine reduzierte

Parteientschädigung von Fr. 1'500.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen

(§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Für das Beschwerdeverfahren ist der

Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung zuzusprechen, da sie bereits im

Verfahren vor Bundesgericht entschädigt wurde (vgl. BGr, 18. Oktober

2024, 1C_289/2024, E. 2) und im vorliegenden Verfahren keinen Aufwand

hatte.

7.

Da der Streitwert

mehr als Fr. 15'000.- beträgt, ist als Rechtsmittel auf die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu verweisen (Art. 85 Abs. 1

lit. b BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziffern 1.

und 3. des Beschlusses der Verwaltungskommission des Obergerichts vom 2. April

2024.

werden aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, die

Beschwerdeführerin im Sinn der Erwägung 5 rückwirkend per 1. März

2023.

in Abänderung der Verfügung des Generalsekretärs vom 15. März 2023 in

Lohnklasse 26/Leistungsstufe 01 einzureihen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 3'570.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner

auferlegt.

4.

Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, der

Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.-

zu bezahlen.

5.

Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien.