Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2025.00081

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2025.00081

Urteil

der 4.

Kammer

vom 20. August 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz),

Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer,

Gerichtsschreiber Matthias Neumann.

In Sachen

Gemeinde A,

vertreten durch den

Gemeinderat A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Bezirksrat C,

Beschwerdegegner,

betreffend Übertragung

von Aufgaben der Gemeindeverwaltung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Gemeinderat der Gemeinde A informierte den

Bezirksrat C im Frühjahr 2022 über das Vorliegen organisatorischer Mängel

in der Gemeindeverwaltung. Der Bezirksrat C führte in der Folge

engmaschige Aufsichtskontrollen durch. Im Sommer 2023 eröffnete der Bezirksrat C

zur Klärung der Rechtmässigkeit des Einsatzes von "Springerlösungen"

in verschiedenen Verwaltungsabteilungen der Gemeinde A ein separates

Aufsichtsverfahren. Die Gemeinde A führte dazu namentlich aus, dass auf

die Ausschreibung der Stelle der Leitung Finanzen verzichtet werde und

stattdessen Aufgaben der Finanzabteilung der D AG übertragen werden

sollen.

Mit Beschluss vom 2. November 2023 ordnete der

Bezirksrat C unter anderem Folgendes an:

"I. Der Gemeinderat A wird angewiesen,

für die Stelle der Leitung Finanzen sowie für die Stellen der Sachbearbeitenden

Finanzen unverzüglich intensive Bemühungen für die Besetzung der Stellen mit

Gemeindeangestellten (gemäss Stellenplan) vorzunehmen (...)

Erwägungen

II. Dem Gemeinderat wird untersagt, den

Dienstleistungsvertrag mit der Firma D für die Führung des Bereich

Finanzen der Gemeinde A in der vorliegenden Entwurfform vorzulegen.

III. Der Gemeinderat wird angewiesen, den Vertrag

mit der Firma D im Sinne der Erwägungen anzupassen und insbesondere die

Kompetenzen der Firma D auf die Hilfsaufgaben zu beschränken und den

Vertrag befristet abzuschliessen, bis das Rekrutierungsverfahren für die

Leitung Finanzen gemäss Dispositiv Ziffer I erfolgreich abgeschlossen

werden konnte und die neuen Mitarbeitenden der Abteilung Finanzen von der Firma D

gründlich eingeführt werden konnten, längstens aber auf 12 Monate.

IV. Der Gemeinderat wird angewiesen, für den Fall,

dass ein gemäss Dispositiv Ziffer II angepasster Vertrag der

Gemeindeversammlung vorgelegt werden sollte, den Beleuchtenden Bericht dazu

sachlich und wahrheitsgemäss abzufassen und die gemäss obenstehenden Erwägungen

4.1-3 festgestellten irreführenden Ausführungen sachverhaltsentsprechend

vollständig darzulegen.

V. Der Gemeinderat wird aufgefordert, inskünftig

unverzüglich nach einer erfolgten Kündigung das Rekrutierungsverfahren für die

Suche eines Nachfolgers oder einer Nachfolgerin an die Hand zu nehmen und die

Suche nach neuen Mitarbeitenden intensiver ernsthafter zu betreiben."

II.

Die Gemeinde A rekurrierte gegen den Beschluss des Bezirksrates C

vom 2. November 2023 beim Regierungsrat. Dieser wies den Rekurs mit

Beschluss vom 11. Dezember 2024 ab.

III.

Dagegen erhob die Gemeinde A am 3. Februar 2025

Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der

Beschlüsse des Regierungsrats und des Bezirksrates unter Entschädigungsfolge

(zzgl. MWST). Der Bezirksrat C verzichtete mit Eingabe vom 13. Februar

2025.

auf Vernehmlassung; die Direktion der Justiz und des Innern beantragte

namens des Regierungsrats am 17. Februar 2025 die Abweisung der

Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Rekursentscheide

des Regierungsrats über aufsichtsrechtliche Anordnungen eines Bezirksrats

können beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden (vgl.

§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

1.2

Nach der

verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung sind Aufsichtsmassnahmen nur dann mit

Beschwerde anfechtbar, wenn sie eine Anordnung beinhalten, sei es, dass der

Regierungsrat eine derartige Verfügung selber trifft oder dass er die Anordnung

eines Bezirksrats bestätigt (VGr, 4. November 2015, VB.2015.00398, E. 1.2;

Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 86). Die

Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid des Regierungsrats, womit

dieser gegenüber der Beschwerdeführerin getroffene aufsichtsrechtliche

Weisungen des Beschwerdegegners bestätigte.

Die Beschwerdeführerin wird

mit den Dispositiv-Ziffern I–III des Beschlusses des Beschwerdegegners im

Wesentlichen angewiesen, eine Finanzabteilung mit personalrechtlich

angestelltem Personal zu führen, da sie diese Kernaufgabe nach § 63 des Gemeindegesetzes

vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) nicht durch Vertrag auf einen

privaten Dritten übertragen dürfe. Diese Anweisungen sind auf konkrete

Rechtswirkungen ausgerichtet, sodass ein Rechtsschutzinteresse an ihrer

Überprüfung besteht bzw. ein Anfechtungsobjekt vorliegt (vgl. VGr, 4. November

2015, VB.2015.00398, E. 1.2; Lorenzo Marazzotta/Mischa Morgenbesser, in:

Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz

[Kommentar GG], 2. A., Zürich etc.

2025, § 168 N. 5).

Die Weisungen in

Dispositiv-Ziffern IV und V weisen hingegen keinen hinreichend bestimmten

und auf (unmittelbare) Rechtswirkungen gerichteten Gehalt auf, sodass dagegen

die Beschwerde mangels Anfechtungsobjekt bzw. Rechtsschutzinteresse nicht

offensteht.

1.3

Die

Beschwerdeberechtigung der Beschwerdeführerin ist schliesslich gestützt auf

§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. c VRG, wonach

Gemeinden zur Ergreifung eines Rechtsmittels legitimiert sind, wenn sie bei der

Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt

sind, zu bejahen: Die streitbetroffenen Anweisungen betreffen eine

grundsätzliche Frage der Organisation bzw. Aufgabenerfüllung durch die

Gemeindeverwaltung. Die Beschwerdeführerin beruft sich darüber hinaus auf ihre

durch Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999

(BV, SR 101) und Art. 85 der Verfassung des Kantons Zürich vom

27.

Februar 2005 (LS 101) garantierte Gemeindeautonomie. Dazu ist sie

nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG

berechtigt. Ob der Beschwerdeführerin die beanspruchte Autonomie im fraglichen

Bereich tatsächlich zukommt, ist praxisgemäss nicht eine Frage des Eintretens,

sondern der materiellen Beurteilung.

1.4

Nach dem

Gesagten ist auf die Beschwerde mit den genannten Einschränkungen einzutreten.

2.

Die streitbetroffenen aufsichtsrechtlichen Weisungen

betreffen im Wesentlichen die Frage, ob die Beschwerdeführerin durch

angestelltes, gemeindeeigenes Personal eine Finanzabteilung führen muss oder ob

sie bestimmte Aufgaben der Finanzverwaltung durch Vertrag auf einen Privaten

übertragen darf.

2.1

Nach § 63 Abs. 1 GG erfüllen die Gemeinden die Aufgaben selbst, die für ihre

Organisation, Selbstständigkeit und Leistungsfähigkeit notwendig sind. Andere

Aufgaben können sie Dritten übertragen oder in Zusammenarbeit mit anderen

Gemeinden erfüllen. Die Aufgabenübertragung an Dritte kann durch Vertrag oder

Ausgliederung erfolgen (§ 63 Abs. 2 lit. a und b GG). Die

Gemeinden gewährleisten, dass die Aufgaben recht- und zweckmässig erfüllt

werden (§ 64 Abs. 1 GG).

2.2

Der

Regierungsrat erwägt, dass eine Gemeinde ein gewisses inhaltliches und

umfangmässiges Spektrum an Aufgaben selbst erfüllen müsse, damit sie als

demokratisches Gemeinwesen funktioniere und ihre Existenz als selbständiges

Gemeinwesen gerechtfertigt sei. Dazu gehörten Aufgaben der politischen

Gestaltung, Steuerung und Aufsicht (z. B. Erstellung des Budgets, Aufgaben- und Finanzplanung,

Durchführung von Wahlen). Die Gemeinde dürfe nicht sämtliche Aufgabenbereiche

übertragen und sich auf eine sogenannte Holdingfunktion beschränken. Mit

Ausgliederungen und anderen Formen von Aufgabenübertragungen (z. B. Anschlussverträge)

gingen demokratische Einflussmöglichkeiten verloren. Die Gemeinde dürfe sich

nicht ihrer gesamten operativen Tätigkeit entäussern, demokratische

Entscheidverantwortung ausschalten und dadurch zur organisatorischen Hülle

verkommen. Eine wirksame politische Gestaltung und Steuerung erfolge im engen

Austausch zwischen Gemeindevorstand und gemeindeeigenem Personal, das seinen

unmittelbaren Weisungen unterstehe.

Dem Entwurf des Dienstleistungsvertrags

sei zu entnehmen, dass das Springerunternehmen in den Bereichen Allgemeine

Funktionen, Kreditoren, Debitoren (ohne Steuern), Finanzbuchhaltung,

Anlagebuchhaltung, Investitionsprojekte, Jahresabschluss, Planung und

Controlling, Staatsbeiträge, Personal- und Lohnwesen, Arbeitszeitkontrolle,

Reporting sowie Cash- und Kreditmanagement Aufgaben übernehmen sollte. Dabei

handle es sich nicht nur um reine Buchhaltungsaufgaben, sondern auch um

Steuerungsaufgaben, womit wichtige operative Tätigkeiten abgegeben würden. Die

Schlusskontrolle und die Verantwortung würden zwar bei der Beschwerdeführerin

verbleiben, die jedoch ohne genügend gemeindeeigenes Fachpersonal nicht in der

Lage sei, ihrer Gewährleistungs- und Aufsichtspflicht nach § 64 Abs. 1 GG nachzukommen. Bei Abschluss des Dienstleistungsvertrages würde die Beschwerdeführerin

faktisch die Kompetenzen der Finanzverwaltung abgeben, zumal diese nicht einmal

beabsichtige, eine Leitung Finanzen anzustellen bzw. zu rekrutieren.

Der Regierungsrat kommt zum Schluss, dass der

Dienstleistungsvertrag wichtige Steuerungs- und Leitungsaufgaben im

Finanzbereich betreffe; dabei handle es sich um Kernaufgaben, die nicht an

Dritte ausgegliedert werden dürfen. Nach § 63 GG sei lediglich die

Übertragung von untergeordneten Aufgaben, d. h. Hilfsaufgaben wie etwa die Buchhaltung, an

Dritte zulässig. Und selbst bei der Übertragung von Hilfsaufgaben sei zwingend

erforderlich, dass genügend gemeindeeigenes Personal vorhanden sei, um diese

Aufgabenerfüllung zu beaufsichtigen.

2.3

Die

Beschwerdeführerin bringt dagegen vor, dass durch den Dienstleistungsvertrag

nicht der Einsatz von "Springern" geregelt werde, sondern für eine

gewisse Zeit eine Aufgabenübertragung der Gemeindebuchhaltung erfolgen solle;

die vorgesehene Vertragspartnerin biete hierfür einen Treuhandservice. Dabei

handle sich um Hilfstätigkeiten im Hinblick auf die Erfüllung der Kernaufgaben

durch die Beschwerdeführerin. Dem ist beizupflichten.

2.4

Sowohl der Beschwerdegegner wie auch

der Regierungsrat verkennen die Abgrenzung zwischen den Buchhaltungsaufgaben, d. h. der Erfassung aller

finanzhaushaltrechtlich relevanter Vorgänge, und den politischen

Steuerungsaufgaben der gesetzlich zuständigen Gemeindeorgane. Wie die Beschwerdeführerin

zutreffend ausführt, geht es bei der Erstellung der Budgetvorlage einzig um die

Aufbereitung der inhaltlichen Datengrundlagen aus den Vorjahren, die den Verwaltungsabteilungen

als Grundlage dient, um die Budgetierung der verschiedenen Konten im nächsten

Jahr vorzunehmen. Das Zusammenstellen des Budgets erfolgt nach kantonalen

Vorgaben und liegt in der Verantwortung des Gemeindevorstands, welcher das

Budget erstellt und der Gemeindeversammlung zum Beschluss vorlegt (vgl. § 101 GG). Und auch bei der Finanzplanung geht es aufgrund der vorgesehenen

Aufgabenübertragung lediglich um finanzhaushaltsrechtlich korrekte

Zusammenstellungen von geplanten und rollenden Investitionen etc. Finanzielle

Entscheidkompetenzen werden keine übertragen.

Das kantonale Recht sieht für die Gemeinden ein umfassendes

Finanzhaushaltsrecht vor, das auf dem Harmonisierten Rechnungsmodell HRM2

basiert (§§ 84 ff. GG; Stefan Vogel, in: Kommentar GG, Vorbem. zu §§ 63-83,

N. 11); das Rechnungslegungsrecht ist kantonalrechtlich normiert und es

bleibt kein Raum für kommunale Vorschriften (vgl. §§ 118 ff. GG und §§ 17 ff.

der Gemeindeverordnung vom 29. Juni 2016 [LS 131.11]; VGr, 3. Dezember

2020, VB.2020.00654, E. 3.2). Bei der Führung der Gemeindebuchhaltung,

welche unter anderem die Grundlage für die Erstellung von Budget und

Jahresrechnung bildet, handelt es sich jedenfalls so betrachtet um eine

Hilfstätigkeit. Die Gemeinde ist zwar zur Haushaltsführung und Rechnungslegung

nach Massgabe der kantonalrechtlichen Vorschriften verpflichtet; dies erfolgt

aber nicht zum Selbstzweck. Vielmehr bildet die Haushaltsführung bzw. die

Führung der Gemeindebuchhaltung die Grundlage, damit die Gemeinde ihre

eigentlichen Sachaufgaben wahrnehmen kann. Die Beschwerdeführerin wendet daher zu

Recht ein, dass die Abteilung Finanzen die finanziellen Aufgaben koordiniere

und den Fachabteilungen die nötigen Informationen unter anderem zur Kontrolle

liefere. Die fachliche Verantwortung für die einzelnen Sachbereiche liegt

jedoch bei den jeweiligen ressortverantwortlichen Mitgliedern des Gemeindevorstands

und den Abteilungsleitungen der Gemeinde-verwaltung.

Fehl geht schliesslich auch die Auffassung des Regierungsrats,

dass die Beschwerdeführerin gemeindeeigenes Fachpersonal beschäftigen müsse,

damit gewährleistet sei, dass die Beschwerdeführerin ihre Aufgaben recht- und

zweckmässig erfülle (vgl. § 64 Abs. 1 GG). Zum einen müssen die

Gemeinden von Gesetzes wegen den Finanzhaushalt einer Prüfstelle vorlegen,

welche prüft, ob die Buchführung und die Rechnungslegung den rechtlichen

Vorschriften entspricht (vgl. §§ 142 ff. GG). Und die Zweckmässigkeit

der Aufgabenerfüllung kann es zum anderen rechtfertigen, dass jedenfalls eine

kleine Gemeinde wie die Beschwerdeführerin auf die Anstellung von

qualifizierten Finanzspezialisten verzichtet (etwa mangels Auslastung, wie es

die Beschwerdeführerin vorbringt). Der Einkauf spezialisierter Dienstleistungen

zur Gewährleistung der Aufgabenerfüllung kann gerade einer kleinen Gemeinde

nicht per se verwehrt sein.

Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass die

streitbetroffenen aufsichtsrechtlichen Anordnungen nicht gerechtfertigt sind.

Weder liegt eine (klare) Rechtsverletzung vor noch ist die ordnungsgemässe

Führungs- oder Verwaltungstätigkeit auf andere Weise gefährdet (vgl. § 167 GG). Bei diesem Verfahrensausgang erübrigt sich die Einholung der von der

Beschwerdeführerin beantragten Amtsberichte anderer Bezirksräte, um

aufzuzeigen, dass die beabsichtigte Aufgabenübertragung in anderen Gemeinden

ebenfalls praktiziert werde.

3.

Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als begründet,

soweit darauf einzutreten ist. Die aufsichtsrechtlichen Anordnungen, die

Stellen in der kommunalen Abteilung Finanzen mit angestelltem Personal zu

besetzen und für die beabsichtigte Aufgabenübertragung keinen

Dienstleistungsvertrag abzuschliessen, sind aufzuheben.

4.

Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdegegner

kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG).

Vorliegend wehrt sich eine

Gemeinde gegen aufsichtsrechtliche Anordnungen, sodass sich die Zusprechung

einer angemessenen Parteientschädigung für das Beschwerdefahren von Fr. 2'000.-

(inkl. Mehrwertsteuer) rechtfertigt (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird. Der

Rekursentscheid des Regierungsrats vom 11. Dezember 2024 und Dispositiv-Ziff. I–III

und VII des Beschlusses des Bezirksrats C vom 2. November 2023 werden

aufgehoben.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Regierungsrat.