Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2025.00484

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2025.00484

Urteil

der 4.

Kammer

vom 4. September 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz),

Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer,

Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In Sachen

Gemeinde Maur,

vertreten durch den Gemeinderat Maur,

dieser vertreten durch Prof. Dr. iur. A,

Beschwerdeführerin,

gegen

B,

Beschwerdegegner,

betreffend Kreditbewilligung

für die Erweiterung einer Asylunterkunft bzw. von Asylunterkünften,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Gemeinderat der Gemeinde Maur ordnete am

24. März 2025 für den 28. September 2025 eine Urnenabstimmung

betreffend folgende Abstimmungsfrage an:

"Variante A (Empfehlung

Gemeinderat):

Stimmen Sie dem Kredit von CHF

4'677'000 für die Erweiterung der Asylunterkunft Tobelstrasse, die Erweiterung

der Unterkunft Lohwis und die formelle Überführung des bestehenden

Asylprovisoriums Lohwis in eine definitive Unterkunft zu?

Variante B:

Stimmen Sie dem Kredit von CHF

2'677'000 für die Erweiterung der Asylunterkunft Tobelstrasse und die formelle

Überführung des Asylprovisoriums Lohwis in eine definitive Unterkunft zu?

Stichfrage:

Falls sowohl der Hauptantrag als

auch der Variantenantrag angenommen werden: Welche Variante bevorzugen

Sie?"

Am 25. April 2025 publizierte der Gemeinderat die

Anordnung in der Maurmer Post und auf der Website der Gemeinde

(<https://www.maur.ch/aktuelles-projekte/amtliche-publikationen.html/595/news/4027>)

bzw. informierte die Stimmberechtigten darüber, dass am 28. September 2025

ein Urnengang über folgende Vorlage stattfinde:

"Kreditbewilligung von CHF

4'677'000 für die Erweiterung der Asylunterkunft Tobelstrasse, die Erweiterung

der Asylunterkunft Lohwis und die formelle Überführung des bestehenden

Asylprovisoriums Lohwis in eine definitive Unterkunft."

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierte B am 28. April 2025 beim

Bezirksrat Uster, welcher das Rechtsmittel mit Beschluss vom 28. Juli 2025

guthiess und die Gemeinde Maur anwies, die Urnenabstimmung vom

28.

September 2025 abzusagen und baldmöglichst neu anzusetzen

(Dispositiv-Ziff. I); Verfahrenskosten wurden nicht erhoben

(Dispositiv-Ziff. II) und auch keine Parteientschädigungen zugesprochen

(Dispositiv-Ziff. III).

III.

Die Gemeinde Maur erhob am 7. August 2025 Beschwerde

beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der

Beschluss des Bezirksrats Uster vom 28. Juli 2025 aufzuheben.

B schloss mit Beschwerdeantwort vom 15. August 2025

auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge; er verlangte zudem,

dass gegenüber der Gemeinde Maur "eine Rüge auszusprechen" sei, weil

sie die Anordnung der Urnenabstimmung vom 28. September 2025 nur

unvollständig publiziert habe. Der Bezirksrat Uster verzichtete gleichentags

auf Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von

Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen

zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 [VRG, LS 175.2] in Verbindung mit § 161 Abs. 1

des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003

[LS 161]).

§ 21a lit. c VRG räumt den betroffenen

Gemeindebehörden eine direkte Rechtsmittelbefugnis in Stimmrechtssachen ein.

Die Beschwerdeführerin ist somit zur Beschwerde legitimiert.

Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben ebenfalls zu

keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

Das Verwaltungsgericht amtet nicht als Aufsichtsinstanz über

die Gemeinden und das Verwaltungsrechtspflegegesetz kennt das Institut der

Anschlussbeschwerde nicht. Dem Ersuchen des Beschwerdegegners, das

Verwaltungsgericht habe gegenüber der Beschwerdeführerin wegen unvollständiger

Publikation der auf den 28. September 2025 angesetzten Abstimmung eine

Rüge auszusprechen, kann daher von vornherein nicht stattgegeben werden.

3.

3.1

Die Vorinstanz

hiess den Rekurs des Beschwerdegegners mit der Begründung gut, dass die

angefochtene Vorlage gegen den Grundsatz der Einheit der Materie verstosse. Das

Stimmvolk der Gemeinde Maur solle anlässlich der Urnenabstimmung vom

28.

September 2025 über zwei Varianten zur Erweiterung der Asylunterkünfte

Tobelstrasse und Lohwis abstimmen. Dabei könnten die Stimmberechtigten bei der

Variante A über einen Kredit für die Erweiterung der Asylunterkunft

Tobelstrasse, der formellen Überführung der Asylunterkunft Lohwis und der

Erweiterung der Asylunterkunft Lohwis abstimmen. Die Variante B

unterscheide sich insofern von der Variante A, als auf eine Erweiterung

der Asylunterkunft Lohwis verzichtet werde. Eine Abstimmung über einen Kredit

für die Erweiterung der Asylunterkunft Tobelstrasse unabhängig und getrennt von

der Unterkunft Lohwis sei gemäss Abstimmungsfrage jedoch nicht vorgesehen; das

Stimmvolk solle über die Erweiterung der Asylunterkunft Tobelstrasse bei beiden

Dispositiv

Varianten befinden. Den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern werde demnach

konsequenterweise die Freiheit genommen, unabhängig von der Überführung des bestehenden

Asylprovisoriums Lohwis in eine definitive Unterkunft sowie einer Erweiterung

besagter Unterkunft über eine Erweiterung der Unterkunft Tobelstrasse

abzustimmen und sich für oder gegen dieses spezifische Projekt auszusprechen.

Wie der Beschwerdegegner indes richtig festhalte, handle es sich vorliegend bei

den geplanten Erweiterungen der Asylunterkünfte Tobelstrasse und Lohwis um zwei

voneinander unabhängige Projekte, die entsprechend einzeln zu beurteilen seien.

Namentlich wäre eine Unterbringung von Asylbewerberinnen und Asylbewerbern auch

möglich, wenn nur die Asylunterkunft Lohwis erweitert würde oder umgekehrt nur

die Asylunterkunft Tobelstrasse. Die Kreditvorlagen seien folglich aufzuteilen,

damit die Stimmberechtigten über die einzelnen Projekte unabhängig voneinander

abstimmen könnten.

3.2 Die in der

Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34

Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101])

schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe

(Art. 34 Abs. 2 BV). Geschützt wird durch Art. 34 Abs. 2 BV

namentlich das Recht der Stimmberechtigten, weder bei der Bildung noch bei der

Äusserung des politischen Willens unter Druck gesetzt oder in unzulässiger

Weise beeinflusst zu werden (BGE 140 I 338 E. 5 mit Hinweisen).

Das Prinzip der Einheit der Materie bildet einen

Teilaspekt dieses Anspruchs. Es verlangt, dass eine Vorlage grundsätzlich nur

einen Sachbereich zum Gegenstand haben darf bzw. dass zwei oder mehrere

Sachfragen und Materien nicht in einer Art und Weise miteinander zu einer

einzigen Abstimmungsvorlage verbunden werden, die die Stimmberechtigten in eine

Zwangslage versetzt und ihnen keine freie Wahl zwischen den einzelnen Teilen

belässt. Umfasst eine Abstimmungsvorlage mehrere Sachfragen und Materien, ist

erforderlich, dass die einzelnen Teile einen sachlichen inneren Zusammenhang

aufweisen und in einer sachlichen Beziehung zueinander stehen und dasselbe Ziel

verfolgen. Dieser sachliche Zusammenhang darf nicht bloss künstlich, subjektiv

oder rein politisch bestehen (zum Ganzen BGr, 9. Dezember 2010,

1C_283/2010, E. 3.2 mit Hinweisen, auch zum Folgenden; ferner Yvo

Hangartner et al., Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der

Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. A., Zürich 2023,

N. 2357 ff.; Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich

1990, S. 121 f.; siehe zudem für den Kanton Zürich Christian

Schuhmacher, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],

Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 28

N. 10, wonach sich in den Materialien zur Kantonsverfassung keine Hinweise

fänden, dass jene strengere Bedingungen an die Einheit der Materie knüpfen

wollte, als sich dies aus dem Bundesrecht ergebe; dazu ferner BGr,

9. Dezember 2010, 1C_283/2010, E. 3.2).

Für das Finanzreferendum folgt aus dem Prinzip der Einheit

der Materie einerseits, dass ein Gegenstand, der ein Ganzes bildet, nicht

künstlich in Teilstücke aufgeteilt werden darf, sei es, um den Gegenstand dem

Referendum zu entziehen oder eine andere Zuständigkeit zu begründen, sei es, um

die tatsächlichen Kosten eines Vorhabens weniger hoch erscheinen zu lassen, in

der Hoffnung, die Vorlage(n) so besser durchbringen zu können (Trennungsverbot).

Auf der anderen Seite darf sich die Finanzvorlage nicht auf mehrere Gegenstände

beziehen, es sei denn, dass mehrere Ausgaben sich gegenseitig bedingen oder

aber einem gemeinsamen Zweck dienen, der zwischen ihnen eine enge sachliche

Verbindung schafft (Vermengungsverbot). Unter diesem Gesichtspunkt ist eine

Zusammenfassung von mehreren Krediten in einer Abstimmungsfrage unzulässig,

wenn sie nur abstimmungstaktischen Überlegungen entspringt. Dies kann dann der

Fall sein, wenn ein umstrittener Kredit mit einem populären Kredit in einer

einzigen Vorlage zur Abstimmung gebracht werden soll, obwohl keine enge

sachliche Verbindung besteht. Es ist jedoch nicht erforderlich, dass die

einzelnen Teile derart eng miteinander verknüpft sind, dass die eine Vorlage

ohne die andere gar nicht verwirklicht werden kann. So können nach der

Rechtsprechung etwa mehrere Kreditbegehren für Schulhausbauten, für

Strassenbauten oder für Spitalbauten je zusammengefasst werden, "weil

andernfalls Parlament und Regierung gehindert würden, alle Teile des Gemeinwesens

und alle Glieder der Bevölkerung in gleicher Weise an der allgemeinen Wohlfahrt

teilnehmen zu lassen" (zum Ganzen BGE 105 Ia 80 E. 7c, 99 Ia 177

E. 3b, 90 I 69 E. 3; Markus Rüssli, in: Tobias Jaag/Markus

Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], GG – Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz und zu

den politischen Rechten in den Gemeinden, 2. A., Zürich 2025, § 110

N. 4 ff.; Peter Saile, Das Recht zur Ausgabenbewilligung der

zürcherischen Gemeinden, St. Gallen

1991, S. 207 f.; siehe auch Hangartner et al., N. 2418 f.;

kritisch Robert Hurst, Der Grundsatz der Einheit der Materie, Zürich 2002,

S. 156 f.).

Im Kanton Zürich bestimmt § 110 Abs. 1 des Gemeindegesetzes

vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) in diesem Sinn explizit, dass alle

neuen Ausgaben für einen bestimmten Zweck, die in einem sachlichen und

zeitlichen Zusammenhang stehen oder sich gegenseitig bedingen, in denselben

Verpflichtungskredit aufzunehmen sind. Daraus ergibt sich einerseits, dass

Ausgaben, die sachlich zusammengehören, zusammengerechnet werden müssen

(Trennungsverbot), sowie andererseits, dass eine Zusammenfassung zu

unterbleiben hat, wenn der sachliche Zusammenhang fehlt (Vermengungsverbot).

3.3 Gemäss den

seitens der Beschwerdeführerin publizierten Informationen zur strittigen

(Gesamt-)Vorlage soll mit deren Umsetzung eine dauerhafte Lösung gefunden

werden, um der wachsenden Zahl aufzunehmender Asylsuchender zu begegnen (dazu

sowie zum Folgenden

<www.maur.ch/aktuelles-projekte/projekte/asylunterkuenfte.html/879>;

ferner Maurmer Post vom 13. September 2024, S. 14

<www.maur.ch/public>). Die Gemeinde sei wie alle Zürcher Gemeinden gesetzlich

verpflichtet, das vom Kanton vorgegebene Kontingent an Asylsuchenden

aufzunehmen. In den letzten zwei Jahren habe der Regierungsrat das

Aufnahmekontingent in drei Schritten auf 16 Personen pro 1'000 Einwohnerinnen

bzw. Einwohner erhöht. Seit 1. Juli 2024 betrage die Aufnahmequote für

Maur somit 173 Personen. Um asylsuchende Personen unterzubringen, stünden

aktuell an der Tobelstrasse Pavillons zur Verfügung, die 2016 erstellt worden

seien und 32 Personen Platz böten. 2023 habe die Gemeinde zusätzlich

gebrauchte Wohncontainer für 27 Personen als temporäre Lösung beschafft,

die an der Lohwisstrasse aufgestellt worden seien. Für die Container bestehe

eine befristete Baubewilligung bis 31. August 2026. Darüber hinaus habe

die Gemeinde aufgrund der wiederholt angehobenen Aufnahmequote Wohnungen

anmieten müssen und sei sie zusätzlich auf die freiwillige Aufnahme von

Personen in Privathaushalten angewiesen. Die Gemeinde plane vor diesem

Hintergrund einen Ersatz- und Erweiterungsbau der bestehenden Asylunterkunft an

der Tobelstrasse und die Erweiterung der Unterkunft an der Lohwisstrasse.

Konkret sei ein Ersatz- und Erweiterungsbau an der Tobelstrasse für 16 Personen

vorgesehen und eine Erweiterung der Asylunterkunft Lohwis für zusätzlich 20–32 Personen.

Damit die vom Gemeinderat als gebunden und temporär bewilligten Wohncontainer

im Lohwis ab September 2026 weiter genutzt werden dürften, müssten zudem die

ursprünglichen Erstellungskosten (abzüglich Abschreibungen) in einen

Urnenkredit eingerechnet werden. Daraus ergebe sich ein Kredit von

Fr. 4'677'000.- gemäss folgender Aufstellung:

Die Thema der Abstimmung bildenden (bestehenden und

projektierten) Gebäude stellen demnach keine bauliche Einheit dar. Auch ist

unbestritten, dass jedenfalls der geplante Ersatz- und Erweiterungsbau an der

Tobelstrasse grundsätzlich unabhängig von der Ertüchtigung und Erweiterung der

Asylunterkunft an der Lohwisstrasse verwirklicht werden könnte sowie umgekehrt.

Beide Projekte bilden jedoch Teil der Asylstrategie der Beschwerdeführerin und

dienen dem gemeinsamen Zweck, innert nützlicher Frist zusätzliche (eigene)

Aufnahmekapazitäten für Asylsuchende in der Gemeinde zu schaffen und deren Mietzinsausgaben

zu senken. Entgegen der Vorinstanz schafft dieses gemeinsame Ziel zwischen den

Projekten eine ausreichend enge Verbindung, um die Durchführung einer einzigen

Abstimmung als zulässig anzusehen. Von den Stimmberechtigten kann verlangt

werden, dass sie die von der Beschwerdeführerin als notwendig eingestufte

Aufgabe der möglichst raschen Erweiterung der bestehenden

Unterbringungskapazitäten in ihrer Gesamtheit betrachten und bewerten und ein

Gesamturteil darüber abgeben (vgl. BGE 90 I 69 E. 2c).

Die sich daraus ergebende Einschränkung der Wahlfreiheit

der Stimmberechtigten wird hier zudem gerade dadurch etwas relativiert bzw.

deren Optionen dadurch etwas erweitert, dass der angefochtene Beschluss die

Abstimmung über zwei Varianten (und eine Stichfrage) vorsieht und den

Stimmberechtigten der Gemeinde Maur so ermöglicht wird, sich sowohl über die

"Gesamt- bzw. Hauptvorlage" (Erweiterung der Asylunterkunft

Tobelstrasse sowie Erweiterung der Unterkunft Lohwis und formelle Überführung

des bestehenden Asylprovisoriums Lohwis in eine definitive Unterkunft)

auszusprechen wie auch über eine ihr untergeordnete kostengünstigere Variante,

bei der die Erweiterung der Unterkunft Lohwis nicht vorgesehen ist (vgl. zur

Zulässigkeit solcher Abstimmungen § 12 GG). Dass diese und nicht (auch

noch) eine andere Variante vorgesehen wurde, so namentlich die Variante

"Erweiterung der Unterkunft Lohwis und formelle Überführung des bestehenden

Asylprovisoriums Lohwis", ist nicht zu beanstanden. Das Prinzip der

Einheit der Materie gibt den Stimmberechtigten keinen Anspruch darauf, dass

ihnen die Behörde eine bestimmte bzw. jede mögliche Variante zur Entscheidung

vorlegt (vgl. BGE 99 Ia 177 E. 3d, auch zum Folgenden). Der Entscheid

darüber steht bzw. stand im Ermessen der Beschwerdeführerin.

Sofern die vorinstanzliche Anordnung

schliesslich so verstanden werden sollte, dass drei Varianten zur Abstimmung zu

bringen seien, verstiesse dies gegen übergeordnetes Recht, weil eine

Variantenabstimmung auf zwei Varianten begrenzt ist (§ 12 Abs. 1 lit. a GG; siehe auch Art. 34 Abs. 1 lit. a der Kantonsverfassung vom

27. Februar 2005 [LS 101]). Das ist auch sachgerecht, lässt sich doch

die Stichfrage bei drei oder mehr Varianten kaum noch vernünftig lösen (bei

drei Varianten sind vier Stichfragen nötig, bei vier Varianten elf) und

bestünde eine grosse Gefahr, dass der Wählerwille nicht mehr unverfälscht zum

Ausdruck kommt.

3.4 Dies führt

zur Gutheissung der Beschwerde.

4.

In Stimmrechtssachen werden in der Regel keine

Verfahrenskosten erhoben (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Die Gerichtskosten sind deshalb auf die Gerichtskasse zu

nehmen.

Dem Beschwerdegegner ist ausgangsgemäss keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Der in ihrem

amtlichen Wirkungskreis tätig gewordenen Beschwerdeführerin steht praxisgemäss

auch bei Obsiegen keine Parteientschädigung zu (VGr, 16. März 2024,

VB.2024.00083, E. 5.2), weshalb auch das entsprechende Begehren abzuweisen

ist.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats Uster vom

28. Juli 2025 wird aufgehoben.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 2'095.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert

30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Uster.