Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2025.00529

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2025.00529

Urteil

der 4. Kammer

vom 22. Januar 2026

Mitwirkend: Verwaltungsrichter

Marco Donatsch (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer,

Verwaltungsrichter José Krause, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich,

vertreten

durch persönlich-vertraulich B,

Sozialversicherungsgericht,

Beschwerdegegner,

betreffend Herabsetzung des Lohnes,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A ist seit dem 20. Dezember

2004 ordentliches Mitglied des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich

im Teilamt (50%-Pensum). Am 19. April 2010 wählte der Kantonsrat A zusätzlich

zum Ersatzrichter des Sozialversicherungsgerichts. Diese Funktion übte er bis

zum Ende der Amtsdauer 2019–2025 ebenfalls mit einem Pensum von 50 % aus.

Nachdem er zuvor offenbar für beide Tätigkeiten in Lohnstufe 29 der Lohnklasse 27

eingereiht war, setzte das Sozialversicherungsgericht mit unbegründeter

Verfügung vom 6. März 2025 und begründeter Verfügung vom 25. Juni

2025 den Lohn für die Tätigkeit als Ersatzrichter ab dem 1. Februar 2025

in Lohnstufe 17 der Lohnklasse 27 fest. Diese Verfügung beruhte auf

entsprechenden Beschlüssen der Plenarversammlung des Sozialversicherungsgerichts

vom 10. Dezember 2024 und 18. Februar 2025.

B. Am 23. Juni

2025 wählte der Kantonsrat A für die Amtsdauer 2025–2031 erneut als

ordentliches Mitglied des Sozialversicherungsgerichts im Teilamt, hingegen

nicht mehr als Ersatzrichter. Bereits am 16. Juni 2025 hatte das

Sozialversicherungsgericht eine "Austrittsverfügung" hinsichtlich des

Ersatzrichteramts erlassen, weil dieses mit dem Ablauf der Amtsdauer ende.

Erwägungen

II.

A erhob am 26. August 2025

Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge

sei die Verfügung vom 6. März 2025 aufzuheben und es sei festzustellen,

dass ihm "die Lohndifferenz nachzuzahlen sei"; zudem sei "[d]er

guten Ordnung halber" auch die Verfügung vom 16. Juni 2025 aufzuheben.

Schliesslich ersuchte er um Sistierung des Verfahrens und verlangte den

Ausstand sämtlicher Mitglieder des Verwaltungsgerichts.

Das Sozialversicherungsgericht

beantragte am 2. Oktober 2025, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten,

eventualiter sei diese abzuweisen. Mit Stellungnahme vom 12. November 2025

verlangte A zusätzlich, er sei "ab 1. Juli 2025 gestützt auf den

durch den Beschwerdeführer beim Bundesgericht angefochtenen Wahlbeschluss des Kantonsrats

vom 23. Juni 2025 zu 50 % als ordentlicher Richter gemäss den

Anstellungsdaten der angefochtenen Änderungsverfügung zu entlöhnen, wie das

bereits der Fall ist. Eine nachträgliche Korrektur aufgrund des Bundesgerichtsentscheids

sei vorzubehalten." Das Sozialversicherungsgericht verzichtete am 22. Dezember

2025.

auf erneute Äusserung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche

Justizverwaltungsakte des Sozialversicherungsgerichts nach § 41 Abs. 1

und § 42 lit. c Ziff. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2

Gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG beurteilt

das Verwaltungsgericht als letzte Instanz Beschwerden gegen Anordnungen. Der

Begriff der Anordnung entspricht grundsätzlich dem der Verfügung (Martin

Bertschi/Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 13 ff.). Eine

Verfügung ist ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch

den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder

feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (vgl.

Bertschi/Plüss, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 18; VGr, 9. Januar

2019, VB.2018.00458, E. 3.2, und 5. Juli 2018, VB.2017.00489,

E. 3.2).

Die

"Austrittsverfügung" vom 16. Juni 2025 hält einzig fest, dass

das bis zum Ende der Amtsdauer am 30. Juni 2025 befristete Ersatzrichteramt

des Beschwerdeführers gemäss Kantonsratsbeschluss vom 4. März 2019 am 30. Juni

2025.

ende. Sie hat keinen eigenständigen Regelungsinhalt, sondern dient einzig

der administrativen Umsetzung eines Rechtsakts des Kantonsrats. Weil dieses

Dispositiv

Dokument demnach nicht auf Rechtswirkungen gerichtet ist, stellt es kein

zulässiges Anfechtungsobjekt dar. Soweit der Beschwerdeführer die Aufhebung der

Verfügung vom 16. Juni 2025 verlangt, ist auf die Beschwerde demnach nicht

einzutreten.

1.3 Der

Beschwerdeführer stellte in seiner Replik sinngemäss den zusätzlichen Antrag,

er sei ab dem 1. Juli 2025 für sein Amt als ordentlicher Richter wie

bisher zu entlöhnen, was derzeit auch der Fall sei. Dieser Antrag liegt

ausserhalb des Streitgegenstands (§ 52 Abs. 1 in Verbindung mit

§ 20a Abs. 1 VRG; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20a

N. 9 ff.) und es fehlt dem Beschwerdeführer an einem schutzwürdigen

Interesse (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG), nachdem er anerkennt,

den Lohn für die Tätigkeit als ordentlicher Richter bereits im gewünschten

Umfang zu erhalten. Insofern ist auf die Beschwerde ebenfalls nicht

einzutreten.

2.

Der Beschwerdeführer beantragt

die Sistierung des Verfahrens, bis das Bundesgericht über seine Beschwerde

betreffend Nichtwiederwahl als Ersatzrichter entschieden habe. Das

Verwaltungsgericht kann ein Verfahren namentlich sistieren, wenn es vom Ausgang

eines anderen Verfahrens abhängig ist (§ 71 VRG in Verbindung mit Art. 126

Abs. 1 der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [SR 272]).

Vorliegend geht es einzig um die

Höhe der Besoldung des Beschwerdeführers als Ersatzrichter ab dem 1. Februar

2025, während es im Verfahren vor Bundesgericht um die Frage geht, ob der

Beschwerdeführer für die Amtsdauer 2025 bis 2031 erneut auch als Ersatzrichter

hätte gewählt werden müssen. Der Ausgang des bundesgerichtlichen Verfahrens hat

damit keine direkten Auswirkungen auf das vorliegende Verfahren; die Frage nach

der Höhe des Lohns des Beschwerdeführers als Ersatzrichter stellt sich

unabhängig davon, ob er diese Funktion nach dem 1. Juli 2025 weiterhin

ausübt. Der Sistierungsantrag ist demnach abzuweisen.

3.

3.1 Der

Beschwerdeführer verlangt den Ausstand sämtlicher Mitglieder des Verwaltungsgerichts,

weil diese "einen Rechtsakt einer Schwesterinstanz" überprüfen

müssten, "der anscheinend auf Druck derjenigen Aufsichtsbehörde zustande

gekommen ist, der die erkennende Gerichtsinstanz selber genauso

untersteht". Der Ausstand wird damit allein mit der institutionellen

Stellung des Verwaltungsgerichts begründet, ohne dass der Beschwerdeführer

Umstände darlegte, die auf die Befangenheit einzelner Mitglieder schliessen

liessen.

3.2 Nach Art. 30

Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) hat jede

Person, deren Sache in einem gerichtlichen Verfahren beurteilt werden muss,

Anspruch auf ein durch Gesetz geschaffenes, zuständiges, unabhängiges und

unparteiisches Gericht. Der Anspruch auf ein unabhängiges Gericht beinhaltet

insbesondere einen Anspruch auf institutionelle Unabhängigkeit (vgl. hierzu

Gerold Steinmann/Benjamin Schindler/Damian Wyss, St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 2023, Art. 30

N. 29). In diesem Sinn garantiert Art. 73 Abs. 2 Satz 1 der

Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101), dass

die Gerichte in ihrer Rechtsprechung von den anderen Staatsgewalten unabhängig

sind. Die Geschäftsführung und die Haushaltsführung der obersten Gerichte

unterstehen nach § 104 Abs. 1 des Kantonsratsgesetzes vom 25. März

2019 (KRG, LS 171.1) zwar der parlamentarischen Kontrolle (Oberaufsicht)

des Kantonsrats; zu einer Überprüfung richterlicher Entscheide in tatsächlicher

und rechtlicher Hinsicht sind der Kantonsrat und seine Organe aber nach

§ 104 Abs. 3 KRG auch im Rahmen der Oberaufsicht ausdrücklich nicht

befugt.

Verwaltungs- und

Sozialversicherungsgericht sind voneinander unabhängig, weshalb allein der

Umstand, dass der angefochtene Entscheid vom Sozialversicherungsgericht

erlassen wurde, von Anfang an keinen Anschein der Befangenheit zu begründen

vermag. Dass das Verwaltungsgericht der Oberaufsicht durch die gleiche

kantonsrätliche Kommission unterliegt wie das Sozialversicherungsgericht und

diese Kommission nach Darstellung des Beschwerdeführers dem

Sozialversicherungsgericht Weisung erteilt haben soll, vermag angesichts der

Unabhängigkeit des Verwaltungsgerichts in seiner Rechtsprechung ebenfalls

keinen Anschein der Befangenheit zu begründen. Das Verwaltungsgericht ist im

Übrigen auch zuständig für die Beurteilung von Beschwerden gegen Anordnungen

des Kantonsrats in administrativen und personalrechtlichen Belangen (vgl.

§ 42 lit. b Ziff. 1 VRG; vgl. hierzu VGr, 25. März 2025,

VB.2024.00685, E. 1 f., und 9. November 2023, VB.2023.00460,

E. 1.1).

3.3 Nach dem Gesagten

erweist sich das Ausstandsbegehren des Beschwerdeführers, das einzig

institutionelle Ausstandsgründe anführt, als unzulässig. Praxisgemäss kann

darüber unter Beteiligung der vom Ausstandsgesuch betroffenen Mitglieder

entschieden werden (BGr, 18. Oktober 2011, 8C_712/2011, E. 3.3).

4.

Der Streitwert bestimmt sich

nach der Differenz zwischen der vom Sozialversicherungsgericht festgesetzten

und der vom Beschwerdeführer geforderten Besoldung bis zum Ende der Amtsdauer,

das heisst für fünf Monate; er beträgt damit rund Fr. 6'800.-. Demnach

fiele die Angelegenheit grundsätzlich in die einzelrichterliche Zuständigkeit

(§ 38b Abs. 1 lit. c VRG). Angesichts der grundsätzlichen

Bedeutung der sich stellenden Rechtsfrage ist die Angelegenheit indes durch die

Kammer zu beurteilen (§ 38b Abs. 2 VRG).

5.

5.1 Das

Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei der

Vorinstanz gegeben waren (Bertschi, Kommentar

VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 57). Fraglich ist hier, ob das Sozialversicherungsgericht für die

Festsetzung des Lohns seiner Ersatzmitglieder zuständig ist.

5.2 Gemäss

§ 5 Abs. 6 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht vom 7. März

1993 (GSVGer, LS 212.81) regelt der

Kantonsrat die Besoldung der Mitglieder und die Entschädigung der Ersatzmitglieder

des Sozialversicherungsgerichts. In Ausübung dieser Kompetenz erliess der

Kantonsrat am 3. Januar 1994 den Beschluss des Kantonsrats über die Festsetzung

der Besoldungen der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts

(LS 212.83). Gemäss dessen Ziffer I entspricht die jährliche

Besoldung der ordentlichen Mitglieder im ersten Dienstjahr Lohnstufe 17

der Lohnklasse 27 und erhöht sich dieser Lohn jährlich jeweils auf den 1. Januar

um eine Stufe, sofern der mittelfristige Ausgleich der Erfolgsrechnung der

KEF-Periode erreicht wird. Nach Ziffer III erhalten die Ersatzrichtenden

des Sozialversicherungsgerichts ein Sitzungsgeld von Fr. 273.- und für

jedes unter ihrer Mitwirkung erledigte Geschäft Fr. 317.- (bzw.

Fr. 511.- für Ersatzrichtende, die einer selbständigen Tätigkeit

nachgehen). Für jedes Referat nebst Vorbereitung erhalten sie Fr. 300.-

bis Fr. 710.-.

Sowohl der Beschwerdeführer als

auch der Beschwerdegegner scheinen davon auszugehen, dass diese Regelung

hinsichtlich der Entlöhnung von Ersatzrichtenden mit festem Pensum lückenhaft

sei. Die angefochtene Verfügung beruht in diesem Sinn auf einer Lückenfüllung

durch das Sozialversicherungsgericht (so ausdrücklich act. 4 E. B).

5.3 Es ist indes nicht

ersichtlich, woraus sich die Kompetenz des Sozialversicherungsgerichts ergeben

sollte, den als lückenhaft empfundenen Beschluss über die Besoldung seiner

Mitglieder im Rahmen von dessen Vollzug nach eigenem Gutdünken zu ergänzen. Dem

Sozialversicherungsgericht kommt keine Zuständigkeit zu, über den Lohn seiner eigenen

(Ersatz-)Mitglieder zu befinden. Diese Zuständigkeit liegt vielmehr nach klarer

gesetzlicher Regelung einzig beim Kantonsrat. Dem Beschluss vom 3. Januar

1994 lässt sich im Übrigen auch nicht entnehmen, dass das Sozialversicherungsgericht

unklare Besoldungsfragen in eigener Kompetenz regeln dürfte.

Eine solche Kompetenz lässt sich

auch nicht aus dem Selbstverwaltungsrecht der obersten kantonalen Gerichte (Art. 73

Abs. 3 KV, vgl. auch § 6 Abs. 2 GSVGer) herleiten. Es entspricht

zwar der gelebten Praxis, dass die obersten Gerichte die Besoldungsbeschlüsse

des Kantonsrats im Rahmen ihrer Selbstverwaltung selbst vollziehen und insofern

die Lohnhöhe ihrer Mitglieder festlegen. Das ist aber nur insoweit statthaft,

als es um den reinen Vollzug des Besoldungsbeschlusses des Kantonsrats geht. Das

Sozialversicherungsgericht wird insofern nur als vollziehende Behörde tätig. Ist

hingegen das Sozialversicherungsgericht oder ein betroffenes (Ersatz-)Mitglied

der Auffassung, aufgrund des Besoldungsbeschlusses des Kantonsrats verbleibe

eine Unklarheit über die Höhe des Lohns, ist diese Frage dem Kantonsrat als

rechtsanwendender Behörde zu unterbreiten.

6.

Nach dem Gesagten war das

Sozialversicherungsgericht für den Erlass der angefochtenen Verfügung vom 6. März

2025 nicht zuständig. Die Beschwerde ist insofern teilweise gutzuheissen und

die Verfügung ist aufzuheben. Nachdem die Höhe der Besoldung des Beschwerdeführers

in dessen Funktion als Ersatzrichter weiterhin strittig ist, ist die

Angelegenheit direkt an den Kantonsrat zu überweisen.

7.

Weil der Streitwert weniger als Fr. 30'000.-

beträgt, sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 VRG). Dem Beschwerdeführer, der nicht auf anwaltlichen Beistand

angewiesen war und auch keinen übermässigen Aufwand hatte, ist keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

8.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden

Dispositivs ist Folgendes zu erläutern.

Das vorliegende Urteil ist ein

selbständig eröffneter Zwischenentscheid über die Zuständigkeit, gegen den die

Beschwerde ans Bundesgericht offensteht (Art. 92 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]); eine spätere Anfechtung mit dem

Endentscheid ist nicht möglich (Art. 92 Abs. 2 BGG).

Da der Streitwert weniger als

Fr. 15'000.- beträgt, steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG nur offen, wenn sich eine

Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b

und Abs. 2 BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff.

BGG erhoben werden.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit

darauf eingetreten wird. Die Verfügung des Sozialversicherungsgerichts vom 6. März

2025 wird aufgehoben und die Angelegenheit wird an den Kantonsrat überwiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 1'120.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse

genommen.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen

Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung

einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Kantonsrat, unter Beilage der Akten.