Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2025.00565

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2025.00565

Urteil

der

1. Kammer

vom 22. Januar 2026

Mitwirkend: Abteilungspräsident Daniel Schweikert (Vorsitz),

Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Verwaltungsrichter José Krause,

Gerichtsschreiberin Laura Diener.

In Sachen

A GmbH,

Beschwerdeführerin,

gegen

Universitätsspital Zürich,

vertreten durch RA B,

Beschwerdegegner,

betreffend Submission

(Ausschluss),

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Das Universitätsspital Zürich eröffnete mit Ausschreibung

vom 4. Juli 2025 auf Simap.ch, der elektronischen Beschaffungsplattform

der Schweiz, ein offenes Submissionsverfahren im Staatsvertragsbereich zur

Beschaffung der Dienstleistung "Verlegungs-Patiententransporte der

Kategorie E" für die Dauer von fünf Jahren. Gemäss

Offertöffnungsprotokoll vom 27. August 2025 gingen zwei Angebote ein. Mit

Verfügung vom 9. September 2025 schloss das Universitätsspital Zürich die A GmbH

wegen Nichterfüllung eines Eignungskriteriums vom Vergabeverfahren aus.

Erwägungen

II.

Dagegen gelangte die A GmbH mit Beschwerde vom

11.

September 2025 an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und

beantragte, die angefochtene Verfügung aufzuheben. Ihr Angebot sei zu

berücksichtigen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des

Beschwerdegegners.

Tags darauf beantragte die Beschwerdeführerin sinngemäss,

der Beschwerde superprovisorisch aufschiebende Wirkung zu erteilen. Mit

Präsidialverfügung vom 17. September 2025 wurde dem Beschwerdegegner

einstweilen, bis zum Entscheid über das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden

Wirkung, untersagt, das Verfahren weiterzuführen, den Zuschlag zu erteilen oder

den Vertrag abzuschliessen.

Der Beschwerdegegner beantragte mit Beschwerdeantwort vom

2.

Oktober 2025, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

In prozessualer Hinsicht beantragte er, der Beschwerdeführerin die Einsicht in

die Akten nur soweit zu gewähren, als diese keine schützenswerte bzw.

vertrauliche Angaben enthielten; speziell gekennzeichnete Aktenstücke seien von

der Akteneinsicht auszunehmen. Ferner beantragte er eine Parteientschädigung

zulasten der Beschwerdeführerin.

Dem Beschwerdegegner wurde mit Präsidialverfügung vom

6.

Oktober 2025 weiterhin, bis zum Entscheid über das Gesuch um Erteilung

der aufschiebenden Wirkung, untersagt, das Verfahren weiterzuführen, den

Zuschlag zu erteilen oder den Vertrag abzuschliessen. Die Beschwerdeführerin

replizierte am 8. Oktober 2025 mit unveränderten Anträgen. Dem

Beschwerdegegner wurde mit Präsidialverfügung vom 10. Oktober 2025 weiterhin,

bis zum Entscheid über das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung,

untersagt, das Verfahren weiterzuführen, den Zuschlag zu erteilen oder den

Vertrag abzuschliessen. Der Beschwerdegegner reichte am 29. Oktober 2025

innert erstreckter Frist seine Duplik ein und hielt an den gestellten Anträgen

fest. Der weitere Schriftenwechsel vom 10. und vom 21. November 2025 erfolgte

mit weiterhin unveränderten Anträgen.

Die Kammer erwägt:

1.

Nach § 3 Abs. 1 des Gesetzes über den Beitritt zur

Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. November

2019.

(BeiG IVöB) ist gegen Verfügungen gemäss Art. 53 IVöB, wozu auch der

Ausschluss aus dem Verfahren zählt (lit. h), unabhängig vom Auftragswert

die Beschwerde an das Verwaltungsgericht als einzige kantonale Instanz

zulässig. Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 51 ff. der

Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. November

2019.

(IVöB) sowie § 3 BeiG IVöB zur Anwendung. Anwendbar ist sodann im

Weiteren die Submissionsverordnung vom 28. Juni 2023 (SVO).

2.

Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen

einen Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine

realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn

die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens

führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt

ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18

= BEZ 1999 Nr. 11; § 21 Abs. 1 in Verbindung mit § 70 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 [VRG]). Ob eine solche reelle Chance besteht, ist

aufgrund der gestellten Anträge und Parteivorbringen zu prüfen (vgl.

BGE 141 II 14 E. 4.9).

Die Beschwerdeführerin rügt den Ausschluss ihres Angebots aus

dem Verfahren. Das Angebot der Beschwerdeführerin wurde noch nicht bewertet.

Würde sie mit ihren Rügen durchdringen und zur Teilnahme am Verfahren

zugelassen, ist davon auszugehen, dass ihr Angebot eine realistische Chance auf

den Zuschlag hätte, zumal sie das preislich tiefere Angebot eingereicht hat,

weshalb ihre Legitimation zu bejahen ist.

Da die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen ebenfalls erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

3.

3.1

Gestützt

auf Art. 44 Abs. 1 lit. b IVöB kann eine Anbieterin vom

Vergabeverfahren ausgeschlossen werden, wenn festgestellt wird, dass ihr

Angebot einen wesentlichen Formfehler aufweist oder dieses wesentlich von den

verbindlichen Anforderungen der Ausschreibung abweicht. Die grundlegenden

Dispositiv

Formerfordernisse sind in Art. 34 Abs. 1 IVöB definiert. Demnach

müssen Angebote schriftlich, vollständig und fristgerecht gemäss den Angaben in

der Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen eingereicht werden. Zu welchem Zeitpunkt welche Nachweise einzureichen sind, gibt der

Auftraggeber in der Ausschreibung oder in den Ausschreibungsunterlagen bekannt

(Art. 27 Abs. 3 IVöB).

3.2 Bei der

Beurteilung solcher Mängel ist nach ständiger Rechtsprechung im Interesse der

Vergleichbarkeit der Angebote und des Gleichbehandlungsgrundsatzes ein strenger

Massstab anzulegen. Die Rechtsfolge des Ausschlusses ist nur dann adäquat, wenn

es sich um einen wesentlichen Mangel handelt; einen überspitzten Formalismus

gilt es zu vermeiden (VGr, 3. Juli 2025, VB.2024.00772, E. 3.2 auch

zum Folgenden; 15. November 2018, VB.2018.00450, E. 6.1; 24. Mai

2018, VB.2018.00184, E. 3.1; 28. September 2011, VB.2011.00316,

E. 5.1.1, mit weiteren Hinweisen).

4.

4.1 Im

vorliegenden Vergabeverfahren wurde das Vorhandensein einer Bewilligung der

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich für die Durchführung von

Patiententransporten der Kategorie E als Eignungs- bzw. Musskriterium

definiert. Als Nachweis musste die gültige Bewilligung in digitaler Form auf

die Ausschreibungsplattform Xatena hochgeladen werden. Weiter mussten die

Anbietenden unter den Zuschlagskriterien bestätigen, dass sie alle Vorgaben der

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich für die Durchführung von Patiententransporten

der Kategorie E erfüllen.

4.2 Die

Beschwerdeführerin reichte mit ihrem Angebot am 25. August 2025 eine E-Mail-Bestätigung

vom 29. Juli 2025 der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich ein, in

welchem diese den Erhalt des Gesuchs um Bewilligung zur Durchführung von

Patiententransporten der Kategorie E bestätigte. In der Folge setzte der

Beschwerdegegner der Beschwerdeführerin mit E-Mail vom 29. August 2025 eine

Nachfrist bis 8. September 2025, 16.00 Uhr zur Einreichung einer

gültigen Bewilligung. Am 8. September 2025, 16.25 Uhr reichte die

Beschwerdeführerin ein Schreiben der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich

mit dem Betreff "A GmbH: Absichtserklärung betreffend

Betriebsbewilligung" vom 8. September 2025 ein. Tags darauf erliess

der Beschwerdegegner die angefochtene Ausschlussverfügung, welche die

Beschwerdeführerin am 11. September 2025 beim Verwaltungsgericht anfocht. Am

12. September 2025 reichte die Beschwerdeführerin beim Beschwerdegegner

die Bewilligung der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich für die

Durchführung von Patiententransporten der Kategorie E ein, welche am selben

Tag erteilt worden war.

4.3 Aus dem

soeben Ausgeführten ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin mit ihrem Angebot

keine gültige Bewilligung der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich für die

Durchführung von Patiententransporten der Kategorie E als Nachweis für das

entsprechende Eignungs- bzw. Musskriterium eingereicht hat. Innert der zur

Behebung dieses Mangels gesetzten Nachfrist konnte sie ebenfalls keine gültige

Bewilligung einreichen. 25 Minuten nach Ablauf der bis 16.00 Uhr

angesetzten Nachfrist reichte sie lediglich ein Schreiben der

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich ein, in welchem der Eingang des Gesuchs

um Erteilung der Bewilligung bestätigt und die Absicht erklärt wurde, die

Bewilligung in absehbarer Zeit unter Auflagen zu erteilen. Erst drei Tage nach

Ablauf der Nachfrist erhielt die Beschwerdeführerin die entsprechende

Bewilligung und reichte diese nach. Die Einreichung der gültigen Bewilligung am

12. September 2025 erfolgte damit verspätet.

4.4 Dass die

Beschwerdeführerin im Zeitpunkt der Offerteinreichung über entsprechende

Bewilligungen in anderen Kantonen verfügte, vermochte die zwingende Vorgabe

nicht zu erfüllen. Daran ändert auch der Hinweis auf den gesetzlich

garantierten Marktzugang auf dem gesamten Gebiet der Schweiz gemäss Art. 1–3

des Binnenmarktgesetzes vom 6. Oktober 1995 (BGBM) nichts. Aus der

Tatsache, dass die Beschwerdeführerin über Bewilligungen in anderen Kantonen

verfügt, kann nicht geschlossen werden, dass eine solche auch im Kanton Zürich

ohne Weiteres erteilt wird. Die Prüfung der Gleichwertigkeit der

Marktzugangsordnung ist nicht Aufgabe der Vergabebehörde, sondern liegt in der

alleinigen Kompetenz der Gesundheitsdirektion. Die geforderte Bewilligung ist

eine wesentliche Voraussetzung, um die Patiententransporte durchführen zu

dürfen. Dass sich der Beschwerdegegner mit Ablauf der Eingabefrist

auf das Vorliegen der erforderlichen Betriebsbewilligung verlassen können muss und

eine Absichtserklärung nicht ausreicht, ist ohne Weiteres zulässig. Das

Fehlen dieses Nachweises bzw. die Nichterfüllung dieses Eignungskriteriums

durfte deshalb zum Ausschluss führen. Dabei handelt es sich um einen

wesentlichen Mangel. Der Ausschluss ist trotz angekündigter

Bewilligungserteilung angesichts der Wichtigkeit dieser

Bewilligung

nicht überspitzt formalistisch.

4.5 Zusammengefasst

ist der erfolgte Ausschluss nicht zu beanstanden. Der

Beschwerdegegner hat die unvollständige Offerte der Beschwerdeführerin zu Recht

aus dem Verfahren ausgeschlossen. Das Vorgehen lag ohne Weiteres in seinem Ermessenspielraum.

Damit erweist sich die Beschwerde als unbegründet; sie ist abzuweisen.

5.

Mit dem vorliegenden Endentscheid wird das prozessuale

Begehren der Beschwerdeführerin um Gewährung der aufschiebenden Wirkung

gegenstandslos.

6.

6.1 Die Verteilung der Gerichtskosten richtet

sich gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1

VRG grundsätzlich nach dem Unterliegen. Dementsprechend sind die Kosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen.

6.2 Ein Entschädigungsanspruch der

Beschwerdeführerin entfällt von vornherein (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Auch dem Beschwerdegegner ist keine Entschädigung zuzusprechen, da ihm

kein besonderer Aufwand im Sinn von § 17 Abs. 2 lit. a VRG

entstanden ist.

7.

Der Auftragswert von Fr. 4'610'530.65 übersteigt den

massgeblichen Schwellenwert für Dienstleistungen (Art. 52 Abs. 1 lit. a

in Verbindung mit Anhang 4 Ziff. 2 des Bundesgesetzes über das

öffentliche Beschaffungswesen [BöB] vom 21. Juni 2019). Gegen diesen

Entscheid ist daher die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(BGG) zulässig, sofern sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung

stellt, andernfalls steht dagegen nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach

Art. 113 ff. BGG offen (Art. 83 lit. f BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 12'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 12'170.-- Total der Kosten.

3. Die

Kosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung

stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese

nicht zulässig ist, kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach

Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die

Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung

an:

a) die Parteien;

b) die WEKO.