Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2025.00685

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2025.00685

Urteil

der 4. Kammer

vom 5. Februar 2026

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin

Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In Sachen

1. A,

2. B,

beide

vertreten durch RA C,

Beschwerdeführende,

gegen

Schulpflege Hinwil,

Schulverwaltung,

vertreten

durch lic. iur. D,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Schliessung des Schulhauses Unterbach

(Nichteintreten),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Am 5. Dezember 2024 beschloss

die Schulpflege Hinwil, den Schulbetrieb im Schulhaus Unterbach per Ende des Schuljahres

2025/2026 einzustellen. Mit Medienmitteilung vom 13. Januar 2025 informierte

sie die Bevölkerung über den Entscheid und wies darauf hin, dass die

Schulleitung der Schule Aussenwachten in enger Abstimmung mit den betroffenen

Lehrpersonen und Familien Lösungen entwickeln werde, um den Übergang für alle

Beteiligten möglichst zielführend zu gestalten, und dass Einzelheiten zur

künftigen Zuteilung der Schülerinnen und Schüler sowie zu den neuen Schulwegen

im Verlauf des nächsten Schuljahres bekanntgegeben würden.

Erwägungen

II.

Dagegen rekurrierten A und B am

17.

Januar 2025 beim Bezirksrat Hinwil, der auf das Rechtsmittel mit

Beschluss vom 17. September 2025 nicht eintrat (Dispositiv-Ziff. I)

und die Rekurskosten in Höhe von Fr. 1'436.60 A und B je zur Hälfte unter

solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag auferlegte

(Dispositiv-Ziff. II). Parteientschädigungen wurden nicht zugesprochen

(Dispositiv-Ziff. III).

III.

Am 20. Oktober 2025 erhoben

A und B Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten, unter

Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats Hinwil vom 17. September

2025.

aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an diesen

zurückzuweisen.

Der Bezirksrat Hinwil

verzichtete am 28. Oktober 2025 auf Vernehmlassung. Die Schulpflege Hinwil

schloss mit Beschwerdeantwort vom 20. November 2025 auf Abweisung der

Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Entschädigungsfolge; in

prozessualer Hinsicht ersuchte sie zudem unter anderem darum, über die

Beschwerde "mittels summarisch begründeten Entscheids und ohne Ansetzung

eines zweiten Schriftenwechsels zu entscheiden" und dem Rechtsmittel

superprovisorisch die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Letzteres Gesuch wies

die Abteilungspräsidentin mit Verfügung vom 21. November 2025 ab.

Am 4. Dezember 2025 liessen

sich A und B vernehmen und stellten verschiedene Editionsbegehren als

"Eventualanträge" für den Fall, dass das Verwaltungsgericht in der

Sache entscheiden sollte. Am 24. Dezember 2025 äusserte sich die Schulpflege

Hinwil abschliessend.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für

Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats in Schulsachen nach

§ 75 Abs. 2 in Verbindung mit § 75 Abs. 1 Satz 1 des Volksschulgesetzes

vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) sowie §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Nimmt die Vorinstanz einen

Rekurs nicht an die Hand, ist die formell unterlegene rekurrierende Person

legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu

wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; vgl. Martin

Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58). Die Beschwerdelegitimation der

Beschwerdeführenden ist folglich zu bejahen.

Da auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die Vorinstanz begründet ihren

Nichteintretensentscheid damit, dass zwar auch ein verwaltungsorganisatorischer

Akt im Schulbereich – wie die streitgegenständliche Schulschliessung – unter

gewissen Umständen einem Rekurs zugänglich sei, die das Rechtsmittel erhebende

Person dafür jedoch ein eigenes schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder

Änderung des angefochtenen Akts geltend machen müsse, was den

Beschwerdeführenden nicht gelinge. Ihnen fehle es an der erforderlichen

materiellen Beschwer und damit an der Legitimation zur Rekurserhebung.

3.

3.1

Gemäss § 19 Abs. 1 lit. a VRG können mit Rekurs unter anderem Anordnungen

angefochten werden. Der Begriff der Anordnung entspricht grundsätzlich

demjenigen der Verfügung (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG,

Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 13 ff.). Eine Verfügung ist ein

individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den eine konkrete

verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in

verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (vgl. Bertschi/Plüss,

Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 18).

Verwaltungsorganisatorische

Anordnungen sind dagegen nicht darauf gerichtet, unmittelbar Rechte und

Pflichten von Einzelpersonen zu begründen oder zu ändern. Sie ergehen daher

nicht in Verfügungsform und es besteht in der Regel keine Rechtsschutzmöglichkeit

(BGE 136 I 323 E. 4.4 mit Hinweisen), selbst wenn eine Massnahme

mittelbare Auswirkungen auf Private hat, wie etwa die Umbenennung einer Strasse

oder einer Poststelle (siehe auch Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG,

§ 19 N. 7). Nach der Praxis des Bundesgerichts verlangt die in

Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101)

verankerte Rechtsweggarantie jedoch, dass Rechtsschutz mindestens gewährt wird,

wenn eine verwaltungsorganisatorische Anordnung individuelle, schützenswerte

Rechtspositionen berührt (BGE 143 I 336 E. 4.1, 140 II 315 E. 4.4,

139.

II 185 E. 12.4, 137 II 409 E. 4.2, 136 I 323 E. 4.3). Eine in diesem Sinn geschützte Rechtsposition besteht

jedenfalls dann, wenn in vertretbarer Weise geltend gemacht wird, es bestehe

ein Anspruch auf ein bestimmtes staatliches Handeln oder Unterlassen,

der durch den angefochtenen Akt verletzt werde. Eine schutzwürdige

Rechtsposition kann aber auch hinsichtlich der Modalitäten der

Rechtsausübung bestehen. So können etwa nach dem Bundesgericht

schulorganisatorische Massnahmen wie die Zuteilung zu einer Schule, die

Festlegung der Unterrichtszeiten oder aber die Einteilung in eine bestimmte

Klasse bereits dann Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens bilden, wenn sie in

erheblicher Weise in das Leben und in den Tagesablauf eines Kindes eingreifen

(vgl. BGr, 28. März 2003, 2P.324/2001, E. 3.4; siehe auch BGr,

9.

Juli 2012, 2C_272/2012, E. 4.4.3, und 28. März 2002,

2P.324/2001, E. 3.3), und muss gegen Anordnungen betreffend die

Neuorganisation der Kehrrichtabfuhr der Rechtsweg offenstehen, wenn

Privatpersonen plausibel geltend machen, dass ihren gerechtfertigten

Bedürfnissen bei der Neuorganisation nicht Rechnung getragen worden sei und die

neuen bzw. verbleibenden Sammelstellen für sie unzumutbar oder jedenfalls mit

erheblichen Nachteilen verbunden seien, das heisst die Erfüllung ihrer gesetzlichen

Verpflichtung zur Ablieferung der Siedlungsabfälle erheblich erschwert werde

(vgl. BGE 143 I 336 E. 4.4 sowie zum Ganzen E. 4.3 mit

Hinweisen).

Die Abgrenzung zu einem

Popularrechtsmittel und zur Aufsichtsbeschwerde verlangt bei der Gewährung des Rechtsschutzes

gegen verwaltungsorganisatorische Anordnungen nach einer sorgfältigen Prüfung,

ob sich die Betroffenheit der rekurrierenden Person von derjenigen der

Allgemeinheit abhebt. Wesentlich ist, dass die Rekurrentin bzw. der Rekurrent

in eigenen Rechten berührt sein muss. Das setzt eine minimale Intensität der

Beeinträchtigung voraus, wobei die Schwelle nicht zu hoch, aber auch nicht so

tief anzusetzen ist, dass es zu einer Rechtsmittelflut kommen kann (zum Ganzen BGE 146 I 145 E. 4.1 mit Hinweisen).

3.2

Vorliegend ist

weder dargetan noch ersichtlich, dass bzw. inwiefern die tatsächliche oder

rechtliche Situation der Beschwerdeführenden durch die Schliessung des Schulhauses

Unterbach unmittelbar beeinträchtigt würde. Es handelt sich bei ihnen

unstreitig nicht um Eltern eines Kindes bzw. von Kindern, die die von der

Schliessung betroffene Schule besuchen bzw. ab dem Schuljahr 2026/2027 besuchen

würden. Zur Begründung, weshalb sie in schutzwürdigen Rechtspositionen berührt

sein sollen, führen sie einzig an, aufgrund

ihres Wohnsitzes in der Aussenwacht Unterbach in ihren Interessen tangiert zu

sein, weil die Schliessung der dortigen Schule Auswirkungen auf die Gemeinschaft

habe bzw. sie von den gesellschaftlichen Konsequenzen, die die Schulschliessung

mit sich bringen würde, persönlich betroffen wären. Hierbei handelt es sich

jedoch bloss um mittelbare Auswirkungen der Schliessungsanordnung, die zudem

sämtliche Bewohnerinnen und Bewohner der Aussenwacht gleichermassen treffen

bzw. jedenfalls diejenigen unter ihnen, die ebenfalls der Auffassung sind, dass

eine Schule im Dorf ein wichtiger Standortfaktor sei (vgl. BVGr, 22. Februar

2023, A-2662/2021, E. 3.2.8). Derartige (gesellschaftspolitische)

Interessen bzw. Anliegen sind indes nicht auf dem Rechtsweg, sondern mit

politischen Mitteln durchzusetzen (siehe auch die am 6. Januar 2026 eingereichte

Einzelinitiative zum Thema, abrufbar unter

<www.hinwil.info/wp-content/uploads/simple-file-list/Medienmitteilung-Einzelinitiative-zur-Schule-Unterbach-eingereicht.pdf>).

Die Beschwerdeführenden können im

vorliegenden Verfahren auch nicht aus Solidarität die Interessen anderer

Personen – so namentlich diejenigen betroffener Eltern – geltend machen.

Dass die Vorinstanz auf den

Rekurs der Beschwerdeführenden nicht eingetreten ist, ist demzufolge nicht zu

beanstanden. Dies gilt jedenfalls insofern, als die Beschwerdeführenden in der

Sache rüg(t)en, dass die strittige Schulschliessung gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip

verstosse, das "Argument der Kosten" und jenes der

"mittelfristig negativen Entwicklung der Schülerzahlen", die dafür

vorgebracht worden seien, nicht "korrekt bzw. stichhaltig" seien und

die vorberatende Arbeitsgruppe zu einseitig zusammengesetzt gewesen sei sowie

keine nachvollziehbare Empfehlung abgegeben habe. Entsprechend ist auch von der

Abnahme der (allein) zur Begründung dieser Rügen angerufenen Beweismittel

(Edition von Unterlagen der Arbeitsgruppe, der Schülerzahlen etc.) abzusehen.

3.3

Soweit die

Beschwerdeführenden jedoch geltend machten, dass die

verwaltungsorganisatorische Anordnung der Schliessung der Schule Unterbach von

der unzuständigen Instanz erlassen worden sei und korrekterweise von der

Gemeindeversammlung, das heisst unter Mitwirkung der Stimmberechtigten, hätte

getroffen werden müssen, hätte die Vorinstanz ihren – innert der dafür

vorgeschriebenen Frist erhobenen – Rekurs als einen solchen in

Stimmrechtssachen entgegennehmen und materiell behandeln müssen. So gilt in

Stimmrechtssachen die Besonderheit, dass sich ein Rekurs nicht nur gegen

Anordnungen im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG richten kann,

sondern gegen alle staatlichen Akte, die die politischen Rechte nach Art. 34

BV betreffen (§ 19 Abs. 1 lit. c VRG), weshalb auch die blosse Stimmberechtigung zur Begründung der

Rechtsmittellegitimation ausreicht (§ 21a Abs. 1 lit. a VRG).

4.

Kommt das Verwaltungsgericht zum

Schluss, dass die Vorinstanz – wie vorliegend – zu Unrecht auf ein Rechtsmittel

nicht eingetreten ist, heisst es die Beschwerde gut und weist die Sache in der

Regel zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurück. § 63 Abs. 1 VRG räumt dem Gericht allerdings das Recht ein, auch in solchen Fällen, das

heisst auch bei der Aufhebung eines vorinstanzlichen Nichteintretensentscheids,

aus prozessökonomischen Gründen selbst den Sachentscheid zu fällen; nicht

vorausgesetzt wird dabei, dass der angefochtene Rekursentscheid

(Nichteintreten) eine materielle Eventualbegründung enthält (Marco Donatsch,

Kommentar VRG, § 63 N. 18).

Solches ist hier angezeigt. Zum

einen sind Rechtsmittel in Stimmrechtssachen beförderlich zu behandeln und ist

seit der Rekurserhebung mehr als ein Jahr verstrichen. Zum anderen äusserten

sich die Parteien vor der Vorinstanz ausführlich zur Frage der Zuständigkeit

der Schulpflege Hinwil zur Anordnung der streitgegenständlichen

Schulschliessung und ersucht die Beschwerdegegnerin explizit um einen Entscheid

des Verwaltungsgerichts in der Sache. Sie machte denn auch in ihrer

Beschwerdeantwort nochmals Ausführungen zur Zuständigkeit der Schulpflege.

5.

5.1

Nach den

Beschwerdeführenden handelt es sich bei der Schliessung eines Schulstandorts um

eine weitreichende Entscheidung, die das gesamte Gemeindegebiet tangiere und

deshalb durch die Gemeindeversammlung zu beschliessen sei. In diesem Sinn

bestimme Art. 16 der Schulgemeindeordnung Hinwil vom 13. Juni 2021

(Schulgemeindeordnung; 1.01-OR), dass die Gemeindeversammlung Hinwil zuständig

sei für die politische Kontrolle über die Verwaltung und die weiteren Träger

öffentlicher Aufgaben, wozu ein Schulhaus unstrittig zähle. Eine (klare)

Kompetenz der Schulpflege zum Entscheid ergebe sich dagegen weder aus der

Schulgemeindeordnung noch aus der Geschäftsordnung der Schule Hinwil vom 1. September

2022.

(Geschäftsordnung; 1.02-OR).

5.2

Die Aufgaben der

Schulpflegen im Kanton Zürich werden vom kantonalen Volksschulrecht definiert.

Danach tragen die Schulpflegen als Exekutivbehörden für die Steuerung und

Leitung der kommunalen Schulen (vgl. auch Art. 3 f.

Schulgemeindeordnung) die Verantwortung für die ordnungsgemässe und

zweckmässige Besorgung der Volksschule in den Gemeinden (vgl. Vittorio Jenny,

in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], GG – Kommentar zum

Zürcher Gemeindegesetz und zu den politischen Rechten in den Gemeinden,

2.

A., Zürich 2025 [Kommentar GG], § 54 N. 6).

Entsprechend liegt es (unter

anderem) – zwingend – an ihnen, die Schulen der öffentlichen Volksschule in

ihren Gemeinden zu bezeichnen (§ 41 Abs. 2 VSG) und deren Angebote

und Organisation festzulegen (§ 41a Abs. 1 VSG). Eine Delegation

dieser Aufgaben ist gesetzlich ausgeschlossen (§ 42 Abs. 5 lit. a VSG).

5.3

Die Zuständigkeit

der Schulpflege Hinwil zur Schliessung einer Schuleinheit in der Schulgemeinde

Hinwil ergibt sich demzufolge bereits aus dem kantonalen Recht; eine

Übertragung dieser Kompetenz an eine andere Instanz zur selbständigen

Erledigung – etwa in der Schulgemeindeordnung oder der Geschäftsordnung der

Gemeinde – wäre von vornherein unzulässig (vgl. auch ABl 2018-12-14, S. 8 f.). Entgegen den

Beschwerdeführenden findet sich im kommunalen Recht der Gemeinde Hinwil

allerdings auch keine dahingehende Bestimmung. Die Befugnis der

Gemeindeversammlung zur politischen Kontrolle nach Art. 16 Schulgemeindeordnung jedenfalls erschöpft sich im

Wesentlichen in der Möglichkeit einer Billigung bzw. Missbilligung des Verhaltens

anderer Träger öffentlicher Aufgaben, wie der Schulpflege, etwa im Rahmen einer

Anfrage oder durch (Nicht-)Genehmigung der Jahresrechnung (vgl. Alain Griffel, Kommentar

GG, § 15 N. 14 f.).

5.4

Damit erweist sich

der Rekurs der Beschwerdeführenden, soweit sie darin eine Verletzung ihrer

politischen Mitwirkungsrechte rügen, als unbegründet.

6.

Da die Vorinstanz die Eingabe der

Beschwerdeführenden teilweise als Stimmrechtsrekurs hätte behandeln müssen,

verletzte sie § 13 Abs. 4 VRG, indem sie die Kosten für das

Rekursverfahren vollumfänglich den Beschwerdeführenden auferlegte. In diesem

Punkt ist die Beschwerde daher gutzuheissen.

Betreffend die Parteientschädigung

für das vorinstanzliche Verfahren ist festzuhalten, dass die

Beschwerdeführenden dort (auch) nicht durchgedrungen wären, wenn die Vorinstanz

auf ihren Stimmrechtsrekurs eingetreten wäre. Somit ist ihnen für das

vorinstanzliche Verfahren keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.

Nach dem Gesagten ist die

Beschwerde teilweise gutzuheissen.

In Abänderung von

Dispositiv-Ziff. I und II des Beschlusses der Vorinstanz vom 17. September

2025.

ist der Rekurs der Beschwerdeführenden abzuweisen, soweit darauf

einzutreten ist, und sind die Kosten des Rekursverfahrens

zur Hälfte auf die Staatskasse zu nehmen und zu je einem Viertel den

Beschwerdeführenden aufzuerlegen unter solidarischer Haftung.

Im Übrigen ist die Beschwerde

abzuweisen.

8.

Die Beschwerdeführenden

obsiegen vor Verwaltungsgericht lediglich in einem untergeordneten Punkt. In Anwendung von § 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie

Abs. 4 und § 14 VRG wären sie daher auch

im Beschwerdeverfahren teilweise kostenpflichtig. Auf der anderen Seite müssen

sich die Vorinstanz (mit ihrer Kostenregelung) und die Beschwerdegegnerin (mit

ihrem Antrag auf Entzug der aufschiebenden Wirkung) jedoch vorwerfen lassen,

das Beschwerdeverfahren bzw. dessen Kosten zumindest teilweise mitverursacht zu

haben. Es rechtfertigt sich daher, die Gerichtskosten vollumfänglich auf die

Gerichtskasse zu nehmen. Eine

Parteientschädigung steht den überwiegend unterliegenden Beschwerdeführenden

nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Die Beschwerdegegnerin ersucht

ebenfalls um Ausrichtung einer Parteientschädigung. Gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG hat

das Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf eine

Parteientschädigung, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den

angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten

meist über einen Wissensvorsprung verfügen (vgl. statt vieler VGr, 4. September

2025, AN.2024.00004, E. 5.2 mit Hinweis). Vorliegend ist kein Grund

ersichtlich, von diesem Grundsatz abzuweichen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. I und II des Beschlusses des Bezirksrats

Hinwil vom 17. September 2025 wird der Rekurs der Beschwerdeführenden

abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird, und werden die Kosten des Rekursverfahrens zur Hälfte auf die

Staatskasse genommen und zu je einem Viertel den Beschwerdeführenden unter

solidarischer Haftung auferlegt.

Im Übrigen wird die Beschwerde

abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 2'120.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse

genommen.

4.

Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Hinwil.