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Entscheid

VB.2026.00217

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2026.00217

11. Juni 2026Deutsch36 min

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

A. Die Tramhaltestelle

"Bahnhofquai/HB" wird seit dem 14. Dezember 2025 saniert. Die

damit verbundenen Bauarbeiten sollen bis zum Fahrplanwechsel Mitte Dezember

2026 abgeschlossen bzw. die Tramhaltestelle soll ab dann wieder in Betrieb

genommen werden (vgl. Medienmitteilung der Stadt Zürich "Tramhaltestelle

Bahnhofquai wird barrierefrei: Sanierungsarbeiten starten Mitte Dezember" vom

4. Dezember 2025; einsehbar unter www.stadt-zuerich.ch >

Medienmitteilungen [besucht am 11. Juni 2026], auch zum Folgenden). Aufgrund

der Sanierungsarbeiten wurde die Unterführung Bahnhofquai ab dem 19. Januar

2026 stadteinwärts für Velofahrende gesperrt. Vom Sihlquai herkommende

Velofahrende werden über den Stadttunnel umgeleitet. Aus den anderen Richtungen

herkommend können Velofahrende (oberirdisch) dem Bahnhofquai entlangfahren.

B. Anfang Februar 2026

stellte der Sicherheitsverkehrsdienst der Stadt Zürich fest, dass das temporäre

Fahrverbot in der Unterführung Bahnhofquai von zahlreichen Velofahrenden

missachtet wurde. Aufgrund des Unfallrisikos für den Veloverkehr im

Unterführungsbereich wurde die rasche Entwicklung von Alternativlösungen als

notwendig erachtet. In der Folge nahm die Stadt Zürich Mitte März 2026 im

Neumühlequai, Abschnitt Walchetreppe bis Walcheplatz, und in der Walchestrasse,

Abschnitt Stampfenbachplatz bis Walcheplatz, umfangreiche Änderungen der

bestehenden Spuraufteilung vor: In beiden Abschnitten wurde je eine

stadteinwärts führende Fahrspur für den motorisierten Individualverkehr (MIV)

zugunsten eines Radwegs aufgehoben und mittels Leitbaken vom übrigen Verkehr

abgetrennt. Am Neumühlequai wurde eine Signaltafel "Kein Vortritt"

für Velofahrende entfernt. Zudem wurde das Rechtsabbiegen aus der Walchestrasse

in den Neumühlequai für den MIV gesperrt. Weiter passte die Stadt Zürich die

Steuerung der Lichtsignalanlagen beim Verkehrsknoten Neumühlequai/Walchestrasse

sowie beim Ende der Autobahn A1L (Portal

Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse) an und veränderte die Grünphasen für den

MIV.

C. Mit Schreiben vom

18. März 2026 forderte der Regierungsrat des Kantons Zürich den Stadtrat

von Zürich auf, auf dem Neumühlequai (Abschnitt Walchetreppe bis Walcheplatz)

und auf der Walchestrasse (Abschnitt Stampfenbachplatz bis Walcheplatz)

umgehend den ursprünglichen Zustand wiederherzustellen und die beabsichtigten

Änderungen in den ordentlichen Verfahren zur Genehmigung einzureichen. Für den

Fall, dass der Stadtrat dieser Aufforderung keine Folge leiste, drohte der

Regierungsrat an, aufsichtsrechtlich gegen das Vorgehen der Stadt Zürich

einzuschreiten oder in Anwendung von § 50 des Strassengesetzes vom 27. September

1981 (StrG, LS 722.1) den ursprünglichen Zustand auf den fraglichen

Strassenabschnitten selbst wiederherzustellen.

Der Stadtrat von Zürich

antwortete dem Regierungsrat mit Schreiben vom 25. März 2026, bei den

fraglichen Anpassungen der Spuraufteilung im Neumühlequai und in der

Walchestrasse handle es sich um eine dringende und zeitlich befristete

Verkehrsanpassung aus Gründen der Sicherheit. Die Anpassungen dienten

insbesondere der Sicherheit der Velofahrenden im Zusammenhang mit der für den

Verkehr derzeit anspruchsvollen Baustellensituation rund um den Hauptbahnhof

infolge der Sanierung der Tramhaltestelle Bahnhofquai/HB. Die Massnahmen lägen

im Sinn von § 27 der Kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November

2001 (KSigV, LS 741.2) in der Zuständigkeit der Stadt Zürich, hätten weder

Einfluss auf den zum Nationalstrassennetz gehörenden Milchbucktunnel noch auf

ausserstädtische Durchgangsstrassen und würden gemäss Art. 107 Abs. 2

der Signalisationsverordnung (des Bundes) vom 5. September 1979 (SSV,

SR 741.21) innert 60 Tagen publiziert.

D. Am 26. März

2026 beschloss der Regierungsrat (RRB 346/2026), dass der ursprüngliche

Zustand der Signalisationen, Markierungen und Lichtsignalsteuerungen auf dem

Neumühlequai und in der Walchestrasse sowie der Lichtsignalanlage beim Portal

Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse in der Stadt Zürich wiederherzustellen sei

(Dispositivziffer I). Er beauftragte das kantonale Tiefbauamt, den Vollzug

unverzüglich sicherzustellen (Dispositivziffer II), und wies die Stadt

Zürich an, die Steuerung der Lichtsignalanlagen auf dem Neumühlequai und der

Walchestrasse sowie beim Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse unverzüglich

in den Zustand zurückzuführen, wie er vor den Mitte März umgesetzten Massnahmen

gewesen war (Dispositivziffer III). Dem Lauf der Beschwerdefrist und einer

allfälligen Beschwerde wurde die aufschiebende Wirkung entzogen

(Dispositivziffer V).

E. Im Auftrag des kantonalen

Tiefbauamts wurden die von der Stadt Zürich vorgenommenen Spurreduktionen auf

dem Neumühlequai und in der Walchestrasse in der Nacht vom 27. auf den 28. April

2026 rückgängig gemacht.

Das Bundesamt für Strassen

(ASTRA) wandte sich mit einem in Kopie an die Dienstabteilung Verkehr der Stadt

Zürich (DAV) versandten Schreiben vom 10. April 2026 an den Vorsitzenden

des Aufsichtsausschusses der Regionalen Leitzentrale des Verkehrsraums Zürich

(RL-VRZ) und führte im Wesentlichen aus, die Lichtsignalanlage am Portal

Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse stehe im Eigentum des Bundes. Sie liege im

Aktionsraum der RL-VRZ und werde im Auftrag des ASTRA durch die DAV betrieben. Gemäss

dem ASTRA vorliegenden Informationen habe die DAV die Grünzeiten für den

Verkehr stadteinwärts an der fraglichen Lichtsignalanlage deutlich verkürzt,

was nach der für das operative Verkehrsmanagement im Aktionsraum der RL-VRZ

zuständigen Kantonspolizei Zürich zu vermehrtem Rückstau in den Milchbuck- und

in den Schöneichtunnel bis auf die Autobahnen A1 und A11 führe. Die

Vorgehensweise der DAV entspreche nicht den Aufgaben und Pflichten der RL-VRZ,

wie sie von deren Trägerschaft (bestehend aus der Volkswirtschafts-, der Sicherheits-

und der Baudirektion des Kantons Zürich sowie den Städten Winterthur und

Zürich) und dem ASTRA in einer Leistungsvereinbarung festgelegt worden seien. Gemäss

der geltenden Leistungsvereinbarung bestehe die Kernaufgabe der RL-VRZ vielmehr

in der Sicherstellung eines strassennetzübergreifenden Verkehrsmanagements, was

explizit auch die Abstimmung von Verkehrsmanagement-Massnahmen, die sich auf

das Nationalstrassennetz auswirkten, umfasse. Die DAV habe die Anpassungen an

der Lichtsignalanlage am Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse ohne jegliche

Abstimmung mit dem ASTRA und der Trägerschaft der RL-VRZ vorgenommen. Auch

widersprächen die Anpassungen nach dem aktuellen Kenntnisstand zentralen

Grundsätzen der geltenden Leistungsvereinbarung, namentlich der Vermeidung von

verkehrssicherheitskritischen Situationen und von Rückstau auf die Stammstrecke

der Nationalstrasse. Es seien deshalb die erforderlichen Abstimmungen umgehend

in die Wege zu leiten. Dabei sei die Gewährleistung der Verkehrssicherheit auf

den betroffenen Autobahnabschnitten von höchster Dringlichkeit. Die DAV

entgegnete dem ASTRA mit Schreiben vom 7./13. April 2026, gemäss ihrer

Beobachtung sei die Stammachse der Autobahn von der Plafonierung der

Stadtzufahrt via Milchbucktunnel nicht betroffen. Nichtsdestotrotz werde sie

den dynamischen Regler an der Lichtsignalanlage am Portal

Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse ab dem Folgetag wieder "wie vor der

Baustelle aktivieren".

Erwägungen

II.

Die Stadt Zürich hatte am 8. April

2026.

Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und folgende Anträge stellen

lassen:

" 1. Der Beschluss des Regierungsrats vom

26.

März 2026 sei aufzuheben.

2.

Die aufschiebende Wirkung der Beschwerde

sei superprovisorisch wiederherzustellen.

3.

Eventualiter sei der Beschwerdegegner

superprovisorisch anzuweisen, den Zustand der Signalisationen und Markierungen

auf dem Neumühlequai und der Walchestrasse (Stand vom 27. März 2026 morgens)

unverzüglich wiederherzustellen.

4.

Subeventualiter seien die Massnahmen gemäss

den Anträgen 2 und 3 vorsorglich anzuordnen.

5.

Subsubeventualiter sei der Beschwerdegegner

im Rahmen des Endentscheids anzuweisen, den ursprünglichen Zustand der

Signalisationen und Markierungen auf dem Neumühlequai und der Walchestrasse

wiederherzustellen (Stand vom 27. März 2026 morgens)".

Mit Präsidialverfügung vom 13. April

2026.

wies das Verwaltungsgericht die Gesuche um superprovisorische

Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde und um Erlass

superprovisorischer Massnahmen ab. Die Stadt Zürich teilte dem Regierungsrat

mit Schreiben vom 16. April 2026 mit, vor dem Hintergrund der

Präsidialverfügung vom 13. April 2026 würde der Beschluss vom 26. März

2026.

unverzüglich umgesetzt und namentlich auch der ursprüngliche Zustand der

Lichtsignalsteuerung am Verkehrsknoten Neumühlequai/Walchestrasse

wiederhergestellt. Der Regierungsrat beantragte mit Beschwerdeantwort vom 11. Mai

2026, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Stadt

Zürich hielt mit Replik vom 26. Mai 2026 an ihren Begehren fest und

reichte weitere Unterlagen ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Anfechtungsobjekt

des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist der Beschluss vom 26. März 2026,

mit welchem der Regierungsrat aufsichtsrechtlich die Wiederherstellung des ursprünglichen

Zustands der Signalisationen, Markierungen und Lichtsignalsteuerungen auf dem

Neumühlequai und in der Walchestrasse sowie der Lichtsignalanlage beim Portal

Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse anordnete. Trifft der Regierungsrat eine

Aufsichtsmassnahme, so können die Betroffenen dagegen direkt beim

Verwaltungsgericht Beschwerde führen, wenn dieses in der betreffenden Materie

zuständig ist (VGr, 16. Dezember 2010, VB.2010.00588, E. 1.1,

21.

November 2012, VB.2012.00519, E. 1.1, beide mit Hinweisen; vgl.

Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 41 N. 16 mit Hinweisen; vgl.

ferner § 19 Abs. 2 lit. a sowie §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Dies trifft hier zu (vgl.

§§ 42 ff. VRG).

1.2

Der

Beschwerdegegner stellt ein aktuelles Rechtsschutzinteresse der

Beschwerdeführerin und damit deren Beschwerdeberechtigung infrage. Er bringt

insoweit vor, das umstrittene Verkehrsregime ziele nach Darstellung der

Beschwerdeführerin darauf ab, die Velofahrenden während der bis Ende 2026

andauernden Umgestaltung der Tramhaltestelle Bahnhofquai/HB zu schützen. Aufgrund

des Baufortschritts ändere sich die Situation vor Ort ständig und eröffneten

sich immer wieder neue Möglichkeiten, wie die Velofahrenden geschützt werden

könnten. So seien die Belagsarbeiten (Tragschicht) auf der rechten Seite des Bahnhofquais

in Fahrtrichtung Bahnhofplatz in der Nacht vom 21. auf den 22. April 2026

ausgeführt worden. Statt die dortige (stadteinwärts führende) Fahrspur

weiterhin zu sperren, hätte der Verkehr inzwischen auf der Tragschicht zirkulieren

können, womit sich neue Möglichkeiten für die Veloführung bzw. den Schutz der

Velofahrenden ergäben.

Die Beschwerdeführerin hält

diesen nachvollziehbaren Ausführungen des Beschwerdegegners zur inzwischen

möglichen Verbesserung der (oberirdischen) Veloführung auf dem Bahnhofquai in

ihrer Replik vom 26. Mai 2026 nichts Substanzielles entgegen und legt auch

nicht dar, inwiefern sie trotz der Variante einer Verbesserung der

Verkehrssicherheit für die Velofahrenden im baustellennahen Bereich des Bahnhofquais,

die sich mit dem Baufortschritt eröffnet hat, noch ein Interesse an der

Überprüfung bzw. Umsetzung des umstrittenen Verkehrsregimes habe. Ihr aktuelles

schutzwürdiges Interesse an der Beschwerdeführung ist daher fraglich. Wie es

sich damit verhält, braucht indes mit Blick auf den Verfahrensausgang nicht

abschliessend beurteilt zu werden.

2.

Die Gesuche der

Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der

Beschwerde und Erlass vorsorglicher Massnahmen werden mit dem vorliegenden

Entscheid gegenstandslos.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin rügt in formeller Hinsicht, der Beschwerdegegner habe sie

vor Erlass seines Beschlusses vom 26. März 2026 nicht angehört und mithin

ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.

3.2

Diese Rüge ist

unbegründet: Der Beschwerdegegner hat in seinem Schreiben vom 18. März 2026

seine Auffassung hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, wonach die

Beschwerdeführerin die vorgenommenen Änderungen des Verkehrsregimes nicht ohne

seine Genehmigung bzw. nicht ohne weitere Abklärungen bezüglich der

Auswirkungen auf das übergeordnete Nationalstrassennetz hätte vornehmen dürfen,

die Kantonspolizei Zürich zumindest hätte orientieren und allenfalls die

Zustimmung des ASTRA hätte einholen müssen. Weiter hat er die

Beschwerdeführerin aufgefordert, umgehend den ursprünglichen Zustand

wiederherzustellen, und ihr für den Fall, dass sie seiner Aufforderung keine

Folge leiste, angedroht, aufsichtsrechtlich einzuschreiten bzw. den

ursprünglichen Zustand selbst wiederherzustellen. Die Beschwerdeführerin konnte

sich dazu äussern und hat von ihrem Äusserungsrecht denn auch mit Schreiben vom

25.

März 2026 Gebrauch gemacht. Dass der Beschwerdegegner das darin

vorgetragene grundlegende Argument, wonach es sich bei den streitbetroffenen

Änderungen der Spuraufteilung um eine dringende und zeitlich befristete

Verkehrsanpassung aus Gründen der Sicherheit bzw. um der Sicherheit der

Velofahrenden dienende Massnahmen im Zusammenhang mit der derzeit

anspruchsvollen Baustellensituation infolge der Sanierung der Tramhaltestelle

Bahnhofquai handle, in seinem Beschluss vom 26. März 2026 verworfen hat,

begründet keine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Aus dem

Gehörsanspruch erwuchs der Beschwerdeführerin sodann entgegen ihrem

sinngemässen Dafürhalten kein Anspruch auf eine zusätzliche Äusserungsmöglichkeit

vor Erlass des streitbetroffenen Beschlusses vom 26. März 2026 im Rahmen

eines von ihr vorgeschlagenen Gesprächs.

4.

4.1

Nach Art. 94

der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101)

stehen Gemeinden, Zweckverbände und die weiteren Träger kommunaler Aufgaben

unter der Aufsicht der Bezirksbehörden und des Regierungsrats. Die Aufsicht

erstreckt sich nicht nur auf Organisations- und Verfahrensfragen (allgemeine

Aufsicht), sondern bezieht sich auf sämtliche Aufgabenbereiche, welche von den

Gemeinden wahrgenommen werden (Sachaufsicht), sowie deren Finanzgebaren

(Finanzaufsicht). Der Kanton hat dabei die Gemeinden nicht nur zu

beaufsichtigen, soweit sie Aufgaben des Kantons oder des Bundes erfüllen, ohne

dabei über Autonomie zu verfügen. Vielmehr hat er auch dort, wo den Gemeinden

Autonomie zukommt, darüber zu wachen, dass sie ihre Handlungsspielräume korrekt

ausschöpfen und das eingeräumte Ermessen weder überschreiten noch missbrauchen

(zum Ganzen Tobias Jaag in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach

[Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2008,

Art. 94 N. 1 f.; Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen

zu §§ 19–28a N. 73).

4.2

Die Aufsicht des Kantons

über die Gemeinden erfolgt auf zwei Arten: präventiv und repressiv (Jaag,

Art. 94 N. 10 und 16 ff., auch zum Folgenden). Die präventive

Aufsicht dient der Verhinderung von Rechtswidrigkeiten und anderen Missständen.

Die repressive Aufsicht dient demgegenüber der Beseitigung eines bereits

eingetretenen rechts- oder ordnungswidrigen Zustands oder der Sanktionierung

von Rechtsverstössen seitens der Gemeindeorgane. Sie knüpft somit an konkrete

Ereignisse an und hat daher einen ausserordentlichen Charakter. Nach § 167

des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) greift die

kantonale Aufsichtsbehörde ein, wenn Hinweise auf klare Rechtsverletzungen

bestehen (lit. a) oder die ordnungsgemässe Führungs- oder

Verwaltungstätigkeit auf andere Weise gefährdet ist (lit. b).

4.3

Bei der

Wahrnehmung der Aufsicht über die Gemeinden und die anderen Trägerschaften

kommunaler Aufgaben wirken der Regierungsrat und die Bezirksbehörden zusammen

(Jaag, Art. 94 N. 3). Über die konkrete Abgrenzung zwischen der

Aufsichtstätigkeit der Bezirksbehörden und derjenigen des Regierungsrats

schweigt sich die Verfassung aus, und auch auf Gesetzesstufe findet sich das

Zusammenwirken der beiden Behörden nicht näher geregelt (VGr, 19. September

2018, AN.2018.00001, E. 3.2, auch zum Nachstehenden). § 164 GG hält

diesbezüglich lediglich fest, dass den Bezirksräten und dem Regierungsrat die

"allgemeine Aufsicht" zukommt (Abs. 1), während sich die

Fachaufsicht nach spezialgesetzlichen Regelungen richtet (Abs. 2).

Zumindest für den Bereich der repressiven allgemeinen Aufsicht ergibt sich aus

den nachfolgenden Bestimmungen des Gemeindegesetzes allerdings (sinngemäss),

dass die Bezirksräte nach dem Willen des Gesetzgebers erste aufsichtsrechtliche

Instanz sind, während dem Regierungsrat die Funktion der

"Oberaufsicht" zukommt (vgl. auch § 10 Abs. 1 des Bezirksverwaltungsgesetzes

vom 10. März 1985 [BezVG, LS 173.1]; Lorenzo Marazzotta/Mischa

Morgenbesser in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], GG – Kommentar

zum Zürcher Gemeindegesetz, 2. A., Zürich/Genf 2025, § 164 N. 8 ff.).

So greift nach § 166 GG grundsätzlich der Bezirksrat ein, wenn das

zuständige Organ der beaufsichtigten Gemeinde bzw. Organisation aufgetretene

Ordnungswidrigkeiten nicht beseitigt (Abs. 2), während der Regierungsrat

in besonderen Fällen an Stelle des Bezirksrats tätig werden kann (Abs. 3).

Für die erstinstanzliche Fachaufsicht im Zusammenhang mit Verkehrsanordnungen

und Strassenreklamen sind gegenüber den Gemeindebehörden nach § 32 Abs. 2

KSigV die Statthalterämter zuständig (vgl. auch § 12 Abs. 1 BezVG).

Diese unterstehen freilich – als Bezirksbehörde im Sinn von § 2 BezVG –

gleich wie die Bezirksräte letztlich ebenfalls der Aufsicht durch den

Regierungsrat (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 74). Ein

aufsichtsrechtliches Eingreifen bzw. die repressive Aufsicht gegenüber den

Gemeinden obliegt mithin in erster Linie den Bezirksbehörden; der Regierungsrat

schreitet ein, wenn der Bezirksrat bzw. das Statthalteramt nicht eingreifen

kann oder will oder wenn es aus anderen Gründen angezeigt ist (vgl.

Marazotta/Morgenbesser, § 166 N. 11 ff. mit Hinweis auf die

Weisung vom 20. März 2013 zum Gemeindegesetz, ABl 2013-04-20, S. 202 f.,

auch zum Nachstehenden). Der Regierungsrat verfügt bei der Frage, ob er im

Bereich der repressiven Aufsicht direkt eingreifen soll bzw. ob sachliche

Gründe für eine direktes Eingreifen vorhanden sind, über einen weiten

Beurteilungsspielraum.

5.

5.1

Der

Beschwerdegegner begründete sein aufsichtsrechtliches Einschreiten im

angefochtenen Beschluss vom 26. März 2026 im Wesentlichen damit, dass das

von der Beschwerdeführerin geschaffene Verkehrsregime erhebliche Auswirkungen

auf den Verkehr in der Stadt Zürich sowie auf das ausserstädtische Verkehrsnetz

zeitige. Die Kapazität für den MIV sei in gravierender Weise verringert worden,

was zu langem Rückstau auf dem Neumühlequai und der Walchestrasse sowie im

umliegenden Netz führe, dies namentlich auch im Milchbuck- und im

Schöneichtunnel und bis auf die Autobahn A1. Die Fahrzeiten hätten sich

insbesondere für in die Stadt einfahrende Fahrzeuge, aber auch für den

öffentlichen Verkehr bzw. die Buslinie 46, erheblich verlängert. Zudem

habe das neu geschaffene Verkehrsregime erhebliche Auswirkungen auf die

Verkehrssicherheit. So entstünden einerseits durch den Rückstau auf den

innerstädtischen Strassen kritische Situationen und Konflikte zwischen den

Verkehrsteilnehmenden. Andererseits sei die Verkehrssicherheit auf der

Autobahn A1L beeinträchtigt, weil es dort insbesondere im Bereich der

Tunnels zu langen Rückstaus und damit verbunden zu für Verkehrsteilnehmende und

Rettungskräfte gefährlichen Situationen komme. Zudem sei eine Notwendigkeit des

fraglichen Verkehrsregimes für die Baustelle an der Tramhaltestelle

Bahnhofquai/HB nicht ersichtlich. Die Beschwerdeführerin habe das

Verkehrsregime ohne die erforderliche Zustimmung des ASTRA bzw. der

Kantonspolizei und unzulässigerweise form- bzw. "verfügungslos"

umgesetzt. Die unverzügliche Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands sei

aus verkehrstechnischen Gründen unumgänglich.

5.2

Die Kantonspolizei

Zürich hat den Rückstau vom Ende der Autobahn A1L beim Milchbucktunnel auf

die Autobahn A1L sowie auf die Autobahn A1 aus Richtung Bern und auf

die Autobahn A11 aus Richtung Flughafen (Bülach) ab Samstag, dem 21. März

2026, dokumentiert. Gemäss ihren Erhebungen wuchs die Staulänge vor Erlass des streitbetroffenen

aufsichtsrechtlichen Beschlusses in der Kalenderwoche 13 (23. bis 26. März

2026) in den morgendlichen Spitzenstunden an Werktagen jeweils bis auf rund 6 km

an. Am Dienstag, dem 24. März 2026, wurde eine maximale Staulänge von 6,6 km

erreicht. Die Fahrzeuge stauten sich mithin über den Milchbuck- und den

Schöneichtunnel hinaus bis auf die Autobahnen A1 und A11. Das Stauende lag

damit jeweils deutlich ausserhalb des Gebiets der Stadt Zürich, so am Dienstag,

dem 24. März 2026, auf der Autobahn A11 im auf dem Gebiet der Gemeinde

Opfikon gelegenen Bubenholztunnel. Der Stau baute sich in diesem Zeitraum auch

nach den morgendlichen Spitzenstunden nicht vollständig ab. Vielmehr verblieb

tagsüber ein Stau von häufig über 2 km Länge. Die vom Beschwerdegegner

eingereichten Fotoaufnahmen vom 19. März 2026 zeigen sodann auf, dass sich

der MIV tagsüber auch auf dem Neumühlequai und der Walchestrasse staute. Es

leuchtet ein, dass dadurch sowohl die Aus- und Weiterfahrt der

Rettungsfahrzeuge in den bzw. auf dem Neumühlequai als auch die

Buslinie 46, welche von der Rousseaustrasse herkommend über die

Wasserwerkstrasse, die Stampfenbachstrasse und die Walchestrasse zum

Walcheplatz und alsdann auf dem Neumühlequai zum Central verkehrt (vgl. die Karte:

Linien des öffentlichen Verkehrs im Geoinformationssystem [GIS] des Kantons

Zürich), wesentlich behindert wurden.

Am Freitag, dem 27. März 2026,

erreichte der Rückstau ab dem Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse gemäss den

Messungen der Kantonspolizei eine maximale Länge von 4,8 km und baute sich

tagsüber nicht vollständig ab; am folgenden Wochenende (28./29. März 2026)

dauerte der Rückstau von bis zu 2,6 km ebenfalls jeweils tagsüber an.

Auch in den folgenden Wochen

bzw. bis zum 13. April 2026 hielt der Rückstau tagsüber jeweils an, wobei

maximale Staulängen von rund 3–5 km bzw. an Wochenenden oder Feiertagen

von regelmässig mehr als 2 km erreicht wurden. Entsprechend staute sich

der Verkehr tagsüber häufig durchgängig sowohl im Milchbuck- als auch im

Schöneichtunnel und teilweise darüber hinaus auf offener Strecke. Ab dem 14. April

2026.

trat mit der Rückversetzung der Lichtsignalsteuerung am Portal

Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse tagsüber eine deutliche Besserung der

Verkehrssituation auf der Autobahn A1L ein. So verkürzte sich die maximale

Staulänge zunehmend und baute sich der Rückstau nach Spitzenstunden bzw.

tagsüber wieder vollständig ab.

5.3

Die

Beschwerdeführerin wendet gegen das aufsichtsrechtliche Einschreiten des Beschwerdegegners

ein, sie habe die Auswirkungen ihres Verkehrsregimes abgeklärt. Die

erforderliche Dosierung am Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse stelle

sicher, dass der Perimeter nicht "überstaut" werde, die Ausfahrt von

Schutz & Rettung funktioniere, der öffentliche Verkehr

priorisiert abgewickelt werde und der Baustellenverkehr nicht zusätzliche

unzumutbare Rückstaus produziere. Dank der Erhöhung der Grünzeiten für den MIV

am Neumühlequai seien die Anpassungen am Neumühlequai "isoliert betrachtet"

leistungsneutral. Ihre Messwerte an den relevanten Stellen zeigten denn auch,

dass der Verkehrsfluss im Durchfahrtskorridor leistungsneutral bleibe. Die

Abflusskorridore aus der Bahnhofunterführung sowie rund um den Bahnhofplatz

wiesen weiterhin eine hohe Auslastung auf, sodass die nachfolgenden

Knotenpunkte für den MIV weiterhin gesättigt seien, was bedeute, dass die

Hauptachsen im Abfluss den Verkehr weiterhin insgesamt leistungsneutral

bewältigten. Der Beschwerdegegner behaupte faktenwidrig erhebliche

Verlängerungen der Fahrzeiten. Die Messwerte der Beschwerdeführerin widerlegten

auch die behauptete Verkehrsgefährdung durch den vermeintlichen Rückstau auf

innerstädtischen Strassen und auf der Autobahn A1L; ohnehin seien

stockender Verkehr auf der A1L sowie auf den Einfallachsen in die Stadt Zürich

alltägliche Situationen, welche die Verkehrssicherheit nicht grundsätzlich

beeinträchtigten. Da aufgrund ihrer Messungen keine signifikanten Auswirkungen

auf das Nationalstrassennetz zu erwarten seien, sei keine Zustimmung des ASTRA

erforderlich. Auch eine Zustimmung der Kantonspolizei sei nicht erforderlich.

In ihrer Replik vom 26. Mai

2026.

bringt sie zudem vor, die vom Beschwerdegegner eingereichten Messdaten der

Kantonspolizei Zürich vermöchten in methodischer Hinsicht nicht zu überzeugen,

weil unklar bleibe, nach welchen Kriterien der Rückstau jeweils ermittelt

worden sei und welche verkehrstechnische Definition von "Stau" der

Erhebung zugrunde liege. Die von der Kantonspolizei angewandte Methodik weiche

auch stark von derjenigen des ASTRA ab. Der Beschwerdegegner lasse sodann

ausser Acht, dass in der zweiten Märzhälfte zwischen Glattbrugg und dem

Bubenholztunnel eine Baustelle bestanden habe, welche ihrerseits zu Rückstau

geführt habe, und dass die Ausfahrt Glattbrugg beeinträchtigt gewesen sei, was

ebenfalls Auswirkungen auf den Stau auf der Autobahn A11 gehabt habe. Der

Beschwerdegegner reiche weiter keine Staudaten aus der Zeit nach den

Frühlingsferien ein. Es sei zu vermuten, dass sich die Stausituation im

Milchbucktunnel gegenwärtig nicht stark von der Situation vor der Einrichtung

der umstrittenen Velospuren unterscheide bzw. dass der Stau nach Ferienende

nicht markant abgenommen habe. Vielmehr räume der Beschwerdegegner ein, dass es

zu den morgendlichen Spitzenzeiten regelmässig zu einem Rückstau im

Milchbucktunnel komme.

6.

6.1

Vorab ist

festzuhalten, dass es der Beschwerdeführerin obliegt, die mit der

beabsichtigten Änderung eines bestehenden Verkehrsregimes verbundenen

Auswirkungen auf sämtliche Verkehrsteilnehmenden vorgängig sorgfältig

abzuklären. Dies gilt auch bzw. in besonderem Mass, wenn die Beschwerdeführerin

– wie hier – die alleinige Kompetenz für die Installation eines neuen

Verkehrsregimes für sich in Anspruch nimmt. Das von der Beschwerdeführerin im März

2026.

ohne Rücksprache mit dem Kanton oder dem ASTRA formlos eingeführte

Verkehrsregime auf dem Neumühlequai, der Walchestrasse und am Portal

Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse betrifft unbestrittenermassen eine wichtige

Einfallachse in die Stadt Zürich. Als regionale Verbindungsstrassen (RVS), das

heisst im vom Regierungsrat festgesetzten regionalen Verkehrs(richt)plan

festgelegte Strassen, gehören die betroffenen Streckenabschnitte allesamt zu

den Strassen von überkommunaler Bedeutung (vgl. § 43 Abs. 2 StrG in

Verbindung mit § 30 Abs. 4 und § 32 Abs. 2 des Planungs-

und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG, LS 700.1]; www.zh.ch >

Planen & Bauen > Raumplanung > Richtpläne > Regionale Richtpläne

> Region Stadt Zürich > Richtplankarte Verkehr). Die Beschwerdeführerin

hätte deshalb vorgängig auch prüfen müssen, welche Auswirkungen die von ihr

beabsichtigten Änderungen am bestehenden Verkehrsregime auf die vorgelagerten Strassen,

namentlich auf die Wasserwerkstrasse und auf die Autobahn A1L sowie die

dieser vorgelagerten Nationalstrassen als Teil des übergeordneten

Strassennetzes, mutmasslich zeitigen würden, und durfte sich nicht auf eine

"isolierte" Betrachtung beschränken. Sodann hätte sie in ihrer

Planung vorhersehbare negative Auswirkungen auf den Verkehrsfluss auf

vorgelagerten Strassen der Einfallachse wie auch auf Fahrzeuge von

Rettungsbetrieben oder des öffentlichen Verkehrs berücksichtigen bzw.

Massnahmen treffen müssen, um solche zu vermeiden oder zumindest auf ein

vertretbares Mass zu reduzieren.

Den von der Beschwerdeführerin

in diesem Zusammenhang beigebrachten Unterlagen – einer Präsentation

"Baustellensituation am HB" der DAV vom 19. März 2026, einer

internen Mitteilung der DAV "Übersicht über die temporären

Baustellenmassnahmen und die geplante[n] Bauprojekte in Neumühlequai und

Walchestrasse" vom 26. März 2026 sowie einem Auszug aus dem Logbuch

"Baustelle Bahnhofquai, Verkehrsregelungsrelevante Eingriffe aufgrund der

Baustelle Bahnhofquai bzw. von Verkehrsanpassung" – lässt sich nicht

entnehmen, dass die Beschwerdeführerin vorgängig hinreichend abgeklärt hätte,

mit welchen Auswirkungen auf die vorgelagerten bzw. übergeordneten Strassen

oder auf die weiteren Verkehrsteilnehmenden im Bereich Neumühlequai und

Walchestrasse infolge der umstrittenen Massnahmen zum Schutz der Velofahrenden

zu rechnen ist. Was die von der Beschwerdeführerin am 16. und 17. März

2026.

an der Manessestrasse 4 und an der Schimmelstrasse vorgenommenen

Verkehrsmessungen betreffend den Abfluss aus dem innerstädtischen

Durchfahrtskorridor angeht, so vermögen diese von vornherein keine genügende

Abklärung möglicher Auswirkungen des umstrittenen Verkehrsregimes auf den

diesem vorgelagerten Strassen (im Bereich des Zuflusses in den

innerstädtischen Durchfahrtskorridor) zu belegen. Die Messwerte der

Beschwerdeführerin für die Zufahrt in den innerstädtischen Durchfahrtskorridor

zeigen sodann auf, dass das umstrittene temporäre Verkehrsregime die

Aufnahmekapazität beim Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse deutlich

verminderte.

6.2

6.2.1

Entgegen der

Kritik der Beschwerdeführerin lässt sich anhand der Dokumentationen der

Kantonspolizei sowie von deren Erläuterung durch den Beschwerdegegner in der

Beschwerdeantwort vom 11. Mai 2026 hinreichend beurteilen, dass bzw.

inwiefern sich die Verkehrssituation auf den Autobahnen A1L sowie A1 und A11

während des umstrittenen Verkehrsregimes und nach dessen (vollständiger)

Aufhebung Mitte April 2026 veränderte: Wie bereits dargelegt (oben E. 5.2)

dokumentierte die Kantonspolizei ab dem 21. März 2026 halbstündlich, ob

und gegebenenfalls wie weit sich der Verkehr ab dem Ende der Autobahn A1L beim

Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse zurückstaute auf die Autobahn A1L bzw.

auf die Autobahn A1 aus der Fahrtrichtung Bern und auf die

Autobahn A11 aus der Fahrtrichtung Flughafen (Bülach). Diese Erhebungen

zeigen in genügender Weise auf, dass zwischen dem 21. März und Mitte April

2026.

nicht nur deutlich erhöhte maximale Staulängen zu verzeichnen waren,

sondern auch eine frappante Erhöhung der Stauzeiten zu verzeichnen war, indem

der Rückstau ab dem Ausgangsportal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse nicht nur

zu einer morgendlichen und/oder abendlichen Spitzenstunde auftrat, sondern sich

tagsüber nicht mehr abbaute und sich regelmässig auf mindestens rund zwei

Kilometer belief. Auch geht daraus hervor, dass sich der Rückstau zu

Spitzenstunden wiederholt bis auf das Gebiet der Gemeinde Wallisellen und

teilweise auch auf jenes der Stadt Opfikon erstreckte. Nachdem die von der

Beschwerdeführerin im März 2026 vorgenommenen Änderungen mit der Anpassung der

Steuerung der Lichtsignalanlage am Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse vom

14.

April 2026 und der Rückversetzung der Lichtsignalanlage

"Walche" in den ursprünglichen Zustand vollständig rückgängig gemacht

worden waren, war zwar unbestrittenermassen weiterhin – wie auch bereits

vor der Einführung des umstrittenen Verkehrsregimes – in Spitzenzeiten

jeweils ein Rückstau ab dem Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse zu

verzeichnen. Dieser fiel indes kürzer aus und baute sich rasch wieder

vollständig ab.

6.2.2

Die Verbesserung

der Verkehrssituation namentlich auf der Autobahn A1L per Mitte April ist

entgegen der Beschwerdeführerin nicht dadurch zu erklären, dass "ab dem

14.

April 2026 also genau ab dem Beginn der Frühlingsferien" ein

gewisser Rückgang des Pendlerverkehrs eingetreten sein soll. So begannen die

Frühlingsferien bereits am 11. April 2026. Trotzdem baute sich der Stau zu

Beginn der ersten Ferienwoche tagsüber nicht ab. Auch kann die

Beschwerdeführerin nichts daraus für sich ableiten, dass sich die Stausituation

vor dem Ende der Autobahn A1L bzw. im Milchbucktunnel nach dem Ferienende auch

in Spitzenzeiten nicht weiter verbessert haben mag bzw. sich insoweit nicht

wesentlich anders als vor der Einrichtung der umstrittenen Velospuren sowie der

weiteren Massnahmen präsentieren mag. Soweit die Beschwerdeführerin geltend

machen wollte, mit dem Ferienende sei auf der Autobahn A1L (oder den

Autobahnen A1 und/oder A11) erneut eine Stausituation eingetreten, welche

mit jener während der Aufrechterhaltung des umstrittenen Verkehrsregimes

vergleichbar sei, liegen dafür keine Anhaltspunkte vor.

6.2.3

Das erhöhte

Stauaufkommen auf der Autobahn A1L sowie auf Teilen der Autobahn A11 kann

sodann weder durch die (vorgelagerte) Baustelle auf der Autobahn A11 noch durch

Beeinträchtigungen der (ebenfalls vorgelagerten) Ausfahrt 8

"Glattbrugg" der Autobahn A11 erklärt werden. Dass Einschränkungen

wie die verkürzte Anlieferungsspur für die Läden im ShopVille im Bereich der

Unterführung Bahnhofquai oder kurzzeitiges Ausscheren von Baufahrzeugen auf

Fahrbahnen im Bereich der Baustelle an der Tramhaltestelle

"Bahnhofquai/HB" die Stausituation verursacht haben sollen, hat die

Beschwerdeführerin nicht substanziiert dargelegt und dafür auch keine Belege

eingereicht. Der Zusammenhang des erhöhten Stauaufkommens mit dem von der

Beschwerdeführerin im März 2026 umgesetzten Verkehrsregime liegt vielmehr auf

der Hand. Im Übrigen zeigen auch die spärlichen Erhebungen der

Beschwerdeführerin zur Leistungsfähigkeit des Portals

Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse, dass sich die stadteinwärts verarbeitete

Verkehrsmenge ab Mitte der Kalenderwoche 12 – also ab der Umsetzung

der umstrittenen Massnahmen, insbesondere ab der zur Verhinderung einer

Überstauung der innerstädtischen Strassen erforderlichen Neuregulierung der

Lichtsignalanlage am Ende der Autobahn A1L – markant verringerte.

6.2.4

Die

Beschwerdeführerin macht mit Replik vom 26. Mai 2026 erstmals sinngemäss geltend,

die Steuerung der Lichtsignalanlage am Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse

habe aufgrund einer "einspurigen Phase" im Bereich der Baustelle bei

der Tramhaltestelle "Bahnhofquai/HB" von einem dynamischen Betrieb

auf einen Betrieb mit festen Durchlaufzahlen umgestellt werden müssen. Sie tut

indes nicht dar, dass die "einspurige" Bauphase während desselben

Zeitraums Bestand gehabt hätte wie die Massnahmen des umstrittenen

Verkehrsregimes, weshalb sich aus ihrem – freilich ohnehin nicht genügend

substanziierten, geschweige denn belegten – Vorbringen von vornherein

nicht ableiten lässt, die deutliche Verkehrsüberlastung auf den Autobahnen

stehe nicht in einem ursächlichen Zusammenhang zum umstrittenen temporären

Verkehrsregime bzw. wäre auch unabhängig davon aufgetreten. Auch fällt auf, dass

die Beschwerdeführerin gegenüber dem ASTRA nicht geltend machte, die von diesem

beanstandete Verkürzung der Grünphasen an der Lichtsignalanlage am Portal

Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse sei aufgrund der Bauarbeiten bei der

Tramhaltestelle "Bahnhofquai/HB" erforderlich. Sie tut auch nicht

dar, dass der Stau auf dem Neumühlequai, der Walchestrasse, dem Verkehrsknoten

Neumühlequai/Walcheplatz, im Baustellenbereich oder auf den Autobahnen aufgrund

der ab dem 14. April 2026 wieder eingerichteten dynamischen Steuerung der

Lichtsignalanlage an Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse (erneut) markant

zugenommen hätte.

6.2.5

Zusammenfassend

ist in tatsächlicher Hinsicht festzuhalten, dass im Licht der Feststellungen

der Kantonspolizei davon ausgegangen werden kann, dass die seitens der

Beschwerdeführerin im März 2026 vorgenommenen Änderungen am Verkehrsregime auf

dem Neumühlequai und der Walchestrasse sowie die in diesem Zusammenhang

vorgenommenen Veränderungen der Steuerung der Lichtsignalanlagen – namentlich

jener am Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse – zum einen auf dem

Neumühlequai und der Walchestrasse selbst (und im Übrigen ebenso auf der

Wasserwerkstrasse) zu Einschränkungen des MIV sowie des öffentlichen Verkehrs

der Buslinie 46 führten und die Aus- und Durchfahrt der Rettungsfahrzeuge

in bzw. durch den Neumühlequai behinderten. Zum anderen bewirkte das

umstrittene Verkehrsregime einen in zeitlicher und örtlicher Hinsicht deutlich

verlängerten Rückstau ab dem Ende der Autobahn A1L insbesondere im Milchbuck-

und im Schöneichtunnel, teilweise aber auch darüber hinaus bis auf die

Autobahnen A1 und A11. Es trifft zu, dass die Erhebungen der

Kantonspolizei nicht zwischen "Stau" und "stockendem

Verkehr" bzw. zwischen "stehendem", "stockendem" und

"zähfliessendem" Verkehr unterscheiden und keine detaillierten

Darstellungen des jeweiligen Verkehrsbildes auf verschiedenen Fahrstreifen

enthalten. Solches ist allerdings auch nicht erforderlich, um beurteilen zu

können, ob das von der Beschwerdeführerin Mitte März umgesetzte Verkehrsregime

Auswirkungen zeitigte bzw. eine Gefahrensituation schaffte, welche den Beschwerdegegner

zum hier umstrittenen aufsichtsrechtlichen Einschreiten berechtigten (sogleich

E. 6.3 f.).

6.3

6.3.1

Die

Beschwerdeführerin stellt zu Recht nicht in Abrede, dass Stau in einem Tunnel

besonders gefährlich ist. Entgegen ihrem sinngemässen Dafürhalten betrifft die

erhöhte Gefährdungslage nicht nur Stauenden in Tunnels. Wohl sind Stauenden in

Tunnels mit Bezug auf Auffahrunfälle, welche den Grossteil der staubedingten

Unfälle ausmachen, besonders gefährlich (ASTRA, Dokumentation Stau im Tunnel,

Analyse und Massnahmen, Ausgabe 2026 V1.00; nachfolgend "ASTRA, Stau

im Tunnel", S. 13). Aufgrund der beengten Verhältnisse und der

grossen Anzahl Verkehrsteilnehmender sind Staus in Tunnels indes generell mit

ungleich höheren Risiken behaftet (ASTRA, Stau im Tunnel, S. 3). So treten

nicht nur Unfälle, sondern auch Brände bei Staus in Tunnels häufiger auf als

bei normal fliessendem Verkehr (ASTRA, Stau im Tunnel, S. 14, auch zum

Folgenden). Bedingt durch das Stehen an Ort bei laufendem Motor kommt es

häufiger zu Überhitzungen von Motoren, da die Kühlluft fehlt oder zu gering

ist. Das Potenzial für ein beträchtliches Schadenausmass – nicht nur

bezüglich Sach-, sondern auch bezüglich Personenschäden – ist bei Bränden

in Tunnels weitaus höher als bei solchen auf offenen Strecken, sind doch die im

Tunnel befindlichen Personen gezwungen, auf zum Teil verrauchten Fluchtwegen

innerhalb des Tunnels bis zum nächsten Notausgang zu fliehen, und kann der

Rauch nicht nach oben entweichen. Da die Fahrzeuge bei Stau eng

hintereinanderstehen, befindet sich bei einem Stau eine bis zu sechsmal grössere

Anzahl an Fahrzeugen in einem Tunnel als bei fahrendem Verkehr (ASTRA, Stau im

Tunnel, S. 15, auch zum Nachstehenden). Folglich befinden sich bei einem

Stau auch entsprechend mehr Personen in einem Tunnel, wobei statistisch mit der

Personenzahl auch die Anzahl der Personen mit einer Behinderung oder

eingeschränkter Mobilität ansteigt. Müssen die in einem Tunnel befindlichen

Personen – etwa aufgrund eines Brandes – aus dem Tunnel fliehen, so

kann es aufgrund der erhöhten Personenzahl zu Engpässen auf den Fluchtwegen und

insbesondere bei den Fluchttüren kommen. Dadurch nimmt die mittlere

Fluchtgeschwindigkeit stark ab, weshalb mit deutlich erhöhten Personenschäden

zu rechnen ist. Der Beschwerdegegner weist sodann unwidersprochen darauf hin,

dass im Schöneichtunnel und in der Einhausung Schwamendingen kein

Pannenstreifen vorhanden ist. Das Fehlen eines Pannenstreifens beeinträchtigt

den – bei Stau ohnehin erschwerten – Zugang für die Einsatzkräfte

etwa der Feuerwehr weiter, indem eine Zufahrt über die Fahrbahn nur möglich

ist, soweit eine Rettungsgasse gebildet wurde, ansonsten ein Einsatz zu Fuss

erfolgen muss, was mit erheblichen Verzögerungen verbunden ist (ASTRA, Stau im

Tunnel, S. 16 f.).

6.3.2

An der Abwendung

der Gefährdung, die mit den seitens der Beschwerdeführerin umgesetzten

Massnahmen namentlich für die vom massiv erhöhten Stau im Milchbuck- und im

Schöneichtunnel betroffenen zahlreichen Verkehrsteilnehmenden sowie die

Infrastruktur einherging, bestanden äusserst gewichtige private und öffentliche

Interessen.

6.3.3

Diese werden

entgegen der Beschwerdeführerin nicht durch die privaten Interessen und das

öffentliche Interesse überwogen, welche an der kurzfristigen Verbesserung der

Verkehrssituation für Velofahrende auf dem Neumühlequai zwischen der

Walchetreppe und dem Walcheplatz und auf der Walchestrasse im Abschnitt Stampfenbachplatz

bis Walcheplatz bestehen.

6.3.4

Zu beachten ist

sodann, dass die Beschwerdeführerin das streitbetroffene Verkehrsregime gar

nicht zur Verbesserung der Sicherheit der Velofahrenden auf dem Neumühlequai

und/oder der Walchestrasse installierte. Zumindest mit Bezug auf den

Neumühlequai ist denn auch nach übereinstimmender Darstellung der Parteien ein

Strassenprojekt betreffend die Verlängerung und Neuorganisation des Velostreifens

noch hängig. Die Beschwerdeführerin will die streitbetroffenen temporären

Massnahmen vielmehr getroffen haben, um eine Gefährdung der Velofahrenden

abzuwenden, welche daraus resultiert, dass das per 19. Januar 2026 bei der

Einfahrt in die Unterführung Bahnhofquai angeordnete temporäre Fahrverbot für

Velos durch zahlreiche Velofahrende missachtet wird. Gemäss dem von der

Beschwerdeführerin beigebrachten Auszug aus dem Logbuch der DAV ergab eine

tägliche Auszählung und Bewirtschaftung durch den Sicherheitsverkehrsdienst vom

3.

bis 5. Februar 2026 (jeweils vorgenommen zwischen 06.00 und 21.00 Uhr),

dass rund 100 Velofahrende pro Tag das Velofahrverbot missachteten, was

mit einem hohen Unfallrisiko im Unterführungsbereich einhergehe. Eine

entsprechende Gefährdung von Velofahrenden, welche die Unterführung trotz Verbot

und trotz der infolge der Baustelle erhöhten Gefährlichkeit befahren, ist nicht

von der Hand zu weisen. Allerdings rechtfertigt eine von Verkehrsteilnehmenden

durch Missachtung von Verkehrsregeln geschaffene erhöhte Gefährdung nicht die

Schaffung einer zusätzlichen gefährlichen Verkehrssituation an anderer Stelle,

welche zahlreiche weitere Verkehrsteilnehmende betrifft. Vielmehr wäre es in

erster Linie der Beschwerdeführerin oblegen bzw. obliegt es der

Beschwerdeführerin, das fragliche Velofahrverbot – nötigenfalls mit

repressiven Massnahmen – durchzusetzen.

Soweit

die Beschwerdeführerin geltend macht, insbesondere mit der zugunsten eines Radwegs

aufgehobenen Spur im Neumühlequai und der Ampelanpassung würden die

Velofahrenden an der Baustelle vorbei zum Limmatquai und in die Innenstadt

geleitet, leuchtet dies nicht ohne Weiteres ein. Der von der Beschwerdeführerin

als Beleg für die angebliche vermehrte Nutzung des Neumühlequais (im Abschnitt

Walcheplatz bis Central) durch Velofahrende eingereichten internen Mitteilung

der DAV vom 26. März 2026 "Übersicht über die temporären

Baustellenmassnahmen und die geplante[n] Bauprojekte in Neumühlequai und

Walchestrasse" lässt sich eine entsprechende Verlagerung denn auch nicht

entnehmen. Auch anderweitige Hinweise für einen Rückgang der unerlaubten

Befahrung der Unterführung Bahnhofquai durch Velofahrende bringt die

Beschwerdeführerin nicht bei. Sie kann folglich nicht dartun, dass die als

Begründung für das umstrittene Verkehrsregime angeführte gefährliche Situation

für Velofahrende, welche die Unterführung Bahnhofquai vorschriftswidrig

benutzen, oder die Sicherheit der Velofahrenden im weiteren Umfeld der

Baustelle an der Tramhaltestelle "Bahnhofquai/HB" durch die

streitbetroffenen Massnahmen überhaupt massgeblich verbessert wurde.

6.4

6.4.1

Die Einführung

des umstrittenen Verkehrsregimes führte nach dem Dargelegten zu erheblichen

(Rück-)Staus nicht nur auf dem Neumühlequai und der Walchestrasse, sondern

namentlich auch im Milchbuck- und im Schöneichtunnel, was nicht nur mit

Erschwernissen für den MIV sowie den öffentlichen Verkehr der Buslinie 46

einherging und die Aus- und Durchfahrt der Rettungsfahrzeuge in bzw. durch den

Neumühlequai behinderte, sondern insbesondere die in den Tunnels befindlichen

zahlreichen Verkehrsteilnehmenden einer stark erhöhten Gefährdung aussetzte.

Indem die Beschwerdeführerin die entsprechende Gefährdungssituation weder vor

Umsetzung des umstrittenen Verkehrsregimes hinreichend abklärte noch dagegen

einschritt, sondern ihr Verkehrsregime unverändert aufrechterhielt, schuf sie

einen Missstand im Sinn des § 167 GG, der ein aufsichtsrechtliches

Einschreiten nicht nur rechtfertigt, sondern vielmehr als geboten erscheinen

lässt. Daran ändert entgegen dem sinngemässen Dafürhalten der

Beschwerdeführerin nichts, dass bei den von der Kantonspolizei im Zeitraum vom

16.

März 2026 bis zum 1. April 2026 verzeichneten Unfällen auf den

dem Portal Milchbucktunnel/Wasserwerkstrasse vorgelagerten Autobahnen bzw.

Strassen "nur" Sach- und keine Personenschäden zu verzeichnen waren und

in der kurzen Zeitspanne keine statistisch signifikante Zunahme des Unfallgeschehens

festgestellt werden konnte. Der Beschwerdegegner musste angesichts der

Gefährdungslage infolge des stark erhöhten Rückstaus namentlich in den

Milchbuck- und in den Schöneichtunnel mit einem aufsichtsrechtlichen

Einschreiten nicht zuwarten, bis sich das erhöhte Gefahrenpotenzial in

Personen- oder grossen Sachschäden realisierte. Vielmehr erwies sich eine

Abwendung der Gefahrenlage als dringlich und erscheint es vor deren Hintergrund

als rechtmässig, dass der Beschwerdegegner die unverzügliche Wiederherstellung

des ursprünglichen Zustandes auf den betroffenen Strassenabschnitten bzw. der

fraglichen Lichtsignalanlagen anordnete. Dabei ist unerheblich, ob die

Beschwerdeführerin wie geltend gemacht grundsätzlich zur Umsetzung der

fraglichen Massnahmen berechtigt ist bzw. ob sie insoweit Autonomie für ihr

Handeln beanspruchen darf, ob eine Information oder die Zustimmung der

Kantonspolizei entbehrlich ist und ob auf eine Verfügung und/oder Publikation

der entsprechenden Massnahmen oder gewisser davon verzichtet werden durfte

(vgl. oben E. 4.1). Diese Fragen können daher vorliegend allesamt

offengelassen werden (vgl. immerhin die Bemerkungen hinten in E. 7).

6.4.2

Mit Blick auf

die konkreten Umstände, namentlich die auf dem Spiel stehenden Interessen (oben

E. 6.3), ist entgegen der Beschwerdeführerin nicht zu beanstanden, dass

der Beschwerdegegner die Sache an sich zog und direkt aufsichtsrechtlich tätig

wurde (oben E. 4.3). Auch erscheint es ohne Weiteres als zulässig, dass er

zur Sicherung einer raschen Beseitigung der Gefährdung (auch) das kantonale

Tiefbauamt mit der Umsetzung seiner aufsichtsrechtlichen Anordnungen

beauftragte.

7.

7.1

Anzumerken bleibt

Folgendes: Radwege sind die für Radfahrer bestimmten, von der Fahrbahn durch

bauliche Massnahmen getrennten und entsprechend signalisierten Wege (Art. 1

Abs. 6 der Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 [VRV,

SR 741.11]). Nach Art. 43 Abs. 2 des Strassenverkehrsgesetzes vom

19.

Dezember 1958 (SVG, SR 741.0) sind Radwege grundsätzlich den

Radfahrern vorbehalten. Radfahrer müssen die Radwege und -streifen benutzen

(Art. 46 Abs. 1 SVG). Mit der von der Beschwerdeführerin auf den hier

interessierenden Abschnitten des Neumühlequais und der Walchestrasse

vorgenommenen Abtrennung je einer Fahrspur mittels Leitbaken und Markierungen

bzw. der Aufhebung dieser Fahrspuren für den MIV zugunsten von Radwegen geht

daher nicht nur das Gebot für Velofahrende, den Radweg zu benutzen, sondern

auch ein grundsätzliches Fahrverbot auf den betreffenden Verkehrsflächen für

den MIV einher. Nach Art. 5 SVG müssen Beschränkungen und Anordnungen für

den Motorfahrzeug- und Fahrradverkehr durch Signale oder Markierungen angezeigt

werden, sofern sie nicht für das ganze Gebiet der Schweiz gelten (Abs. 1);

im Bereich der für Motorfahrzeuge oder Fahrräder offenen Strassen dürfen nur

die vom Bundesrat vorgesehenen Signale und Markierungen verwendet und nur von

den zuständigen Behörden oder mit deren Ermächtigung angebracht werden

(Abs. 3). Radwege werden mit dem Signal "Radweg" signalisiert

(Art. 33 und Anhang 2 lit. c SSV). Bei diesem handelt es sich um

ein Vorschriftssignal (Art. 16 Abs. 1 Satz 1 SSV). Anordnungen,

die durch Vorschrifts- oder Vortrittssignale oder andere Signale mit

Vorschriftscharakter angezeigt werden, sind gemäss Art. 107 Abs. 1

lit. a SSV zu verfügen und mit Rechtsmittelbelehrung zu veröffentlichen.

Soweit die Beschwerdeführerin sinngemäss geltend macht, es seien lediglich

Markierungen angebracht bzw. verändert worden, wofür nach Art. 107 Abs. 3

lit. a SSV weder eine Verfügungs- noch eine Publikationspflicht bestehe,

kann ihr nicht gefolgt werden. Die Beschwerdeführerin kann die Anforderungen an

das Verfahren gemäss Art. 107 Abs. 1 lit. a SSV nicht umgehen,

indem sie die bundesrechtlich gebotene Signalisation der Radwege unterlässt.

Auch eine Berufung auf Art. 107 Abs. 3 lit. c SSV hilft ihr

nicht weiter: Zum einen gelingt es ihr nicht, die streitbetroffenen

Verkehrsanordnungen als durch die Baustelle bei der Tramhaltestelle

"Bahnhofquai/HB" bedingt erscheinen zu lassen (oben E. 6.3.4).

Zum anderen gab sie gegenüber dem Beschwerdegegner mit Schreiben vom 25. März

2026.

an, die umstrittenen Verkehrsanordnungen gemäss Art. 107 Abs. 2

SSV innert 60 Tagen zu publizieren. Diese Bestimmung erlaubt es der

zuständigen Behörde, örtliche Verkehrsanordnungen vor der Veröffentlichung der

Verfügung während höchstens 60 Tagen anzubringen, wenn die

Verkehrssicherheit dies erfordert, befreit sie aber nicht von der

Verfügungspflicht. Ein besonderer Fall im Sinn des Art. 3 Abs. 6 SVG,

in welchem die Polizei ohne Formalitäten den Verkehr für weniger als acht Tage

vorübergehend beschränken oder anderweitige Massnahmen treffen dürfte

(Art. 3 Abs. 6 SVG; Art. 104 Abs. 1 SSV; Art. 107 Abs. 4

SSV e contrario), liegt hier schliesslich ebenfalls nicht vor.

7.2

Die

Beschwerdeführerin hätte das streitbetroffene Verkehrsregime nach dem Gesagten

nicht formlos installieren dürfen. Vielmehr hätte sie bzw. die zuständige

städtische Behörde die erforderlichen Anordnungen verfügen müssen.

7.3

Gemäss § 28

KSigV holen die Behörden der Städte Winterthur und Zürich die Zustimmung der

Kantonspolizei ein, bevor Verkehrsanordnungen verfügt werden, die den Verkehr

auf Durchgangsstrassen ausserhalb ihres Stadtgebietes beeinflussen können. Hier

lag eine Beeinflussung im Sinn des § 28 KSigV nahe, da sowohl der

Neumühlequai als auch die Walchestrasse Teil einer Haupteinfallachse in die

Stadt Zürich bilden. Die Beschwerdeführerin kann nicht dartun, dass sie

hinreichende Abklärungen betreffend die Auswirkungen des umstrittenen

Verkehrsregimes auf die vorgelagerten Strassen (inner- oder ausserhalb des Stadtgebietes)

getroffen hat (oben E. 6.1). Sie darf indes durch Unterlassen der

erforderlichen Abklärungen das Zustimmungserfordernis gemäss § 28 KSigV

nicht vereiteln. Vielmehr ist, wenn Auswirkungen auf Durchgangsstrassen

ausserhalb des Stadtgebiets – wie hier – nicht hinreichend ausgeschlossen

werden können bzw. nunmehr im Licht der Erhebungen der Kantonspolizei

ausgewiesen sind (oben E. 6.2), von der Erforderlichkeit einer Zustimmung

durch die Kantonspolizei auszugehen. Dass dieses Erfordernis, wie von der

Beschwerdeführerin sinngemäss geltend gemacht, vorliegend entfallen sein soll,

weil aufgrund einer akuten Gefährdung der das Fahrverbot in der Unterführung

Bahnhofquai missachtenden Velofahrenden ein dringlicher Handlungsbedarf

bestanden habe, überzeugt vorliegend schon deshalb nicht, weil die mangelhafte

Befolgung des fraglichen Fahrverbots der Beschwerdeführerin bereits seit Anfang

Februar 2026 hinreichend bekannt war.

7.4

Schliesslich

bleibt darauf hinzuweisen, dass örtliche Verkehrsanordnungen – wie jede

staatliche Massnahme – verhältnismässig sein müssen (Art. 107 Abs. 5

Satz 1 SSV; Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

[BV, SR 101]). Wie sich aus dem oben in E. 6.3 Dargelegten

ergibt, vermag die Beschwerdeführerin die Verhältnismässigkeit ihres temporären

Verkehrsregimes bzw. der damit verbundenen Verkehrsbeschränkungen nicht

darzutun.

8.

Nach dem Gesagten ist die

Beschwerde abzuweisen.

9.

Ausgangsgemäss sind die

Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf

einzutreten ist.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 5'095.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin

auferlegt.

4.

Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde

ist binnen 30 Tagen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

5.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Bundesamt für Strassen (ASTRA).