Lexipedia

Entscheid

VK.1996.00021

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VK.1996.00021

3. März 1997Deutsch13 min

(URT.1997.3818)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. A, Primarlehrerin in B, stellte am 25.

Februar 1995 mittels For­mular den Antrag um Bezug des nach

20 Dienstjahren fälligen Dienstaltersgeschenks in Form von Urlaub. In

ihrem Begleitschreiben an die Primarschulpflege B ersuchte sie um Gewährung

eines daran anschliessenden zweimonatigen unbezahlten Urlaubs.

Die Primarschulpflege B beschloss am 14. März

1995, "das Datum zum Be­zug des Dienstaltersgeschenkes bzw. die

Anschlussdaten für den unbezahlten Urlaub", das heisst "die gesamte

Abwesenheit vom 27.11.95 - 16.2.1996" zu bewilligen, und überwies ihren

Beschluss am 10. Mai 1995 der Erziehungsdirektion.

Die Erziehungsdirektion verfügte am 7. Juni

1995 die "Beurlaubung vom Schul­dienst 27. November 1995 bis 16. Februar

1996", und zwar "besoldet 27.11.95 - 09.01.96 / sistiert

10.01.96 - 29.02.96 (inkl. Ferienanteil)".

Erwägungen

II. Mit Schreiben vom 12. März 1996 teilte A der

Erziehungsdirek­tion mit, sie habe zurückkommend von ihrem Urlaub festgestellt,

dass sie im Januar 1996 eine drastisch gekürzte und im Februar 1996 gar keine

Lohnzahlung erhalten habe. In der Ver­fügung über ihren unbezahlten Urlaub

finde sie zwar den Hinweis, dass ihre Besol­dung bis 29. Februar 1996

"sistiert, d.h. nach Duden, vorläufig eingestellt" werde. Sie habe da­bei

angenommen, dass sie nach genauer Abrechnung den ihr zustehenden Anteil für den

Mo­nat Februar (zwei Wochen Ferien) auf ihr Konto überwiesen erhalte. In den

Richtlinien für die Gewährung von Urlaub habe sie keinen Hinweis gefunden, dass

ein Ferienanteil von der Erziehungdirektion zurückbehalten werde. Die

Formulierung der Urlaubs­ver­fü­gung und die der Richtlinien seien

missverständlich. Sie widersprächen den Usanzen aus frü­heren Zeiten derart,

dass eine deutliche Sprache am Platz gewesen wäre.

Am 18. März 1996 verfügte die

Erziehungsdirektion den besoldeten Urlaub vom 27. November 1995 bis

9.

Januar 1996 und den unbesoldeten Urlaub vom 10. Januar 1996 bis 16.

Februar 1996 für vier Wochenstunden als Primarlehrerin-Vikarin an der Oberstu­fe

B bzw. für 24 Wochenstunden als Primarlehrerin-Verweserin an der Pri­mar­schule

B. Gemäss beiden Verfügungen wird die Besoldung vom 10. Januar 1996 bis 29.

Februar 1996 (inkl. Ferienanteil) sistiert. Die Verfügungen sind mit einer

Rechts­mittelbelehrung versehen, wonach der Rekurs an den Regierungsrat möglich

sei.

Im Begleitschreiben vom 20. März 1996 wies die

Erziehungsdirektion darauf hin, dass sie vergessen habe, die Besoldung für die

seit Beginn des Schuljahrs unterrichteten vier Wochenstunden an der Oberstufe B

ebenfalls zu sistieren. Beziehe eine Lehrperson einen unbesoldeten Urlaub, so

werde stets ein "Ferienanteil" gerechnet; dies aufgrund der

Überlegung, dass ein Jahr aus 39 Schulwochen und 13 Schulferien­wo­chen

bestehe. Dabei würden die Schultage mit den Ferientagen verrech­net. Der

unbesol­de­te Urlaub vom 10. Januar 1996 bis 16. Februar 1996 habe 33 Schultage

umfasst. Die Be­sol­dungssistierung sei daher um elf Wochentage (ein Drittel

von 33) ver­längert wor­den.

III. Am 10. April 1996 erhob A Rekurs an den

Regierungsrat mit dem Antrag:

"1. Die Sistierung (Nicht-Auszahlung)

des Februarlohnes ist in eine teil­weise Sistierung umzuwandeln.

2.

Der Ferbruarlohn 96 von

Fr. 7381.55 (85,71%) und Fr. 1316.40 (14,29%) ist der Rekurrentin ab

17.

Feb. 96 bis Monatsende nach­zuzahlen."

Zur Begründung führte A aus, sie habe ihren

Urlaub im Interesse der Schü­lerinnen und Schüler so gewählt, dass diese

möglichst kurz auf ihren qualifizierten Un­terricht hätten verzichten müssen;

der Urlaub habe bis 16. Februar 1996 gedauert. In den im Oktober 1995

veröffentlichten "Richtlinien für die Gewährung von Urlaub" finde sie

keinen Hinweis darauf, dass ein "Ferienanteil" abgezogen werde. Unter

dem Wort "Si­stie­rung" verstehe sie die vorläufige Einstellung der

Auszahlung bis zur definitiven Ab­rech­nung, und entsprechend habe sie ihren

Urlaub budgetiert; bei "Kenntnis der Sachlage" hät­te sie anders

disponiert. Mit ihrem Urlaub habe sie zudem verschiedene im Interesse der

Schule liegende Vorteile erzielt.

In ihrer Stellungnahme vom 23. April 1996

beantragte die Erziehungsdirektion dem Re­ferenten des Regierungsrats die Abweisung

des Rekurses.

IV. Der Präsident des Regierungsrats trat durch

Verfügung vom 23. Juli 1996 in der Er­wägung, dass die Frage, ob ein besoldeter

oder ein unbesoldeter Urlaub vorliege, eine in die Zuständigkeit des

Verwaltungsgerichts als einzige Instanz fallende vermögensrechtli­che

Streitigkeit im Sinn von § 82 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) sei, auf den Rekurs

nicht ein (Dispositiv Ziffer I) und überwies die Akten ge­mäss § 5

Abs. 2 VRG an das Verwaltungsgericht (Dispositiv Ziffer II), unter

Übernahme der Verfahrenskosten auf die Staatskasse (Dispositiv

Ziffer III).

Die Erziehungsdirektion verzichtete am

5.

August 1996 unter Hinweis auf ihre Stel­lung­nahme vom 23. April 1996

auf eine Klagebeantwortung und beantragte "einen Ent­scheid aufgrund der

Akten".

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Der Präsident des Regierungsrats ist nicht

zuständig, einen an den Regierungsrat ge­richteten Rekurs durch Nichteintreten

zu erledigen; diese Kompetenz steht allein dem Re­gierungsrat als

Kollegialbehörde zu (vgl. § 19 Abs. 1 VRG). Dispositiv Ziffer I

der Ver­fügung des Präsidenten des Re­gierungsrats vom 23. Juli 1996 ist

demnach kompe­tenz­wid­rig. Ob sie deswegen nich­tig sei (vgl. Imboden/Rhinow,

Schweizerische Verwal­tungs­recht­sprechung, Band I, 1976, und

Rhinow/Krähen­mann, Schweizerische Verwal­tungs­recht­sprechung, Er­gän­zungsband,

1990, je Nr. 40 B Va), kann dahingestellt blei­ben. Dis­po­si­tiv Zif­fer II

der regierungsrätlichen Präsidialverfügung ist jedenfalls gültig, wes­halb sich

das Ver­wal­tungsgericht ohnehin mit der überwiesenen Eingabe vom 10. April

1996.

zu be­fas­sen hat.

2.

Gemäss § 82 lit. a VRG beurteilt

das Verwaltungsgericht als einzige Instanz ‑ im Kla­geverfahren ‑

vermögensrechtliche Streitigkeiten zwischen einem öffentlichen Ange­stell­ten

und Körperschaften des kantonalen öffentlichen Rechts aus dem Dienstverhältnis.

Ein solcher verwaltungsgerichtli­cher Klagefall liegt offensichtlich und

unstreitig darin, dass die Klägerin beantragt hat, der Beklagte sei ihr

gegenüber zur Zahlung der Monatsbe­sol­dung für den Februar ab 17. Februar 1996

zu verpflichten. Auf die Klage ist demnach ein­zutreten (vgl. auch den in der

Überweisungsverfügung zitierten Entscheid RB 1974 Nr. 20).

Im Streit liegt die Frage, ob die

Erziehungsdirektion die Besoldung zu Recht für den ganzen Monat Februar 1996

gekürzt hat oder ob sie der Klägerin die Besoldung für den mit den Sportferien

zusammenfallenden Rest des Monats nach Ablauf des unstreitig bis 16. Februar

1996.

dauernden unbesoldeten Urlaubs hätte ausrichten müssen. Die Erzie­hungs­direktion

hat die Verweigerung einer solchen Auszahlung mit dem Hinweis auf ver­schie­dene

rechtliche Grundlagen und auf ihre Praxis zur Anrechnung eines

"Ferienanteils" be­gründet. Die Klägerin macht demgegenüber

sinngemäss geltend, für die vorgenommene Be­soldungskürzung fehle es an der

erforderlichen gesetzlichen Grundlage.

3.

Nach § 10 des Lehrerbesoldungsgesetzes

vom 3. Juli 1949 regelt der Regierungs­rat durch Verordnung den Urlaub

wegen Militärdienst, Krankheit, Unfall oder aus anderen Grün­den (Abs. 1).

Soweit die Kosten eines Vikariats nicht dem vertretenen Lehrer aufer­legt

werden, tragen sie Staat und Gemeinde im gleichen Verhältnis wie die Grundbesol­dung

(Abs. 2).

Gemäss § 12 der Lehrerbesoldungsverordnung

vom 5. März 1986/2. November 1994 (LehrerbesoldV) kann die

Erziehungsdirektion einem Lehrer zur beruflichen Fortbil­dung oder aus anderen

Gründen nach Anhören der Schulpflege Urlaub gewähren (Abs. 1). Die

Bewilligung und die Ausrichtung der Besoldung bzw. die Überbindung der Stellver­tre­tungskosten

richten sich bei Fortbildungsurlauben nach dem Interesse der Schule an der Fort­bildung,

bei Urlaub aus anderen Gründen nach der Art und Dauer des Urlaubs und dem

Dienstalter (Abs. 2). Werden mit dem Urlaub vorwiegend persönliche

Vorteile erzielt oder liegt der Urlaub nicht im Interesse der Schule, so wird

die Besoldung ganz oder teil­wei­se sistiert (Abs. 3). Die

Erziehungsdirektion erlässt Richtlinien über die Gewährung von Ur­laub

(Abs. 4).

Den Vikaren wird die Besoldung laut § 16

LehrerbesoldV (in der Fassung vom 2. No­vember 1994) für die tatsächlich

erteilten Unterrichtslektionen gemäss Unterrichts­ver­pflichtung ausgerichtet

(Abs. 1). In den Besoldungsansätzen sind Spesen sowie die Ent­schädigung

für Sonntage, Feiertage, weitere Ruhetage und Ferien inbegriffen (Abs. 2

Satz 1). Als Berechnungsgrundlage gelten 223 Tage pro Schuljahr und die

Sechstagewoche (Abs. 2 Satz 2).

4.

In den gestützt auf § 12 Abs. 4

LehrerbesoldV erlassenen und auf 16. August 1995 in Kraft gesetzten

"Richtlinien für die Gewährung von Urlaub" der Erziehungsdirek­tion

vom 24. August 1995 findet sich keine Bestimmung über den Abzug eines

"Ferienan­teils".

Unter der Überschrift

"Rechtsgrundlagen" verweist die Erziehungsdirektion in ihrer Ver­nehmlassung

vom 23. April 1996 "für die Berechnung des Ferienanteils" im weiteren

auf § 16 Abs. 2 LehrerbildungsV, welche Bestimmung sich jedoch auf

die (kurzfristig be­schäf­tigten) Vikare bezieht, und § 81 der Volksschulverordnung

vom 31. März 1900, wo die Pflichten eines Lehrers aufgelistet sind und über

dessen Ferien nichts bestimmt wird. Bei der Berechnung des Ferienanteils stütze

sich die "Verwaltungspraxis" der Erziehungs­di­rektion im übrigen

"auf den Entscheid der AHV-Rekurskommission des Kantons Zürich vom 16.

Februar 1962", der aber keine Rechtsgrundlage darstellt und worin

lediglich ge­sagt wird, dass die Schulferien nicht gleichzusetzen seien mit den

Ferien des Lehrers, son­dern auch dessen Weiterbildung und Vorbereitung

dienten. In der ebenfalls unter den "Rechts­grundlagen" angeführten

Broschüre "Der Volksschullehrer" der Erziehungsdirek­tion aus dem

Jahr 1986 wird zwar darauf hingewiesen, dass bei unbesoldeten Urlauben von mehr

als zwei Wochen eine Ferienkürzung und ein Unterbruch bei der Beamtenversiche­rungs­kasse

erfolge. Auch dabei handelt es sich indessen offensichtlich nicht um eine

Rechts­grundlage, sondern um einen Hinweis auf die Verwaltungspraxis, der zudem

die Fra­ge offenlässt, wie diese "Ferienkürzung" berechnet wird.

Die Erziehungsdirektion vermag den Abzug eines

"Ferienanteils" somit nicht auf die "Richtlinien für die

Gewährung von Urlaub" oder auf eine andere Bestimmung des ob­jek­tiven

Rechts zu stützen. Der Frage, welche Anforderungen an die Veröffentlichung der

ge­stützt auf § 12 Abs. 4 LehrerbesoldV erlassenen Richtlinien zu

stellen und ob diese er­füllt seien, braucht daher nicht weiter nachgegangen zu

werden.

5.

Ihre Praxis zur Kürzung der Besoldung um

einen Ferienanteil umschreibt die Er­zie­hungdirektion in ihrer Vernehmlassung

vom 23. April 1996 unter der Überschrift "Ver­wal­tungspraxis" wie

folgt:

"Bei einem unbesoldeten Urlaub, der mehr

als zwei Wochen dauert, wird ein soge­nann­ter Fe­rienanteil gerechnet. Damit

wird dem Umstand Rechnung getragen, dass sich ein Schuljahr aus 39 Schulwochen

und 13 Schulferienwochen (Einstellungen des Schulbe­triebs) zusammensetzt. Aus

dieser Tatsache darf aber nicht der Anspruch der Lehrperson auf 13 Wochen

Ferien abge­leitet werden. Vielmehr dienen die Schuleinstellungen neben der

persönlichen Freizeit vor allem auch der Weiterbildung sowie der Vor‑ und

Nachberei­tung des Unterrichts. Bezieht nun eine Lehrkraft einen unbesoldeten

Urlaub, ist ein ebenso gros­ser Anteil der Schuleinstellungen bei der

Besoldungssistierung zu berücksichtigen. Die Erziehungsdirektion hat die

Berechnung stets auf der Grundlage des Verhältnisses 3:1 (39 Schulwochen und 13

Schulferienwochen) vorge­nommen."

Auch wenn eine Besoldungskürzung im Sinn eines

"Ferienanteils" an und für sich als sachgerecht erscheint, weist doch

die wiedergegebene Begründung dieser "Praxis" be­reits in sich

gewisse Widersprüchlichkeiten auf und weicht sie zudem von der weiteren, zur Be­rechnung

des "Ferienanteils" gegebenen Begründung ab. In sich ist sie

widersprüchlich, weil einerseits gesagt wird, die Schulferien seien nicht mit

dem Ferienanspruch eines Leh­rers gleichzusetzen, sie aber anderseits trotzdem

vollständig als Grundlage für die Kürzung her­angezogen werden. Von der

Begründung für die Berechnung weicht sie deshalb ab, weil diese "von einer

anderen Betrachtungsweise" zu einem "ähnlichen Resultat" komme,

näm­lich ausgehend von 223 Tagen gemäss § 16 Abs. 2 Satz 2

LehrerbesoldV zu einer Vi­kar­be­soldung von "pro Schultag rund 1.61 Kalendertage"n

(= 1/223 = 0,448 % der Jah­res­besol­dung); hier entsprächen die

insgesamt 33 ausgefallenen Schultage 14,8 % eines Schul­jahrs von 223

Schultagen, das heisst 53 Kalendertagen eines Kalenderjahrs von 360 Ka­lenderta­gen,

so dass die vorgenommene Besoldungssistierung von 51 Kalendertagen "so­gar

zu­gun­sten der Rekurrentin [heute Klägerin] ausgefallen" sei.

Abgesehen von diesen Unstimmigkeiten bei der

Darlegung der anscheinend seit Jah­ren angewandten Praxis kann diese eine

hinreichende gesetzliche Grundlage für die Kür­zung um einen

"Ferienanteil" bei der Bewilligung eines unbesoldeten Urlaubs nicht

er­set­zen. Denn die Frage ist zu bedeutsam, als dass ihre Beantwortung der

reinen Rechts­an­wen­dung überlassen werden könnte, sie nicht rechtssatzmässig

festgeschrieben werden müss­te. Das Erfordernis der hinreichenden gesetzlichen

Grundlage gilt namentlich auch für das besondere Rechtsverhältnis, in dem die

Klägerin als Angestellte des Kantons Zü­rich steht (vgl. Wyss, Die

dienstrechtliche Stellung des Volksschullehrers im Kanton Zü­rich, Zürich 1986,

S. 130 f., 198 ff.; Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 49;

Häfe­lin/Mül­ler, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl.,

Zürich 1993, N. 296 ff., 390 ff.). Erforderlich wäre zumindest die hinreichende

Veröffentlichung einer klar um­schrie­benen Verwaltungspraxis

(Rhinow/Krähenmann, Nr. 14 B III, Nr. 59 B IIi 3); da

es be­reits daran mangelt, braucht nicht geprüft zu werden, ob noch weitere und

welche aus dem Gesetz­mäs­sig­keitsprinzip fliessenden Anforderungen an eine

genügende rechtliche Re­gelung erfüllt sein müssten.

6.

Am Erfordernis der gesetzlichen Grundlage

ändert nichts, dass ein öffentliches Dienst­verhältnis, das durch zustimmungs‑

bzw. mitwirkungsbedürftige Verfügung ent­steht, auch Gegenstand vertraglicher

Abmachungen über einzelne Rechte und Pflichten sein kann, die sich ihrer Natur

nach nur schwer durch Verfügung festlegen lassen (RB 1983 Nr. 29 = ZBl

1984, S. 63 = ZR 83 Nr. 43; Rhinow/Krähenmann, Nr. 147

B III). Der Abzug eines Ferienanteils muss ‑ mindestens so wie

die Grundsätze der sonstigen Urlaubsgewäh­rung ‑ schon aus Gründen

der rechtsgleichen Behandlung allgemein festgeschrieben wer­den. Hier könnte

denn auch von einer vertraglichen Regelung keine Rede sein. Dass sich die

Klägerin nicht gegen den in der Verfügung vom 7. Juni 1995 verwendeten

Zusatz "si­stiert 10.01.96 - 29.02.96 (inkl. Ferienanteil)" gewehrt

hat, kann nicht als Zustimmung zu die­sem "Kleingedruckten" ausgelegt

werden, auch wenn der Begriff "Sistierung" in § 12 Abs. 3

LehrerbesoldV verwendet wird, allerdings eher als Synonym für

"unbesoldet"; eine Auf­klärung über die zeitliche Abweichung von

"unbesoldetem Urlaub" und "sistierter Be­sol­dung" wäre

entgegen ihrer Stellungnahme vom 23. April 1996 Sache der verfügenden Er­ziehungsdirektion

gewesen.

7.

Die Klage ist nach dem Gesagten in dem Sinn

gutzuheissen, dass der Beklagte zur Auszahlung der Monatsbesoldung für den

Februar 1996 ab 17. Februar 1996 verpflich­tet wird.

Aus den Akten geht hervor, dass die Klägerin zur

Zeit ihres Urlaubs einerseits als Ver­weserin an der Primarschule B, anderseits

für vier Wochenstunden als Vikarin an der Oberstufe B beschäftigt war. Nicht

klar ist jedoch, wie die Kläge­rin als Vikarin entlöhnt worden ist. Wenn die

Erziehungsdirektion dem Klageantrag inso­weit nichts entgegensetzt, ist davon

auszugehen, dass die Klägerin als Vikarin gemäss § 17 Abs. 1

bzw. 2 LehrerbesoldV gleich besoldet worden ist wie als Verweserin;

andernfalls wä­re sie ja nur für die geleistete Arbeit entschädigt worden und

würde sich insoweit die Fra­ge einer Besoldungskürzung für die Sportferien gar

nicht stellen.

Wie sich die auszurichtende Besoldung

betragsmässig zusammensetzt, kann den Ak­ten nicht entnommen werden, auch wenn

die Klägerin in ihrer Rekursschrift an den Re­gie­rungsrat entsprechende Zahlen

aufführt. Unklar ist schon, ob diese Zahlen der Brutto‑ oder der

Nettobesoldung der Klägerin entsprechen. Auch ist es Sache der Erziehungsdirek­tion,

die auszuzahlende Besoldung für die Zeit ab 16. Februar 1996 bis Ende des

Monats Fe­bruar zu berechnen. Der Beklagte ist demgemäss zu verpflichten, der

Klägerin die ihr für die Zeit vom 17. bis 29. Februar 1996 zustehende Besoldung

nach Abzug und Weiter­lei­tung der von jeder Partei geschuldeten Sozialversicherungsbeiträge

auszuzahlen.

8.

Die Gerichtskosten sind nach § 86 in

Verbindung mit §§ 70 und 13 Abs. 2 VRG dem in seinem finanziellen

Interesse betroffenen Beklagten aufzuerlegen. Eine Parteient­schä­digung ist

nicht verlangt worden.

Demgemäss entscheidet das

Verwaltungsgericht:

1.

Die Klage wird im Sinn der Erwägungen

gutgeheissen. Der Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin die Besoldung für

die Zeit vom 17. bis 29. Februar 1996 nach Abzug und Weiterleitung der von

jeder Partei geschuldeten Sozialversicherungsbeiträge nebst 5 % Zins p.a.

ab 1. März 1996 zu bezahlen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 400.‑‑; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 40.‑‑ Zustellungskosten,

Fr. 440.‑‑ Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden dem Beklagten

auferlegt.

4.

Mitteilung an …