Lexipedia

Entscheid

VK.2000.00002

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VK.2000.00002

11. Mai 2000Deutsch14 min

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Die Erschliessung des Industriegebiets

"P." in A. wurde seit den sech­zi­ger Jahren in verschiedenen Etappen

nach den Bestimmungen und Grundsätzen des Quar­tierplan­rechts geplant und

realisiert. Am 16. Oktober 1984 schlossen die beteiligten Grundeigen­tü­mer

einen Erschliessungsvertrag über das in einem zweiten Teil zu erschlies­sende

Gebiet, welcher das Erschliessungskonzept, die Landabtretungen, die Neuzuteilun­gen,

die Kosten­verlegung, die Bau‑ und Niveaulinien, den Vollzug sowie den

Bau der Er­schliessungs­an­la­gen regelte. Der Vertrag wurde auch vom

Gemeindepräsidenten und ‑schrei­ber von A. für die als Grundeigentümerin

mitbeteiligte Gemeinde unter­zeich­net; der Gemeinderat hatte den Vertrag am

9. Oktober 1984 genehmigt. In den Schluss­bestimmungen (Ziff. 2.11) wur­de

Folgendes ausgeführt:

"Im

vorliegenden Verfahren fehlt die formell für ein dem Gesetz ent­sprechendes

Quartierplanverfahren erforderliche Genehmigung durch die Baudirektion und die

damit zusammenhängende Begründung des Quartierplanbannes. Auf diese Genehmigung

wird aus verfahrenstech­nischen Gründen verzichtet. Es handelt sich also

rechtlich um ein pri­vates Landumlegungsverfahren sowie um einen

privatrechtlichen Ver­trag auf Erstellung von Erschliessungsanlagen.

Vermessungs‑ und grund­buchtechnisch erfolgt die Landumlegung somit nach

Quartier­planrecht. Der vorliegende Vertrag sowie die Landumlegungen ge­mäss

Nachführungstabellen des Geometers bedürfen daher der öffent­lichen Beurkundung

durch das Notariat Q.. – Soweit im übri­gen der vorliegende Vertrag nichts

regelt, unterstellen sich die betei­ligten Grundeigentümer den Bestimmungen des

neuen kantonalen Quar­tierplanrechts. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick

auf den Rechtsschutz."

Erwägungen

II. Mit Beschluss vom 3. Februar 1997

genehmigte der Gemeinderat A. unter ande­rem den Schlussbericht und die

Bauabrechung über das Gebiet P., 2. Teil, 2. Etappe. Zu­gleich

stellte er den beteiligten Grundeigentümern ihre Baukostenanteile in Rechnung.

Fer­ner bestimmte er die Konditionen betreffend den Zins für die von der Ge­meinde

A. geleis­te­ten Baukostenvorschüsse und hielt zugleich fest, diese Kondi­tionen

würden für alle nicht rekurrierenden Grundeigentümer rechtskräftig, während von

rekurrierenden Grundeigen­tü­mern später ein Zins aufgrund des Ansatzes für

Gemeinde­darlehen und für die ganze Zeit der Ausstände gefordert werde (Disp.

Ziff. 5). ‑ Hiergegen erhoben die heutigen Beklag­ten/Beschwerdegegner

als Eigentümer von kostenbelasteten Grundstücken am 24. März 1997 Rekurs an die

Baurekurskommisison I mit dem Antrag, die Zinsverpflichtung in Disp.

Ziff. 5 ersatzlos aufzuheben.

Mit Beschluss vom 28. Mai 1997 setzte der

Gemeinderat A. den Zins an­drohungs­gemäss neu fest und zwar auf

Fr. 82'134.40 (für den heutigen Beklagten/Be­schwer­deführer Nr. 2),

Fr. 124'533.05 (Nr. 3) und Fr. 66'095.80 (Nr. 1). Hiergegen

erhoben die heutigen Be­klagten/Beschwerdegegner am 14. Juli 1997 erneut Rekurs

an die Baure­kurskom­mis­sion I.

Die Baurekurskommission beschloss am 17.

April 1998, die Rekursverfahren zu vereinigen, auf die Rekurse infolge

Unzuständigkeit nicht einzutreten und die Akten dem Bezirksrat Q. zu

überweisen. Die Kommission erwog im Wesentlichen: Der Er­schlies­sungs­vertrag

vom 9. Oktober 1984 sei nie vom Regierungsrat genehmigt worden; er erfülle

damit nicht die Erfordernisse eines privaten Quartierplans im Sinn von

§§ 131 ff. des Pla­nungs‑ und Baugesetzes vom 7. September 1975

in der damals ‑ 1984 ‑ geltenden ur­sprüng­lichen Fassung

(PBG). Damit sei "nicht von einem ordnungsgemäss durchgeführ­ten privaten

Quartierplan auszugehen", für dessen Beurteilung die

Baurekurskommission I nach §§ 229 f. PBG "ohne

weiteres" zuständig wäre. Ob es sich bei der Erschliessungsver­einbarung

vom 8. Oktober 1984 um einen verwaltungsrechtlichen oder privatrechtlichen

Vertrag handle, welche Qualifikation bestimmend für die Zuständigkeit in der

vorliegen­den Streitigkeit sei, müsse von der jedenfalls unzuständigen

Baurekurskommission nicht abschliessend beurteilt werden. Weil im Licht des

Entscheids RB 1990 Nrn. 2 und 23 eher ein verwaltungsrechtlicher Vertrag

anzunehmen sei und weil übergangsrechtlich nach Art. XV Abs. 3 der

Gesetzesnovelle vom 8. Juni 1997 zur Revision des Verwaltungs­rechts­pflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) für bereits hängige Streitigkeiten die bishe­rige Zu­ständigkeitsordnung

gelte, rechtfertige es sich, die vorliegende Streitsache an den Be­zirks­rat Q.

zu überweisen.

III. Der Bezirksrat Q. beschloss am 14.

Januar 2000, auf die Rekurse im Sinn der Erwägungen nicht einzutreten. Er erwog,

bei der Erschliessungsvereinbarung vom 9. Ok­tober 1984 handle es sich um

einen öffentlichrechtlichen Vertrag, weshalb sich der Rechts­schutz nach dem

VRG richte. Nach Art. XV Abs. 3 der Gesetzesnovelle vom 8. Juni

1997.

zur Revision des VRG bestimme sich für die im Zeitpunkt des Inkrafttretens

hängi­gen Rechtsmittelverfahren nur die Zuständigkeit nach bisherigen Recht,

während im Übri­gen das neue Recht anzuwenden sei. Demnach beurteile sich auch

die Frage, ob die weite­ren (neben der Zuständigkeit erforderlichen)

Sachurteilsvoraussetzungen gegeben seien, nach neuem Recht. Zu diesen

Sachurteilsvoraussetzungen gehöre auch das Vorliegen eines An­fechtungsobjekts.

Im vorliegenden Fall stehe der Rekurs an den Bezirksrat nur offen, so­fern dem

Gemeinderat A. bezüglich der streitbetroffenen Zinsen eine Verfü­gungs­kompe­tenz

zuzuerkennen sei. Zur Beantwortung dieser Frage sei die frühere Recht­sprechung,

wel­che allein zur Gewährleistung des richterlichen Rechtsschutzes eine solche

Verfügungs­kompetenz auch bei Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen

Verträgen ange­nommen ha­be (RB 1990 Nr. 23), nicht mehr massgebend, weil

nunmehr, seit der Revision des VRG vom 8. Juni 1997, für solche

Streitigkeiten die Klage an das Verwaltungsgericht nach § 82 lit. k

VRG zulässig sei. "In Anbetracht dessen fehlte entweder bereits bei Ein­gang

des Re­kurses ein Anfechtungsobjekt oder dasselbe hat sich im Verfahrensverlauf

als nicht geset­zesbeständig erwiesen und ist nun nicht mehr beachtlich,

weshalb auf die Re­kur­se mangels eines Anfechtungsobjekts nicht eingetreten

werden kann." Es stehe der Re­kurs­gegnerin frei, die streitigen Zinsen

beim Verwaltungsgericht einzuklagen.

IV. Mit Eingabe vom 31. Januar/10. Februar

2000.

erhob die Gemeinde A. beim Verwaltungsgericht Klage mit dem Antrag, die

Beklagten zu verpflichten, die mit Be­schluss vom 28. Mai 1997 in Rechnung

gestellten Zinsen zu bezahlen; eventualiter, so­fern das Verwaltungsgericht auf

die Klage nicht eintrete, wurde beantragt, die Eingabe als Be­schwerde gegen

den Beschluss des Bezirksrats Q. vom 14. Januar 2000 entge­gen­zu­neh­men,

diesen Beschluss aufzuheben und den Bezirksrat anzuweisen, den Rekurs der heu­tigen

Beklagten vom 28. Mai 1997 materiell zu behandeln; alles unter Kosten‑

und Ent­schä­digungsfolgen zulasten der Beklagten/Beschwerdegegner.

Der Bezirksrat Q. verzichtete auf

Vernehmlassung. Die Beklagten/Be­schwer­degeg­ner beantragten am 10. April 2000

Abweisung der Klage, unter Kosten‑ und Entschädi­gungsfolgen zulasten der

Klägerin. Zuvor sei der Klägerin Gelegenheit zu geben, ihre Kla­ge zu

verbessern, da diese den Anforderungen von § 83 VRG nicht genüge. Für den

Fall, dass das Verwaltungsgericht das Vorliegen eines verwaltungsrechtlichen

Vertrags vernei­ne, sei auf die Klage nicht einzutreten.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht prüft seine

Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 5 Abs. 1 in Verbindung mit § 70

und § 86 VRG).

a) Der Sache nach streitig ist, ob die

Beklagten/Beschwerdegegner als Grundei­gen­tümer die von der

Klägerin/Beschwerdeführerin geleisteten Baukostenvorschüsse für den

2.

Teil, 2. Etappe der nach quartierplanrechtlichen Grundsätzen

erfolgten Erschlies­sung des Industriegebiets "P." in dem von der

Klägerin/Beschwerdeführerin mit Be­schluss vom 28. Mai 1997 festgesetzten

Umfang zu verzinsen haben. Mit Bezug auf die kontroverse Zu­stän­digkeitsfrage

fallen aufgrund verschiedener Kriterien ‑ über welche sich die

Verfah­rens­beteiligten sowie die mit der Sache bisher befassten Vorinstanzen

(Baure­kurskommis­sion I und Bezirksrat Q.) weitgehend einig sind ‑

folgende Lösungen in Betracht:

- Zivilrichter,

sofern es sich um eine Streitigkeit aus privatrechtlichem Vertrag handelt;

-

Verwaltungsgericht, sofern es sich um eine Streitigkeit aus öffent­lichrechtlichem

Vertrag handelt, die zudem intertemporalrechtlich nach § 82 lit. k

VRG in der Fassung vom 8. Juni 1997 zu behandeln ist;

- Bezirksrat,

entweder bereits deswegen, weil die Klägerin/Beschwer­deführerin in der Sache

eine Verfügung erlassen hat, oder deshalb, weil ihr ungeachtet der Vereinbarung

vom 9. Oktober 1984 eine Ver­fügungskompetenz tatsächlich zukam;

Voraussetzung ist aber in je­dem Fall, dass die Zinsforderung für die

Baukostenvorschüsse betref­fend die Erschliessung des Industriegebiets

"P." als andere (d.h. nicht baurechtliche im Sinn von § 329

Abs. 1 PBG) öffentlichrechtli­che Streitigkeit zu qualifizieren ist;

-

Baurekurskommission, sofern der Klägerin/Beschwerdeführerin in der Sache

ungeachtet der Vereinbarung vom 9. Oktober 1984 eine Verfügungskompetenz

zukam und die Zinsforderung für die Bau­kostenvorschüsse betreffend die

Erschliessung des Industriegebiets "P." als planungs‑ und

baurechtliche Streitigkeit im Sinn von § 329 Abs. 1 PBG, insbesondere

als quartierplanrechtliche Strei­tigkeit (vgl. §§ 146 und 177 PBG), zu

qualifizieren ist.

b) Bei der Vereinbarung vom 9. Oktober

1984.

handelt es sich, wie der Bezirksrat Q. zutreffend erwogen und was auch die

Baurekurskommission I als naheliegend betrachtet hat, nicht um einen

privatrechtlichen, sondern um einen öffentlichrechtlichen Vertrag (RB 1990

Nrn. 2 und 23). Die Zuständigkeit des Zivilrichters scheidet damit aus.

c) Gemäss § 82 lit. k VRG beurteilt

das Verwaltungsgericht Streitigkeiten aus ver­waltungsrechtlichen Verträgen.

Diese umfassende, einer Teilgeneralklausel gleichkom­men­de Zuständigkeit des

Verwaltungsgerichts im Klageverfahren für Vertragsstreitigkeiten ist erst mit

der Revision des VRG vom 8. Juni 1997, in Kraft seit 1. Januar 1998,

einge­führt worden. Zum Teil handelt es sich bei den Tatbeständen in § 81

lit. a ‑ d und § 82 lit. a ‑ i

VRG, welche die verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit im Klageverfahren be­grün­den

bzw. teilweise schon vor der Revision vom 8. Juni 1997 begründet haben,

eben­falls um Streitigkeiten, die sich aus verwaltungsrechtlichen Verträgen

ergeben können; diese anderen Zuständigkeitsbestimmungen fallen jedoch

vorliegend ausser Betracht.

Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im

Klageverfahren und jene des Ge­richts oder einer vorinstanzlichen Rekursbehörde

im Anfechtungsverfahren schliessen sich gegenseitig aus. Welchem Verfahren der

Vorrang vor dem anderen zukommt, bestimmt sich letztlich danach, ob das

Gemeinwesen in der streitigen Angelegenheit eine Verfügung erlassen darf oder

nicht: Die der im betreffenden Sachgebiet zuständigen Behörde stets still­schweigend

zukommende Verfügungskompetenz wird in den dem Klageverfahren nach

§§ 81/82 VRG unterstellten Materien wegbedungen. In diesen Materien ist es

der Verwal­tung grundsätzlich verwehrt, eine Sache verbindlich durch Verfügung

zu regeln, es sei denn, die Sachgesetzgebung sehe eine Verfügungskompetenz

gleichwohl ausdrücklich vor. Aus der gesetzlichen Regelung des Rechtsschutzes

(Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im Klageverfahren) ergibt sich der Ausschluss

der (stillschweigenden) Verfügungskompe­tenz (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflege­setz des Kantons Zürich,

2.

A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 32-86 N. 7, Vorbem. zu

§§ 41-71 N. 8, Vorbem. zu §§ 81-86 N. 7).

Teilweise wird in Rechtsprechung und Lehre

die Meinung vertreten, auf mangelnde Verfügungsbefugnis des Gemeinwesens könne

selbst dort nicht ohne weiteres geschlossen werden, wo die Beteiligten das

streitige Rechtsverhältnis zulässigerweise durch öffentlich­rechtlichen Vertrag

geregelt haben (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 79 N. 4, Vorbem. zu

§§ 81-86 N. 3, § 82 N. 38). Das Verwaltungsgericht hat

diese Auffassung mit Bezug auf perso­nalrechtliche Streitigkeiten verworfen

(VGr, 9. Februar 2000, PK.1999.00006 E. 1a). Mit Bezug auf

Streitigkeiten aus anderen verwaltungsgerichtlichen Verträgen hatte es die

Frage bis anhin nicht zu beurteilen; sie braucht auch im vorliegenden Fall

nicht abschliessend be­urteilt zu werden. Sie ist jedenfalls dort zu bejahen,

wo der richterliche Rechtsschutz im Kla­geverfahren nicht bzw. noch nicht kraft

ausdrücklicher Vorschrift offensteht, um den Vertragsparteien mit dem Rekurs

trotzdem einen Rechtsmittelweg zu eröffnen (vgl. RB 1990 Nr. 23

E. 3).

d) Der Bezirksrat Q. hat seine Zuständigkeit

mit der Begründung verneint, die vorliegende Streitigkeit falle auch aus

intertemporalrechtlicher Sicht, d.h. in Auslegung von Art. XV Abs. 3

der Gesetzesnovelle vom 8. Juni 1997 zur Revision des VRG, in die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nach § 82 lit. k VRG, weil ein

dem Rekurs unter­liegendes Anfechtungsobjekt entweder bereits bei Eingang des

Rechtsmittels gefehlt habe oder sich jedenfalls im weiteren Verfahrensverlauf

als nicht gesetzesbeständig erwiesen habe. Dieser Betrachtungsweise kann nicht

beigetreten werden.

Der Rekurs der heutigen

Beklagten/Beschwerdegegner vom 14. Juli 1997 richtete sich gegen den Beschluss

des Gemeinderats A. vom 28. Mai 1997. Mit diesem Be­schluss lag jedenfalls ein

Anfechtungsobjekt vor. Im Übrigen ergibt sich die Zuständig­keit des

Bezirksrats ‑ ob unter der alten oder der neuen Fassung des

VRG ‑ aus dessen § 19 Abs. 1. Die Frage, ob der

Gemeinderat die streitige Zinsforderung überhaupt mittels Ver­fügung habe

festsetzen dürfen, hätte somit Gegenstand einer materiellen Beurteilung bilden

müs­sen. Wenn der Bezirksrat eine solche Verfügungskompetenz verneinen wollte,

so hätte er den Rekurs, statt auf diesen nicht einzutreten, gutheissen und die

angefochtene Verfü­gung aufheben sollen. ‑ Allerdings besteht kein Anlass,

den Rekursentscheid des Bezirks­rats schon aus diesem Grund aufzuheben. Wäre

den Erwägungen des Bezirksrats im Übri­gen zu folgen, so liesse sich über den

genannten Mangel hinwegsehen, indem der bezirks­rätliche

Nichteintretensbeschluss in einen Entscheid umgedeutet würde, mit dem der Be­zirksrat

‑ sinngemäss ‑ den Rekurs gutgeheissen und die Verfügung

vom 28. Mai 1997 auf­gehoben habe. Indessen kann auch den übrigen Erwägungen

des Bezirksrats, soweit sie sich mit der intertemporalrechtlichen Frage der

Anwendung von § 82 lit. k VRG bzw. der Auslegung von Art. XV

Abs. 3 der genannten Gesetzesnovelle befassen, nicht beigetreten werden.

Gemäss Art. XV Abs. 3 der

Gesetzesnovelle richtet sich die Zuständigkeit für die Beurteilung der im

Zeitpunkt des Inkrafttretens hängigen Rechtsmittelverfahren nach dem bisherigen

Recht (Satz 1). Im Übrigen findet das neue Recht auf hängige Verfahren An­wen­dung

(Satz 2). Im Zeitpunkt des Inkrafttretens der revidierten VRG-Bestimmungen

am 1. Januar 1998 war das vorliegende Rechtsmittelverfahren vor

Baurekurskommission I hän­gig. Da Letztere die Sache gestützt auf § 5

Abs. 2 VRG an den Bezirksrat überwiesen hat, musste dieser

Zuständigkeitsfragen ebenfalls nach altem Recht, d.h. so beurteilen, wie wenn

das Verfahren am 1. Januar 1998 bei ihm hängig gewesen wäre; davon ist im

Übri­gen auch der Bezirksrat ausgegangen.

Neben der eigenen (bezirksrätlichen)

Zuständigkeit war insbesondere auch die Fra­ge, ob dem Gemeinderat A. bezüglich

der Verteilung der Erschliessungskosten und der Erhebung von Zinsen

Verfügungskompetenz zukam, nach dem altem Recht zu beurtei­len, das am 28. Mai

1997, d.h. in jenem Zeitpunkt galt, in dem der Gemeinderat den mit Re­kurs

angefochtenen Beschluss getroffen hat. Damals bestand für Streitigkeiten aus ver­waltungs­rechtlichen

Verträgen noch keine allgemeine Zuständigkeit des Verwaltungs­ge­richts, wie

sie erst mit dem am 1. Januar 1998 in Kraft getretenen § 82

lit. k VRG ge­schaf­fen worden ist. Daraus ist abzuleiten, dass dem

Gemeinderat A. in der stritti­gen An­gelegenheit eine Verfügungskompetenz

zustand (vgl. E. 1c unten). Das Verwal­tungs­ge­richt hat in einem ähnlich

gelagerten Fall erkannt, über die in einem quartier­planähnlichen Verfahren

geltend gemachten und mit Schlussabrechnung verfügungsmässig festgesetzten

Beitragsforde­run­gen des Gemeinwesens aus einem früheren Erschliessungs­vertrag

habe auf Rekurs hin der Bezirksrat zu entscheiden (RB 1990 Nrn. 2 und ins­bes. 23).

Diese Betrach­tungsweise muss auch im vorliegenden Fall massgebend sein, da wie

erwähnt im Zeit­punkt, in dem hier der Gemeinderat A. den mit Rekurs ange­fochtenen

Beschluss getroffen hat, § 82 lit. k VRG noch nicht in Kraft war,

mithin der Re­kurs den einzigen in dieser Angelegenheit in Be­tracht fallenden

Rechtsmittelweg darstellte.

e) Die vorstehenden Erwägungen gelten auch

mit Bezug auf den Beschluss des Ge­meinderats vom 3. Februar 1997 und den

dagegen erhobenen Rekurs vom 24. März 1997. Wie anzumerken ist, sind jedoch

Disp. Ziff. 5 dieses Beschlusses und der dagegen erho­be­ne Rekurs durch

den Beschluss vom 28. Mai 1997 gegenstandslos geworden.

2.

Aufgrund dieser Erwägungen ist auf die

Klage nicht einzutreten. Die Eingabe des Gemeinderats A. vom 31. Januar 2000

ist als Beschwerde entgegenzunehmen und im Sinn der vorstehenden Erwägungen

gutzuheissen. Der Nichteintretensbeschluss des Be­zirksrats Q. vom 14. Januar

2000.

ist aufzuheben. Die Sache ist zur materiellen Be­ur­teilung der strei­tigen

Zinsforderung an den Bezirksrat zurückzuweisen. Dieser wird ein­ge­la­den, die

Ange­legenheit beförderlich zu behandeln. Der Neuentscheid des Bezirks­rats

wird nach Mass­ga­be des revidierten VRG (§ 19c Abs. 2 und § 41

VRG) mit Be­schwerde an das Verwal­tungs­gericht anfechtbar sein (vgl. RB 1998

Nr. 43).

3.

...

Demgemäss

beschliesst das Verwaltungsgericht:

Auf die Klage wird nicht eingetreten und die

Eingabe vom 31. Januar 2000 als Be­schwerde entgegengenommen;

und

entscheidet:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der

Entscheid des Bezirksrats Q. vom 14. Januar 2000 wird aufgehoben. Die Sache

wird zur materiellen Behandlung an den Be­zirksrat zurückgewiesen.

2.

...