Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VK.2010.00001

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

1. Abteilung

VK.2010.00001

Urteil

der 1. Kammer

vom 19. Dezember 2012

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Robert Wolf,

Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen, Gerichtsschreiber Robert Lauko.

In Sachen

A,

Kläger,

gegen

Staat Zürich, vertreten durch Baudirektion Kanton

Zürich,

Beklagter,

betreffend

Forderung aus verwaltungsrechtlichem Vertrag,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A ist Eigentümer einer ehemaligen Scheune in Winterthur,

die mit Verfügung der Baudirektion am 6. Februar 1987 unter Denkmalschutz

gestellt worden war. Am 19. Januar 1994 schloss A mit dem Staat Zürich

einen Vertrag "betreffend Unterschutzstellung und Restaurierung" des

Gebäudes. Darin verpflichtete sich die Baudirektion, die Restaurierung des

Gebäudes gemäss Beschrieb auf Kosten des Staates ausführen zu lassen. Eine von

der Baudirektion am 15. August 2008 verfügte Entlassung der Liegenschaft

aus dem Inventar für Schutzobjekte hat der Regierungsrat auf Rekurs hin mit

Beschluss vom 16. September 2009 aufgehoben; zur Begründung führte er an,

angesichts der vertraglichen Regelung bestehe kein Raum für die angefochtene

Verfügung.

Erwägungen

II.

A gelangte mit Klage vom 17. Januar 2010 an das

Verwaltungsgericht. Er verlangte, dass der Kanton die Scheune gemäss dem

Vertrag vom 19. Januar 1994 restauriere und auch den weiteren

vertraglichen Verpflichtungen spätestens innert eines Jahres nach Klageeinreichung

nachkomme. Zudem ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege

einschliesslich Vergütung der Anwaltskosten.

Das mit Eingabe vom 8. Februar 2010 gestellte Gesuch

As um Erlass einer vorsorglichen Massnahme, wonach dem Bausekretär des Bauamtes

der Stadt Winterthur bis zur Klageerledigung zu untersagen sei, den Baukran auf

dem klägerischen Grundstück zu demontieren und die weiteren angekündigten

Sanierungsmassnahmen zu vollstrecken, wies das Verwaltungsgericht mit

Präsidialverfügung vom 16. Februar 2010 ab.

Der Staat Zürich beantragte am 22. März 2010, die Klage

abzuweisen. Eventualiter beantragte er, die Ziffern 2 bis 4 des infrage

stehenden Vertrags aufzuheben. Zudem ersuchte er um eine Parteientschädigung.

Auf Gesuch des Klägers wurde das Verfahren mit Blick auf

Vergleichsverhandlungen am 19. April 2010 sistiert. Da die

Vergleichsbemühungen ohne Erfolg blieben, nahm das Gericht das Verfahren am

8.

Mai 2012 wieder auf und ordnete einen zweiten Schriftenwechsel an.

In der Duplik vom 10. August 2012 hielt der Beklagte

am Eventualantrag fest und ersuchte um Vormerknahme, dass er die klägerische

Forderung in der der Höhe von Fr. 720'000.- anerkenne. Der Kläger hielt

dazu mit Eingabe vom 4. September 2012 fest, der Vertrag sei

vollumfänglich zu erfüllen; zudem verlangte er eine Prozessentschädigung. Mit

Eingabe vom 26. September 2012 verzichtete der Beklagte auf eine weitere

Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht beurteilt nach § 81 lit. b des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) im Klageverfahren

Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträgen.

1.1.1

Mit verwaltungsrechtlichem Vertrag regeln Parteien eine Rechtsbeziehung im

Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Die Abgrenzung zwischen

verwaltungsrechtlichem und privatrechtlichem Vertrag ist nach der Praxis und der

vorherrschenden Lehre in erster Linie aufgrund der Entscheidung des

Gesetzgebers vorzunehmen. Falls eine solche fehlt, ist in Anlehnung an die

Funktionstheorie vor allem auf den Vertragsgegenstand und -zweck abzustellen.

Entscheidend ist demnach, ob der Vertrag unmittelbar die Erfüllung einer

öffentlichen Aufgabe betrifft oder Materien enthält, die vom öffentlichen Recht

geregelt werden (BGE 134 II 297 E. 2.2; 128 III 250

E. 2; VGr, 15. Juni 2006, VK.2006.00003, E. 1.1; Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A.,

Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 1058; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin

Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 1 N. 18, § 82 N. 34; Pierre

Moor, Droit administratif, Vol. II, 2. A., Bern 2002,

S. 363 ff.; Bernhard Waldmann, Der verwaltungsrechtliche Vertrag –

Eine Einführung, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Der

verwaltungsrechtliche Vertrag in der Praxis, Zürich etc. 2007,

S. 1 ff., 6 ff.).

1.1.2

Als Massnahme des Denkmalschutzes steht unter anderem das Institut des

Vertrags zur Verfügung (§ 205 lit. d des Planungs- und Baugesetzes

vom 7. September 1975 [PBG]).

Die Unterschutzstellung der infrage stehenden Liegenschaft

erfolgte zwar nicht durch Vertrag, sondern durch Verfügung vom 6. Februar

1987.

Indessen regelt der strittige Vertrag zwischen den Parteien vom

19.

Januar 1994 insbesondere die Restaurierung der Liegenschaft, womit

unmittelbar die öffentliche Aufgabe des Denkmalschutzes betroffen ist. Denn die

Schutzmassnahmen sollen gemäss § 207 Abs. 1 PBG Pflege und Unterhalt

des Schutzobjektes sichern. Übersteigen Anordnungen in unzumutbarer Weise die

allgemeine Pflicht des Eigentümers, sein Grundstück zu unterhalten, so ist die

Betreuung durch das anordnende Gemeinwesen zu übernehmen und vom Eigentümer zu

dulden; vorbehalten bleiben abweichende Vereinbarungen des öffentlichen Rechts

und der Übernahmeanspruch (Abs. 2).

In diesem Sinn haben die Parteien einen Vertrag über die

Betreuung der Liegenschaft durch die Baudirektion getroffen. Der strittige

Vertrag vom 19. Januar 1994 betrifft insoweit öffentliches Recht. Das

Verwaltungsgericht ist damit grundsätzlich zuständig zur Beurteilung der Klage.

1.2

Der Kläger

verlangt in seinem Klageantrag, dass der Kanton "nun endlich nach all diesen

Jahren seiner Verpflichtung aus dem Vertrag nachkommt".

1.2.1

Würde dieses Begehren als Leistungsklage aufgefasst, so würde sich die vom

Beklagten aufgeworfene Frage nach einer genügenden Substanziierung stellen.

Denn in der Tat führt der Kläger in seinen Rechtsschriften nicht direkt aus,

welche Restaurationsarbeiten noch ausstehen. Indessen ergibt sich aus der

gesamten Vorgeschichte und aus den von den Parteien in den Rechtsschriften

dargelegten Standpunkten, dass Prozessgegenstand nicht die Frage ist, inwieweit

der Beklagte die im Vertrag vorgesehenen Restaurierungsarbeiten bereits

ausführen liess und welche vertraglichen Arbeiten noch ausstehen: Nach

Darstellung des Klägers ist der Beklagte der vertraglichen Restaurationspflicht

erst teilweise nachgekommen. Dass die im Vertrag vorgesehenen Arbeiten zu einem

wesentlichen Teil nicht ausgeführt wurden, stellt der Beklagte nicht in Abrede;

in der Verfügung vom 15. August 2008 hatte die Baudirektion selbst

erwähnt, dass der Umbau der Scheune nur bis zur Hälfte erfolgt sei. Die im

vorliegenden Verfahren vertretene Position des Beklagten und seine Anträge

(insbesondere Duplik S. 2) zielen denn auch darauf ab, die Vertragsbestimmungen,

mit welcher er sich zur Restaurierung verpflichtet hat, aufzuheben bzw. ihn von

der Vertragserfüllung, wie sie mit der Klage gefordert wird, zu entbinden.

1.2.2

Streitgegenstand bildet damit die Frage, ob der Beklagte nach wie vor

verpflichtet ist, seinen vertraglichen Pflichten nachzukommen. Der Hauptantrag

des Klägers ist auf die Klärung dieser Frage gerichtet und erweist sich

insofern als ein sinngemässes Feststellungsbegehren. Vor dem Hintergrund der

Akten und Parteivorbringen ist ein schutzwürdiges Interesse des Klägers an der

Beurteilung dieser Grundsatzfrage offenkundig. In diesem Sinn ist auf die Klage

einzutreten (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 48 N. 19, § 83

N. 17).

1.3

Ergänzend

verlangt der Kläger, der Beklagte habe seinen Verpflichtungen spätestens innert

eines Jahres seit Klageeinreichung nachzukommen. Nachdem dieser Zeitpunkt aufgrund

der vom Kläger verlangten Verfahrenssistierung bereits abgelaufen ist, erweist

sich seine Klage insofern als gegenstandslos, weshalb darauf nicht näher

einzugehen ist.

2.

2.1

Gemäss

Ziffer 2 des Vertrags vom 19. Januar 1994 hat sich die Baudirektion

verpflichtet, die Restaurierung des Hauses auf Kosten des Staates ausführen zu

lassen; in der Folge werden die erforderlichen Arbeiten detailliert beschreiben

(Ziffer 2.1–2.25). Diese ursprüngliche Verpflichtung stellt der Beklagte

nicht in Abrede. Indessen wirft er dem Kläger ein unkooperatives Verhalten bzw.

eine gewisse Renitenz vor; er habe seine vertraglichen Mitwirkungspflichten in

grober Weise verletzt. Der Kläger könne angesichts seines Verhaltens keine

Ansprüche aus dem Vertrag geltend machen.

2.2

Im

öffentlichen Vertragsrecht können Bestimmungen aus dem Privatrecht zur analogen

Anwendung herangezogen werden, soweit der Vertrag keinen spezifischen

öffentlich-rechtlichen Bestimmungen unterliegt und die Anwendung der

zivilrechtlichen Regeln sachgerecht erscheint (Thomas Müller-Tschumi,

Leistungsstörungen bei verwaltungsrechtlichen Verträgen, in: Isabelle

Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Der verwaltungsrechtliche Vertrag in der

Praxis, Zürich etc. 2007, S. 59). Dabei ist zu beachten, dass die einschlägigen

privatrechtlichen Normen weitgehend dispositiver Natur sind und die Rechte der

Parteien bei Leistungsstörungen in erster Linie durch den (hypothetischen)

Parteiwillen bestimmt werden (Thomas Müller-Tschumi, S. 67 ff., auch

zum Folgenden). Da verwaltungsrechtliche Verträge regelmässig ein öffentliches

Interesse an der Vertragserfüllung implizieren, darf namentlich die im

Obligationenrecht (OR) vorgesehene Sanktion des Vertragsrücktritts nicht

unbesehen auf verwaltungsrechtliche Verträge angewendet werden.

Vorliegend kann sich namentlich die Frage stellen, ob sich

der Kläger aufgrund seines Verhaltens im Annahmeverzug befindet. Gemäss

Art. 91 OR kommt der Gläubiger in Verzug, wenn er die Annahme der gehörig

angebotenen Leistung oder die Vornahme der ihm obliegenden

Vorbereitungshandlungen, ohne die der Schuldner zu erfüllen nicht imstande ist,

ungerechtfertigterweise verweigert. Art. 95 OR sieht sodann vor, dass der

Schuldner beim Verzug des Gläubigers nach den Bestimmungen über den Verzug des

Schuldners (Art. 107 und 109 OR) vom Vertrag zurücktreten kann. Im Auge zu

behalten ist vorliegend allerdings, dass der Beklagte die Restauration im

Vertrag vom 19. Januar 1994 im Interesse der Erhaltung der geschützten

Liegenschaft, mithin zur Erfüllung eines öffentlichen Interesses übernommen

hat. Berücksichtigt man diesen Umstand bei der Auslegung des Vertrags, kann ein

Annahmeverzug des Klägers grundsätzlich nicht dazu führen, dass sich der

Beklagte durch Erklärung des Rücktritts von seinen Vertragspflichten befreien

kann.

2.3

Ziffer 4.3

des strittigen Vertrags sieht vor, dass die Vergabe der Arbeiten für die Restaurierung

im Einvernehmen mit dem Eigentümer erfolgt.

2.3.1

Es ist offensichtlich, dass sich die Zusammenarbeit zwischen den Parteien

seit Jahren sehr schwierig gestaltet. Fanden die Parteien kein Einvernehmen, so

liegt es auf der Hand, dass sich die Arbeiten bei der gegebenen vertraglichen

Grundlage verzögert haben. Aus welchen Gründen die Parteien seit Langem kein

Einvernehmen mehr finden, lässt sich bei der gegebenen Aktenlage nicht klar

sagen. Auch wenn das fehlende Einvernehmen auf das Verhalten des Klägers

zurückzuführen sein sollte, so würde dies den Beklagten allerdings nicht von

der Vertragserfüllung entbinden: Der Beklagte scheint zu übersehen, dass ihn

der Vertrag keineswegs verpflichtet, die Restaurationsarbeiten an den Kläger zu

vergeben. Beim vorliegend gestörten Vertrauensverhältnis zwischen den Parteien

scheint es denn auch nicht mehr zweckmässig zu sein, die ausstehenden

Restaurierungsarbeiten dem Kläger zu übertragen. Die Arbeiten sind vielmehr

sinnvollerweise an Dritte zu vergeben. Namentlich mit Blick auf das vom

Beklagten bei Vertragsschluss verfolgte öffentliche Interesse an der Erhaltung

geschützter Objekte lässt sich der Vertrag von seinem Sinn und Zweck her nicht

dahingehend auslegen, dass der Beklagte, wenn mit dem Kläger kein Einvernehmen

zustande kommt, von der Vertragserfüllung entbunden wird. Vielmehr ist der

Beklagte, wenn sich trotz angemessener Bemühungen kein Einvernehmen mit dem Kläger

erzielen lässt, zur selbständigen Vergabe der vertraglichen Arbeiten an Dritte

berechtigt. Das fehlende Einvernehmen bedeutet keinen Annahmeverzug des

Klägers. Das bisherige Verhalten des Klägers ist deshalb keine ausreichende

Grundlage für einen Rücktritt des Beklagten vom Vertrag oder für eine Aufhebung

seiner vertraglichen Pflicht zur Restaurierung der Liegenschaft.

2.3.2

Die mit der Klageantwort angerufenen Rechtsgrundsätze bzw. rechtlichen

Konstellationen "Treu und Glauben", "clausula rebus sic stantibus",

"Grundlagenirrtum" und "nachträglich unverschuldete

Unmöglichkeit" führen ebenso wenig zur Entlassung des Beklagten aus dem

Vertrag. Es sind keine genügenden Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die

Vertragserfüllung für den Beklagten angesichts der Verhältnisse oder eines

Irrtums nicht mehr zumutbar oder nicht mehr möglich wäre. Ob anders entschieden

würde, wenn das Gebäude aus dem Inventar entlassen wäre, kann offenbleiben; wie

der Beklagte selbst ausführt, ist die Frage einer Aufhebung der Unterschutzstellung

nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens.

2.4

Eine

Entlassung aus der vertraglich übernommenen Verpflichtung vermag der Beklagte

im vorliegenden Verfahren auch nicht durch eine Zahlung an den Kläger

herbeizuführen. Eine solche Abfindung, wie sie der Beklagte mit der Duplik

anbietet, mag zwar allenfalls bei einer vergleichsweisen Erledigung des

Prozesses infrage kommen, wobei immerhin die Gewährleistung der im öffentlichen

Interessen liegenden Instandstellung des Gebäudes im Auge zu behalten wäre.

Eine Rechtsgrundlage zur hoheitlichen Anordnung einer Entlassung des Beklagten

aus dem Vertrag gegen Entschädigung ist jedenfalls nicht ersichtlich. Nachdem

der Kläger im vorliegenden Verfahren keine Geldforderung gestellt hat, bleibt

im Übrigen auch kein Raum für die vom Beklagten beantragte Vormerknahme einer betragsmässigen

Teilanerkennung der klägerischen Forderung.

2.5

Es bleibt

damit dabei, dass der Beklagte den Vertrag weiterhin zu erfüllen hat. Die Klage

ist demnach im Hauptpunkt gutzuheissen und dementsprechend festzustellen, dass

der Beklagte zur Vertragserfüllung verpflichtet ist.

2.6

Hinzuweisen

bleibt immerhin auf Folgendes: Im Rekursentscheid vom 16. September 2009

(RRB 1454) vertrat der Regierungsrat die Auffassung, die Verwaltung habe

angesichts des infrage stehenden Vertrags keine Kompetenz zur

verfügungsmässigen Inventarentlassung; folglich hiess der Regierungsrat den vom

heutigen Kläger eingelegten Rekurs gegen die Entlassung der ehemaligen Scheune

aus dem Inventar gut. Zu beachten ist jedoch, dass die Unterschutzstellung der

Liegenschaft im Zeitpunkt des Vertragsschlusses längst erfolgt war. Ziffer 1

des Vertrags enthält in diesem Sinn den Hinweis, wonach die Liegenschaft

bereits mit der Verfügung vom 6. Februar 1987 unter Schutz gestellt wurde;

eine Regelung kann dieser Ziffer nicht entnommen werden. Der Vertrag regelt

dagegen die Übernahme der Restaurierung durch den Staat. Nach Auffassung der

Kammer hat die zuständige Verwaltungsbehörde deshalb die Kompetenz, soweit die

Voraussetzungen vorliegen, die Entlassung der Liegenschaft aus dem Inventar mit

Verfügung anzuordnen.

3.

Da die Klage nur im gegenstandslosen Nebenpunkt erfolglos

bleibt, erscheint der Kläger als obsiegende Partei. Dementsprechend sind die

Kosten in Anwendung von § 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a

Abs. 2 VRG dem Beklagten aufzuerlegen. Damit wird das Gesuch des Klägers

um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung gegenstandslos. Angesichts des

erheblichen Aufwands unter zeitweiligem Beizug eines Rechtsvertreters ist dem

Kläger gemäss § 17 Abs. 2 lit. b VRG zulasten des Beklagten eine

Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zuzusprechen. Für die Gewährung der

unentgeltlichen Rechtsvertretung (§ 16 Abs. 2 VRG) besteht kein Raum:

Soweit der Kläger einen Rechtsanwalt beigezogen hat, nämlich für das Begehren

um Erlass vorsorglicher Massnahmen sowie für die Sistierungsbegehren, wäre er

selbst in der Lage gewesen, seine Rechte im Verfahren zu wahren. Für die

Begründung seines Standpunktes in der komplexen Hauptsache hat sich der Kläger

dagegen nicht vertreten lassen.

Demgemäss beschliesst die

Kammer:

Das Gesuch

des Klägers um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsvertretung wird abgewiesen;

und erkennt:

1.

Es

wird festgestellt, dass der Beklagte zur Erfüllung des Vertrags vom

19.

Januar 1994 verpflichtet ist.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 10'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 300.-- Zustellkosten,

Fr. 10'300.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beklagten auferlegt.

4.

Der

Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger eine Parteientschädigung von

Fr. 1'000.- zu bezahlen.

5.

Gegen

diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an…