Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VK.2022.00002

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VK.2022.00002

Urteil

der 4. Kammer

vom 13. Juli 2023

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

Primarschulgemeinde Oetwil-Geroldswil,

vertreten durch

RA A,

Klägerin,

gegen

Gemeinde Weiningen,

vertreten durch die

Primarschulpflege Weiningen,

diese vertreten durch RA B,

Beklagte,

betreffend Kostenbeteiligung

an der Musikschule gemäss Anschlussvertrag,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Das Quartier Fahrweid liegt sowohl auf dem Gebiet der

politischen Gemeinde Weiningen als auch auf dem Gebiet der politischen Gemeinde

Geroldswil (sowie zu einem kleinen Teil auf dem Gebiet der politischen Gemeinde

Unterengstringen). Die im Quartier wohnenden schulpflichtigen Kinder aus beiden

Gemeinden werden seit dem Jahr 1965 im Schulhaus Fahrweid unterrichtet, das auf

dem Gebiet der Gemeinde Geroldswil steht und zur Primarschulgemeinde

Oetwil-Geroldswil gehört.

Die Zuteilung der Schülerinnen und Schüler sowie die

Kostenaufteilung wurde in regelmässig erneuerten Vereinbarungen geregelt,

zuletzt mit der Vereinbarung zur Zuteilung der Schülerinnen und Schüler der

Fahrweid-Weiningen vom 13. Juli 2016 zwischen der Primarschulgemeinde

Oetwil-Geroldswil und der Gemeinde Weiningen. Diese Vereinbarung bestimmt im

Wesentlichen, dass die Gemeinde Weiningen ein kostendeckendes Schulgeld

entrichtet, dessen Höhe sich je nach Kostenstelle nach dem Anteil der

Schülerinnen und Schüler aus Fahrweid-Weiningen an der Gesamtschülerzahl der

Primarschulgemeinde Oetwil-Geroldswil bzw. an der Gesamtschülerzahl im

Schulhaus Fahrweid bestimmt (§ 3 der Vereinbarung).

Mit Schreiben vom 25. Februar 2020 wandte die

Primarschulpflege Weiningen sich namens der Gemeinde Weiningen an die

Primarschulpflege Oetwil-Geroldswil und verlangte eine Korrektur der

Schulgeldabrechnungen seit dem Jahr 2015, da der darin auf der Grundlage von § 3

der Vereinbarung errechnete Anteil der Gemeinde Weiningen an der Musikschule

nicht verursachergerecht sei. Der Anteil von Schülerinnen und Schüler aus

Weiningen, welche die Musikschule besuchten, sei seit Jahren sehr tief; derzeit

seien es nur fünf Schülerinnen und Schüler, womit die Kosten pro unterrichtetem

Kind Fr. 9'796.- pro Jahr betrügen. Die Kostenaufteilung sei deshalb

gestützt auf einen in § 4 der Vereinbarung festgelegten "Fairnessgrundsatz"

anzupassen. Die Primarschulpflege Oetwil-Geroldswil widersprach dieser

Auffassung mit Schreiben vom 22. Juni 2020 und hielt an der Berechnung auf

Grundlage von § 3 der Vereinbarung fest. Mit Schreiben vom

29. September 2020 erklärte die Primarschulpflege Weiningen, sie sei der

Auffassung, in den vergangenen zehn Jahren insgesamt einen um

Fr. 328'063.23 zu hohen Kostenbeitrag bezahlt zu haben. Sie stellte in

Aussicht, diesen Betrag zur Verrechnung zu bringen und Rechnungen der

Primarschulgemeinde Oetwil-Geroldswil auch künftig entsprechend zu kürzen, was

sie in der Folge auch tat.

Erwägungen

II.

Die Primarschulgemeinde Oetwil-Geroldswil erhob am

25.

März 2022 Klage beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter

Entschädigungsfolge sei die Gemeinde Weiningen zu verpflichten, ihr

Fr. 406'342.20 zuzüglich 5 % Verzugszins (für Fr. 310'970.73 ab

dem 30. Oktober 2020, für Fr. 86'493.37 ab dem 11. Dezember 2021

und für Fr. 8'878.10 ab Klageeinreichung) zu bezahlen sowie "sich

auch in Zukunft an die Zahlung des geschuldeten Schulgeldes gemäss dem

Verteilschlüssel […] zu halten (so lange dieser Gültigkeit hat)".

Am 12. April 2022 teilte die bisherige

Rechtsvertretung der Primarschulgemeinde Oetwil-Geroldswil dem

Verwaltungsgericht mit, sie lege das Mandat nieder; am 21. April 2022

zeigte der neue Rechtsvertreter sein Mandat dem Verwaltungsgericht an.

Die Gemeinde Weiningen beantragte mit Klageantwort vom

14.

Juni 2022, unter Entschädigungsfolge sei die Klage aus dem Recht zu

weisen und der Primarschulgemeinde Oetwil-Geroldswil Frist zur Einreichung

einer neuen Klage anzusetzen; in der Sache sei die Klage vollumfänglich

abzuweisen, eventualiter nur im Betrag von Fr. 169'852.32 zuzüglich

Verzugszins gutzuheissen. Zudem ersuchte sie um Durchführung einer

Instruktionsverhandlung, an der auch Vergleichsgespräche zu führen seien.

Mit Verfügung vom 20. Juni 2022 wies der Vorsitzende

den mit einem Interessenkonflikt eines Rechtsanwalts der ursprünglichen

Rechtsvertretung begründeten Antrag, die Klage aus dem Recht zu weisen, ab.

Mit Replik der Primarschulgemeinde Oetwil-Geroldswil vom

27.

Oktober 2022 und Duplik der Gemeinde Weiningen vom 11. November

2022.

wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten. Die Primarschulgemeinde

Oetwil-Geroldswil reichte am 1. Dezember 2022 unaufgefordert weitere

Unterlagen ein.

Eine vom Verwaltungsgericht am 22. März 2023

durchgeführte Vergleichsverhandlung endete ohne Ergebnis.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

nach § 81 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG, LS 175.2) grundsätzlich zuständig für die Beurteilung von

Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträgen zwischen zwei Gemeinden.

Soweit die Klägerin jedoch

sinngemäss beantragt, die Beklagte sei zu verpflichten, sich auch künftig an

den Vertrag (im Sinn der Auslegung der Klägerin) zu halten, ist dieses Begehren

aufsichtsrechtlicher Natur. Schon weil dem Verwaltungsgericht gegenüber

Gemeinden keine Aufsichtsfunktion zukommt, ist insofern auf die Klage nicht

einzutreten (vgl. zur Aufsichtsbeschwerde Martin Bertschi, in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 61 ff.).

Da die weiteren

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Klage im Übrigen einzutreten.

2.

Die Klägerin stützt ihre Forderung im Wesentlichen auf die

nach Massgabe der Kostenbeteiligungsregeln gemäss § 3 der Vereinbarung

erstellten Schulgeldabrechnungen, welche die Beklagte seit dem Jahr 2019 nicht

mehr vollständig bezahlt habe. Dass die Klägerin den von der Beklagten gestützt

auf § 3 der Vereinbarung geschuldeten Kostenanteil korrekt errechnet hat,

ist zwischen den Parteien unbestritten. Die Beklagte macht jedoch geltend, bei

der Musikschule widerspreche die Anwendung der Kostenbeteiligungsregeln dem in § 4

der Vereinbarung festgelegten Fairnessgrundsatz. Dieser Grundsatz vermittle

einen vertraglichen Anspruch auf Anpassung der Schulgeldabrechnungen. Die

Beklagte habe in diesem Sinn die seit dem Jahr 2010 ihres Erachtens zu hohen

Beiträge an die Musikschule zur Verrechnung gebracht bzw. die

Schulgeldabrechnungen der Klägerin entsprechend gekürzt. Dabei habe sie auf der

Grundlage der Kostenempfehlungen des Verbands Zürcher Musikschulen pro

Schülerin bzw. Schüler für das jeweilige Semester mit Kosten von Fr. 1'534.70

gerechnet, was für den Zeitraum ab dem 2. Semester des Schuljahrs

2010/2011 bis zum 1. Semester des Schuljahrs 2021/2022 einen Betrag von

Fr. 297'731.80 statt des in Rechnung gestellten Betrags von

Fr. 668'016.96 ergebe.

3.

3.1

Was die

Parteien miteinander in einem verwaltungsrechtlichen Vertrag vereinbart haben,

bestimmt sich in Ermangelung entsprechender öffentlich-rechtlicher Regeln unter

analoger Anwendung des allgemeinen Teils des Obligationenrechts (OR,

SR 220; vgl. etwa BGr, 3. Juni 2016, 2C_658/2015, E. 3.1, auch

zum Folgenden; Bernhard Waldmann, Der verwaltungsrechtliche Vertrag – Eine

Einführung, in: Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Der

verwaltungsrechtliche Vertrag in der Praxis, Zürich etc. 2007, S. 1 ff.,

Dispositiv

10 ff.). Demnach ist in erster Linie auf den übereinstimmenden wirklichen

Willen der Parteien abzustellen (Art. 18 Abs. 1 OR, sogenannte

subjektive Vertragsauslegung; BGE 144 V 84 E. 6.2.1, 138 III 659

E. 4.2.1). Die subjektive Vertragsauslegung bezieht sich auf den Willen der

Vertragsparteien im Zeitpunkt des Vertragsschlusses. Nachträgliches

Parteiverhalten kann berücksichtigt werden, wenn es Rückschlüsse auf den

tatsächlichen Willen der Parteien zulässt (BGE 132 III 626 E. 3.1,

129 III 675 E. 2.3). Wenn der übereinstimmende wirkliche Wille der

Parteien unbewiesen bleibt, sind zur Ermittlung des mutmasslichen Parteiwillens

die Erklärungen der Parteien aufgrund des Vertrauensprinzips so auszulegen, wie

sie nach ihrem Wortlaut und Zusammenhang sowie den gesamten Umständen verstanden

werden durften und mussten (sogenannte objektive Vertragsauslegung). Dabei ist

vom Wortlaut der Erklärungen auszugehen, welche jedoch nicht isoliert, sondern

aus ihrem konkreten Sinngefüge heraus zu beurteilen sind. Demnach ist der vom

Erklärenden verfolgte Regelungszweck, wie ihn der Erklärungsempfänger in guten

Treuen verstehen durfte und musste, massgebend. Bei der Auslegung

öffentlich-rechtlicher Verträge ist zudem in Zweifelsfällen zu vermuten, dass

die Verwaltung nicht bereit ist, etwas anzuordnen oder zu vereinbaren, was mit

den von ihr zu wahrenden öffentlichen Interessen und der einschlägigen

Gesetzgebung im Widerspruch steht (BGE 148 V 70 E. 5.1.1, 144 V 84

E. 6.2.1, 122 II 328 E. 4e; zum Ganzen auch VGr, 24. Juli 2019,

VK.2018.00004, E. 3.2).

3.2 Weder die

Klägerin noch die Beklagte reichten im vorliegenden Verfahren Belege ein, aus

welchen sich der Wille der Vertragsparteien im Unterzeichnungszeitpunkt

hinsichtlich der strittigen Bestimmungen zweifelsfrei ergibt. Der Inhalt der

strittigen Klauseln ist deshalb nach der objektiven Vertragsauslegung zu

ermitteln.

3.3

3.3.1

Gemäss § 3 lit. f der Vereinbarung richtet sich der Anteil der

Gemeinde Weiningen an den Kosten für den Schulbetrieb (§ 3 lit. a) und

die Verwaltung (§ 3 lit. b) nach dem Anteil der Schülerinnen und

Schüler mit Wohnsitz in Weiningen an der Gesamtschülerzahl aller Schuleinheiten

der Primarschulgemeinde Oetwil-Geroldswil. Zu den Kosten für den Schulbetrieb

zählen gemäss § 3 lit. a folgende Positionen: Leistungen für

Pensionierte, Primarschule, Mittagstisch und Nachschulische Betreuung,

Musikschule, Schulliegenschaften, Volksschule Sonstiges, Sonderschulung (ohne

Kosten für externe Sonderschulung), Gesundheitsdienst, Sozialversicherung

Allgemeines.

Der Wortlaut dieser Regelung

ist eindeutig: Die Kostenbeteiligung der Beklagten richtet sich für sämtliche

der in lit. a aufgeführten Kostenpositionen, und damit auch für die

Musikschule, nach dem Anteil der Schülerinnen und Schüler mit Wohnsitz in

Weiningen an der Gesamtschülerzahl aller Schuleinheiten der Klägerin.

Weder der Hinweis der Beklagten

auf verschiedene Stellen im Vertrag, wo von einer verursachergerechten

Kostenaufteilung die Rede ist, noch die Erwähnung des Verursacherprinzips als

Grundsatz der Haushaltsführung in § 84 des Gemeindegesetzes vom

20. April 2015 (LS 131.1) sind geeignet, um der Kostenaufteilung nach

§ 3 der Vereinbarung eine andere Bedeutung als nach dem klaren Wortlaut zu

geben.

3.3.2

Zu prüfen bleibt damit, ob der in § 4 der Vereinbarung enthaltene Fairnessgrundsatz

zu einer Anpassung der Berechnungsregel für die Musikschule führen muss. Dieser

Fairnessgrundsatz hat folgenden Wortlaut:

"Die Parteien streben die vollständige Tragung der jeweiligen

Kosten an, die ihre Schülerinnen und Schüler verursachen. Es gilt der Grundsatz

der grösstmöglichen Fairness und Ausgeglichenheit. Sollte die Anwendung einer

der vorgängigen Bestimmungen dazu führen, dass das Resultat diesen

Fairnessgrundsatz verletzt oder sonst wie nicht sachgerecht ist, sind die

rechtsanwendenden Behörden berechtigt und verpflichtet, die fragliche

Bestimmung so anzuwenden und nötigenfalls im Einzelfall davon abzuweichen, dass

das Resultat dem Fairnessgrundsatz wieder entspricht."

Diese Bestimmung richtet sich an die rechtsanwendenden

Behörden. Die Beklagte hält dafür, dass dies auch rechtsprechende Behörden

miteinschliesse, da andernfalls nur von den Vertragsparteien die Rede wäre.

Damit übersieht sie jedoch, dass die jeweiligen Gemeinwesen und nicht die

Gemeindevorstände Vertragsparteien sind. Der Klausel kommt deshalb auch dann

eine eigenständige Bedeutung zu, wenn der Begriff der rechtsanwendenden Behörde

so ausgelegt wird, dass darunter nur die Gemeindevorstände der beteiligten Gemeinwesen

fallen. Soweit eine Vertragsanpassung nach dem Organisationsrecht des

jeweiligen Gemeinwesens grundsätzlich der Zustimmung der Gemeindeversammlung

bedarf, läge demnach eine Kompetenzdelegation vor. Nach diesem Verständnis

diente die Klausel mithin in erster Linie dazu, dass die Gemeindevorstände

innerhalb der Grundregel, wonach jede Gemeinde die Kosten tragen soll, welche

durch Schülerinnen und Schüler mit Wohnsitz in dieser Gemeinde verursacht

wurden, die Berechnungsmodalitäten nach § 3 der Vereinbarung anpassen

dürfen, ohne dass diese Anpassung der jeweiligen Gemeindeversammlung vorgelegt

werden muss. Demgegenüber richtet sich die Klausel weder nach ihrem Wortlaut noch

nach ihrem Sinn und Zweck an Rechtsmittelbehörden.

Der Fairnessgrundsatz legt weder eindeutig fest, unter

welchen Umständen die Berechnungsmodalitäten nach § 3 nicht mehr zur

Anwendung kommen sollen, noch stellt er eine klare Ersatzregel für diesen Fall

auf. Vielmehr wird auf einen "Grundsatz der grösstmöglichen Fairness und

Ausgeglichenheit" verwiesen, was nur insofern konkretisiert wird, als

zugleich festgehalten ist, dass die Parteien eine vollständige Tragung der

Kosten anstreben, "die ihre Schülerinnen und Schüler verursachen".

Damit belässt diese Klausel einen grossen Interpretationsspielraum, der in

erster Linie durch die Parteien zu konkretisieren ist. Denn ob eine Regelung in

einem Vertrag als "fair" eingestuft wird, hängt letztlich vom

Standpunkt der Vertragsparteien ab. So lässt sich bei einer isolierten

Betrachtung der Kosten für die Musikschule mit der Beklagten argumentieren, es

sei nicht fair, dass sie zwischen 20 und 25 Prozent der Nettokosten der

Musikschule tragen muss, obwohl nur wenige Schülerinnen und Schüler mit

Wohnsitz in Weiningen die Musikschule besuchen. Umgekehrt lässt sich mit der

Klägerin bei einer Gesamtbetrachtung ebenso gut argumentieren, angesichts des

geringen Anteils der Nettokosten der Musikschule an den Nettokosten des

gesamten Schulbetriebs von weniger als 3 Prozent liege die höhere Beteiligung

der Beklagten innerhalb der Unschärfe, die eine pauschalisierte Berechnung immer

mit sich bringt. Folgte man der Auffassung der Beklagten, dass ihre

Kostenbeteiligung dem Fairnessgrundsatz widerspricht, blieben sodann zahlreiche

denkbare Lösungen, um dem Fairnessgrundsatz Rechnung zu tragen; neben dem von

der Beklagten vorgeschlagenen Ansatz mit einer Pauschale pro Semesterlektion –

deren Höhe auch anders bestimmt werden könnte – liesse sich etwa auch die

Kostenbeteiligung an der Musikschule nach einem eigenen Kostenteiler berechnen.

Angesichts dieses grossen Interpretationsspielraums fehlt

es im Ergebnis an einem feststellbaren übereinstimmenden Willen sowohl

hinsichtlich der Voraussetzungen für die Anwendung des Fairnessgrundsatzes als

auch hinsichtlich der sich daraus ergebenden Anpassungsregel. Die Bestimmung

lässt sich deshalb nur so verstehen, dass die Parteien ihre jeweiligen

Gemeindevorstände berechtigen, einvernehmlich eine Anpassung der

Kostenbeteiligungsregeln vorzunehmen, sollten sie der Auffassung sein, dass

diese nicht mehr dem Grundsatz einer verursachergerechten Kostenbeteiligung

entsprechen. Soweit die rechtsanwendenden Behörden nach dem Wortlaut auch zu

einer Anpassung verpflichtet werden, kann dem nur schon deshalb keine

eigenständige Bedeutung zukommen, weil dies einen Konsens darüber verlangte,

dass die Voraussetzungen für eine Anpassung gegeben sind. Kommt kein Konsens

über eine Vertragsanpassung zustande, bleibt deshalb derjenigen Partei, die die

Berechnungsregeln nach § 3 nicht mehr anwenden will, nur die Kündigung der

Vereinbarung.

3.3.3

Damit kann offenbleiben, ob die Beklagte die bis zum 25. Februar 2020

vorbehaltlos geleisteten Zahlungen überhaupt noch zurückfordern bzw. zur

Verrechnung bringen kann.

3.4 Da bis

anhin unstrittig kein Konsens über eine Vertragsanpassung zustande kam und der

Vertrag im hier interessierenden Zeitraum auch nicht gekündigt war, kommt die

Berechnungsregel nach § 3 der Vereinbarung zur Anwendung. Die Beklagte hat

den Rechnungsbetrag demnach zu Unrecht um Fr. 406'342.20 reduziert und ist

zur Nachzahlung zu verpflichten.

3.5 Auf den

geschuldeten Beträgen sind Verzugszinsen von 5 % ab dem Datum der Mahnung

geschuldet. Praxisgemäss beginnt der Zinslauf am Tag nach Empfang der Mahnung

bzw. am Tag nach Empfang der Klage und damit am 30. Oktober 2020 für den

Betrag von Fr. 310'970.73, am 12. Dezember 2021 für den Betrag von

Fr. 86'493.37 und am 1. April 2022 für den Betrag von

Fr. 8'878.10 (vgl. VGr, 30. März 2023, VB.2022.00519, E. 6.2;

Tobias Jaag, Kommentar VRG, § 29a N. 7).

4.

Nach § 86 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 und

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG sind die Gerichtskosten der

unterliegenden Partei aufzuerlegen. Dabei ist das aufsichtsrechtliche Begehren

der Klägerin weder mit Blick auf den Streitwert noch mit Blick auf den

Verfahrensausgang von Bedeutung. Die Gerichtskosten sind deshalb vollständig

der Beklagten aufzuerlegen. Diese ist zudem zu verpflichten, der Klägerin eine

Parteientschädigung von Fr. 10'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu

bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Klage wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird.

Die

Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin den Betrag von Fr. 406'342.20 zu

bezahlen, zuzüglich 5 % Verzugszins für den Betrag von Fr. 310'970.73

ab dem 30. Oktober 2020, für den Betrag von Fr. 86'493.37 ab dem

12. Dezember 2021 und für den Betrag von Fr. 8'878.10 ab dem

1. April 2022.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 16'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 16'120.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beklagten auferlegt.

4. Die

Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin eine Parteientschädigung von Fr. 10'000.-

zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an die Parteien.