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Entscheid

VR.2000.00006

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VR.2000.00006

12. April 2001Deutsch28 min

(URT.2001.6216)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Mit Beschluss vom 7. September 1981

beurteilte der Stadtrat X vorentscheids­weise eine Studie von Architekt H

betreffend die Erschliessung und Überbauung ver­schie­dener Grundstücke; er

hielt fest, die Arbeiten könnten im Sinn der (die Variante 2 befür­wortenden)

Erwägungen weitergeführt werden; die beiden städtischen Grundstücke Kat.Nrn.

01 und 02 seien an ihrem bisherigen Standort zu belassen; deren Überbauung sei

zur Zeit nicht vor­gesehen. In der Folge änderte der Stadtrat seine Meinung

hinsichtlich der Überbauung der beiden städtischen Grundstücke. Mit Beschluss

vom 5. April 1982 nahm er deren Überbauung in Aussicht. Aufgrund von

Vorschlägen seitens des für die heutige Rekurrentin handelnden Architekten H

und der Regionalplanung Zürich und Umge­bung (RZU) stimmte er mit Beschlüssen

vom 26. Juli 1982 der vorgeschlagenen Landum­legung der städtischen Grundstücke

zu, hob er den Vorentscheid vom 7. September 1981 auf und erklärte er für die

weitere Bearbeitung eine näher bezeichnete Variante für massge­bend.

Am 13. Oktober 1982 teilte das Bauamt der

Stadt X Architekt H mit, die Bausek­tion könne dem Stadtrat vorläufig keinen

Antrag auf Erteilung der Baubewilligung stellen, da im Zusammenhang mit der

Bauausschreibung eine Unterschriftensammlung laufe, wel­che verlange, dass die

Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 der Familiengartenzone D zu­geteilt würden. In

der Folge wurde das Projekt derart abgeändert, dass für die sechs Mehrfamilien­häuser

die städtischen Grundstücke nicht mehr beansprucht wur­den, aber deren

Erschlies­sung immer noch gewährleistet blieb (revidierter Erschlies­sungs-/ Um­ge­bungsplan

vom 11. November 1982). Am 21. Februar 1983 erteilte der Stadtrat X dem

mit der heutigen Rekurrentin identischen Baukonsor­ti­um Y die baurechtliche

Bewilligung zur Erstellung von 6 Mehrfamilienhäusern; gemäss den Auflagen unter

Ziffer 1 hatte vor Baubeginn die Erschliessung des Bau­gebiets einschliesslich

der Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 zu er­folgen. Gleichentags genehmigte der

Stadtrat Projekt, Kostenvoranschlag, Kostenverteiler und Kostenverleger

betreffend den Ausbau bzw. die Erstellung der erschliessenden Ver­kehrswege;

dabei anerkannte die Stadt X als Eigentümerin der Grundstücke Kat.Nrn. 01 und

02 das Projekt, den Kos­tenvorschlag, den Kostenverteiler und den

Kostenverleger, hielt jedoch fest, die Anteile der Stadt für die Grundstücke

Kat.Nrn. 01 und 02 seien durch die übrigen Beitragspflichtigen vorzuschiessen,

bis die Stadt X allenfalls diese Grund­stücke überbaue (Disp. Ziff. 13). Am 5.

August 1985 genehmigte der Stadtrat X die Bau­abrechnungen für den Ausbau bzw.

die Erstellung der erschliessenden Verkehrswege; gleichzeitig hielt er fest,

dass mit der Ueberbauung der Liegenschaften Kat.Nr. 01 und 02 oder Teilen

derselben die Stadt dem Betrag von Fr. 156'147.85 (Wert 30. Juni 1985) als

Einkauf in die neuen Verkehrswege zu bezahlen habe.

Anlässlich der vom Gemeinderat X am 16.

Dezember 1985 beschlossenen Revision der Nutzungsplanung wurden die Grundstücke

Kat.Nrn. 01 und 02 der Freihalte­zone zuge­teilt, welche Festlegung infolge von

Rekursen jedoch nie in Rechtskraft erwuchs. Mit Be­schluss des Gemeinderats X

vom 13. November 1995 wurden die beiden Par­zellen der Er­holungszone

Familiengärten zugewiesen, welche Festlegung nach der Ge­nehmigung durch den Regierungsrat

am 16. Mai 1997 in Rechtskraft erwuchs.

Erwägungen

II. Bereits mit Schreiben vom 2. Dezember

1988.

hatte die heutige Rekurrentin beim Stadtrat X geltend gemacht, die von ihr

bevorschussten Erschliessungskosten für die bei­den städtischen Grundstücke

seien seitens der Stadt auch im Fall einer eventuellen Auszo­nung geschuldet;

entgegen dem mit Beschluss vom 5. August 1985 genehmigten de­finiti­ven

Kostenverleger entfielen indessen auf diese beiden Grundstücke lediglich Kos­ten­an­teile

von insgesamt Fr. 109'275.45 (statt Fr. 156'147.85), wofür hiermit Rechnung ge­stellt

werde. Der Stadtrat X lehnte eine Entschädigungsleistung mit Schreiben vom 6.

März 1989 ab. Mit Schreiben vom 13. Mai 1998 machte die heutige Rekurrentin

ihre – nunmehr als Ent­schädigungsbegehren wegen materieller Ent­eignung

bezeichnete – Forderung erneut geltend. Eine zwischen den Parteien am 18.

Sep­tember 1998 durchgeführte Einigungs­ver­handlung blieb erfolglos. Die

heutige Rekursgeg­nerin ersuchte hierauf das Statthalteramt am 20. Oktober 1998

um Einleitung des Schätzungsverfahrens. Das Statthalteramt über­wies die Akten

am 26. Okto­ber 1998 der Schätzungskommission I.

Mit Klageschrift vom 3. Dezember 1998

ersuchte die Stadt X die Schät­zungskom­mis­sion I um Feststellung, dass die

von der Beklagten geltend gemachte Forde­rung von Fr. 109'275.45 zuzüglich

Zins seit 1. Juli 1985 nicht geschuldet sei, während die heutige Rekurrentin

als Beklagte in der Klageantwort vom 10. Mai 1999 ihr Begehren er­neuerte. In

der Replik vom 24. Juni 1999 und der Duplik vom 27. August 1999 hielten die

Parteien an ihren Standpunkten fest.

Die Schätzungskommission I beschloss am 18.

April 2000, es werde festgestellt, dass die Zuweisung der Grundstücke Kat.Nrn.

01.

und 02 zur Freihaltezone keine Enteig­nung wohlerworbener Rechte der

Beklagten bewirkt habe (Disp. Ziff. 1). Soweit die Be­klagte ihre Forderung

gegenüber der Klägerin nicht auf die Enteignung wohlerworbener Rechte stütze,

sondern aus dem mit der Klägerin abgeschlossenen verwaltungsrechtlichen Vertrag

geltend mache, werde die Streitsache dem Verwaltungsgericht zur Behandlung im

gerichtlichen Klageverfahren überwiesen (Disp. Ziff. 2). Die Kosten des

Schätzungsverfah­rens würden zu einem Viertel der Klägerin und zu drei Vierteln

der Beklagten auferlegt (Disp. Ziff. 3). Eine Parteientschädigung werde nicht

zugesprochen (Disp. Ziff. 4).

III. Mit am 20. Dezember 2000 angemeldetem

und auf Fristansetzung hin am 29. Ja­nuar 2001 eingereichtem begründetem

Rekurs ersuchte die Firma A das Ver­wal­tungs­gericht, die Stadt X zur

Bezahlung von Fr. 109'275.45 "als Entschädigung für den weggefallenen

Anspruch der Rekurrentin auf Einkauf der Rekursgegnerin in die Er­schlie­s­sung

..... für die Liegenschaften Kat.Nr 01 und 02" zuzüglich Zins ab 1. Juli

1985.

zu ver­pflichten; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Rekursgeg­ne­rin (Rekurs­verfahren VR.2000.00006).

Die Stadt X beantragte dem Gericht am 5. März

2001.

Abweisung des Re­kurses, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten

der Rekurrentin.

Im entsprechend Disp. Ziff. 2 des

Schätzungsentscheids vom 18. April 2000 eröff­neten Klageverfahren

(VK.2000.00009) wurden keine prozessleitende Massnahmen ge­trof­fen.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

a) Das Verwaltungsgericht ist zur

Beurteilung des vorliegenden Rekurses nach § 46 des Abtretungsgesetzes vom

30.

November 1879 in der Fassung vom 8. Juni 1997 (AbtrG) zuständig. Das gilt

unabhängig davon, ob die Schätzungskommission sich zur Be­handlung der

vorliegenden Streitsache zu Recht für (teilweise) zuständig erklärt hat. Ob sie

ihre eigene Zuständigkeit richtig beurteilt hat oder nicht, berührt die

Zuständigkeit des Ver­waltungsgerichts zur Behandlung des Rekurses nicht,

sondern ist im Rahmen der materiel­len Beurteilung zu prüfen, zumal die

Rekurrentin geltend macht, die Schätzungskommis­sion hätte ihre Beurteilung

nicht auf die Frage nach dem Vorliegen bzw. der Verletzung eines wohlerworbenen

Rechts beschränken dürfen. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraus­setzungen

erfüllt sind, ist auf den Rekurs einzutreten.

b) Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung

von Streitigkeiten aus verwaltungs­rechtlichen Verträgen im Klageverfahren nach

§ 82 lit. k VRG zuständig. Diese Zuständig­keit ist von jener nach §§ 41 ff.

VRG als Beschwerdeinstanz abzugrenzen; die eine schliesst die andere

grundsätzlich aus (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Ver­waltungsrechtspflegegesetzes

des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 32-86 N.

7, Vorbem. zu §§ 41-71 N. 8, Vorbem. zu §§ 81-86 N. 7). Die Zuständigkeit im

Klageverfahren nach § 82 lit. k VRG setzt in erster Linie voraus, dass der

Kläger sein Begehren aus einer (allenfalls nur behaupteten) vertraglichen

Vereinbarung mit dem Be­klagten ableitet.

Trifft dies wie hier zu, so stellt sich des

Weiteren die Frage, ob das streitige Rechts­verhältnis zulässigerweise durch

Vertrag geregelt worden ist oder ob es richtigerweise durch Verfügung hätte

geregelt werden müssen. Im vorliegenden Fall gehen die Beteiligten zutreffend davon

aus, dass der Einbezug der Grundstücke der Rekursgegnerin in das fragli­che

Erschliessungsprojekt auf vertraglichen Abmachungen beruht, auch wenn hierüber

kein formelles und einheitliches Vertragswerk abgeschlossen wurde. Auch über

die Verle­gung der Kosten dieser Erschliessung haben sich die beteiligten

Grundeigentümer, worun­ter die Rekursgegnerin als Eigentümerin der Grundstücke

Kat.Nrn. 01 und 02, vertraglich geeinigt. Hieran vermag nichts zu ändern, dass

der Stadtrat X am 21. Februar 1983 den Kostenverleger als Bestandteil des

Erschliessungsprojekts sowie am 5. August 1985 die Baukostenabrechnung

genehmigte; die in Ziffer 13 des Beschlusses vom 21. Februar 1983 festgehaltene

Erklärung der Stadt X als Eigentümerin der genannten Grund­stücke hat

gleichwohl vertraglichen Charakter; Gleiches gilt bezüglich der Erklärung in

Disp. Ziffer 2 des Beschlusses vom 5. August 1985. Die Rekursgegnerin ist in

dieser Hin­sicht nicht als Trägerin hoheitlicher Gewalt, sondern als

Eigentümerin der in das Erschlies­sungsprojekt einbezogenen Grundstücke

aufgetreten. Eine solche vertragliche Regelung war zulässig. Da die

Erschliessung von Y nicht im Rahmen eines Quartier­plan­verfahrens projektiert

wurde, musste die Kostenverlegung nicht zwingend durch ho­heit­lichen Akt

(Verfügung oder Plan) festgelegt werden (vgl. RB 1990 Nr. 2 und 23; zur - ho­heitlichen

- Kostenver­le­gung im Quartierplan vgl. § 146 und 177 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. Sep­tem­ber 1975, PBG).

In Rechtsprechung und Lehre wird teilweise

allerdings die Meinung vertreten, eine Verfügungsbefugnis des Gemeinwesens

könne unter Umständen selbst dort angenommen werden, wo die Beteiligten das

streitige Rechtsverhältnis zulässigerweise durch öffent­lich­rechtlichen

Vertrag geregelt haben (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 79 N. 4, Vorbem. zu

§§ 81-86 N. 3, § 82 N. 38). Mit Bezug auf personalrechtliche

Streitigkeiten hat das Ver­waltungs­gericht diese Auffassung verworfen (VGr, 9.

Februar 2000, PK.1999.00006 E. 1a [für Pu­bli­kation im RB 2000

vorgesehen]). Mit Bezug auf finanzielle Forderungen aus Erschlies­sungsverträgen

ist eine Verfü­gungskompe­tenz des Gemeinwesens und damit die Möglich­keit

eines Anfechtungs- an­stelle eines Kla­geverfahrens bis anhin lediglich in

Fällen bejaht worden, in denen eine ent­sprechende Ver­fügung des Gemeinwesens

noch vor dem Inkraft­treten von § 82 lit. k VRG (am 1. Januar 1998) ergangen

war (RB 1990 Nrn. 2 und 23; VGr, 2. März 2000, ZBl 101/ 2000, S. 596; VGr, 11.

Mai 2000, VK.2000.00002/ VB.2000.­­00057). Wie es sich diesbe­züglich mit dem

Verhältnis zwischen Klage- und An­fechtungsverfahren verhält, braucht auch im

vorlie­genden Fall nicht abschliessend beurteilt zu werden; denn hier ist das

streit­betroffene Begehren nicht mit Verfügung ab­gelehnt wor­den, und eine

vertragliche Rege­lung der Kostenverlegung war wie erwähnt zulässig.

Hieraus ergibt sich, dass die

Auseinandersetzung darüber, ob die Rekursgegnerin der Rekurrentin die von

Letzterer bevorschussten Kosten der Erschliessung der Grund­stücke

Kat.Nrn. 41 und 42 zu ersetzen habe, als Streitigkeit aus

verwaltungsrechtlichem Vertrag im Sinn von § 82 lit. k VRG betrachtet werden

kann, dies jedenfalls insoweit, als die Rekurrentin ihr Begehren nicht mit dem

Vorliegen einer materiellen Enteignung be­grün­det (dazu nachfolgend E. 1

c).

c) Die Zuständigkeit der Schätzungskommission

im Verfahren nach §§ 32 ff. AbtrG schliesst zwar nicht den

verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz (vgl. § 46 AbtrG), jedoch die

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im Klageverfahren nach § 82 lit. k VRG

aus. Es ist daher vorab zu prüfen, ob die Schätzungskommission ihre eigene

Zuständigkeit richtig beurteilt habe.

Gemäss § 32 AbtrG in Verbindung mit § 183ter

Abs. 2 des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch vom 2.

April 1911 (EG ZGB) beurteilt die Schät­zungskommission Entschädigungsbegehren

wegen materieller Enteignung. Gegenstand einer materiellen Enteignung können

nicht nur dingliche Rechte sein, sondern allenfalls auch obligatorische

Ansprüche aus Vertrag, sofern und soweit solchen vertraglichen An­sprüchen der

Charakter wohlerworbener Rechte zukommt (Enrico Riva, Hauptfragen der

materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 236 ff. ; RB 1998 Nr. 179). Die

Rekurrentin be­grün­dete ihre Forderung in der Eingabe vom 13. Mai 1998 an den

Stadtrat X sowie her­nach im Schätzungsverfahren vorab damit, dass die

Mitbeteiligung der Stadt X an der Erschliessung des Gebietes Y vertraglichen

Charakter habe, auch wenn formell kein einheitliches Ver­tragswerk

abgeschlossen worden sei, und dass ihr An­spruch auf Ersatz der vorgeschosse­nen

Erschliessungskosten ein wohlerworbenes Recht darstelle, welches mit der am 16.

Mai 1997 in Kraft getretenen Zuweisung der Grundstücke zur Freihaltezone

materiell enteignet worden sei. Aufgrund dieser Argumentation der Firma A

entspricht die von der Schät­zungskommission vorgenommene Beurteilung der

Zuständigkeit den Kompetenzvorschrif­ten von § 32 AbtrG in Verbindung mit §

183ter Abs. 2 EG ZGB einerseits und § 82 lit. k VRG anderseits.

Dies führt indessen dazu, dass in der

gleichen Streitsache sowohl die Schätzungs­kommission (als erste

Rechtsschutzinstanz) wie auch das Verwaltungsgericht (als einzige

Rechtsschutzinstanz) angerufen werden und dass sich das Verwaltungsgericht mit

der Sa­che sowohl im Rekurs- wie auch im Klageverfahren befassen muss. Es fragt

sich, ob nicht zur Vermeidung einer solchen Aufspaltung einer anderen Lösung

der Vorzug zu geben wäre. Im Sinn einer Kompetenzattraktion in Betracht zu

ziehen sind zwei Alternativen:

Bei der einen wäre die Schätzungskommission

– als erste Instanz, vor dem Ver­wal­tungsgericht – für die ganze

Streitsache als zuständig zu betrachten, wie das die Rekur­ren­tin geltend

macht. Dagegen spricht, dass die Schätzungskommissionen Spezialbehörden sind,

der Aufgabenbereich auf die Beurteilung von Enteignungsstreitigkeiten

– bei formel­len Enteignungen zudem lediglich auf die Festlegung der

Entschädigungen – beschränkt ist. Selbst wenn indessen davon auszugehen

wäre, die Schätzungskommission habe rechts­verletzend von einer Kompetenzattraktion

abgesehen, wäre dieser Mangel als dadurch ge­heilt zu betrachten, dass das

Verwaltungsgericht die von der Vorinstanz nicht behandelten Aspekte im

Klageverfahren beurteilen kann; von einer Rückweisung an die Vorinstanz wäre

jedenfalls abzusehen.

Eher in Betracht fällt grundsätzlich die

andere Alternative, wonach das Verwal­tungs­­gericht die gesamte Streitsache im

Klageverfahren beurteilen würde, ohne dass zuvor einzelne Aspekte (Fragen

betreffend das Vorliegen bzw. die Verletzung eines wohlerwor­benen Rechts) von

der Schätzungskommission zu behandeln wären. Im Zeitpunkt der Ein­leitung des

Schätzungsverfahrens im Oktober 1998 stand die neue Ordnung des Rechts­schutzes

– insbesondere § 82 lit. k VRG, welcher neu die verwaltungsgerichtliche

Zustän­digkeit im Klageverfahren zur Beurteilung von Streitigkeiten aus

verwaltungsrechtlichen Verträgen – bereits in Kraft. Schon vor Einführung der

Kompetenzbestimmung von § 82 lit. k VRG hat denn auch das Verwaltungsgericht

erkannt, für Streitigkeiten aus verwal­tungsrechtlichen Verträgen müsse trotz

fehlender Kompetenznorm ein richterlicher Rechts­schutz geboten werden, wobei

solche Streitigkeiten direkt durch das Verwaltungsgericht

– ohne vorgängige Anrufung der Schätzungskommission – zu beurteilen seien (RB

1964.

Nr. 39 = ZBl 66/1965, S. 120 betreffend Expropriationsvertrag; RB

1980.

Nr. 24 betreffend Erschliessungsvertrag; Kölz/Bosshart/Röhl, § 82 N. 32).

Diese Gründe sprechen zwar für eine Kompetenzattraktion beim

Verwaltungsgericht, rechtfertigen es aber nicht, im nach­hinein der

Schätzungskommission die von ihr in Anspruch genommene Zuständigkeit ab­zusprechen:

Hat die Rekurrentin ihre Forderung in ihrer Eingabe vom 13. Mai 1998 an den

Stadtrat X sowie hernach im Schätzungsverfahren vorab damit begründet, dass ihr

An­spruch auf Ersatz der vorgeschossenen Erschliessungskosten ein

wohlerworbenes Recht darstelle, welches mit der am 16. Mai 1997 in Kraft

getretenen Zuweisung der Grundstücke zur Freihaltezone materiell enteignet

worden sei, ist es jedenfalls nicht rechtsverletzend, wenn die

Schätzungskommission die Streitsache insoweit materiell behandelt hat.

d) Das vorliegende Klageverfahren ist nicht

aufgrund einer dem Verwaltungsgericht eingereichten Klageschrift, sondern

gestützt auf Disp. Ziff. 2 des Schätzungsentscheids er­öffnet worden. Da die

Schätzungskommission jedoch nicht eine bestimmte Eingabe der Re­­kurrentin dem

Verwaltungsgericht zur Behandlung als Klage überwiesen hat, fragt es sich, ob

zurzeit überhaupt eine formgültige Klage vorliege. Wäre dies zu verneinen, wäre

das Verfahren als gegenstandslos abzuschreiben (mit der der Rekurrentin

verbleibenden Möglichkeit, von sich aus eine Klage zu erheben) oder der

Rekurrentin Frist zur Einrei­chung einer Klageschrift anzusetzen. Beide

Massnahmen liefen jedoch auf einen über­spit­z­ten Formalismus hinaus. Zur

gesamten Streitsache haben sich die Parteien vor Schät­zungs­kommission mit

Klageschrift vom 3. Dezember 1998, Klageantwort vom 10. Mai 1999, Re­plik vom

24.

Juni 1999 und Duplik vom 27. August 1999 sowie (allerdings in um­ge­kehrter

Parteirolle) vor Verwaltungsgericht mit Rekursschrift vom 29. Januar 2001 und

Rekursantwort vom 5. März 2001 geäussert. Es kann daher im Interesse der

Verfahrens­ökonomie auf die Par­tei­eingaben im Schätzungsverfahren

zurückgegriffen werden, soweit diese von der Schät­zungskommission nicht

behandelt worden sind. Dabei ist allerdings zu beachten, dass im

Schätzungsverfahren dem Gemeinwesen heute noch stets die Klägerrolle zukommt

(vgl. § 14 der Verordnung über das Verfahren der Schätzungskommissionen

vom 24. November 1960), während nunmehr im verwaltungsgerichtlichen

Klageverfahren nach § 82 lit. k VRG die Klägerrolle der einen Anspruch

erhebenden Partei zufällt, also hier der Firma A. Indessen kann hier die der

Schätzungskommission eingereichte Klageant­wort vom 10. Mai 1999 sinngemäss als

Klageschrift an das Verwaltungsgericht betrachtet wer­den; die Firma A

beantragt denn auch in der Rekursschrift vom 29. Januar 2001, "ihr

Rechtsbegeh­ren gemäss Klageantwort vom 10. Mai 1999 gutzuheissen". In

einem sol­chen Vorgehen liegt keine Gehörsverweigerung gegenüber der Stadt X,

ist doch diese unter Ein­be­zug aller nunmehr vorliegenden Rechtsschriften mit

der Rekursantwort vom 5. März 2001 als Letzte zu Wort gekommen.

e) Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt

sich ohne weiteres, dass das Rekurs- und das Klageverfahren zu vereinigen sind.

2.

a) Wie die Schätzungskommission zutreffend

erwogen hat, können Gegenstand einer materiellen Enteignung nicht nur

dingliche, sondern auch obligatorische, insbeson­dere sogenannte wohlerworbene

Rechte sein (RB 1998 Nr. 179; Riva, S. 236; vgl. vorn E. 1c). Ausgehend

davon hat die Kommission zum vorliegenden Sachverhalt erwogen: Von einem

Eingriff in ein wohlerworbenes Recht könnte allenfalls dann gesprochen wer­den,

wenn die Stadt X der Firma A bzw. dem Baukonsortium Y als deren Rechtsvorgänger

zugesichert hätte, die städtischen Grundstücke zu über­bauen. Aus der

Vorgeschichte und der Baubewilligung ergebe sich aber, dass keine solche Zusi­cherung

abgegeben worden sei. Zwar habe die Stadt X ab April 1982 klarer­wei­se die

Überbauung ihrer Grundstücke beabsichtigt; doch habe gerade die diesbezüg­liche

Bau­ausschreibung zur Opposition gegen das geplante Vorhaben und zur

Unterschrif­tensamm­lung für eine Freihaltezone geführt. Spätestens mit der

entsprechenden Orien­tie­rung des Bauamts an das Baukonsortium Y im Oktober

1982.

habe Letz­terem klar sein müssen, dass die Zonenzugehörigkeit der Grund­stücke

Kat.Nrn. 01 und 02 ungewiss und damit deren Überbauung zweifelhaft geworden

sei. Dieser Ungewissheit sei denn auch folgerichtig in der Baubewilligung vom

21.

Februar 1983 bzw. im gleichentags erfolgten Projektgenehmigungsbeschluss

zum Ausdruck ge­bracht worden; so werde in Ziff. 13 des

Genehmigungsbeschlusses festgehalten, die An­teile der Stadt für die Grund­stücke

Kat.Nrn. 01 und 02 seien durch die übrigen Beitrags­pflichtigen

vorzuschiessen, bis die Stadt allenfalls diese Grundstücke überbaue. Unter dem

nämlichen Vorbehalt habe der Stadtrat am 5. August 1985 die Bauabrechnung

genehmigt; auch in jenem Beschluss werde festgehalten, dass die Stadt X die

Beiträge erst mit einer allfälligen Überbauung der betroffenen Grundstücke zu

bezahlen habe. Aus dem damaligen Verhalten der städtischen Behörden könne daher

nicht der Schluss gezogen werden, sie habe dem Baukonsortium zu­­gesichert,

die städtischen Grundstücke zu überbauen. Mit ei­ner solchen Zusage hätte der

Stadtrat denn auch seine Kompetenzen klar überschritten. Zudem habe es das

Baukonsor­tium nach Bekanntwerden der Opposition offensichtlich vorgezogen, das

Projekt abzuän­dern und die Überbauung ohne Einbezug der städtischen

Grundstücke zu realisieren, statt den Abschluss der kommunalen Nutzungsplanung

abzu­warten und so Gewissheit über das zonenrechtliche Schicksal der

städtischen Grundstücke zu erlangen. Damit habe die Firma A bzw. ihr

Rechtsvorgänger kein Recht erworben, wel­ches die Stadt zur Überbau­ung ihrer

Grundstücke verpflichten würde. Deren Zuweisung zur Freihaltezone habe daher

keine Enteignung eines wohlerworbenen Rechts bewirken können.

b) Die heute zunehmend als problematisch

eingestufte Rechtsfigur der wohlerwor­benen Rechte ist im Bemühen, gewissen

Rechtspositionen Privater eine beson­dere Rechts­beständigkeit zu verleihen,

entwickelt worden. Solche Rechte stehen unter dem Schutz der Eigen­tumsgarantie;

nach neuerer Rechtsprechung werden sie dort, wo weniger die sachen­rechtli­che

Fixierung als die vertrauensbildende Beziehung zwischen Staat und Bürger do­mi­niert,

auch durch den Grundsatz von Treu und Glauben bzw. das hieraus abgeleitete Ver­trauens­prinzip

geschützt. Sie sind grundsätzlich auch durch Gesetz nicht abänderbar (vgl.

Ulrich Häfe­lin/Georg ­Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3.

A., Zürich 1998, Rz. 815; Max Imboden/René Rhinow sowie René Rhinow/Beat

Krähenman, Schwei­zerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I, 6. A., Basel

1986, bzw. Ergänzungs­band, Basel 1990, je Nr. 122 B III).

Das Bundesgericht ordnet Rechtsansprüche

Privater aus öffentlichrechtlichen Ver­trägen den wohlerworbenen Rechten zu. In

BGE 103 Ia 31 hatte es die Rechtsbeständigkeit eines öffentlichrechtlichen

Erschliessungsvertrags zu beurteilen, der den Grundeigentümer zur Erstellung

einer Kanalisationsleitung verpflichtete und ihn anderseits von der Entrich­tung

einer Kanalisationsanschlussgebühr für bestimmte Grundstücke befreite, für

welche die Gemeinde gestützt auf ein später erlassenes Kanalisationsreglement

gleichwohl An­schlussgebühren erheben wollte. Das Bundesgericht erwog, der

Vertrag sei mit dem Erlass des Kanalisationsreglementes nicht ungültig

geworden; er hätte auch nach Inkrafttreten die­­­ses Reglements abgeschlossen

werden dürfen und könne daher fortbestehen. Gültig be­gründete subjektive

öffentliche oder private Rechte fielen aber selbst dann nicht eo ipso dahin,

wenn eine gesetzliche Regelung geschaffen werde, mit der sie sich nicht

"vertrü­gen". Selbst wenn es sich daher bei der fraglichen

Vereinbarung um einen (seinerzeit gültig begründeten) Abgabevergünstigungsvertrag

handeln würde, genösse er den Schutz der wohl­­­erworbenen Rechte.

Ein Teil der Lehre stimmt dieser

Rechtsprechung ausdrücklich oder stillschweigend zu (Häfelin/Müller,

Rz. 909; Imboden/Rhinow und Rhinow/Krähenmann, je Nr. 46 B XIII und

Nr. 122 B V; René Rhinow, Wohlerworbene und vertragliche Rechte im öffentlichen

Recht, ZBl 80/1979, S. 14 f.). Die Qualität wohlerworbener Rechte

kommt nach dieser Auf­­­fassung namentlich den – häufig nicht durch

Verfügung, sondern durch Vertrag verlie­henen – Konzessionen, auch den

Sondernutzungskonzessionen zu (Häfelin/Müller, Rz. 1898, 2010;

Imboden/Rhinow und Rhinow/Krähenmann, je Nr. 119 B IV), wobei dies

allerdings nicht für alle in einer Konzession verurkundeten Rechte zuzutreffen

braucht (Im­boden/Rhinow und Rhinow/Krähenmann, je Nr. 122 B IV).

Ein Teil der Lehre lehnt es ab, vertragliche

Rechtsansprüche Privater gegenüber Ge­setzesänderungen, die mit diesen

Ansprüchen kollidieren, als wohlerworbene Rechte zu qualifizieren und ihnen

absolute Gesetzesbeständigkeit zuzuerkennen. Nach dieser Auffas­sung schafft

zwar der Vertrag bezüglich solcher Ansprüche eine wirksame Vertrauens­grund­­­lage

und gebietet das aus dem Grundsatz von Treu und Glauben abgeleitete Vertrau­ensprinzip,

dieses gewichtige Vertrauensinteresse zu berücksichtigen. Indem die vertragli­chen

Ansprüche nicht von vornherein im Sinn von wohlerworbenen Rechten als absolut

ge­setzesbeständig erachtet werden, bleibt jedoch Raum für eine

Interessenabwägung, in welcher dem (bedeutenden) Vertrauensinteresse das

öffentliche und/oder private Interesse an der sofortigen und uneingeschränkten

Durchsetzung des neuen Rechts gegenübergestellt wird (Beatrice Weber-Dürler,

Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel und Frankfurt a.M. 1983,

S. 160 f. und 226; im gleichen Sinn Alfred Kölz, Intertemporales

Verwaltungs­recht, ZSR 102/1983 II, S. 181 f.; vgl. auch

Häfelin/Müller, Rz. 537 f.). Bei zwischen Ge­meinwesen und Privaten

abgeschlossenen öffentlichrechtlichen Verträgen sind im Rahmen dieser

Betrachtungsweise beide Vertragspartner grundsätzlich gleichgestellt: Der

Vertrag schafft eine Vertrauensgrundlage nicht nur für den Privaten, sondern

auch für das Gemein­wesen, welches sich ebenso wie der Private auf das

Vertrauensprinzip berufen kann.

Dieser Ansatz (der den Ansprüchen Privater

aus öffentlichrechtlichen Verträgen nicht von vornherein absolute

Gesetzesbeständigkeit im Sinn wohlerworbener Rechte zu­erkennt) findet sich

auch in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. VGr, 27. Ok­­­tober

2000, VK.2000.00006). Im Urteil VB.1999.00281 vom 2. März 2000 (ZBl

101/2000, S. 596) hatte das Verwaltungsgericht das Begehren eines pri­vaten

Unternehmens um Rückerstattung von Erschliessungskosten zu beurteilen, die auf­grund

1972/73 abge­schlossener öffentlichrechtlicher Verträge geleistet worden waren

und deren Rückerstat­tung mit der Begründung verlangt wurde, das Gemeinwesen

komme sei­nen Verpflichtun­gen aus diesen Verträgen nicht nach. Zu beurteilen

war dabei insbeson­dere die vertragliche Pflicht des Gemeinwesens,

Baubewilligungen im fraglichen Gebiet nur unter Auferlegung von

Einkaufsbeträgen nach quartierplanrechtlichen Grundsätzen zu gewähren, sowie

die Pflicht, dermassen eingenommene Einkaufsbeträge an die private Ver­tragspartnerin

abzu­liefern. Ausgehend davon, dass derartige Auflagen in Baubewilli­gungen

bzw. entsprechen­de Bauverweigerungen nach neuerem Recht (Planungs- und Bau­gesetz

vom 7. September 1975; Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni

1979) widerrechtlich gewesen wä­ren und daher die vertraglich vereinbarte

Leistung der Gemein­de im Sinn von Art. 119 des Obligationenrechts (OR)

unmöglich geworden sei, hat das Gericht geprüft, welche Fol­gen sich aus dem

Unmöglichwerden der Leistung ergäben. Mit der (analogen) Anwendung von

Art. 119 OR ist das Gericht stillschweigend davon ausgegangen, dass der

private Ver­tragspartner keinen Anspruch darauf habe, dass das Gemeinwesen

seine vertraglich be­grün­­­­­deten, jedoch gesetzwidrig gewordenen

Leistungspflichten erfülle.

c) Vorliegend geht es um eine Vereinbarung

von Grundeigentümern betreffend die Erschliessung ihrer Grundstücke. Abgesehen

davon dass kein schriftliches und einheitli­ches Vertragswerk vorliegt, sondern

die diesbezüglich getroffenen Abmachungen lediglich den genannten Beschlüssen

des Stadtrats entnommen werden können, hat die Rekursgeg­nerin an diesen

Abmachungen nicht als Trägerin hoheitlicher Gewalt, sondern als Eigen­tümerin

von Grundstücken mitgewirkt. Schon das lässt es als fraglich erscheinen, ob der

von der Rekurrentin geltend gemachte Anspruch auf Ersatz vorgeschossener

Erschlie­s­sungs­­­­kosten überhaupt als wohlerworbenes Recht gelten kann, das

Gegenstand einer mate­riellen Enteignung bilden könnte. Selbst wenn aber davon

ausgegangen würde, vermag dies der Rekurrentin nicht zu helfen. Wie die

Schätzungskommission zutreffend erwogen hat, ergibt sich aus den zwischen den

Parteien geführten Verhandlungen und getroffenen Abmachungen keine Zusicherung

der Rekursgegnerin an die Rekurrentin, dass die städti­schen Grundstücke jedenfalls

überbaut würden. Fehlt es an einer solchen Zusicherung, hat die Rekurrentin

auch keinen durch die Eigentumsgarantie geschützten Anspruch darauf, dass ihr

die vorgeschossenen Erschliessungskosten deswegen ersetzt werden, weil die Über­bauung

der betreffenden Grundstücke infolge ihrer Zuweisung zur Freihaltezone un­möglich

geworden ist. Demzufolge hat die Schätzungskommission eine Entschädigungs­pflicht

aus materieller Enteignung zu Recht verneint. Der dagegen erhobene Rekurs ist

abzuweisen.

3.

Die Schätzungskommission hat die Kosten

des Schätzungsverfahrens zu einem Viertel der Klägerin und zu drei Vierteln der

Beklagten auferlegt. Die (vor Schätzungs­kom­mission als Beklagte aufgetretene)

Rekurrentin beantragt, diese Kosten unabhängig vom Ausgang des Verfahrens in

der Sache vollumfänglich der Rekursgegnerin (d.h. der vor Schätzungskommission

als Klägerin aufgetretenen Stadt X) aufzuerlegen. Die­ses Be­gehren ist

begründet. Gemäss § 63 Abs. 1 AbtrG trägt die Kosten des Schätzungs­verfah­rens

in der Regel der Expropriant. Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtspre­chung

ist diese Vorschrift bei Verfahren betreffend materielle Enteignungen dahin

auszu­legen, dass dem eine Enteignung geltend machenden Ansprecher nur dann

Kosten aufzu­erlegen sind, wenn er das Verfahren leichtfertig verursacht hat

(RB 1993 Nr. 65; Kölz/ Boss­­hart/Röhl, § 13 N. 31). Diese Voraussetzung ist

hier nicht erfüllt. Die Kosten des Schätzungsverfahrens sind daher in Aufhebung

von Disp. Ziff. 3 des Schätzungsentscheids vollumfänglich der heutigen

Rekursgegnerin aufzuerlegen.

4.

Zu prüfen bleibt im Rahmen des

Klageverfahrens, ob die Rekurrentin einen An­spruch auf Ersatz der für die

Erschliessung der städtischen Grundstücke aufgewendeten Kosten unmittelbar aus

den mit der Rekursgegnerin getroffenen vertraglichen Abmachun­gen ableiten

könne. Dabei sind wie erwähnt neben den Ausführungen in der Rekursschrift auch

jene in der vor Schätzungskommission eingereichten Klageantwort und Duplik zu

be­rücksichtigen. Vorweg ist festzuhalten, dass wie erwähnt kein schriftliches

und einheitli­ches Vertragswerk vorliegt, welches in dieser Hinsicht ausgelegt

werden könnte. Gleich­wohl geht es darum, die Abmachungen, wie sie zwischen den

Parteien teils stillschweigend getroffen worden, teils in einzelnen Klauseln

der genannten Beschlüsse enthalten sind, nach dem Vertrauensprinzip (vgl.

Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 19; Imboden/Rhinow und Rhinow/­Krähenmann, je Nr.

20.

B V) auszulegen. Dabei ist entsprechend der Lehre (Jost Gross,

Schweizerisches Staatshaftungsrecht, Bern 1995, S. 140 f.; Weber-Dürler,

S. 227; offen gelassen in BGE 122 I 328 E. 5d S. 339) davon auszugehen,

dass ein Schadenersatz­anspruch gegen das sich vertragswidrig verhaltende

Gemeinwesen auch dann möglich ist, wenn ein Erfüllungsanspruch an

übergeordneten Interessen des Gemeinwesens scheitert (vgl. dazu auch hinten E.

4c).

a) Die Rekurrentin macht in erster Linie

geltend, aufgrund der getroffenen Abma­chungen zwischen den Parteien sei

bezüglich der Überbauung der städtischen Grundstücke nur der Zeitpunkt ungewiss

geblieben; es sei damit lediglich ein ungewisser Verfalltag (dies incertus

quando) und nicht, wie die Rekursgegnerin meine, eine aufschiebende Be­dingung

(dies incertus an) vereinbart worden (Rekursschrift S. 4, Duplik S. 2). –

Dieser Auffassung ist nicht beizutreten. Wohl ging der Stadtrat X ursprünglich

davon aus, dass die Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 "in nächster

Zeit" nicht überbaut, jedoch gleich­wohl in die Erschliessung einbezogen

werden sollten (Beschluss vom 7. September 1981). In der Folge änderte er

jedoch seine Haltung und beschloss, das Land bau­lich zu nutzen, weshalb der

Vorentscheid vom 7. September 1981 aufgehoben wurde (Aus­sprache vom 16. Juni

1982; Beschlüsse vom 26. Juli 1982). Kurze Zeit nach der Ausschreibung des auch

die Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 umfassenden Bauprojekts am 31. August 1982

zeichnete sich indessen bereits ab, dass eine Überbauung der städtischen Grundstücke

wegen der ungewissen Entwicklung ihrer zonenrechtlichen Behandlung in Frage gestellt

war. Bereits mit Schreiben vom 13. Oktober 1982 teilte das Bauamt X Architekt H

mit, im Zusammen­hang mit der Bauaus­schreibung laufe eine

Unterschriftensammlung, welche verlange, dass die Grund­stücke der

Familiengartenzone D zugeteilt würden, weshalb vorläufig kein An­trag auf Er­teilung

der Baubewilligung gestellt werde. Im Kontext dieser neuen Ent­wick­lung, die

der heutigen Rekurrentin aufgrund des Schreibens vom 13. Oktober 1982 be­wusst

sein musste, sind nach Treu und Glauben die späteren Äusserungen der Stadt X,

na­ment­lich jene in Ziff. 13 des Beschlusses vom 21. Februar 1983 betreffend

Geneh­mi­gung des Projektes und Ziff. 2 des Beschlusses vom 5. August 1985

betreffend die Ge­neh­mi­gung der Bauabrechnung zu verstehen. Wenn darin der

Vorbehalt aus­gesprochen wird, die auf die Erschliessung der städtischen

Grundstücke ent­fallenden Kos­tenanteile seien "durch die übrigen

Beitragspflichtigen vorzu­schies­sen, bis die Stadt X diese Grund­stücke

allenfalls überbaut" (Ziff. 13 des Be­schlusses vom 21. Februar 1983),

bzw. zur Kenntnis genommen wird, "dass mit der Über­bauung der

Liegenschaften Kat.Nr. 01 und 02 oder Teilen derselben die Stadt den Betrag von

... als Einkauf .......zu bezahlen hat" (Ziff. 2 des Beschlusses vom

5.

August 1985), so können diese Äusserungen im Licht der sich seit

Oktober 1982 abzeichnenden Entwicklung nur dahin ver­standen werden, dass die

Ver­pflichtung der Stadt X, die Erschliessungs­kosten in dem sich aus dem

Kostenverleger er­gebenden Umfang zu übernehmen, unter dem Vorbe­halt einer

aufschiebenden Bedingung der Überbauung der städtischen Grundstücke stand. Ob

es sich bei dieser aufschiebenden Bedingung im Sinn von Art. 151 OR um eine

potes­tative (in einer Handlung einer Ver­trags­partei bestehende) oder um eine

kasuelle Be­din­gung (in Gestalt beliebiger zukünftiger Ereignisse und

Handlungen Dritter, die dem Willen der Vertragsparteien entzogen sind) handelt

(zur Unterscheidung vgl. Theo Guhl/Alfred Koller, Das Schweizerische Obliga­tionen­recht,

9.

A., Zürich 2000, § 9 Rz. 15 ff.), ist hier nicht

entscheidungswesentlich.

b) Unbehelflich ist der Einwand der

Rekurrentin, die Stadt habe den Vertrag nicht im Zeitpunkt vollständig

abgeschlossener Planung durch einseitige Aufnahme einer Bedin­gung zum Nachteil

der Rekurrentin bzw. des Baukonsortiums abändern können (Rekurs­schrift. S. 3,

Klageantwort S. 12 f., Duplik S. 4). Damit verkennt die

Rekurrentin wieder­um, dass kein schriftliches und einheitliches Vertragswerk

vorliegt, namentlich kein sol­ches, dass im Oktober 1982 bereits abgeschlossen

gewesen wäre. Wie die Rekurrentin sel­ber ein­räumt, ist für die Feststellung

des Vertragswillens der Parteien "die gesamte Ver­tragsge­schichte"

massgeblich; dazu gehört aber die geschilderte Entwicklung vom Septem­ber 1981

zumindest bis zur Realisierung der Erschliessungsanlagen, die in den Jahren

1983.

und 1984 erstellt wurden. Für die Feststellung des Vertragswillens ist

daher auch und vorab die dargelegte Äusserung der Stadt X in Ziff. 13 des

Beschlusses vom 21. Februar 1983 massgebend, wo der Vorbehalt ausgesprochen

wurde, die auf die Erschliessung der städti­schen Grundstücke entfallenden

Kostenanteile seien "durch die übrigen Beitrags­pflichtigen

vorzuschiessen, bis die Stadt X diese Grund­stücke allenfalls überbaut".

Diese Erklärung spricht schon ihrem Wortlaut nach dafür, dass nicht bloss ein

ungewisser Ver­falltag, son­dern eine aufschiebende Bedingung vereinbart

wurde.

c) Die Rekurrentin macht geltend, durch die

Auszonung der Parzellen Kat. Nrn. 01 und 02 sei deren Überbauung unmöglich

geworden, weshalb eine Realerfüllung der Ver­einbarung nicht mehr möglich sei;

da die Unmöglichkeit der Erfüllung durch die Rekurs­gegnerin zu vertreten sei,

richteten sich die Rechtsfolgen nicht nach Art. 119 OR, sondern werde die

Rekursgegnerin schadenersatzpflichtig. - Nach Art. 119 Abs. 1 OR ist

die For­derung erloschen, wenn die Umstände, die zur Unmöglichkeit der Leistung

führten, nicht durch den Schuldner zu verantworten sind. Ist Letzterer für die

Unmöglichkeit verantwort­lich, so bleibt seine Leistungspflicht bestehen, wobei

sich die unmöglich gewor­dene Ver­tragsleistung in eine solche auf

Schadenersatz wandelt, demnach das positive Ver­trags­in­te­resse zu erstatten

ist. Liegt die Unmöglichkeit jedoch ausserhalb des Verant­wort­lich­keits­bereichs

des Schuldners, so beschränkt sich deren Haftung nach Art. 119 Abs. 2

OR auf die ungerechtfertigte Bereicherung. In Anwendung dieser Grundsätze hat

das Verwal­tungs­ge­richt im erwähnten Urteil VK.1999.00281 vom 2. März 2000

(ZBl 101/2000, S. 596) erwo­gen, die betroffene Gemeinde habe das

Unmöglichwerden der Erfüllung der im Erschlies­sungsvertrag eingegangenen

Verpflichtungen nicht zu vertreten (E. 4d) und sie habe sich auch nicht

ungerechtfertigt bereichert, weshalb eine Haftung nach Art. 119 Abs. 2 OR ent­falle

(E. 4e). Der vorliegende Fall unterscheidet sich in dieser Hinsicht grundle­gend

von dem dort beurteilten Sachverhalt: Steht die von der Rekursgegnerin eingegan­gene

Ver­pflichtung zur nachträglichen Übernahme der von der Rekurrentin für die Er­schliessung

der städtischen Grundstücke aufgewendeten Kosten unter einer aufschiebenden

Bedingung im dargelegten Sinn, die bis heute nicht eingetreten ist, so ist es

unerheblich, ob die Erfül­lung dieser suspensiv bedingten Verpflichtung

unmöglich geworden ist. Selbst wenn man Letzteres wegen der Zuweisung der

Grundstücke zur Freihaltezone bejahen würde, kann da­her dahin gestellt

bleiben, ob die Rekursgegnerin als Schuldnerin das Un­möglichwerden der

Leistung zu vertreten oder (verneinendenfalls) die gegen sie erhobene Forderung

im Sinn von Art. 119 Abs. 1 OR erloschen sei; dementsprechend kann auch die

Frage offen bleiben, ob sich die Rekursgegnerin, sofern die Forderung erloschen

wäre, im Sinn von Art. 119 Abs. 2 ungerechtfertigt bereichert hätte.

5.

Zusammengefasst ergibt sich, dass das

sowohl als Rekurs wie auch als Klage zu behandelnde Entschädigungsbegehren der

Rekurrentin/Klägerin abzuweisen ist. Aufzuhe­ben ist lediglich Disp. Ziff. 3

des angefochtenen Schätzungsentscheids betreffend die Auf­lage der Kosten des

Schätzungsverfahrens. ...

Demgemäss beschliesst

das Verwaltungsgericht:

Die Verfahren

VR.2000.00006 und VK.2000.00009 werden vereinigt;

und entscheidet:

1.

Der Rekurs wird in der Hauptsache abgewiesen. Der

Entscheid der Schätzungskom­mission wird mit Ausnahme von Disp. Ziff. 3

bestätigt. Die Kosten des Schätzungs­verfahrens werden vollumfänglich der

Rekursgegnerin auferlegt.

2.

Die Klage wird abgewiesen.

...