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Entscheid

VR.2001.00001

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VR.2001.00001

20. September 2001Deutsch30 min

(URT.2001.6403)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Die A AG war Mitte der 80er-Jahre

Eigentümerin des später parzel­lierten Grundstücks mit der damaligen

Kat.-Nr. 1 im Gebiet X in der Gemeinde W. Das mehr als 30'000 m2

haltende Grundstück grenzte im Nordosten an die damals noch trottoirlose

O-strasse, im Nord- und Südwesten an die Flurwege Kat.-Nr. 2 (heute:

R-Strasse) und 3 (heute: S-Stras­se) sowie südöstlich an die Strasse T bzw.

deren gradlinige Verlängerung an. Das Areal war weder hinsichtlich der Strassen

noch der Ver- und Entsorgungs­leitungen groberschlossen. Der kommunale

Verkehrsplan vom 17. Mai 1982 bezeichnete die erwähnten Flurwege als geplante

Sammelstrassen. Der kommunale Erschlies­sungsplan vom 30. Januar 1984/ 29.

Oktober 1985 wies die ganze S-Strasse und den nordöstlichen, an die O-strasse

anschliessenden Teil der R-Strasse der zweiten Etappe (1990-94) zu.

Weil die A AG

das Grundstück dennoch möglichst bald überbauen wollte, liess sie

Erschliessungsstudien erstellen, welchen der Gemeinderat mit Beschluss

Nr. 387 vom 5. November 1985 grundsätzlich zustimmte. Mit Be-schluss

Nr. 37 vom 28. Januar 1986 unterbreitete der Gemeinderat der A AG und

einem weiteren Bauinteressenten (Eigentümer des westlich an die geplante

Obstgarten- strasse anschliessenden Areals U , damals Kat.-Nr. 4) einen

Vorschlag für die Erschliessung des Gebiets Hägeler/Schwanden. Danach erklärte

sich die Gemeinde bereit, auf einen Quartierplan zu verzichten, sofern die

beiden Grundeigentümer die Grober­schlies­sung unter Übernahme des

überwiegenden Teils der Kosten selbst ausführten und die Stras­sen samt

Kanalisationsleitungen und Beleuchtung nach ihrer Fertigstellung unentgeltlich

an die Gemeinde abträten. Die angesprochenen Grundeigentümer stim­mten diesem

Vorschlag nie ausdrücklich zu. Indessen reichte die A AG im März 1986 ein

Projekt für den Bau des hier interessierenden letzten Abschnitts der R-Strasse

samt Kanalisation ein. Mit Beschluss Nr. 118 vom 25. März 1986 genehmigte

der Gemeinderat W dieses Strassenbauvorhaben. Die A AG liess in der Folge die

Strasse bauen, die im Herbst 1987 bis auf den heute noch feh­lenden Deckbelag

fertig gestellt war und seither von der Öffentlichkeit benutzt wird.

Am 14. Juni 1989 ersuchte die A AG den

Gemeinderat W um Rückerstattung der von ihr bezahlten Kosten der Kanalisation

in der R-Strasse in der Höhe von Fr. 193'796.75. In der Folge entspann sich

eine Korrespondenz zwischen den Rechtsvertretern der Parteien; im Ergebnis

lehnte die Gemeinde das Begehren der A AG ab.

Am 28. April und am 8. Mai 1995 ersuchte die

A AG den Gemeinderat W erneut um Kostenrückerstattung, diesmal sowohl für die

Kosten des Stras­sen- wie des Kanalisationsbaus, als auch um Entschädigung für

eingeworfenes Land. Der Gemeinderat W lehnte dieses Gesuch am 17. Oktober 1995

ab. Im gleichen Beschluss forderte er die A AG auf, bis 30. Juni 1996 für die

Behebung der Schäden an der Tragschicht der R-Strasse und den Einbau des

Deckbelags besorgt zu sein. Anschliessend habe innert zwei Monaten die

unentgeltliche Übertragung ins öffent­liche Eigentum zu erfolgen.

Erwägungen

II. Die A AG gelangte gegen diese Verfügung

entsprechend der Rechtsmittelbelehrung an die Baurekurskommission II. Diese

hiess den Rekurs am 30. April 1996 gut, soweit sie darauf eintrat, und hob

die Anordnungen betreffend die Vollendung der Bauarbeiten und die Übernahme der

Strassenparzelle in das öffentliche Eigentum auf. Zur Beurteilung des Begehrens

um Rückerstattung bzw. Übernahme der Kosten für die R-Strasse erachtete sich

die Baurekurskommission II als unzuständig; vielmehr sei das Verfahren nach dem

Gesetz vom 30. November 1879 über die Abtretung von Privatrechten (AbtrG)

einzuschlagen. Der Entscheid der Baurekurskommission erwuchs unangefochten in

Rechtskraft.

Noch während das Verfahren vor

Baurekurskommission hängig war, ersuchte die A AG die Baudirektion des Kantons

Zürich, die Gemeinde W gestützt auf § 93 des Planungs- und Baugesetzes vom

7.

September 1975 (PBG) zur Fertigstellung der Groberschliessungsanlagen

R-Strasse /S-Strasse inklusive Kanalisation anzuhalten und die Gesuchsgegnerin

zu verpflichten, der Gesuchstellerin die in diesem Zusammenhang vorgeschossenen

Kosten der Erstellung und der Landabtretung zu­rückzuerstatten. Die

Baudirektion lehnte das Gesuch am 25. Juli 1997 ab, im Wesentlichen deshalb,

weil es nicht der Sinn von § 93 PBG sei, bei längst erstellten

Groberschlies­sungs­anlagen den Grundeigentümern zur Rückerstattung von

vorgestreckten Kostenanteilen zu verhelfen. Den gegen diesen Entscheid

erhobenen Rekurs der A AG wies der Regierungsrat am 16. Juni 1998 ab.

III. Am 7. Januar 1997 ersuchte die Gemeinde

W das Statthalteramt des Bezirks W um Einleitung des Schätzungsverfahrens. Das

Statthalteramt überwies die Akten am 8. Januar 1997 der Schätzungskommission

II. Diese sistierte vorerst das Verfahren, mit Blick auf das bei der

Baudirektion bzw. anschliessend beim Regierungsrat hängige Verfahren. Nachdem

die Parteien am 24. November bzw. 21. Dezember 1998 um Fort­setzung des

Schätzungsverfahrens ersucht hatten, führte die Schätzungskommission II am 13.

April 1999 eine Schätzungsverhandlung mit den Parteien durch. Dabei beantragte

die Gemeinde W als Klägerin

1.

Es sei festzustellen, dass der A AG gegenüber der Klägerin

kein Anspruch auf Rückerstattung irgendwelcher Baukosten oder auf eine

Entschädigung für Landabtretungen im Zusammenhang mit der R-Strasse sowie dem

Trottoir an der S-Strasse zustünden.

2.

Es sei festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet sei,

an der R-Strasse den Deckbelag einzubringen sowie die übrigen

Fertigstellungsarbeiten auszuführen.

3.

-6. (Verschiedene Anträge im Zusammenhang mit der Erhebung von

Mehrwertsbeiträgen bei den Anstössern).

Die Beklagte beantragte, die Gemeinde W sei

zu verpflichten, der Beklagten die Grundstücke Kat.-Nr. 5 in N von 315 m2

und Kat.-Nr. 6 in N von 942 m2 formell zu enteignen und sie

dafür mit Fr. 700.-/m2 = Fr. 879'200.- [richtig: Fr. 879'900.-] zu

entschädigen. Zudem beantragte die Beklagte Kosten­ersatz für die Bauarbeiten

an der R-Strasse im Betrag von Fr. 193'796.- für die Kanalisation und Fr.

369'051.- für die Strasse, sowie die Verzinsung dieser Beträge seit dem 1.

Oktober 1987.

Die Schätzungskommission II führte einen

zweiten Schriftenwechsel und drei weitere – interne – Schätzungsverhandlungen

durch. Mit Entscheid vom 26. September 2000 hiess sie den Hauptantrag der

Klägerin gut und stellte fest, dass die Klägerin der Beklagten weder die Kosten

des Strassenbaus und der Kanalisation des letzten Teilstücks der R-Strasse noch

die Landkosten der Moosbach- und S-Strasse zu bezahlen habe. Auf die Anträge

betreffend die formelle Enteignung des der Beklagten gehörenden Stras­sen- und

Trottoirgebiets und betreffend Fertigstellung der R-Strasse trat die

Schätzungskommission nicht ein, jene betreffend die Mehrwertsbeiträge schrieb

sie als gegenstandslos geworden ab. Die Verfahrenskosten auferlegte sie der

Klägerin. Der Entscheid wurde den Parteien – nachdem die Klägerin am 4.

Dezember 2000 beim Verwaltungsgericht Aufsichtsbeschwerde gegen die

Schätzungskommission II wegen Rechtsverzögerung erhoben hatte – am 22. Dezember

2000.

zugestellt.

IV. Die A AG meldete gegen den Entscheid der

Schätzungskommission II am 16. Januar 2001 Rekurs an (VR.2001.00001), ebenso

die Gemeinde W am 22. Januar 2001 (VR.2001.00002). Die A AG (fortan:

Rekurrentin) reichte den begründeten Rekurs innert der ausnahmsweise und ohne

Präjudiz erstreckten Frist am 15. März 2001 ein, während die Gemeinde W

(fortan: Rekursgegnerin) erklärte, sie verzichte auf die Einreichung einer

Rekursschrift.

Die Rekurrentin erneuerte vor

Verwaltungsgericht im Wesentlichen ihre bereits der Schätzungskommission II

gestellten Anträge, unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Die Rekursgegnerin

beantragte am 21. Mai 2001 die Abweisung des Rekurses und die Bestätigung des

angefochtenen Entscheids, ebenfalls unter Kosten- und Entschädigungsfolge. Auch

die Schätzungskommission beantragte am 18. April 2001 die Abweisung des

Rekurses, ohne dazu näher Stellung zu nehmen.

Die Vorbringen der Parteien werden, soweit

erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.

Das

Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

a) Das Verwaltungsgericht ist zur

Beurteilung des vorliegenden Rekurses nach § 46 Abs. 2 AbtrG

zuständig. Das Verfahren richtet sich dabei nach den Bestimmungen über die Be­schwerde

an das Verwaltungsgericht (RB 1998 Nr. 44 = BEZ 1998 Nr. 23). Auf­grund

des Streit­werts der Angelegenheit ist gemäss § 38 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) die

Kammer zur Entscheidung berufen.

b) Da die Rekursgegnerin auf die Anfechtung

des Entscheids der Schätzungskommis­sion II vom 26. September 2000 verzichtet

hat, kann das Verfahren VR.2001.00002 als durch Rückzug des Rekurses erledigt

abgeschrieben werden.

c) Die Schätzungskommission II ist auf den

Antrag der Rekurrentin, die Gemeinde W sei zu verpflichten, die im Streit liegenden

Grundstücke formell zu enteignen, nicht eingetreten, weil sie unzuständig sei.

Das Abtretungsgesetz verleihe ihr keine Kom­petenz, die Einleitung einer

formellen Enteignung zu befehlen. Vorliegend wäre daher in erster Linie zu

prüfen, ob die Schätzungskommission II zu Recht auf den fraglichen Antrag nicht

eingetreten ist. Sollte dies nicht der Fall sein, hätte das Verwaltungsgericht

selbst zu entscheiden oder – vorzugsweise – die Sache zur Beurteilung

zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1 VRG). Es erübrigt sich indessen, auf diese

prozessuale Frage einzugehen. Das auf Enteignung gerichtete Begehren der

Rekurrentin soll offenkundig nur die Grundlage für ihr eigentliches Anliegen

schaffen, die Entschädigung für Baukosten und für das Land der Re­kurrentin,

welches für die R-Strasse und das Trottoir an der S-Strasse eingesetzt wurde.

Ob ein solcher Anspruch besteht, ist auf jeden Fall im vorliegenden Verfahren

materiell zu prüfen.

d) Die Akten geben über den massgeblichen

Sachverhalt hinreichend Aufschluss. Auf die beantragte Einvernahme

verschiedener Zeugen ist daher zu verzichten, ebenso auf einen Augenschein.

2.

Umstritten ist, ob die Rekursgegnerin der

Rekurrentin das Land zu enteignen und zu entschädigen hat, welches diese für

die R-Strasse und das Trottoir an der S-Strasse eingebracht hat. Weiter liegt

im Streit, ob die Rekursgegnerin der Rekurrentin in diesem Zusammenhang

entstandene Baukosten zu ersetzen und zu verzinsen hat. Nicht zu beurteilen ist

hingegen, ob bzw. wie die Rekursgegnerin den Übergang der R-Strasse und der

S-Strasse ins öffentliche Eigentum erreichen kann, wenn keine Ent­eignungspflicht

besteht. Eben so wenig ist zu entscheiden, ob und wie die Rekursgegnerin die

Fertigstellung der R-Strasse erzwingen kann.

Der Entscheid über die Rekursanträge hängt im

Wesentlichen davon ab, ob zwischen den Parteien hinsichtlich dieser Fragen ein

rechtsgültiger Vertrag besteht und ob die darin vorgesehene Lösung allenfalls

wegen eines Widerspruchs zu zwingendem Recht nicht durchgesetzt werden kann.

Die sich in diesem Zusammenhang stellenden

Fragen tatsächlicher und rechtlicher Natur betreffen keine Aspekte,

hinsichtlich derer der angefochtene Entscheid im Sinn von § 51 AbtrG als

Expertenbericht zu berücksichtigen wäre. Die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts

richtet sich daher ohne Einschränkung nach den §§ 50 f. VRG.

3.

a) Vorweg ist festzuhalten, dass die

Rekurrentin Mitte der Achtzigerjahre keinen Anspruch auf den Bau der fehlenden

Groberschliessungsanlagen durch die Rekursgegnerin hatte. Der Bau dieser

Anlagen war gemäss dem kommunalen Erschliessungsplan vom 30. Januar 1984

bzw. 29. Oktober 1985 erst in der zweiten Etappe (1990-94) vorgesehen. Daher

trifft auch die Feststellung der Schätzungskommission II zu, dass die Beklagte

ihr Grundstück in den Achtzigerjahren wegen mangelnder Baureife gemäss

§§ 233 ff. PBG nicht hätte überbauen können.

b) Die Schätzungskommission II hat erwogen,

mit der Einreichung eines Detailprojekts für den Bau der R-Strasse zur

Genehmigung durch den Gemeinderat und dem anschliessenden Bau der Anlagen habe

die Rekurrentin den Vorschlag des Gemeinderats vom 28. Januar 1986 (vgl. Ziff.

I der Prozessgeschichte und nachfolgend E. 3c) konklu­dent angenommen. Daher

sei ein öffentlichrechtlicher Vertrag über den Strassenbau und dessen

definitive finanzielle Regelung zu Stand gekommen. Die Parteien bekräftigen

auch vor Verwaltungsgericht ihre Auffassung, dass über den Strassenbau und die

Widmung der Strasse zu öffentlichem Gebrauch eine öffentlichrechtliche

Vereinbarung vorliege. Unterschiedlicher Auffassung sind sie allerdings

hinsichtlich der Abmachungen, die über die Kos­tentragung getroffen worden sein

sollen.

In der Tat ist

das Verhalten der Beteiligten als Vertragsschluss durch konkludentes Verhalten

zu würdigen. Der Vertrag regelt den Bau und die Finanzierung einer Erschlies­sung

und ist damit unbestrittenermassen öffentlichrechtlicher Natur. Er untersteht

deshalb dem kantonalen öffentlichen Recht. Soweit darauf die allgemeinen

Prinzipien des Bundeszivilrechts Anwendung finden, bilden diese Teil des

kantonalen öffentlichen Rechts (RB 2000 Nrn. 153 und 154 = ZBl 101/2000,

S. 596 E. 4a mit Hinweis). Fragen lässt sich immerhin, ob das Vorliegen eines

gültigen Vertrags nicht deswegen zu verneinen sei, weil er nicht schriftlich,

sondern nur durch konkludentes Verhalten abgeschlossen wurde. Das Bundesgericht

hat in BGE 99 Ib 115 E. 3a offen gelassen, ob ein öffentlichrechtlicher Vertrag

der Schriftform bedürfe. Die Lehre bejaht dies überwiegend (vgl. die Nachweise

bei Vera Marantelli-Sonanini, Erschliessung von Bauland, Bern 1997, S. 146;

bejahend auch Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Regina Kiener, Allgemeines

Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 241). Insbesondere wird darauf

hingewiesen, dass die Schriftform aus Gründen der Rechtssicherheit zu verlangen

sei, und dass es keinen Grund gebe, den Abschluss von Verträgen durch eine

Behörde geringeren Formerfordernissen zu unterwerfen als den Erlass von

Verfügungen (Pierre Moor, Droit administratif, Bd. II, Bern 1991, S. 264).

Dieser überzeugenden Auffassung ist grundsätzlich beizupflichten. Vorliegend

ist allerdings zu beachten, dass ein schriftlicher, in die Form einer Verfügung

gekleideter Vorschlag des Gemeinderats vom 28. Januar 1986 vorlag bzw.

vorliegt, der sich zu allen wesentlichen Aspekten äusserte, so dass der

Formmangel nur darin besteht, dass die private Vertragspartei nie schriftlich

ihre Zustimmung zu diesem Vorschlag erklärt hat. Hingegen liegt eine

(eindeutige) Annahme des Vorschlags durch konkludentes Verhalten vor. Nachdem

noch heute beide Parteien vom Vorliegen eines Vertrags ausgehen und sich auch

für die Bestim­mung des Vertragsinhaltes (unter anderem) auf den erwähnten

Vorschlag des Gemeinderates berufen, wäre es überspitzt formalistisch, das

Vorliegen eines gültigen Vertrags allein wegen der fehlenden schriftlichen

Annahme durch die Rekurrentin zu verneinen. Das Verwal­tungsgericht nahm

übrigens bereits in seinem Urteil VB.2000.00025 vom 10. Mai 2000, E. 4b/bb an,

es liege ein gültiger Vertrag vor, wobei es sich allerdings mit der Frage der

erforderlichen Form nicht weiter auseinandersetzte (vgl. auch VGr, 14. April

2001, VR.2000.00006, einsehbar über http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung/

search.html).

Im vorliegenden Zusammenhang ohne Bedeutung

ist, dass auf die Übertragung von Grundeigentum gerichtete Verträge

grundsätzlich öffentlich zu beurkunden sind (BGE 112 II 107, E. 2;

Marantelli-Sonanini, S. 146).

c) Im Beschluss vom 5. November 1985, in

welchem der Gemeinderat W seine grundsätzliche Zustimmung zum Erschliessungskonzept

der Rekurrentin für das Grundstück Kat.-Nr. 1 erklärte, stellte er noch

eine Kostenbeteiligung der Gemeinde an den im Generellen Kanalisationsprojekt

enthaltenen Kanalisationsleitungen in Aussicht. Im Beschluss vom 28. Januar

1986.

kam er auf diesen Punkt zurück. Er erwog, dass einem vorzeitigen

Baubeginn, d.h. vor dem für die Grob­erschliessung vorgesehenen Zeitpunkt, dann

nichts entgegenstehe, wenn die Gemeinde dadurch nicht mit Kosten belastet

werde. Das gelte sowohl für die Strassen, wie auch für die

Kanalisationsleitungen. Für diesen Fall sei § 11 der

Quartierplanverordnung vom 18. Jan­uar 1978 (QPV) wegleitend, dessen Abs.

2.

lautet: "Die Kosten für den im Sinne von § 93 PBG vorzeitigen Bau

solcher Anlagen [der Groberschliessung] sind von den Gesuchstellern

vorzuschiessen; das Gemeinwesen kann über die Pflicht zur Bevorschus­sung

hinaus die vorzeitige Erstellung solcher Anlagen von einer vollumfänglichen

Kostenübernahme durch die Gesuchsteller abhängig machen." Weiter zählen

die Erwägungen auf, welche Anlagen zur Groberschliessung der Grundstücke der

Rekurrentin und des weiteren interessierten Grundeigentümers (D ) gehören, um

wie folgt fortzufahren:

"Gemäss § 11 Abs. 2 der

Quartierplanverordnung könnte also die Gemeinde von den bauwilligen

Grundeigentümern die Baukosten für die erwähnten Strassen und Kanalisationen

vorschiessen lassen oder aber sie zu einer vollumfänglichen Kostenübernahme

veranlassen. Der Gemeinderat möchte einen Mittelweg beschreiten und kann sich

mit folgender Regelung einverstanden erklären:

Anlagen Kostenübernahme

durch

Verlängerung R-Strasse

- Landerwerb A

AG

- Strassenbau A

AG

- Kanalisationsleitung A

AG

- Strassenbeleuchtung Gemeinde

Verlängerung S-Strasse

- Landerwerb D

- Strassenbau D

- Kanalisationsleitung längs des Grundstücks

Kat.-Nr. 7 der Gemeinde Gemeinde

- Kanalisationsleitung längs der Grundstücke

A AG/D D

/ A AG

- Strassenbeleuchtung Gemeinde

M-strasse

- Kanalisationsleitung Gemeinde

Weiter wird begründet, weshalb die Gemeinde

nicht für die Landkosten für die Strassen aufkomme, und wörtlich ausgeführt:

"Selbstverständlich haben die

beiden privaten Grundeigentümer selber für den Bau der erwähnten Anlagen

besorgt zu sein und sie nach Fertig­stellung unentgeltlich der Gemeinde

abzutreten.

Die vorstehend dargelegte Lösung

darf als angemessen bezeichnet werden. Auf ein Quartierplanverfahren kann

verzichtet werden. Den beiden Grundeigentümern wird so ermöglicht, ihr Land

rasch und nicht erst in den Jahren 1990 - 1994 zu überbauen und daraus Nutzen

zu ziehen. Dieser Vorteil kommt ausschliesslich ihnen zu. Zwar stos­sen auch

die Grundstücke des Kantons (Landwirtschaftliche Schule) und der

Primarschulgemeinde an die künftige R-Strasse . Es ist aber bekannt, dass die

Landwirtschaftliche Schule bestrebt ist, ihr Land auch künftig

landwirtschaftlich zu nutzen, und es ist in keiner Weise anzunehmen, dass die

Primarschulgemeinde in absehbarer Zeit auf ihrem Land ein Schulhaus errichten

wird.

Die finanzielle Belastung der

Gemeinde entsprechend dem hier zur Diskussion gestellten Vorschlag steht heute

noch nicht fest. Gewiss ist einzig, dass sie nicht selber die Aufwendungen für

die Kanalisationsleitung in der zu verlängernden S-Strasse längs ihres

Grundstückes Kat.-Nr. 7 zu tragen haben wird. Beabsichtigt ist, dieses

Land zu verkaufen, wobei für die Erschliessungskosten im Kaufpreis ein Anteil

enthalten sein wird. Für die Baukosten für die Strassenbeleuchtung an der

verlängerten R-Strasse und der verlängerten S-Strasse sowie die Kosten für die

Kanalisationsleitung in der M-strasse werden den Stimmberechtigten sehr

wahrscheinlich Kreditbegehren vorgelegt werden müssen."

Diese Erwägungen, auf die das Dispositiv

ausdrücklich Bezug nimmt, lassen keinen ernsthaften Zweifel zu, dass der

Gemeinderat den beiden bauwilligen Grundeigentümern die Kosten der

Groberschliessung durch die Obstgarten- und die R-Strasse (samt Kanalisation)

ganz und definitiv überwälzen wollte, abgesehen von den Kosten für die Stras­senbeleuchtung.

Wohl lässt sich die Einleitung für sich allein gelesen noch so verstehen, dass

die Gemeinde lediglich anstrebte, nicht vor dem für die Groberschliessung

vorgesehenen Zeitpunkt mit Kosten belastet zu werden. Die weiteren Erwägungen

stellen aber klar, dass sie von der in § 11 Abs. 2 QPV gegebenen, weiter

gehenden Möglichkeit Gebrauch machen wollte, mit der als Mittelweg bezeichneten

Einschränkung, dass sie die Kos­ten der Stras­senbeleuchtung zu übernehmen

bereit war. Dass die Gemeinde die Kosten der Grob­erschliessung von

Kat.-Nr. 7 (bis auf weiteres) zu tragen bereit war, ist nicht

inkonsequent, da vorgesehen wurde, diese Kosten im Rahmen des Verkaufs des

Grundstücks auf den Käufer zu überwälzen. Die Haltung des Gemeinderats wird

auch einleuchtend begründet damit, dass ausser den beiden angesprochenen

Grundeigentümern auf absehbare Zeit niemand am vorgesehenen Ausbau der

Groberschliessung interessiert war bzw. daraus einen Nutzen zog.

Die Auffassung der Rekurrentin, es sei klar,

dass der Ausbau der Obstgarten- und der R-Strasse samt Kanalisation im

Interesse der ganzen Gemeinde W gelegen habe, überzeugt demgegenüber nicht.

Einerseits leuchtet die Aussage der Rekursgegnerin ein, dass die nordwestlich

der R-Strasse gelegenen Grundeigentümer (Kanton und Primarschulgemeinde) am

Ausbau dieser Stras­se kein Interesse hatten, und anderseits trifft es nicht

zu, dass dieser Ausbau für die Erschliessung des V von wesentlicher Bedeutung

war. Dieses Gebiet war im fraglichen Zeitraum bereits erschlossen und

weitestgehend überbaut, woran auch die Tatsache nichts ändert, dass ein einzelnes

Grundstück am V (Kat.-Nr. 8 ) neu an die Kanalisation in der R-Strasse

statt an jene in der O-strasse angeschlossen wurde.

In diesem Zusammenhang ist auch festzuhalten,

dass der Entscheid, die R-Strasse bis zur O-strasse auszubauen, auf dem freien

Willen der Rekurrentin beruhte. Zur Verwirklichung der am 14. Oktober 1986

bewilligten Arealüberbauung hätte es ihr wohl freigestanden, nur ein kürzeres

Stück zu bauen. Jedenfalls hat die Rekursgegnerin nie den Vollausbau dieser

Strasse verlangt. Indessen beabsichtigte die Rekurrentin offenbar, auch den

nördlichsten Teil von Kat.-Nr. 1 zu überbauen, wozu sie die Erschliessung

über die R-Strasse vorsah.

Dass die Rekursgegnerin von einer definitiven

Kostenregelung entsprechend ihrem soeben ausführlich wiedergegebenen Vorschlag

ausging, ist schliesslich auch der Baubewilligung für die Groberschliessung vom

25.

März 1986 zu entnehmen.

Die Rekurrentin muss sich daher darauf

behaften lassen, dass sie dem in sich klaren und widerspruchsfreien Vorschlag

der Rekursgegnerin zustimmte, indem sie ein entsprechendes Bauprojekt für die

Groberschliessung einreichte und nach dessen Genehmigung auch umgehend zu

realisieren begann. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass die Bau­bewilligung

für die Arealüberbauung vom 14. Oktober 1986 eine zumindest unklare Erwägung

enthält, indem zur Erschliessung ausgeführt wird, diese stehe zur Zeit auf

privater Basis und ohne Mitfinanzierung durch die Gemeinde im Bau. Es sei

"auch zum heutigen Zeitpunkt nicht bekannt, wann eine Kostenrückerstattung

durch die Gemeinde an die heutige Bauherrschaft" erfolge. Sicher werde

dies nicht vor 1990 erfolgen. Wenn die Rekursgegnerin heute geltend macht,

dieser Hinweis beziehe sich bestenfalls auf die Auszahlung allfälliger

Mehrwertsbeiträge Dritter, so ist dem entgegenzuhalten, dass solche Beiträge

nie zur Diskussion standen und namentlich im Vorschlag vom 28. Januar 1986

nicht erwähnt werden. Vielmehr lässt die gewählte Formulierung bei unbefangener

Lektüre ohne Weiteres den Schluss zu, dass ihre Autoren davon ausgingen,

grundsätzlich werde die Gemeinde zu gegebener Zeit eine Kostenrückerstattung zu

leisten haben. Sie ändert aber nichts daran, dass der von der Rekurrentin

akzeptierte und in der Bewilligung vom 25. März 1986 bestät­igte Vorschlag der

Gemeinde vom 28. Januar 1986 keine solche Rückerstattungs- bzw.

Kostenbeteiligungspflicht vorsah, abgesehen von den Kosten der

Strassenbeleuchtung. Mass­geblich ist die Auslegung des Vorschlags der Gemeinde

nach Vertrauens­prinzip. Dem Vorschlag ist daher jener Sinn zu geben, den ihm

die Rekurrentin im Zeitpunkt des Empfangs auf Grund der ihr damals

bekannten Umstände in guten Treuen beilegen musste. Da­bei musste sie davon

ausgehen, dass die Gemeinde keinen Vertrag ab­schlies­sen wollte, der mit dem

öffentlichen Interesse in Widerspruch steht (Ulrich Häfelin/Georg Müller,

Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 888

mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).

Auf die Frage, ob sich aus den Abmachungen

der Gemeinde mit der F AG Folgerungen für ihr Rechtsverhältnis mit der

Rekurrentin ergeben, ist weiter hinten einzugehen (E. 5).

4.

a) Nach heute herrschender Lehre und

Praxis sind öffentlichrechtliche Verträge zwischen einem Gemeinwesen und einem

Privaten zulässig, wenn ein Rechtssatz diese Hand­lungsform vorsieht oder dafür

zumindest Raum lässt, und sofern sie vom Gesetz nicht ausgeschlossen wird (vgl.

Häfelin/Müller, Rz. 862 ff.). Der öffentlichrechtliche Ver­trag über eine

privat erstellte Erschliessung kann als typischer Fall eines zulässigen solchen

Vertrags angesehen werden (Häfelin/Müller, Rz. 872; Marantelli-Sonanini, S. 138

ff.). Das Verwaltungsgericht geht für den Kanton Zürich grundsätzlich von

nichts anderem aus, auch wenn sich die Inhalte der Vereinbarungen bisweilen als

unzulässig erweisen (vgl. ZBl 101/2000, S. 596).

b) Die Rekurrentin stellt in Frage, dass die

vertraglich vereinbarte Verpflichtung zur Übernahme der Baukosten und zur

unentgeltlichen Landabtretung die gesetzlichen Schranken einhalte. In einer –

allerdings nicht näher begründeten – Lehrauffassung ist es als nicht

gesetzeskonform bezeichnet worden, dass § 11 Abs. 2 QPV den vorzeitigen

Erschlies­sungsbau von einer vollumfänglichen Kostenübernahme durch den

Gesuchsteller abhängig macht (Christian Lindenmann, Beiträge und Gebühren für

die Erschliessung nach zürcherischen Planungs- und Baurecht, Zürich 1989, S.

82). Die übrige Lehre ist gegenteiliger Ansicht. In der Kommentierung des

Zürcher Quartierplanrechts (Peter Müller/Peter Rosenstock/Peter Wipfli/Werner Zuppinger,

Kommentar zum Zürcher Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975, Wädenswil

1985) wird die vollumfängliche Kostenüberwälzung bei der vorzeitigen

Erschliessung ohne Weiteres als zulässig angesehen (vgl. § 128 N 1 b,

§ 146 N 1b/bb und § 166 N 4b). Marantelli-Sonanini argumentiert, dass

Erschliessungsverträge vom Gemeinwesen ohne Vorbehalt einer Krediterteilung

durch das zuständige Organ nur dann abgeschlossen werden dürfen, wenn sie für

das ursprünglich erschlies­sungspflichtige Gemeinwesen mit Sicherheit

kostenneutral sind (S. 154 f.). Damit wird die Zulässigkeit einer vollständigen

Kostenüberwälzung vorausgesetzt. Auch Fridolin Störi geht in seinem von der

Rekurrentin erwähnten Aufsatz von der Zulässigkeit der vollständigen

Kostenüberwälzung aus (Grob- und Feinerschliessung durch die Grundeigentümer,

PBG-aktuell 3/96, S. 9 f.).

Das Verwaltungsgericht hat in seinem die

Rekurrentin betreffenden Urteil vom 16. Dezember 1992 (RB 1992

Nr. 73) offen gelassen, ob der Auffassung Lindenmanns zu folgen sei.

Jedenfalls sei zu beachten, dass die Regelung von § 11 QPV auf den Vollzug

eines genehmigten Quartierplans zugeschnitten sei. Wo wie vorliegend ein

Quartierplanverfahren nie durchgeführt worden sei, sei wohl für eine

Eigenfinanzierung von Groberschliessungsanlagen durch vorzeitig Bauende ein

grösserer Spielraum vorauszusetzen. Auch in BEZ 1997 Nr. 6 hat das

Verwaltungsgericht (allerdings eher nebenbei) unter Hinweis auf § 11 Abs.

2.

QPV festgehalten, dass die Privaten beim vorzeitigen Bau von Grob­erschliessungsanlagen

allenfalls definitiv kostenpflichtig werden können (E. 2c). An dieser

Auffassung ist auch nach erneuter Prüfung festzuhalten. Durch die vorzeitige

Erschliessung erhält der Grundeigentümer die Möglichkeit, Land, welches zuvor

meist nur einen landwirt­schaftlichen Ertrag abwirft, als Bauland zu nutzen,

was eine um Vielfaches höhere Rendite ermöglicht. Auf diese Weise wird er dafür

entschädigt, dass er Erschlies­sungs­kosten, die er im Normalfall nur zum Teil

übernehmen müsste, voll zu tragen hat, wenn dies vertraglich so vereinbart

wurde. Eine Verletzung der Eigentumsgarantie liegt in einer entsprechenden

Vereinbarung jedenfalls nicht. Inwiefern eine solche einfaches Gesetzesrecht

verletzen sollte, ist ebensowenig zu sehen. Namentlich beruft sich die

Rekurrentin zu Unrecht auf die Erschliessungspflicht der Gemeinde. Eine solche

bestand in den Achtziger­jahren, als der Vertrag abgeschlossen und zum

grösseren Teil auch vollzogen wurde, klar­er­weise nicht.

5.

Die Rekurrentin macht geltend, die Rekursgegnerin

habe der F AG für den Bau der 1. Etappe der R-Strasse ebenfalls die Kosten

zurückerstattet, obwohl sie auch mit der F AG eine Regelung getroffen gehabt

habe, nach welcher eine Kos­tenbeteiligung der Gemeinde ausgeschlossen worden

sei. Das sei unbillig. Zudem habe die Rekursgegnerin einen Teil der R-Strasse

auf eigene Kosten realisiert.

a) Die Rekursgegnerin hat der F AG gestattet,

den 1. Teil bzw. die 1. Etappe der R-Strasse als Erschliessung der Industrie-

und Gewerbezone im Gebiet P vorzeitig zu bauen. In der Projektgenehmigung vom

29.

Februar 1984 wird ausgeführt, dass die Grundeigentümerin die Kosten des

Strassenbaus allein zu tragen habe, während eine Kostenbeteiligung an der

gleichzeitig zu erstellenden Kanalisation grund­sätzlich möglich und von der

Gemeindeversammlung auch bereits bewilligt sei. Da der entsprechende Beschluss

aber noch nicht rechtskräftig sei, müsse die private Bauherrschaft diese Kosten

bevorschussen, wenn sie mit dem Strassenbau nicht zuwarten wolle, bis die

politische Gemeinde über den Kredit verfügen könne. Gemäss Disp.-Ziff. 3 fiel

da­her eine Kostenbeteiligung der Politischen Gemeinde ausser Betracht. In der

Folge realisierte die F AG den bewilligten Strassenabschnitt, wobei sie auch

die Kosten der Strassenbeleuchtung zu übernehmen hatte.

Am 13. August 1986 teilte die Rekursgegnerin

der F AG mit, auf deren Begehren um Rückerstattung der Kosten für die

Kanalisation und eine Kostenbeteiligung am Strassenbau könne "momentan

noch nicht eingetreten werden, da der Rechtstitel, die Beiträge zu

sprechen", fehle. Soweit mit diesem Brief der Eindruck erweckt wurde, es

handle sich nur um eine Frage der Zeit, bis beide Kostenerstattungsgesuche

gutgeheissen würden, besteht ein Widerspruch zur Verfügung vom 29. Februar 1984.

Hingegen stimmt er grundsätzlich mit einem internen, vom Gemeindeschreiber

verfassten Arbeitspapier vom 15. Juli/14. Aug. 1986 überein, gemäss welchem

eine Kos­tenbeteiligung der Gemeinde an der R-Strasse , 1. Etappe,

grundsätzlich angebracht sei. Diesem Papier ist nebenbei zu entnehmen, dass der

Bau der 2. Etappe der R-Strasse zeitlich vorgezogen worden sei mit der

Konsequenz, dass jener Strassenabschnitt nach Quartierplangrundsätzen, d.h.

also auf Kosten der Grundeigentümer, gebaut werde.

Am 9. Dezember 1986 gelangte die F AG an die

Rekurrentin und verlangte eine Entschädigung für die Benützung des von der F AG

erstellten Teils der R-Strasse bzw. den Anschluss an die darin verlegte

Kanalisationsleitung. Darüber beschwerte sich die Rekurrentin bei der Rekursgegnerin,

welche daraufhin klarstellte, dass die F AG die Strasse zwar ohne

Kostenbeteiligung der Gemeinde erstellt habe, deswegen aber nicht berechtigt

sei, die Rekurrentin an der (entschädigungslosen) Benützung der bzw. am

Anschluss an die errichteten Groberschliessungsanlagen zu hindern. Am 26. Mai

1987.

beschloss die Rekursgegnerin schliesslich, der F AG die Kosten des

Kanalisationsbaus in der R-Strasse zurückzuerstatten, obwohl die 1. Etappe des

kommunalen Erschliessungsplans, zu der dieser Teil der R-Strasse gehört, vom

Regierungsrat nach wie vor nicht genehmigt war. Massgebend sei, dass dieser

Kanalisationsabschnitt mehrheitlich von anderen Grundeigentümern genutzt werden

könne. Im Sinn eines Entgegenkommens wurde der zu bezahlende Bei­trag in

beschränktem Umfang verzinst.

b) Für den Bau des 1. Abschnittes der

R-Strasse musste die G AG 654 m2 ihrer Parzelle Kat.-Nr. 9

abtreten. Die Rekursgegnerin erklärte sich mit Be­schluss vom 29. Januar 1985

bereit, dieses Land für Fr. 65'400.- zu kaufen und für den Strassenbau zur

Verfügung zu stellen. Sie erwog, ihr Vorgehen bedeute einen gewissen

Widerspruch zur Verfügung vom 29. Februar 1984, gemäss welcher sich die Ge­meinde

an den Kosten der Erstellung der R-Strasse nicht beteilige. Dennoch sei es

gerechtfertigt: Einerseits werde der überwiegende Teil dieser Kosten nach wie

vor von der F AG getragen. Anderseits werde die R-Strasse später, wenn im

Gebiet Schwanden Überbauungen aktuell würden, die Funktion einer Sammelstrasse

gemäss Verkehrsplan erhalten und eine Kostenbeteiligung der Gemeinde ohnehin

gegeben sein. Schliess­lich verwies die Rekursgegnerin auf ihren Vertrag mit

der G AG, der sie das fragliche Land im Jahr 1980 verkauft hatte.

c) Mit Beschluss vom 9. Juli 1985 genehmigte

der Gemeinderat das Projekt des 1. Teilstückes der II. Etappe der R-Strasse

samt Kanalisation. Es handelt sich um einen ca. 100 m langen Strassenabschnitt

nach der Kreuzung mit der P-strasse, der an den von der F AG erbauten ersten

Abschnitt anschliesst. Der Gemeinderat erwog, der Bau könne voraussichtlich mit

dem Verkauf des an die neue Strasse anstossenden Gemeindelandes finanziert

werden, so dass kein Kredit der Stimmbürger eingeholt werden müsse. Zum Teil

hatte die Rekursgegnerin das anstos­sende Land sogar bereits vorher als

erschlossenes Bauland an die Firma H AG verkauft (nachmalige Parzelle

Kat.-Nr. 10 ).

d) Es liegt im Wesen vertraglicher Abreden,

dass mit unterschiedlichen Vertragspartnern unterschiedliche Abreden getroffen

werden können. Das Gemeinwesen ist zwar auch dann, wenn es Verträge

abschliesst, an die allgemeinen Grundsätze des rechtsstaatlichen Handelns

gebunden und hat daher insbesondere den Grundsatz der rechtsgleichen Behandlung

zu beachten. Das schliesst aber nicht aus, dass nach Massgabe der konkreten

Gegebenheiten Verträge mit unterschiedlichen Inhalten abgeschlossen werden. Die

vorstehend wiedergegebenen Beschlüsse und Vereinbarungen zeigen, dass sich die

Rekursgegnerin nicht restlos klar darüber war, inwieweit sie sich an der

Finanzierung der 1. Etappe der R-Strasse beteiligen müsse. Die Vereinbarung mit

der F AG bzw. die ihr er­teilte Baubewilligung vom 29. Februar 1984 geht davon

aus, dass die Strassenbaukosten auf die F AG überwälzt werden dürften und die

Kanalisationsbaukosten durch das Gemeinwesen zu tragen seien. Aus den

Erwägungen im Beschluss vom 29. Januar 1985 geht hingegen hervor, dass die

Rekursgegnerin allenfalls mit einer Pflicht rechnete, sich an den eigentlichen

Strassenbaukosten beteiligen zu müssen. Aus diesen Unklarheiten kann die

Rekurrentin jedoch nichts für sich ableiten.

aa) Einerseits kann der Rekursgegnerin keine

relevante Ungleichbehandlung gleich­artiger Sachverhalte vorgeworfen werden.

Der von der F AG gebaute Teil der R-Strasse war gemäss dem am 30. Januar 1984

von den Gemeindeversammlung ange­nommenen, aber vom Regierungsrat noch nicht

genehmigten Erschliessungsplan der 1. Etappe zugewiesen, im Gegensatz zum

später von der Rekurrentin errichteten Teil dieser Strasse. Das hatte

unmittelbare Folgen für die kommunale Baupflicht (bzw. hätte sie gehabt, wenn

der Regierungsrat dem Erschliessungsplan in diesem Punkt nicht die Genehmigung

verweigert hätte, was 1984 indessen noch nicht zu erwarten war).

Zwar lag auch der kürzere, von der Gemeinde

finanzierte Abschnitt der R-Strasse entlang alt Kat.-Nr. 11 in der 2.

Erschliessungsetappe. Hier hatte die Gemeinde indessen bereits Land zum Preis

von erschlossenem Bauland verkauft und konnte mit einem Verkauf des übrigen

Landes zu entsprechenden Preisen innert nützlicher Frist rechnen. Im Ergebnis

bezahlten die neuen Landeigentümer die Erschliessung, nicht anders als dies mit

der Rekurrentin ausgehandelt wurde.

Was weiter die F AG angeht, so ist

festzuhalten, dass trotz der teilweise widersprüchlichen Erwägungen in den

zitierten Beschlüssen im Ergebnis die Rekursgegnerin nur die Kosten für die

Kanalisation, nicht aber für den Strassenbau übernommen hat, wird vom Beitrag

abgesehen, den sie durch die Einwerfung des der G AG abgekauf­ten Landes

leistete. Dieses "Entgegenkommen" lässt sich etwa mit jenem

vergleichen, das die Gemeinde durch die Übernahme der Kosten für die

Strassenbeleuchtung gegenüber der Rekurrentin zeigte. Die Kanalisation im 1.

Abschnitt der R-Strasse kommt nun ganz offensichtlich auch den weiter oben

bauenden Anstössern zu Gute, namentlich der Re­kurrentin, während wie vorne

erwähnt der Anschluss einer oder allenfalls einiger Liegen­schaften am V an

diese Kanalisation von zweitrangiger Bedeutung ist. Jedenfalls kann der

Rekursgegnerin nicht vorgeworfen werden, in diesem Punkt eine Ungleichbehandlung

vorgenommen zu haben, welche die Vereinbarung mit der Rekurrentin als

rechtswidrig und deshalb unbeachtlich erscheinen lässt.

bb) Anderseits führen die erwähnten

Beschlüsse auch nicht zu einer anderen Auslegung des Vorschlags, den die

Rekursgegnerin der Rekurrentin im Januar 1986 unterbreitete. Für die Frage, wie

die Rekurrentin diesen Vorschlag im guten Treuen auffassen musste, kann es von

vornherein nur auf jene Äusserungen ankommen, welche die Rekursgegnerin in

jenem Zeitpunkt bereits gemacht hatte, womit es z.B. keine Rolle spielt, wie

sie sich im Sommer des gleichen Jahrs zu ihren Verpflichtungen gegenüber der F

AG äusserte. Ende Januar 1986 lag nur die Bewilligung vom 29. Februar 1984 vor,

gemäss welcher der Strassenbau klar von der interessierten Grundeigentümerin

finanziert werden sollte, während hinsichtlich der Kanalisation eine

Bevorschussung vorgesehen war. Ferner mochte die Rekurrentin allenfalls

Kenntnis vom Beschluss vom 29. Januar 1985 besitzen, obwohl ihr dieser zu Recht

nicht zugestellt worden war. Diese Dokumente bieten keinesfalls einen hin­reichenden

Anlass, den Vorschlag, den die Rekursgegnerin der Rekurrentin im Januar 1986

unterbreitete, dahingehend auszulegen, dass statt einer definitiven

Kostenüberwälzung eine Bevorschussung gemeint sei.

6.

a) Es bedarf keiner weiteren Ausführungen,

dass die Vereinbarung, welche die Rekurrentin mit der I AG über den Abtausch

von Land für den Stras­sen- bzw. Trottoirbau getroffen hat, an ihren

Verpflichtungen gegenüber der Rekursgegnerin nichts ändert.

b) Die Vereinbarung vom 14. April 1992,

gemäss welcher die Rekursgegnerin das Trottoir entlang der O-strasse gegen

Entschädigung des Landwerts übernahm, lässt sich mit der vorliegend streitigen

gerade nicht vergleichen. Jedenfalls kann die Rekurrentin aus der Tatsache,

dass sich die Rekursgegnerin zur Übernahme der erwähnten Trottoirs bereit

erklärte, nicht ableiten, der 1986 abgeschlossene Vertrag, der eine andere

Lösung vorsah, sei rechtswidrig.

7.

Zusammenfassend ergibt sich, dass sich die

Rekurrentin Anfang 1986 durch konkludentes Handeln in rechtsgültiger Weise

damit einverstanden erklärt hat, den hier streitigen Teil der R-Strasse samt

Kanalisation auf eigene Kosten zu errichten und das dafür nötige Land

unentgeltlich zur Verfügung zu stellen.

Es erübrigt sich daher, auf die Kritik

einzugehen, wonach die Rekursgegnerin in rechtsmissbräuchlicher Weise eine

Anpassung ihres Erschliessungsplans unterlassen habe, um so ihrer

Rückzahlungspflicht aus dem Weg zu gehen. Eine solche Rückzahlungspflicht

besteht auf Grund des massgeblichen Vertrags von vornherein nicht.

Weiter ergibt sich aus der rechtlichen

Situation und dem tatsächlichen Verhalten der Parteien, dass die R-Strasse

nicht im öffentlichen Verfahren errichtet wurde, weshalb die Rekurrentin nicht

beanspruchen kann, dass ihr das zur Verfügung gestellte Land formell enteignet

werde. Eine andere, hier aus verfahrensrechtlichen Gründen nicht zu

entscheidende Frage ist es, ob ein vertraglicher Anspruch auf unentgeltliche

Eigentumsübertragung an die Gemeinde besteht.

Die Rekursanträge erweisen sich damit als

unbegründet und sind abzuweisen.

8.

...

Demgemäss beschliesst das Verwaltungsgericht:

Der Rekurs VR.2001.00002 wird als durch

Rückzug erledigt abgeschrieben.

und

entscheidet:

1.

Der Rekurs VR.2001.00001 wird

abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

...