VR.2002.00005

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VR.2002.00005

23. Januar 2003Deutsch38 min

(URT.2003.7165)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I. Die Erben des F sind Eigentümer

der Grundstücke Kat.Nrn. 01, 02 und 03 am Bürglihügel zwischen

Bederstrasse, Felsenkellerweg und Bürglistrasse in Zürich-Enge. Gemäss Bau-

und Zonenordnung 1963 (BZO 1963) lag die Parzelle Kat.Nr. 03 teils in der Wohnzone

D, teils in der Wohnzone B; die Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 waren der

Wohnzone D zugeteilt. Mit der vom Grossen Gemeinderat am 23. Oktober 1991

beschlossenen und vom Volk am 17. Mai 1992 angenommenen Bau- und Zonenordnung

1992 (BZO 1992) wurde die Parzelle Kat.Nr. 03 der Zone W 4 mit einem Wohnanteil

von 60 % zugeteilt, während die rund 26'000 m2 umfassenden Grundstücke Kat.Nrn.

01 und 02 grösstenteils (mit Ausnahme der beiden auf Kat.Nr. 02 stehenden

Gebäude mit einer Fläche von 946 m2), d.h. im Umfang von 25'091 m2 der Freihaltezone

zugewiesen wurden.

Im anschliessenden Rechtsmittelverfahren verlangten die Erben

des F erfolglos die Zuweisung der Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 zu einer

Bauzone; ihre diesbezüglichen Rechtsmittel wurden von der Baurekurskommission I

am 18. März 1994, vom Regierungsrat am 30. November 1994 sowie vom

Bundesgericht am 14. Dezember 1995 abgewiesen, soweit darauf eingetreten

wurde. Mit Beschluss vom 10. September 1997 genehmigte der Regierungsrat im

Rahmen einer sogenannten Teilgenehmigung jene in der Urnenabstimmung vom 17.

Mai 1992 angenommenen Freihaltezonen, die aufgrund bereits abgeschlossener

Rechtsmittelverfahren genehmigungsfähig waren, unter anderen auch die Freihaltezone

Bürglihügel. Mit Präsidialverfügung vom 6. Oktober 1997 setzte der Stadtrat

Zürich die genehmigten Freihaltezonen auf den Tag nach der öffentlichen

Bekanntmachung, d.h. auf den 11. Oktober 1997 in Kraft.

Mit Beschluss vom 24. November 1999 verabschiedete der Grosse

Gemeinderat die Revisionsvorlagen 1999 Teile I und II der Bau- und Zonenordnung

der Stadt Zürich. Dagegen erhoben die Erben des F Rekurs, unter anderem mit

dem Antrag, die Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 einer Bauzone zuzuweisen. Die

Baurekurskommission I trat am 25. August 2000 auf den Rekurs nicht ein,

im Wesentlichen mit der Begründung, bei der streitbetroffenen Revisionsvorlage

1999 habe es sich klarerweise nicht um eine Total-, sondern um eine

Teilrevision der Bau- und Zonenordnung gehandelt; die vom Regierungsrat am 10.

September 1997 genehmigten Zonenfestsetzungen, worunter auch die Freihaltezone

"Bürglihügel" falle, seien nicht Gegenstand dieser Vorlage gewesen.

Der Entscheid der Baurekurskommission vom 25. August 2000 blieb

unangefochten.

Erwägungen

II. Mit Schreiben vom 29. September 2000 an den Vorsteher des

Departements Hochbau der Stadt Zürich machten die Erben des F in Erneuerung

früherer Begehren für die Zuweisung der Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 zur

Freihaltezone Entschädigungsforderungen wegen materieller Enteignung im Betrag

von mindestens 54 Mio. Franken geltend. Sie verzichteten dabei auf Durchführung

einer Einigungsverhandlung. Die Stadt Zürich ersuchte am 8. Dezember 2000 das

Statthalteramt des Bezirks Zürich um Einleitung des Schätzungsverfahrens. Das

Statthalteramt überwies die Akten am 13. Dezember 2000 der Schätzungskommission

Mit Klageschrift vom 23. März 2001 bestritt die Stadt Zürich

das Vorliegen einer materiellen Enteignung; eventualiter beantragte sie, die

Entschädigung auf höchstens Fr. 20'830'000.- mit Verzinsung ab 29.

September 2000 festzusetzen und ihr für den Fall, dass die Entschädigung mehr

als 2/3 des Verkehrswerts der betroffenen Flächen betrage, das Eigentum daran

zuzusprechen. Die Erben des F beantragten in der Klageantwort vom 30. April 2001

die Zusprechung einer Entschädigung wegen materieller Enteignung im Betrag von

Fr. 61'263'700.-, nebst Zins ab 11. Oktober 1997. An der Schätzungsverhandlung

vom 25. September 2001 hielt die Klägerin an ihrem Hauptbegehren betreffend

Verneinung einer Entschädigungspflicht sowie an ihrem Eventualantrag auf Zusprechen

des Eigentums fest; eine allfällige Entschädigung sei ab 8. Januar 2000 zu

verzinsen. Die Beklagten hielten vollumfänglich an ihren Anträgen fest. Der

als Mitbeteiligter beigeladene Staat Zürich schloss sich den Anträgen der

Klägerin an. Im Anschluss an diese Verhandlung führte die Schätzungskommission

mit den Parteien einen Augenschein bei den betroffenen Grundstücken durch.

Mit Beschluss vom 2. April 2002 stellte die Schätzungskommission

I fest, die Zuweisung der Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 zur am 11. Oktober

1997.

in Kraft getretenen Freihaltezone habe keine materielle Enteignung bewirkt

(Disp. Ziff. I). Die Kosten des Schätzungsverfahrens auferlegte sie der

Klägerin; Parteientschädigungen sprach sie nicht zu (Disp. Ziff. II).

III. Gegen den

Schätzungsentscheid meldeten die Erben des F am 6. August 2002 beim

Verwaltungsgericht Rekurs an. Mit Rekursschrift vom 12. September 2002

beantragten sie dem Gericht, es sei das Vorliegen einer materiellen Enteignung

festzustellen und die Rekursgegnerin (in Verbindung mit dem Staat als

Mitbeteiligtem) zu einer Entschädigung von Fr. 61'294'020.- zu verpflichten,

verzinslich ab 11. Oktober 1997 zum Zinsfuss der Zürcher Kantonalbank für

bestehende 1. Hypotheken auf Wohnliegenschaften (Anträge 1 und 2); ferner

sei festzustellen, das der Rekursgegnerin und dem Mitbeteiligen kein Zugrecht

zustehe (3). In verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchten sie, die Rekursgegnerin

zu einer Stellungnahme zu näher bezeichneten Planeinträgen und Fragen

anzuhalten (4); alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Rekursgegnerin (5).

Mit Rekursantwort vom 25. November 2002 beantragte die

Rekursgegnerin primär Abweisung aller Rekursanträge; für den Fall, dass in

Gutheissung des Rekursantrags 1 eine Entschädigungspflicht bejaht werde, sei

die Entschädigung auf höchstens Fr. 24'405'000.- mit Beginn der Verzinsung ab

8.

Januar 2000 zu bemessen; für den Fall, dass die Entschädigung mehr als 2/3

des Verkehrswerts der betroffenen Flächen ausmache, sei der Rekursgegnerin das

Eigentum daran zuzusprechen.

Die Schätzungskommission I sowie die Baudirektion (namens des

als Mitbeteiligten in das Verfahren einbezogenen Staates Zürich) verzichteten

am 22. bzw. 24. Oktober 2002 auf Vernehmlassung.

Die

Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur

Beurteilung des vorliegenden Rekurses nach § 46 Abs. 1 des

Abtretungsgesetzes vom 30. November 1879/8. Juni 1997 (AbtrG)

zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf

den Rekurs einzutreten.

2.

Das Verfahren richtet sich

nach den Bestimmungen über die Beschwerde gemäss dem

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG),

d.h. nach §§ 50 ff. VRG (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl,

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A.,

Zürich 1999, § 41 N. 38 ff.; RB 1998 Nr. 44 = BEZ

1998.

Nr. 23; RB 2001 Nr. 25).

3.

Laut Art. 22ter Abs. 3 der

Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) bzw. Art. 26 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sowie nach Art. 5 Abs. 2 des

Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) schuldet das

Gemeinwesen für die von ihm erlassenen Eigentumsbeschränkungen, die ähnlich

einer Enteignung wirken, volle Entschädigung.

a) Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kommt eine

auf Planungen zurückzuführende Eigentumsbeschränkung dann einer

Enteignung gleich, wenn dem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer

künftiger Gebrauch seiner Sache untersagt oder besonders schwer eingeschränkt

wird, weil ihm eine wesentliche, aus dem Eigentum fliessende Befugnis

entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann er ausnahmsweise einer

Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Eigentümer so betroffen

werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit als unzumutbar erschiene und

es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine

Entschädigung geleistet würde (BGE 121 II 417 E. 4a, Meilen/Mariafeld).

In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer künftigen besseren Nutzung der Sache

nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie

lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter

besserer Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel die Möglichkeit seiner

Überbauung zu verstehen (Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung,

Bern 1990, S. 164 ff.; derselbe in: Kommentar zum Bundesgesetz über

die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 5 N. 123 ff.; Peter Hänni, Planungs-, Bau-

und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern 2002, S. 597 ff.).

b) Nach ständiger Rechtsprechung ist eine

Entschädigungspflicht für Eigentumsbegrenzungen von vornherein zu verneinen,

wenn sie zum Schutz von Polizeigütern erfolgt sind. Dabei ist allerdings

von einem engen Polizeibegriff auszugehen. Darunter fallen lediglich gegen den

Störer gerichtete Massnahmen, mit welchen eine als Folge der beabsichtigten

Grundstücknutzung zu erwartende konkrete, das heisst ernsthafte und

unmittelbare Gefährdung für die öffentliche Ordnung, Sicherheit und Gesundheit

abgewendet werden soll und mit welchen die zuständige Behörde zu diesem Zweck

ein von Gesetzes wegen bestehendes Verbot konkretisiert und in Bezug auf die stets

zu beachtenden polizeilichen Schranken der Eigentumsfreiheit festsetzt (Hänni,

S. 331 ff.; Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 173 f.).

c) Vom Entzug einer

wesentlichen aus dem Eigentum fliessenden Befugnis im Sinn des Tatbestands der

materiellen Enteignung kann im Licht der verfassungsrechtlichen Ordnung des

Bodenrechts grundsätzlich von vornherein nur dann gesprochen werden, wenn im

Zeitpunkt der Rechtskraft der Planungsmassnahme, die einer Enteignung

gleichkommen soll, eine raumplanerische Grundordnung galt, welche die

Berechtigung zum Bauen auf dem fraglichen Grundstück einschloss (BGE 122 II 326

E. 4b und E. 5, Dietikon; 121 II 417 E. 3, Meilen/Mariafeld). Eine

solche verfassungsmässige Grundordnung liegt vor, wenn die Gemeinde über einen

Nutzungsplan verfügt, der die Bauzonen in zweckmässiger Weise und unter Beachtung

der Grundsatzbestimmung von Art. 15 RPG rechtsverbindlich von den Nichtbauzonen

trennt. Nur unter dieser Voraussetzung ist das fragliche Grundstück von einer Auszonung

betroffen worden, welche in der Regel als materielle Enteignung zu würdigen

ist. Wird dagegen bei der erstmaligen Festsetzung einer verfassungs‑ und

gesetzeskonformen Nutzungsplanung eine Liegenschaft keiner Zone für private

Bauten zugewiesen, so liegt nach der bundesgerichtlichen Praxis eine Nichteinzonung

vor, und zwar auch dann, wenn die in Frage stehende Fläche nach dem

früheren, der Revision des Bodenrechts nicht entsprechenden Recht überbaut

werden durfte (BGE 122 II 326 E. 4c, Dietikon; Riva, Hauptfragen,

S. 177 ff.; derselbe in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 139 ff.; Hänni, S. 601

ff.).

Weil Nichteinzonungen grundsätzlich als Anwendungsfälle der

Inhaltsbestimmung des Eigentums gelten, lassen sie die Annahme einer

materiellen Enteignung und die Zusprechung einer entsprechenden

Entschädigung nur ausnahmsweise, bei Vorliegen besonderer Umstände, zu (BGE

122.

II 326 E. 6a, Dietikon; 122 II 455 E. 4a, Stäfa; 121 II 417

E. 4b, Meilen/Mariafeld; 118 Ib 341 E. 4, Herrliberg, auch zum

Folgenden). So kann die Nichteinzonung den Eigentümer etwa dann enteignungsähnlich

treffen, wenn sein Land baureif oder groberschlossen ist, von einem gewässerschutzrechtskonformen

Generellen Kanalisationsprojekt (GKP) erfasst wird und wenn er für dessen

Erschliessung und Überbauung schon erhebliche Kosten aufgewendet hat (so schon

BGE 105 Ia 330 E. 3d, Zizers), wobei diese Voraussetzungen kumulativ

erfüllt sein müssen (Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 149; Hänni, S. 603).

Derartige Umstände könnten allenfalls eine Einzonung geboten haben. Ein

Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn sich das fragliche Grundstück

im weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von Art. 15 lit. a RPG bzw.

von Art. 36 Abs. 3 RPG befindet. Sodann können weitere besondere

Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass ein Grundstück

hätte eingezont werden müssen. Liegen Umstände vor, die eine Einzonung geboten

hätten, so lässt sich annehmen, der Eigentümer habe am massgebenden Stichtag

mit hoher Wahrscheinlichkeit damit rechnen dürfen, das Land aus eigener Kraft

überbauen zu können. Trifft all dies jedoch nicht zu, so kann nicht von einer

enteignungsgleichen Wirkung der Nichteinzonung gesprochen werden. Nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich aus dem Vorrang der rechtlichen

Gegebenheiten, auf die in erster Linie abzustellen ist, dass ein Eigentümer

keinen Rechtsanspruch auf die Zuweisung seines Landes in eine Bauzone hat,

auch nicht bei erschlossenem oder erschliessbarem Land. Erste Voraussetzung der

Überbaubarkeit einer Parzelle und damit von deren Baulandqualität bildet die

Zugehörigkeit des entsprechenden Landes zu einer Bauzone, welche den aus der

Neuordnung des Bodenrechts fliessenden verfassungs‑ und gesetzmässigen

Anforderungen entspricht und welche die Berechtigung zum Bauen einschliesst.

d) Trifft ein Bauverbot nur einen Teil einer oder mehrerer

Parzellen desselben Eigentümers, so ist für die Beurteilung der Eingriffsintensität

(vgl. zu diesem Kriterium Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 164 ff.) auf die

gesamte Fläche abzustellen, soweit ein gewisser Zusammenhang des von der

Eigentumsbeschränkung betroffenen Grundbesitzes besteht (RB 1997 Nr. 117,

Zürich/Burghölzli). Dabei wird nach der Praxis des Verwaltungsgerichts die

für die Annahme einer materiellen Enteignung erforderliche Eingriffsintensität

bei einem Baulandverlust von 40 % in der Regel erreicht. Den Besonderheiten des

Einzelfalles ist in der Weise Rechnung zu tragen, dass ein Eingriff innerhalb

einer Bandbreite von 35 % bis 45 % aufgrund der konkreten Verhältnisse so oder

anders zu qualifizieren ist (RB 1997 Nr. 118, Zürich/Burghölzli).

e) Massgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der

Entschädigungspflicht (Vorliegen einer materiellen Enteignung) und die Bemessung

der Entschädigung ist der Zeitpunkt des Inkrafttretens der fraglichen Zonierung

(Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 181), hier also der 11. Oktober 1997.

4.

Die Schätzungskommission I hat im Wesentlichen erwogen: Die

Zuweisung der beiden Grundstücke zur Freihaltezone, formell ohnehin ein

Planungsakt, sei nicht im Sinn der Rechtsprechung zur materiellen Enteignung

polizeilich motiviert; daran ändere nichts, dass die Ausscheidung ausreichender

Grünflächen innerhalb des Siedlungsgebiets auch der Erhaltung der

Lebensqualität und damit letztlich der Gesundheit der Bevölkerung diene; die

raumplanerische Motivierung stehe jedenfalls gegenüber einer allfälligen

polizeilichen hier klar im Vordergrund (E. 3a). Mit der Klägerin sei davon

auszugehen, dass die Bau- und Zonenordnung 1963 in ihrer Gesamtheit weder

inhaltlich noch formal den Anforderungen des Raumplanungsrechts vollumfänglich

entsprochen habe; aufgrund dieses Befundes sei, wie unter Bezugnahme auf die in

RB 1997 Nr. 119 publizierten verwaltungsgerichtlichen Erwägungen im Urteil

betreffend Freihaltezone Burghölzli näher ausgeführt wird, von einer

Nichteinzonung auszugehen (E. 5). Zu prüfen bleibe, ob die Zuweisung der beiden

Grundstücke aufgrund "besonderer Umstände" im Sinn der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung (wie sie näher in E. 6 dargelegt wird) die Beklagten nicht doch

enteignungsähnlich getroffen habe. Wie der Augenschein gezeigt habe, bildeten

die drei Grundstücke der Beklagten zusammen den "Bürglihügel", auf

dessen Kuppe sich das Gebäudeensemble des "Bürgli" mit den 1837

erbauten Gebäuden Bürglistrasse und befinde, von welcher aus das Gelände nach

Nordwesten, Norden, Osten und Südosten hin stark abfalle. Die Höhendifferenz

zwischen der Bederstrasse und dem Gebäudepodest des Hauses Bürglistrasse betrage

26.

m bei einer Horizontaldistanz von 110 m; die Höhendifferenz zwischen der

östlichen Kante dieses Podestes und der Bürglistrasse messe 10 m bei einer

Horizontaldistanz von 12 m. Der südliche Abhang des "Bürgli" sei

mit Reben bestockt; im Übrigen bestehe die Freifläche aus dem Garten in der

näheren Umgebung der Wohngebäude sowie aus dem anschliessenden Wiesland mit

Obstbäumen. Schon angesichts dieser besonderen topographischen Lage könnten die

streitbetroffenen Grundstücke nicht als blosse Baulücke innerhalb des

weitgehend überbauten Gebiets bezeichnet werden (E. 7). Welches Gewicht den Erschliessungsverhältnissen

(wie sie in E. 8 namentlich unter Bezugnahme auf den 1898 erarbeiteten

Quartierplan mit einer von Gebäude Bederstrasse aus projektierten Durchgangsstrasse

näher dargelegt werden) im Rahmen der Prüfung besonderer Umstände beizumessen

sei, könne offen bleiben, weil selbst bei einer hinreichenden Erschliessung solche

besondere Umstände nur angenommen werden könnten, wenn die Beklagten für Erschliessung

und Überbauung des Areals schon erhebliche Kosten aufgewendet hätten. Das

treffe, wie in E. 9 näher ausgeführt wird, nicht zu. Die von den Beklagten

geltend gemachten Investitionen – Mehrkosten von Fr. 250'000.- beim Bau der

Garagen am Felsenkellerweg, Erstellungskosten von Fr. 6'500'000.- für das

Gebäude Bederstrasse, Projektierungsstudien von Fr. 341'416.- für eine

Überbauung des "Bürgli" – stünden nicht im Zusammenhang mit einem

konkreten Bauvorhaben.

5.

Die Rekurrenten machen in erster Linie geltend, die

Zuweisung ihrer Grundstücke zur Freihaltezone sei entgegen der Auffassung der

Schätzungskommission nicht als Nichteinzonung, sondern als Auszonung zu

würdigen.

a) Nach dem Gesagten hängt die Qualifikation als

Nichteinzonung oder Auszonung davon ab, ob die Gemeinde im Zeitpunkt der

streitbetroffenen Festlegung (hier der Zuweisung zur Freihaltezone gemäss der

insoweit am 11. Oktober 1997 in Kraft getretenen BZO 1992) über einen

Nutzungsplan verfügte, der den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes

entsprach. Dementsprechend stellt sich die Frage, ob die BZO 1963 der Beschwerdegegnerin

in ihrer am Stichtag geltenden Fassung diesen bundesrechtlichen Anforderungen

entsprach.

Mit dieser Frage hat sich das Verwaltungsgericht einlässlich

im Urteil vom 18. Dezember 1997 (RB 1997 Nr. 119) betreffend die Freihaltezone

Burghölzli (bzw. die anlässlich deren Festsetzung gestellten

Dispositiv

Entschädigungsforderungen) befasst. Es hat erkannt, die BZO 1963 der Stadt

Zürich habe den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes zwar weitgehend, aber

inhaltlich wie formal nicht vollumfänglich entsprochen; die im Jahre 1983

beschlossene und am 16. März 1988 in Kraft getretene Freihaltezone Burghölzli

sei daher als Nichteinzonung und nicht als Auszonung zu qualifizieren. Jenem

Entscheid kommt daher hohe präjudizielle Bedeutung zu, ging bzw. geht es doch

im früheren wie im heutigen Fall um die Würdigung der gleichen Bauordnung

derselben Gemeinde im Rahmen der nämlichen bundesrechtlichen Anforderungen.

Angesichts seiner grundsätzlichen Bedeutung fällt eine abweichende Beurteilung

im vorliegenden Fall nur unter Beachtung der Grundsätze, wie sie für eine

Praxisänderung massgebend sind, in Betracht. Eine Praxisänderung muss sich auf

ernsthafte sachliche Gründe stützen (vgl. dazu und zu den weiteren

Voraussetzungen einer Praxisänderung Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 509 ff.). Zwar zielen die in Lehre

und Rechtsprechung entwickelten Erfordernisse für eine Praxisänderung in erster

Linie darauf ab, den Adressaten einer von der bisherigen, für ihn günstigeren

Praxis abweichenden Anordnung vor einer

rechtsungleichen

Behandlung zu schützen. Im vorliegenden Fall weicht der Entscheid der Schätzungskommission

gerade nicht von dem genannten Präjudiz ab; vielmehr streben die Rekurrenten

einen von diesem Urteil abweichenden Entscheid an; ihre diesbezüglichen Vorbringen

beinhalten denn auch grösstenteils eine kritische Auseinandersetzung mit jenem

Urteil (Rekursschrift S. 5–19). Das ändert jedoch nichts daran, dass Letzterem

auch für den vorliegenden Fall präjudizielle Bedeutung in dem Sinne zukommt,

dass das Gericht von seinem früheren Urteil vom 18. Dezember 1997 nur

abweichen soll, wenn triftige Argumente dafür gegeben sind (vgl. RB 1982 Nr.

118 = ZBl 83/1982, S. 270 = ZR 81 Nr. 86).

b) Die Rekurrenten bringen im Wesentlichen vor, die BZO 1963

habe das Baugebiet vom Nichtbaugebiet ebenso deutlich wie die BZO 1992

getrennt. Die im Verfahren betreffend die Freihaltezone Burghölzli erhobene

Behauptung der heutigen Rekursgegnerin, mit der BZO 1992 sei die

Freihaltezonenfläche um 160 ha zulasten der Bauzone erhöht worden, sei

unbewiesen geblieben. Bei einer Überprüfung dieser Behauptung sei zu berücksichtigen,

dass es in der BZO 1963 Freihaltezonenflächen gegeben habe, welche in der BZO

1992 im Hinblick auf öffentliche Bauten einer Bauzone zugeteilt worden seien. Sodann

handle es sich bei den früher noch nicht der Freihaltezone zugewiesenen Flächen

grösstenteils um solche, die schon damals dem Publikum als Grünanlagen zur

Verfügung gestanden hätten oder die aus besonderen rechtlichen Gründen ohnehin

unüberbaubar gewesen und/oder die im Eigentum der Stadt, des Kantons oder des

Bundes gestanden hätten. Selbst wenn von einem Zuwachs von 160 ha

Freihaltezonenfläche auszugehen wäre, würde dies nur 2,3 % der nicht bewaldeten

Gesamtfläche der Stadt von 7'005 ha und lediglich einen Zuwachs von 3,5 % der

bisherigen Bauzonenfläche von 4'541 ha ausmachen. Dabei handle es sich planerisch

gesehen um eine Bagatelle. Ebenso wenig könne daraus, dass die BZO 1963

verschiedene planungsrechtliche Instrumente wie namentlich Kern- und Quartiererhaltungszonen,

für Dienstleistungsbetriebe geöffnete Industriezonen, Waldabstandslinienpläne,

Ausssichtsschutzpläne und Empfindlichkeitsstufenpläne noch nicht enthalten habe,

auf ein bundesrechtliches Ungenügen der damaligen Bauordnung geschlossen werden.

Entgegen der vorinstanzlichen Auffassung und des verwaltungsgerichtlichen

Urteils vom 18. Dezember 1997 dürfe es für die streitige Qualifikation nicht

einzig darauf ankommen, ob die fragliche Bauordnung vor oder nach dem

Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes erlassen worden sei; mit der

gegenteiligen Betrachtungsweise werde verkannt, das dem Bund im

Raumplanungswesen lediglich eine Grundsatzkompetenz zukomme. Selbstverständlich

sei es den Gemeinden schon vor dem 1. Januar 1980 möglich gewesen, in bundesrechtskonformer

Weise über die Zuweisung von Grundstücken zu einer Bauzone zu entscheiden; das

gelte sowohl in verfahrensrechtlich-organisatorischer wie auch in materieller

Hinsicht. Das Raumplanungsgesetz schreibe den Gemeinden für den Erlass der Nutzungsplanungen

keine Volksabstimmung vor; es stelle daher aus bundesrechtlicher Sicht keinen

Mangel dar, dass die BZO 1963, weil dagegen kein Referendum ergriffen worden

sei, definitiv vom Gemeindeparlament verabschiedet worden sei. Die im

Raumplanungsgesetz statuierten Planungsgrundsätze hätten schon vor dessen

Erlass in grossen Gemeinden, insbesondere in der Stadt Zürich, gegolten. Wollte

man dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes entschädigungsrechtlich eine

derart weitgehende Bedeutung zumessen, wie dies die Rechtsprechung annehme, so

hätte dies der Bundesgesetzgeber ausdrücklich festlegen müssen. Dieser habe

aber nicht im entferntesten an eine derartige Tabula-rasa-Regelung gedacht.

Die diesbezüglichen Aussagen des Bundesgerichts in den Fällen Dietikon, Uster

und Niederhasli hätten Gemeinden bzw. Gebiete betroffen, die sich nicht mit dem

streitbetroffenen Areal in Zürich-Enge vergleichen liessen. Im Fall Burghölzli

habe das Verwaltungsgericht verkannt, dass der von ihm zitierte Art. 53 BZO

1963 bezüglich Bauten ausserhalb der Bauzone kein milderes Regime als Art. 24

RPG zugelassen habe; denn gemäss Art. 54 BZO 1963 habe vom in Art. 51 BZO

statuierten Verbot von zonenwidrigen Vorkehren gerade nicht entbunden werden

dürfen. Unzutreffend sei die Aussage der Schätzungskommission, die Zonenplanung

1963 habe nicht auf genügenden Erhebungen über den Baulandbedarf beruht und

zudem ökologische Anliegen im Sinn von Art. 1 Abs. 1 sowie Abs. 2 lit. a RPG zu

wenig berücksichtigt; beides sei jedenfalls bei der Erarbeitung des 1976

erlassenen Wohnanteilplans, also noch unter der Herrschaft der BZO 1963, ausreichend

erfolgt. Es treffe zwar zu, dass beim Erlass der BZO 1963/76 noch kein Anhörungsverfahren

im Sinn von § 7 Abs. 1 PBG durchgeführt worden sei; der Informationspflicht im

Sinn von Art. 4 RPG sei indessen bereits damals durch die Berichterstattung in

den Stadtzürcher Tageszeitungen genügt worden. Nicht überzeugend sei der

Hinweis der Schätzungskommission darauf, dass der Stadtrat Zürich in seiner

Weisung vom 29. Dezember 1961 zur BZO 1963 (SRB 3773) selber das Verhältnis

zwischen Bau- und Erholungsgebieten als noch keineswegs optimal bezeichnet

habe. Mit dem anlässlich der Revision des Baugesetzes vom 23. April 1893

(BauG) am 24. Mai 1959 eingefügten § 68c sei eine Regelung getroffen worden,

die dem Regime für die Landwirtschaftszone gemäss Art. 16 RPG sehr nahe komme.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts lasse dessen frühere

grundeigentümerfreundliche Entschädigungspraxis nicht den Schluss zu, dass damals

trotz der mit den Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes weitgehend übereinstimmenden

Zielsetzung der damaligen Planung bei der Ausscheidung von Freihaltezonen die

in Frage stehenden öffentlichen Interessen anders als nach dem Inkrafttreten

des Raumplanungsgesetzes gewichtet worden seien; es sei verfehlt, diese frühere

Entschädigungspraxis in einen Zusammenhang mit der Frage zu bringen, ob die BZO

1963/76 bereits RPG-konform gewesen sei.

c) Bei diesen Vorbringen handelt es sich grösstenteils um

Argumente, welche bereits im Verfahren VK.1995.00029 betreffend die

Freihaltezone Burghölzli seitens der dort beteiligten Grundeigentümer

vorgebracht wurden (vgl. dortige E. 5a) und damals vom Gericht für nicht

stichhaltig befunden worden sind (E. 5b). Die Vorbringen der heutigen Rekurrenten

vermögen jedenfalls jene Erwägungen im Wesentlichen nicht zu entkräften. Das

Verwaltungsgericht hat seine Beurteilung im Entscheid VK.1995.00029 nicht auf

die Annahme gestützt, die BZO 1963 habe wesentlich weniger überbaubar

gewesenes Privatland einer Nichtbauzone zugeteilt als die BZO 1992. Zur

diesbezüglichen Darstellung der Rekurrenten braucht daher keine Stellungnahme

der Rekursgegnerin eingeholt zu werden. Einzuräumen ist, dass entgegen der

diesbezüglich unzutreffenden Erwägung im Urteil VK.1995.00029 Art. 53 BZO 1963

keine Grundlage bot, um von den Anforderungen in Art. 51 BZO zu dispensieren;

danach durften in der Freihaltezone Gebäude oberirdisch nur erstellt, erweitert

oder umgebaut werden, soweit sie der Bewirtschaftung oder der Bewerbung von

Freiflächen dienten und dem Zonenzweck nicht widersprachen; ein Dispens von

dieser Bestimmung war – wie sich aus dem im damaligen Urteil nicht

berücksichtigten Art. 54 BZO 1963 ergibt – nicht möglich. Die

Rekurrenten selber sehen indessen in diesem Einwand "kein Argument von

grossem Gewicht". An der Gesamtbeurteilung vermag er nichts zu ändern.

Das Gericht sieht keinen Grund, von seiner damaligen Beurteilung abzuweichen.

Danach hat die BZO 1963 in ihrer Gesamtheit weder inhaltlich noch formal den

Anforderungen des späteren Raumplanungsgesetzes entsprochen, weshalb die

Zuweisung der Grundstücke der Rekurrenten zur Freihaltezone Bürglihügel als

Nichteinzonung zu würdigen ist.

6. a) Der Begriff des weitgehend überbauten

Gebiets nach Art. 15 lit. a RPG umfasst im Wesentlichen den geschlossenen

Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken innerhalb dieses Bereichs. Zu den

Letzteren zählen einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das

überbaute Land grenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ

geringe Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend durch ihre

Umgebung geprägt. Das unüberbaute Land muss also zum geschlossenen

Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und von der

bestehenden Überbauung so stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur ihre Aufnahme

in die Bauzone in Frage kommt. Der Begriff der weitgehenden Überbauung ist

somit nach der Rechtsprechung gebietsbezogen, Parzellen übergreifend zu

verstehen. Der vorhandene Zustand auf einem Grundstück ist in seiner Gesamtheit

und in seinem Zusammenhang mit den Verhältnissen auf benachbarten Parzellen zu

betrachten. Der Siedlungscharakter ist vor allem auf Grund der baulichen Umgebung

sowie der vorhandenen Infrastruktur zu beurteilen. Peripher gelegene Flächen,

denen im Verhältnis zu dem sie umgebenden Land eine eigenständige Bedeutung

zukommt, sind nicht als weitgehend überbautes Gebiet zu betrachten, selbst wenn

dort eine gewisse Bautätigkeit eingesetzt hat. Dasselbe gilt für grössere

Baulücken in besiedeltem Gebiet, die der Auflockerung der Siedlungsstrukturen,

der Erhöhung der Wohnqualität durch Grünflächen (Art. 1 Abs. 2 lit. b und

Art. 3 Abs. 3 lit. e RPG) und der Schaffung von Freizeitbereichen (Art. 3 Abs.

4 lit. b RPG) dienen. Ihnen kommt eine eigenständige Funktion zu, und sie

werden nicht von der sie umgebenden Überbauung mitgeprägt (BGE 121 II 417 E. 5a

S. 424, Meilen/Mariafeld; BGr, 16. April 2002, ZBl 103/2002, S. 658 E. 2.1,

Kilchberg).

b) Die Rekurrenten bringen vor, entgegen der Auffassung der

Schätzungskommission rechtfertige weder das Ausmass der betroffenen Fläche noch

deren topographische Beschaffenheit den Schluss, es handle sich dabei nicht um

eine Baulücke.

Die diesbezüglichen Ausführungen (Rekursschrift S. 22-24)

beinhalten vorerst und weitgehend eine Kritik an den in der Rechtsprechung

entwickelten Kriterien zum Begriff des weitgehend überbauten Landes bzw.

Gebietes im Sinn von Art. 15 lit. a und 36 Abs. 3 RPG. Das Verwaltungsgericht

hat keinen Anlass, im vorliegenden Fall von den dargelegten Kriterien (E. 6a)

abzuweichen.

Nach diesen Kriterien kann das hier streitbetroffene Areal

zwar als Baulücke bezeichnet werden; entscheidend ist indessen, dass ihm

aufgrund seiner Grösse und der topographischen Beschaffenheit eine

eigenständige landschaftliche Qualität zukommt. Darin unterscheidet sich der

vorliegende Sachverhalt von den Fällen Meilen/Mariafeld (RB 1994 Nr. 96;

BGE 121 II 417 E. 5a), Männedorf/Seeufer (RB 1995 Nr. 99), Dietikon

(VGr, 24. November 1995, VK.1994.00050; BGE 122 II 326 E. 5c S. 334), Zürich/Burghölzli

(VGr, 18. Dezember 1997, VK.1995.00029, unveröffentlichte E. 7c S. 31 f.) und Kilchberg

(VGr, 21. Juni 2001, VR.2000.00001; BGr, 16. April 2002, ZBl

103/2002, S. 658 E. 2.), in denen die Zugehörigkeit zum weitgehend

überbauten Gebiet bejaht worden ist (in den Fällen Meilen/Mariafeld und

Kilchberg durch das Bundesgericht in Bestätigung der verwaltungsgerichtlichen

Beurteilung, im Fall Dietikon durch das Bundesgericht in Abweichung von der

anders ausgefallenen verwaltungsgerichtlichen Beurteilung, in den Fällen Männedorf/Seeufer

und Zürich/Burghölzli abschliessend durch das Verwaltungsgericht). Im Fall Meilen/Mariafeld

ging es um eine der Kernzone zugewiesene, jedoch freizuhaltende Fläche von ca.

13'000 m2; entscheidend war, dass diese Fläche kein homogenes Ganzes, keine zusammenhängende

"Oase" bildete, sondern in drei Teile zerfiel, denen deswegen eine

eigenständige landschaftliche Qualität abgesprochen wurde. Im Fall Dietikon

handelte es sich um zwei der Freihaltezone zugewiesene, jedoch bereits überbaute

Grundstücke von insgesamt ca. 8'000 m2 zwischen Limmat und SBB-Trassee;

aufgrund der mit dem vorliegenden Fall nicht vergleichbaren örtlichen

Verhältnisse bejahte das Bundesgericht einen Siedlungszusammenhang mit dem

jenseits der Bahn gelegenen, ebenfalls seit langem überbauten Gebiet. Im Fall Männedorf/Seeufer

befanden sich die streitbetroffenen Parzellen innerhalb des seeseits der

Seestrasse gelegenen Streifens, der teilweise mit herrschaftlichen Villen

überbaut worden war; das Verwaltungsgericht bejahte das Vorliegen einer echten

Baulücke hinsichtlich der ersten Bautiefe eines einzelnen Grundstücks, während

es dies für die übrigen streitbetroffenen Grundstücksteile und Grundstücke

verneinte. Im Fall Zürich/ Burghölzli, in dem die Entschädigungspflicht

für der Freihaltezone zugewiesene Flächen von insgesamt über 90'000 m2 zu

beurteilen war, anerkannte das Verwaltungsgericht das Vorliegen einer

entschädigungspflichtigen Baulücke lediglich hinsichtlich drei Teilbereichen

von ca. 1'000 m2 bzw. 6'000 m2 bzw. 5'400 m2, wobei es sich im Wesentlichen um

Unterbrechungen der bestehenden Bebauung entlang der Südstrasse handelte. Im

Fall Kilchberg waren zwei freizuhaltende Flächen von 1'500 m2 bzw.

1'260 m2 innerhalb der einer Kernzone zugewiesenen Parzellen an der Dorfstrasse

zu beurteilen; das Verwaltungsgericht und ihm folgend das Bundesgericht

würdigten diese Flächen als entschädigungspflichtige Baulücken, weil sie sich

in einen relativ engen und geschlossenen Strassenzug einfügten, entlang welchem

überbaute und unbebaute (mit Freiflächen belegte) Parzellen in lockerer

Reihenfolge wechselten. In den Fällen Männedorf/Seeufer, Zürich/Burghölzli und

Kilchberg war demnach in erster Linie massgebend, dass die als Baulücken

gewürdigten Flächen innerhalb eines weitgehend überbauten Strassenzugs

(Seestrasse Männedorf, Südstrasse Zürich, Dorfstrasse Kilchberg) lagen. In den

Fällen Meilen/Mariafeld und Dietikon wurde den streitbetroffenen Flächen aus

den dargelegten anderen Gründen eine eigenständige landschaftliche Qualität

abgesprochen bzw. ein Siedlungszusammenhang zur baulichen Umgebung zuerkannt.

Soweit in der Rechtsprechung das Vorliegen einer

entschädigungspflichtigen Baulücke mit der Begründung verneint worden ist, das

streitbetroffene Land weise eine periphere Lage auf oder sei nicht allseitig

durch eine bestehende Überbauung begrenzt, können die Rekurrenten hieraus

nichts zu ihren Gunsten ableiten. Wohl betrafen die in der Rechtsprechung

beurteilten Fälle häufig diese vom vorliegenden Fall abweichende Konstellation,

im Kanton Zürich

vor allem die Fälle Männedorf/Joggenrain (VK.1989.00021, 20. Dezember

1990; BGr, 18. September 1992, E. 4a), Herrliberg/Schipfgut

(VK.1990.00003, 23. Oktober 1991, E 6b; BGE 118 Ib 341 E. 4a), Erlenbach

(VK.1991.00002, 30. Januar 1992, E. 5a), Henggart (RB 1992 Nr. 92),

Stäfa/Zehntentrottenweg (RB 1993 Nr. 63), Männedorf/ Allenberg

(VK.1991.00031, 30. August 1993, E. 5b), Stäfa/Torlen (VK.1993.00017,

23. November 1994; in dieser Hinsicht bestätigt durch BGE 122 II 455 E.

6a S. 462), Küsnacht/ Äussere Allmend (VK.1994.00043, 20. November

1995, E. 5b, bestätigt durch BGr, 3. September 1996, E. 3c; ebenso

VK.1996.00034, 26. Februar 1998, E. 5a und VK.1997.00014, 29. April 1998, E.

5a), Schönenberg (VK.1997.00035, 19. März 1998, E. 5d) sowie Meilen/

Allmend (VR.2000.00003, 9. Februar 2001, E. 5b). Zu beachten ist jedoch,

dass eine derartige Lage am Rand des überbauten Gebiets nicht die einzige

Konstellation bildet, die gegen die Annahme einer Baulücke ohne eigenständige Bedeutung

spricht. Wie dargelegt kann es am erforderlichen Siedlungszusammenhang auch bei

Land an zentraler Lage inmitten des überbauten Gebiets fehlen, sofern es sich

dabei um eine grössere Baulücke mit landschaftlich eigenständiger Bedeutung

handelt. Auf dieser Linie liegen die Urteile in den Fällen Horgen/Allmend

(VK.1988.00018+00024, 13. Juli 1990; BGr, 18. September 1992,

ZBl 94/ 1993, S. 251 E. 6b) sowie Uster/Schlossberg (VK.1995.00001,

14. Mai 1996, E. 4a; BGr, 4. April 1997, E. 5b, Pra 86/1997 Nr. 104).

Die eigenständige Bedeutung des heutigen Freihaltezonegebietes

auf dem Bürglihügel ist auch im Rechtsmittelverfahren betreffend die

Festsetzung dieser Zone von den damit befassten Instanzen hervorgehoben

worden: So hat die Baurekurskommission im Rekursentscheid vom 18. März 1994

erwogen, zwar sei der sich entlang der Waffenplatz-, der Bederstrasse, des

Felsenkellerwegs und der Schulhausstrasse erstreckende Hügelfuss bereits mit

Bauten überstellt; ein weiterer baulicher Eingriff in die Hügellandschaft sei

jedoch nicht tolerierbar; der Hügel bilde eine in sich geschlossene

landschaftliche Einheit, welche es im heutigen Umfang zu erhalten gelte. Das

Bundesgericht erwog in seinem Urteil vom 14. Dezember 1995, die Vorzüge eines

integralen Schutzes des Bürglihügel seien offenkundig; auch bei einer nur

teilweisen und schonenden Überbauung verlöre die Erhebung ihre markante

Erscheinung und ginge teilweise im Häusermeer unter; dadurch würde der

Bürglihügel sowohl als Naturdenkmal als auch in seiner siedlungsgliedernden

Funktion entwertet.

Entsprechend der vorinstanzlichen Beurteilung ist demnach

festzuhalten, dass das streitbetroffene Areal nicht dem weitgehend überbauten

Gebiet zuzurechnen ist. Der Zuordnung zum weitgehend überbauten Gebiet steht

seine raumplanerisch eigenständige Bedeutung als Landschaftsschutzobjekt im

Sinn von § 203 Abs. 1 lit. e PBG (markanter Teil des Endmoränenzugs) und

zugleich als Trenngebiet zwischen See-orientiertem Villenquartier und dichter

Blockbebauung an der Waffenplatz- und der Bederstrasse entgegen.

7. a) Die Rekurrenten machen wie schon vor

Schätzungskommission geltend, das der Freihaltezone zugewiesene Areal sei am

Stichtag im Wesentlichen erschlossen gewesen sei. Eines Quartierplans hätte es

nicht bedurft. Deswegen wäre entgegen der Auffassung der Rekursgegnerin auch

keine Revision des Quartierplans aus dem Jahre 1898 nötig gewesen. (Dieser sah

die verkehrsmässige Erschliessung über eine von der Bederstrasse bzw. der

dortigen Parzelle Kat.Nr. 03 aus dem Hang entlang gegen Süden führende und

hernach den Hang überquerende Strasse bis zur Bürglistrasse vor.) Gemäss der

Praxis der städtischen Baubehörde sei zur Erschliessung von Grundstücken und

Grundstückteilen innerhalb eines Bereichs von 75 m ab dem öffentlichen Strassennetz

kein Quartierplan erforderlich. Hier liege, wie der vorliegende Plan zeige, der

grösste Teil des Areals in diesem Bereich, und zur Bildung überbaubarer

Parzellen wäre ein Quartierplan für das gesamthaft den Rekurrenten gehörende

Areal ohnehin nicht erforderlich gewesen. Zur arealinternen Feinerschliessung

hätten zwei bis drei Stichstrassen ab der Bürgli- und der Bederstrasse, allenfalls

auch ab dem Katharinenweg genügt. – Demgegenüber hält die Rekursgegnerin an ihrer

vor Schätzungskommission vertretenen Auffassung fest, wonach das Areal trotz

der es umgebenden Erschliessungsanlagen (Strassen, Kanalisations- und

Versorgungsleitungen) weiterer Anlagen (Fahr- und Fusswege, Abwasser- und

Versorgungsleitungen) bedurft hätte, welche wegen der landschaftlichen

Bedeutung des Bürglihügels sowie der gebotenen Abstimmung auf die benachbarte

Überbauung nur im Rahmen eines Quartierplans und zusätzlich eines

Gestaltungsplans unter wesentlicher Mitwirkung des Kantons und der Stadt

realisierbar gewesen wären; dies hätte unter anderem entweder die Ausarbeitung

eines neuen oder die Revision des Quartierplans aus dem Jahr 1898 bedingt,

welcher mit den heutigen Anforderungen an den Landschaftsschutz nicht mehr

vereinbar gewesen wäre.

Die Schätzungskommission hat die damit aufgeworfenen Fragen,

ob und welche Erschliessungsmassnahmen am Stichtag noch erforderlich gewesen

wären und ob die Rekurrenten sie aus eigener Kraft – ohne eine über die

erforderlichen Bewilligungen hinausgehende Mitwirkung der Rekursgegnerin und

des Kantons – hätten realisieren können, nicht näher geprüft, dies mit der

Begründung, es fehle für die Bejahung einer Entschädigungspflicht eine weitere,

kumulativ zur Erschliessung erforderliche Voraussetzung; die Rekurrenten

könnten selbst unter der Annahme einer vollen Erschliessung eine Entschädigung

wegen materieller Enteignung nur beanspruchen, wenn sie für diese Erschliessung

und eine geplante Überbauung schon erhebliche Kosten aufgewendet hätten. - Aus

den gleichen Überlegungen (dazu nachfolgend E. 7b) braucht sich auch das

Verwaltungsgericht im vorliegenden Rekursverfahren mit den

Erschliessungsverhältnissen nicht weiter auseinanderzusetzen.

b) Die Rekurrenten bringen wie schon im Schätzungsverfahren

vor, eine Entschädigung wegen materieller Enteignung stehe ihnen bereits

aufgrund der (von ihnen behaupteten) vollen Erschliessung des fraglichen Areals

zu, selbst wenn sie für dessen Erschliessung und Überbauung noch keine

erhebliche Investitionen getätigt hätten (Rekursschrift S. 24 und 28). Diesem

Standpunkt kann von vornherein nicht beigetreten werden; denn er widerspricht

klar der bundesgerichtlichen Rechtsprechung.

aa) Die Rekurrenten machten ferner bereits im

Schätzungsverfahren geltend, für Erschliessung und Überbauung des fraglichen

Areals erhebliche Kosten aufgewendet zu haben. In diesem Zusammenhang beriefen

sie sich vorab darauf, dass ihr Rechtsvorgänger Ende des 19. Jahrhunderts an

den damaligen Bau der Bürglistrasse Leistungen in Form von unentgeltlichen

Landabtretungen und/oder von Mehrwertbeiträgen erbracht habe; da nach damaliger

Rechtslage die Erschliessung nicht unentgeltlich gewesen sei, sei es nicht

Sache der Rekurrenten, die damals erbrachten Leistungen zu substanziieren und

zu belegen. Dieser Argumentation kann nicht beigetreten werden. Zeitlich derart

weit zurückliegende Investitionen können, selbst wenn sie belegt wären, unter

den hier massgeblichem Gesichtswinkel des Vertrauensschutzes nicht mehr

berücksichtigt werden. Die Möglichkeit, aufgrund von getätigten Dispositionen

Rechte für sich abzuleiten, nimmt mit zunehmendem Zeitablauf ab (vgl. BGE 125

II 431 E. 5b S. 437); aus den hier im Zusammenhang mit dem Bau der

Bürglistrasse geltend gemachten Aufwendungen vor über hundert Jahren lässt sich

am Stichtag (1997) kein Einzonungsgebot ableiten.

bb) Sodann nannten die Rekurrenten drei Positionen, nämlich

beim Bau der Garagen angefallene, auf Fr. 250'000.- bezifferte Mehrkosten

dafür, dass die statische Dimensionierung auf den späteren Bau von

Einfamilienhäuser ausgerichtet worden sei; zweitens

Kosten von ca.

Fr. 6'500'000.- für das 1986/87 erstellte Gebäude Bederstrasse auf

Kat.Nr. 03; drittens Kosten von Fr. 341'416.- für Projektierungsstudien

betreffend eine Überbauung des "Bürgli".

Hinsichtlich der Erstellungskosten für das Gebäude

Bederstrasse ist, wie schon die Schätzungskommission zutreffend erwogen hat,

nicht ersichtlich, inwiefern es sich dabei um nutzlos gewordene Investitionen

für die der Freihaltezone zugewiesenen Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 handeln

soll. Das Gebäude Bederstrasse steht auf der Parzelle Kat.Nr. 03, welche

mit der BZO 1992 der Wohnzone W 4 zugeteilt worden ist. Inwiefern in den

genannten Erstellungskosten nutzlos gewordene Investitionen für die der

Freihaltezone zugewiesenen Grundstücke enthalten sind, haben die Rekurrenten

weder vor Schätzungskommission noch vor Verwaltungsgericht dargetan.

Hinsichtlich der Kosten der am Felsenkellerweg erstellten

Garagen wird zwar mit der Behauptung, die auf den Bau von Einfamilienhäuser

ausgerichtete statische Dimensionierung habe Mehrkosten von Fr. 250'000.-

verursacht, zumindest im Ansatz eine Erklärung geliefert, weshalb es sich dabei

um nutzlos gewordene Investitionen handeln soll. Dieser pauschale Hinweis

reicht jedoch nicht aus, um bei der Entscheidfindung von nutzlos gewordenen

Investitionen in der geltend gemachten Höhe auszugehen. Die Rekurrenten behaupten

zu Recht nicht, die erstellten Garagen könnten heute nicht genutzt werden. Ob

und inwieweit es sich bei den geltend gemachten Kosten tatsächlich um einen

Mehraufwand handelt, welcher hätte vermieden werden können, wenn bei der

Erstellung der Garagen von der Festsetzung der Freihaltezone ausgegangen worden

wäre, wird nicht im Einzelnen dargetan. Im Übrigen haben die Rekurrenten der

Feststellung der Schätzungskommission, die geltend gemachten Mehrkosten stünden

nicht im Zusammenhang mit einem konkreten Bauvorhaben für das streitbetroffene

Areal, nicht widersprochen.

Mit Bezug auf die behaupteten Kosten von Fr. 341'416.- für

Projektstudien reichten die Rekurrenten im Schätzungsverfahren folgende

Unterlagen ein: eine pauschale Kostenzusammenstellung, wonach im Juni 1989 Fr.

40'000.- für "Unterlagen für Bauamt II", im Januar 1991 Fr. 242'935.-

für "Konzeptpläne" und im Juni 1995 Fr. 58‘491- für "Pläne für

Ausnützungsberechnung" aufgewendet worden sein sollen; ein

Vorentscheidsgesuch vom 10. Juli 1991 mit verschiedenen Fragen, unter anderem

betreffend die Aufhebung der am 6. Juni 1901 festgesetzten Baulinien zwischen

Beder- und Bürglistrasse sowie die Bewilligungsfähigkeit eines beigelegten

Bauprojektes; sodann zwei vom 30./31. August 1995 datierte Überbauungsstudien

aufgrund der BZO 1963 mit bzw. ohne Beachtung der Verkehrsbaulinien von 1901.

Die Schätzungskommission hat dazu erwogen, dem Beschluss des Gemeinderats vom

23. Oktober 1991 betreffend Neuregelung der Bau- und Zonenordnung seien

Ratsverhandlungen vorausgegangen, die in der Presse kommentiert worden seien.

Die Rekurrenten hätten schon damals gewusst, dass ihre Grundstücke am

Bürglihügel von dieser Neuregelung betroffen würden; sie hätten daher nicht in

guten Treuen Projektierungsarbeiten für eine Überbauung des Bürglihügels nach

der BZO 1963 in Auftrag geben dürfen; die dafür aufgewendeten Kosten könnten

daher – unter dem hier einzig massgebenden Gesichtswinkel des allenfalls ein

entschädigungsrechtliches Einzonungsgebot begründenden Vertrauensschutzes –

nicht berücksichtigt werden. - Dieser Beurteilung ist beizutreten. In der

Rekursschrift wird nichts vorgebracht, was die diesbezügliche Würdigung der Vorinstanz

entkräften könnte; vielmehr wiederholen die Rekurrenten darin einzig die bereits

vor Schätzungskommission vorgebrachten Argumente.

8. Zu prüfen bleibt, ob andere Gesichtspunkte des

Vertrauensschutezs vorhanden und derart gewichtig seien, dass sie eine

Einzonung des Areals geboten hätten.

Die Rekurrenten bringen in dieser Hinsicht vor, während über

hundert Jahren habe die Rekursgegnerin mit ihrem "Verhalten ... Hoffnungen

auf den dauernden Fortbestand der Bebaubarkeit der Grundstücke Kat. Nrn. 01 und

02" genährt; es verstosse gegen Treu und Glauben, wenn für die all diese

Erwartungen zunichte machende Zuweisung zur Freihaltezone keine Entschädigung

geleistet werde. Dieses Verhalten habe zwar nicht in gezielten Zusicherungen

bestanden, wohl aber darin, dass bei der Umsetzung neuer bau- und planungsrechtlicher

Institute in früheren Jahrzehnten nie in Betracht gezogen worden sei, entsprechende

Massnahmen für den Bürglihügel zu ergreifen. So sei schon mit der BZO 1946 ein

das ganze Stadtgebiet überziehendes Netz von Grün- und Freihaltezonen geschaffen

worden. Von 1960 an habe die Rekursgegnerin Sonderbauordnungen festgesetzt und

Unterschutzstellungen für weite Gebiete der Stadt angeordnet. Sodann habe sie

von den durch das PBG seit 1975 ermöglichten Gestaltungsplänen und

Planungszonen in weiten Teilen des Stadtgebiets Gebrauch gemacht. Schliesslich

seien seit 1976 im kommunalen und im regionalen Siedlungsplan in ausgedehntem

Mass Grünflächen vorgesehen worden. In all diese Bestrebungen und Planungen zur

Grünhaltung sei der Bürglihügel nie einbezogen worden.

Es trifft zu, dass die städtischen und kantonalen Behörden

vor der Festlegung der BZO 1992 in früheren Planungsphasen stets davon

ausgegangen sind, dass die Interessen des Landschaftsschutzes eine Überbauung

des Bürglihügels nicht ausschlössen, sondern lediglich eine Rücksichtnahme auf

die besonderen Gegebenheiten erforderten. Die BZO 1992 brachte für den

Bürglihügel insofern eine Änderung des Planungskonzepts. Dies hat auch das

Bundesgericht in seinem die Festsetzung der Freihaltezone Bürglihügel betreffenden

Urteil vom 14. Dezember 1995 eingeräumt, ohne jedoch darin einen hinreichend gewichtigen

Vertrauenstatbestand zu erblicken, welcher der Zuweisung zur Freihaltezone entgegenstehen

würde. So wenig die frühere, eine schonende Überbauung ermöglichende Planung

die Zuweisung zur Freihaltezone ausschloss, so wenig können in dieser Änderung

des Planungskonzepts besondere Umstände erblickt werden, welche die neue

Festlegung unter dem Gesichtswinkel des Vertrauensschutzes als materielle

Enteignung erscheinen liessen. Planungen, die eine Überbauung von Grundstücken

zuliessen, jedoch vor dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes ergangen sind,

vermögen als solche, für sich allein betrachtet, in aller Regel keine

Vertrauensposition zu schaffen, die zu einer Entschädigungspflicht wegen

materieller Enteignung führt. Dazu müssten konkrete Zusicherungen der

zuständigen Behörden oder andere besondere Umstände treten (Riva in: Kommentar

RPG, Art. 5 N. 154 ff.; BGE 118 Ib 341 E. 4d,

Herrliberg/Schipfgut; BGE 122 II 455 E. 6b, Stäfa/ Torlen), die hier fehlen.

9. Die Rekurrenten machen geltend,

mit der Zuweisung ihrer Grundstücke Kat.Nrn. 01 und 02 werde ihnen ein

Sonderopfer auferlegt. Ihres Wissens gebe es in der Stadt Zürich keine einzige

andere Familie oder private Einzelperson, welche aufgrund der BZO 1992 für eine

derart grosse Baufläche die Befugnis zur baulichen Nutzung verloren und damit

einen derart grossen Vermögensverlust erlitten habe.

Der Tatbestand des Sonderopfers unterscheidet sich vom

Haupttatbestand der materiellen Enteignung – dem Entzug einer wesentlichen

Eigentümerbefugnis – darin, dass der Eingriff von geringerer Intensität sein

kann, jedoch bei Verzicht auf eine Entschädigung eine stossende rechtsungleiche

Behandlung bewirken würde. Die Annahme eines entschädigungspflichtigen

Sonderopfers setzt indessen wie der Haupttatbestand voraus, dass am Stichtag

die Möglichkeit einer zukünftigen besseren Nutzung der Sache bestand, die der

Grundeigentümer aus eigener Kraft hätte verwirklichen können. Das ist, wie

ausgeführt, nur der Fall, wenn im massgebenden Zeitpunkt eine dem Bundesrecht

entsprechende Grundordnung galt, welche die Zuweisung des Landes zu einer

Nichtbauzone als Auszonung erscheinen lässt, oder wenn aufgrund besonderer

Umstände eine Einzonung geboten gewesen wäre (BGr, 18. September 1992, E. 5,

Männedorf/Joggenrain; BGr, 4. April 1997, E. 6, Pra 86/1997 Nr. 104,

Uster/Schlossberg).

Aufgrund dieser Rechtsprechung ist von vornherein fraglich, ob

ein Sonderopfer einzig deswegen zu bejahen sei, weil ein einzelner

Grundeigentümer aufgrund seines grossen Grundbesitzes von der Festsetzung

einer Nichtbauzone erheblich stärker betroffen wird als andere Grundeigentümer,

die durch die gleiche oder eine gleichartige Festlegung ebenfalls, aber

aufgrund geringeren Grundbesitzes weniger stärker betroffen werden. Mit der unterschiedlichen

Eingriffsintensität, welche der Unterscheidung zwischen den beiden Tatbeständen

materieller Enteignung (Entzug einer wesentlichen Eigentümerbefugnis und Vorliegen

eines Sonderopfers) zugrunde liegt, wird Bezug genommen auf die

"Sache", deren Gebrauch untersagt oder eingeschränkt wird,

unabhängig davon, ob es sich im Einzelfall um einen grösseren oder kleineren

Grundbesitz handelt. Soweit das Kriterium der Eingriffsintensität in der Praxis

quantifiziert wird, geht es regelmässig darum, in welchem Ausmass das

betroffene Objekt in den Nutzungsmöglichkeiten inhaltlich oder räumlich

ein-geschränkt wird und einen Wertverlust erleidet (vgl. Riva, Hauptfragen, S.

273 ff.). In Fällen, in denen mehrere Parzellen desselben Grundeigentümers von

einem Bauverbot erfasst werden, kann sich allerdings die (hier nicht relevante

) Frage stellen, welches die betroffene Eigentumsposition ist, auf die für die

Beurteilung der Eingriffsintensität Bezug genommen werden muss (vorn E. 3d;

vgl. RB 1997 Nr. 117). Freilich trifft es zu, dass in der Rechtsprechung die

Verneinung eines Sonderopfers gelegentlich mit dem Hinweis begründet wird,

andere Eigentümer in vergleichbarer Lage seien ebenso betroffen (vgl.

Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 130). Das kann aber nicht dazu führen, dass

im Sinn der Argumentation der Rekurrenten im vorliegenden Fall auf die Grösse

ihre Grundbesitzes abzustellen wäre, um hieraus auf ein Sonderopfer zu

schliessen. Es wäre denn auch kaum praktikabel, die Grösse des betroffenen

Grundbesitzes zum Massstab dafür zu nehmen, ob der Eingriff mit der

Rechtsgleichheit unvereinbar sei, obwohl er nicht als Entzug einer wesentlichen

Eigentümerbefugnis zu qualifizieren ist.

Selbst wenn man die Argumentation der Rekurrenten nicht als

von vornherein untauglich betrachtet würde, führte sie in ihrem Fall nicht zur

Annahme eines Sonderopfers. Wie die Rekursgegnerin in der Rekursantwort (S. 40)

aufzeigt, sind mehrere andere private Eigentümer mit einem ebenfalls grossen

Grundbesitz in der Stadt Zürich durch die Zuweisung von Land zur Freihaltezone

aufgrund der BZO 1992 in ähnlicher Weise wie die Rekurrenten (d.h. mit Flächen

zwischen 1 ha und 2,4 ha) betroffen worden. Das streitbetroffene Areal am

Bürglihügel gehört somit zwar zu den grössten Flächen in privater Hand, die

durch die BZO 1992 mit einem Bauverbot belegt worden ist; die Rekurrenten sind

indessen nicht die einzigen privaten Eigentümer, die mit einem Grundbesitz in

dieser Grössenordnung betroffen worden sind.

10. Demnach ist der Rekurs abzuweisen. ...

Demgemäss

entscheidet das Verwaltungsgericht:

Der Rekurs wird abgewiesen.

...