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Entscheid

VR.2004.00002

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VR.2004.00002

23. Juni 2005Deutsch41 min

(URT.2005.8743)

Source djiktzh.ch

Sachverhalt

I.

Gemäss Bau- und Zonenordnung vom 12. Juni 1963

(aBauO) befanden sich die in Ziffer II nachfolgend genannten Grundstücke

ausschliesslich bzw. überwiegend in der Wohnzone D. Mit der vom

Gemeinderat am 23. Oktober 1991 beschlossenen und vom Volk am 17. Mai

1992 angenommenen Bau- und Zonenordnung 1992 (BZO 1992) wurden diese Parzellen

der Freihaltezone zugewiesen. Am 10. September 1997 bestätigte der Regierungsrat

im Rahmen einer so genannten Teilgenehmigung jene in der Urnenabstimmung vom

17. Mai 1992 angenommenen Freihaltezonen, die aufgrund bereits abgeschlossener

Rechtsmittelverfahren genehmigungsfähig waren, unter anderen auch die

streitbetroffenen. Mit Präsidialverfügung vom 6. Oktober 1997 setzte der

Stadtrat Zürich die genehmigten Freihaltezonen auf den Tag nach der

öffentlichen Bekanntmachung, d.h. auf den 11. Oktober 1997 in Kraft.

Erwägungen

II.

Am 2. September 1996 machten die betroffenen

Grundeigentümer Entschädigungsforderungen wegen materieller Enteignung von

mindestens Fr. 1'050.-/m2

geltend. Eine am 19. März 1999 durchgeführte Einigungsverhandlung verlief

ergebnislos. Die Stadt Zürich ersuchte das Statthalteramt des Bezirks Zürich am

8.

Februar 2001 um Einleitung des Schätzungsverfahrens. Daraufhin überwies

das Statthalteramt die Akten am 15. Februar 2001 an die Schätzungskommission

I.

Die Schätzungskommission vereinigte die vier Fälle und

führte am 12. Juni 2001 eine Schätzungsverhandlung, an der die Parteien

die Klagebegründung und Klageantwort vortrugen, mit nachfolgendem Augenschein

durch. Das Verfahren wurde schriftlich fortgesetzt; eine Ergänzung der

Klageantwort ging am 31. Oktober 2001 ein; die Replik und Duplik wurden am

22.

Februar 2002 bzw. am 1. Oktober 2002 erstattet.

Daraufhin entschied die Schätzungskommission I am 21. Januar

2003.

wie folgt (Dispositiv Ziffern 1 - 4):

Grundstück Kat.Nr. / Lage

Eigentümer

Zonierung am Stichtag (gemäss aBauO 1963)

Massgebende Grundstücksgrösse/ materielle Enteignung/

Entschädigung

01; alte Mühlackerstrasse,

Zürich-Affoltern

Erben A

11'475 m2 Wohnzone D

756.

m2 Freihaltezone

11’095 m2 (wegen Überbauung reduziert);

ja; Fr. 5'591'333.-

02; am Hönggerberg,

Zürich-Höngg

J

4’667 m2 Wohnzone D

320.

m2 Freihaltezone

3’450 m2 (wegen Überbauung reduziert);

ja; Fr. 2'582'100.-

03; am Hönggerberg,

Zürich-Höngg

J

5’257 m2 Wohnzone D

5’257 m2; ja;

Fr. 4'531'534.-

04; Katzenseestrasse,

Zürich-Affoltern

G

Wohnzone D

1’203 m2; nein;

keine

05; Katzenseestrasse,

Zürich-Affoltern

H

Wohnzone D

919.

m2; nein;

keine

Sodann behielt die Schätzungskommission das genaue

Nachmass der Bauverbotsflächen vor (Dispositiv Ziffer 5), stellte fest,

dass die Stadt Zürich den Grundeigentümern keine Entschädigung für nutzlos

gewordene Aufwendungen zu entrichten habe (Dispositiv Ziffer 6), erklärte

die Vergütungen ab 11. Oktober 1997 verzinslich (Dispositiv Ziffer 7)

und auferlegte die Kosten des Schätzungsverfahrens der Stadt Zürich (Dispositiv

Ziffer 8).

Aus den Erwägungen des Schätzungsentscheids ist

festzuhalten: Weil der Erlass der BZO 1992 für die Stadt Zürich die erstmalige

Festsetzung einer raumplanungskonformen Nutzungsplanung darstelle, sei mit

Bezug auf die streitbetroffenen Grundstücke von einer Nichteinzonung

auszugehen. Eine solche habe der Grundeigentümer grundsätzlich entschädigungslos

hinzunehmen, wenn nicht besondere Umstände ausnahmsweise trotzdem eine

Vergütung rechtfertigten. Das in die Umgebung eingebettete und grob

erschlossene, weder peripher gelegene noch allzu grosse, mit einem

landwirtschaftlichen Wohnhaus und einer Scheune überstellte Grundstück Kat.Nr. 01

der Erben A sei am Stichtag von überbauten Grundstücken der Wohn- bzw. Kernzone

umgeben gewesen, weshalb eine Baulücke vorliege. Die zwischen der

Emil-Klöti-Strasse und dem eingezonten Baugebiet in Höngg liegenden Parzellen Kat.Nr. 02

(auch mit Wohnhaus sowie Scheune überbaut) und Kat.Nr. 03 von J

stellten ebenfalls eine Baulücke dar. Bei der Revision des Zonenplans hätte

sich die Emil-Klöti-Strasse als Zonengrenze aufgedrängt. Die nördlich angrenzenden

Grundstücke würden zur Zeit überbaut. Im Jahr 1986 habe der Stadtrat den bereits

1972.

eingeleiteten amtlichen Quartierplanverfahren "Kürberghang"

festgesetzt; hiergegen erhobene Rekurse seien im November 1988 rechtskräftig

erledigt worden. Nachdem der Regierungsrat die erforderliche Genehmigung am 25. Oktober

1989.

erteilt habe, sei am 9. Oktober 1991 der grundbuchliche Vollzug

erfolgt. Die Grundstücke Kat.Nr. 04 von G und Kat.Nr. 05

von H lägen abseits des Siedlungsgebiets, weshalb von einer Baulücke nicht

gesprochen werden könne. Ferner seien sie nicht bzw. ungenügend erschlossen.

Der Umstand, dass für diese Parzellen erfolglos schon Baugesuche eingereicht

worden seien, begründe weder einen Anspruch auf eine Entschädigung aus materieller

Enteignung noch der für die Baugesuche aufgewendeten Mittel. Weil J eine

Vergütung aus materieller Enteignung erhalte, könne er nicht auch noch nutzlos

gewordene Planungskosten geltend machen. G und H hätten deswegen keinen

Anspruch auf Planungskostenersatz, weil ein erstes Baugesuch im Jahr 1977 u.a.

mangels eines Quartierplans und genügender Zufahrt abgelehnt worden sei.

Anlässlich einer Besprechung im Jahr 1984 habe der damalige Bauvorstand

empfohlen, vor weiteren Planungsaufwendungen abzuwarten, ob die betreffenden

Grundstücke Kat.Nrn. 04 und 05 in einer Bauzone verblieben oder nicht. Unter

diesen Umständen seien die von der Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen

für die Vergütung nutzlos gewordener Planungsarbeiten nicht erfüllt.

III.

Gegen den am 27. Januar 2004 zugestellten

Schätzungsentscheid meldeten beide Parteien beim Verwaltungsgericht Rekurs an.

A. Mit Rekurs vom 8. März

2004.

liess die Stadt Zürich beantragen (VR.2004.00002):

"1. Hauptanträge:

1.1

Der Entscheid der ... Schätzungskommission I vom 23. Januar

2003.

... sei insoweit aufzuheben, als er die Bewirkung materieller Enteignungen

feststellt und er die Rekurrentin ... zur Zahlung von Entschädigungen und

Zinsen verpflichtet. Im Einzelnen seien demnach aufzuheben:

- Dispositiv-Ziffer 2,

1.

Satz, d.h. bezüglich Kat.Nr. 01 der Rekursgegner I ... in

Zürich-Affoltern ... sowie Kat.Nrn. 02 und 03 des Rekursgegners II ... in

Zürich-Höngg ...; sowie

-

Dispositiv

Dispositiv-Ziffern 3, 4 und 7.

1.2 Es sei

festzustellen, dass die Rekurrentin den Rekursgegnern aus der Zuweisung ihrer

Grundstücke zur Freihaltezone gemäss Beschluss des Gemeinderates der Stadt

Zürich vom 23. Oktober 1991 ... – d.h. den Rekursgegnern I für Kat.Nr. 01

an der Alten Mühlackerstrasse in Zürich-Affoltern und dem Rekursgegner II für

Kat.Nrn. 02 und 03 am Hönggerberg, Zürich-Höngg – keine Entschädigung wegen

materieller Enteignung schuldet.

1.3. Für den Fall, dass bezüglich der Grundstücke Kat.Nrn. 02 und 03,

Höngg, die materielle Enteignung und Entschädigungspflicht rechtskräftig

verneint wird, sei die Rekurrentin zu verpflichten, die dem Rekursgegner II im

Quartierplanverfahren für QP Nr. 457, Kürberghang – Festlegung 1986,

genehmigt 1989 und Revision 2000 – auferlegten Administrativkosten auf sich zu

nehmen und ihm die bereits geleistete Akontozahlung von Fr. 12'150.- samt

Zins ab 11. Oktober 1997 zurückzuerstatten.

2. Eventualanträge

2.1 Gegenüber den

Rekursgegnern I (für Kat.Nr. 01, Affoltern)

2.1.1 Allfällige

Entschädigung ...

2.2 Gegenüber dem

Rekursgegner II (für Kat.Nrn. 02 und 03, Höngg)

2.2.1 Allfällige

Entschädigung ..."

B. Die Erben A, G und H gelangten am 12. März 2004

mit folgenden Anträgen an das Verwaltungsgericht (VR.2004.00003):

"Namens der

Erben A:

Es sei in

teilweiser Abänderung von Ziffer 3 und Ziffer 7 des

Schätzungsentscheides ... die Rekursgegnerin zu verpflichten, den Rekurrenten Nr. I

eine Entschädigung von

Fr. 6'575'637.- für 11'095 m2 des Grundstücks Kat.Nr. 01

in Zürich-Affoltern nebst Zins vom 11. Oktober 1997 bis zur Auszahlung zu

entrichten.

Namens G:

1. Es sei in teilweiser Aufhebung von Ziffer 2 des

Schätzungsentscheides ... festzustellen, dass die Zuteilung des Grundstücks

Kat.Nr. 04 in Zürich-Affoltern eine materielle Enteignung darstellt, und

es sei die Angelegenheit zur Bemessung der Entschädigungshöhe an die

Schätzungskommission ... zurückzuweisen.

Eventuell für den Fall der Nicht-Rückweisung: Es sei die Rekursgegnerin

zu verpflichten, dem Rekurrenten G eine Entschädigung von Fr. 750.-/m2

für 1'203 m2 zu bezahlen, zuzüglich Zins ab 11. Oktober 1997.

2. Es sei die Rekursgegnerin zu verpflichten, dem Rekurrenten für

nutzlose Projektierungskosten Fr. 17'108.60 zu bezahlen (Aufhebung von Ziffer 6).

Namens H:

1. Es sei in teilweiser Aufhebung von Ziffer 2 des

Schätzungsentscheides ... festzustellen, dass die Zuteilung des Grundstücks

Kat.Nr. 05 in Zürich-Affoltern eine materielle Enteignung darstellt, und

es sei die Angelegenheit zur Bemessung der Entschädigungshöhe an die

Schätzungskommission ... zurückzuweisen.

Eventuell für den Fall der Nicht-Rückweisung: Es sei die Rekursgegnerin

zu verpflichten, dem Rekurrenten H eine Entschädigung von Fr. 750.-/m2

für 919,4 m2 zu bezahlen, zuzüglich Zins ab 11. Oktober 1997.

2. Es sei die

Rekursgegnerin zu verpflichten, dem Rekurrenten für nutzlose Projektierungskosten

Fr. 46'000.- zu bezahlen (Aufhebung von Ziffer 6)."

Ausserdem verlangten die

Rekurrenten eine Parteientschädigung.

C. Mit Verfügung vom 25. März 2004 vereinigte der

Abteilungspräsident die beiden Rekursverfahren VR.2004.00002 und VR.2004.00003.

Die Schätzungskommission I verzichtete am 20. April 2004 in beiden Prozessen

auf eine Vernehmlassung.

D. Im Verfahren VR.2004.00002

beantragten die Erben des A und J am 28. Mai 2004 – unter Zusprechung einer

Parteientschädigung – Abweisung des Rekurses. In der Replik vom 30. Juni

2004 bzw. Duplik vom 4. Oktober 2004 hielten die Parteien an ihren Anträgen

fest.

E. Im Verfahren

VR.2004.00003 liess die Stadt Zürich in ihrer Rekursantwort vom

30. April 2004 folgende Anträge stellen:

"1. Bezüglich

der Rekurrenten Erben A:

1.1 Hauptantrag:

Der Rekursantrag ... sei abzuweisen; es seien im Gegenteil die Rekursbegehren

der Rekursgegnerin im Verfahren VR.2004.00002 gutzuheissen ...

1.2 Eventualantrag:

... (betreffend Entschädigung)

2. Bezüglich des

Rekurrenten G:

2.1 Hauptantrag:

Die Rekursanträge 1 und 2 ... seien ... abzuweisen.

2.2 Eventualanträge

hinsichtlich allfälliger Entschädigung für materielle Enteignung und Ausübung

des Zugrechts: ...

3. Bezüglich des

Rekurrenten H:

3.1 Hauptantrag:

Die Rekursanträge 1 und 2 ... seien ... abzuweisen.

3.2 Eventualanträge hinsichtlich allfälliger Entschädigung für materielle

Enteignung und Ausübung des Zugrechts: ..."

In der Replik vom 30. Juli 2004 bzw. Duplik vom

15. September 2004 hielten die Parteien im Wesentlichen an ihren Anträgen

fest.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung des

vorliegenden Rekurses nach § 46 Abs. 1 des Abtretungsgesetzes vom 30. November

1879 (AbtrG) zuständig. Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf den Rekurs einzutreten. Das Verfahren richtet sich nach den

Bestimmungen über die Beschwerde gemäss dem Verwaltungsrechtspflegegesetz vom

24. Mai 1959 (VRG), d.h. nach §§ 50 ff. VRG (Alfred Kölz/Jürg

Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 38 ff.; RB 1998 Nr. 44

= BEZ 1998 Nr. 23; RB 2001 Nr. 25).

2.

Wie sich aus den in der Prozessgeschichte wiedergegebenen

Anträgen ergibt, dreht sich der Streit vorab um die Grundsatzfrage, ob die

Zuweisung der genannten Grundstücke zur Freihaltezone mit Bezug auf alle Parteien

eine materielle Enteignung darstelle oder nicht. Soweit die

Schätzungskommission mit Bezug auf die Parzellen der Erben A und von J den

Tatbestand einer materiellen Enteignung bejaht hat, wird diese Annahme seitens

der Stadt Zürich vor Verwaltungsgericht bestritten. Umgekehrt hat die Vorinstanz

hinsichtlich der Parzellen von G und H eine materielle Enteignung verneint, wogegen

sich diese beiden Grundeigentümer im Rekursverfahren wehren.

Für den Fall, dass eine materielle Enteignung zu bejahen

ist, verfechten die Erben A eine höhere Entschädigung.

Nicht angefochten ist der Schätzungsentscheid mit Bezug

auf die Dispositiv Ziffer 8, wonach die Kosten des Schätzungsverfahrens

von der Stadt Zürich zu tragen sind.

3.

Nach § 60 Abs. 1 VRG erhebt das

Verwaltungsgericht die zur Klärung des Sachverhalts erforderlichen Beweise von

Amtes wegen. Auf die Abnahme eines Beweismittels kann indessen verzichtet

werden, wenn der für den Entscheid massgebliche Sachverhalt aufgrund der Akten

feststeht oder wenn zum Beweis verstellte Tatsachen nicht rechtserheblich sind

(RB 1995 Nr. 12 E. 1 = BEZ 1995 Nr. 32, mit Verweisungen). Für

die Beurteilung der streitigen Entschädigungspflicht und -höhe ist der

Sachverhalt durch die vorliegenden Akten und die Feststellungen der

Schätzungskommission I am Augenschein vom 12. Juni 2001 hinreichend

erstellt, weshalb sich weitere Untersuchungshandlungen erübrigen. Ebenso wenig

sind weitere Akten beizuziehen. Tatsachen, die sich nach dem Stichtag realisiert

haben – wie etwa die seither eingetretene bauliche Entwicklung –, sind grundsätzlich

nicht zu beachten. Eine gewisse Bedeutung kommt ihnen höchstens insofern zu,

als sie Rückschlüsse auf Sachumstände erlauben, die schon vor dem Stichtag

bestanden haben.

4.

Laut Art. 22ter Abs. 3 der

Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (aBV) bzw. Art. 26 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) sowie nach Art. 5 Abs. 2 des

Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) schuldet das

Gemeinwesen für die von ihm erlassenen Eigentumsbeschränkungen, die ähnlich

einer Enteignung wirken, volle Entschädigung.

4.1 Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

kommt eine auf Planungen zurückzuführende Eigentumsbeschränkung dann

einer Enteignung gleich, wenn dem Eigentümer der bisherige oder ein

voraussehbarer künftiger Gebrauch seiner Sache untersagt oder besonders schwer

eingeschränkt wird, weil ihm eine wesentliche, aus dem Eigentum fliessende

Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann er

ausnahmsweise einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne

Eigentümer so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit als

unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn

hierfür keine Entschädigung geleistet würde (BGE 121 II 417 E. 4a,

Meilen/Mariafeld). In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer künftigen

besseren Nutzung der Sache nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt

anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen.

Unter besserer Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel die Möglichkeit

seiner Überbauung zu verstehen (Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen

Enteignung, Bern 1990, S. 164 ff.; derselbe in: Kommentar zum

Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Art. 5 N. 123 ff.;

Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. A., Bern

2002, S. 597 ff.).

4.2 Nach ständiger Rechtsprechung ist eine

Entschädigungspflicht für Eigentumsbegrenzungen von vornherein zu verneinen,

wenn sie zum Schutz von Polizeigütern erfolgt sind. Dabei ist allerdings

von einem engen Polizeibegriff auszugehen. Darunter fallen lediglich gegen den

Störer gerichtete Massnahmen, mit welchen eine als Folge der beabsichtigten

Grundstücknutzung zu erwartende konkrete, das heisst ernsthafte und

unmittelbare Gefährdung für die öffentliche Ordnung, Sicherheit und Gesundheit

abgewendet werden soll und mit welchen die zuständige Behörde zu diesem Zweck

ein von Gesetzes wegen bestehendes Verbot konkretisiert und in Bezug auf die

stets zu beachtenden polizeilichen Schranken der Eigentumsfreiheit festsetzt

(Hänni, S. 331 ff.; Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 173 f.).

4.3 Vom Entzug einer wesentlichen aus dem Eigentum fliessenden Befugnis im

Sinn des Tatbestands der materiellen Enteignung kann im Licht der

verfassungsrechtlichen Ordnung des Bodenrechts grundsätzlich von vornherein nur

dann gesprochen werden, wenn im Zeitpunkt der Rechtskraft der

Planungsmassnahme, die einer Enteignung gleichkommen soll, eine raumplanerische

Grundordnung galt, welche die Berechtigung zum Bauen auf dem fraglichen

Grundstück einschloss (BGE 122 II 326 E. 4b und E. 5, Dietikon;

121 II 417 E. 3, Meilen/Mariafeld). Eine solche verfassungsmässige

Grundordnung liegt vor, wenn die Gemeinde über einen Nutzungsplan verfügt, der

die Bauzonen in zweckmässiger Weise und unter Beachtung der Grundsatzbestimmung von Art. 15 RPG rechtsverbindlich von den Nichtbauzonen

trennt. Nur unter dieser Voraussetzung ist das fragliche Grundstück von einer Auszonung

betroffen worden, welche in der Regel als materielle Enteignung zu würdigen

ist. Wird dagegen bei der erstmaligen Festsetzung einer verfassungs- und

gesetzeskonformen Nutzungsplanung eine Liegenschaft keiner Zone für private

Bauten zugewiesen, so liegt nach der bundesgerichtlichen Praxis eine Nichteinzonung

vor, und zwar auch dann, wenn die in Frage stehende Fläche nach dem früheren,

der Revision des Bodenrechts nicht entsprechenden Recht überbaut werden durfte

(BGE 122 II 326 E. 4c, Dietikon; Riva, Hauptfragen, S. 177 ff.;

derselbe in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 139 ff.; Hänni, S. 601 ff.).

Weil

Nichteinzonungen grundsätzlich als Anwendungsfälle der Inhaltsbestimmung des

Eigentums gelten, lassen sie die Annahme einer materiellen Enteignung und die

Zusprechung einer entsprechenden Entschädigung nur ausnahmsweise, bei Vorliegen

besonderer Umstände, zu (BGE 122 II 326 E. 6a, Dietikon; 122 II 455 E. 4a,

Stäfa; 121 II 417 E. 4b, Meilen/Mariafeld; 118 Ib 341 E. 4,

Herrliberg, auch zum Folgenden). So kann die Nicht­einzonung den Eigentümer

etwa dann enteignungsähnlich treffen, wenn sein Land baureif oder

groberschlossen ist, von einem gewässerschutzrechtskonformen Generellen Kanalisationsprojekt

(GKP) erfasst wird und wenn er für dessen Erschliessung und Überbauung schon

erhebliche Kosten aufgewendet hat (so schon BGE 105 Ia 330 E. 3d,

Zizers), wobei diese Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein müssen (BGE 122

II 455 E. 4a, Stäfa, auch zum Folgenden; Riva in: Kommentar RPG, Art. 5

N. 149; Hänni, S. 603). Derartige Umstände könnten allenfalls eine

Einzonung geboten haben. Ein Einzonungsgebot kann ferner zu bejahen sein, wenn

sich das fragliche Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet im Sinn von Art. 15

lit. a RPG bzw. von Art. 36 Abs. 3 RPG befindet. Sodann können

weitere besondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes so gewichtig sein, dass

ein Grundstück hätte eingezont werden müssen. Liegen Umstände vor, die eine

Einzonung geboten hätten, so lässt sich annehmen, der Eigentümer habe am

massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit damit rechnen dürfen, das

Land aus eigener Kraft überbauen zu können. Trifft all dies jedoch nicht zu, so

kann nicht von einer enteignungsgleichen Wirkung der Nichteinzonung gesprochen

werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich aus dem Vorrang

der rechtlichen Gegebenheiten, auf die in erster Linie abzustellen ist, dass

ein Eigentümer keinen Rechtsanspruch auf die Zuweisung seines Landes in eine Bauzone

hat, auch nicht bei erschlossenem oder erschliessbarem Land. Erste

Voraussetzung der Überbaubarkeit einer Parzelle und damit von deren

Baulandqualität bildet die Zugehörigkeit des entsprechenden Landes zu einer

Bauzone, welche den aus der Neuordnung des Bodenrechts fliessenden verfassungs-

und gesetzmässigen Anforderungen entspricht und welche die Berechtigung zum

Bauen einschliesst.

4.4 Trifft ein Bauverbot nur einen Teil einer oder

mehrerer Parzellen desselben Eigentümers, so ist für die Beurteilung der

Eingriffsintensität (vgl. zu diesem Kriterium Riva in: Kommentar RPG, Art. 5

N. 164 ff.) auf die gesamte Fläche abzustellen, soweit ein gewisser

Zusammenhang des von der Eigentumsbeschränkung betroffenen Grundbesitzes besteht

(RB 1997 Nr. 117, Zürich/Burghölzli). Dabei wird nach der Praxis des

Verwaltungsgerichts die für die Annahme einer materiellen Enteignung

erforderliche Eingriffsintensität bei einem Baulandverlust von 40 % in der

Regel erreicht. Den Besonderheiten des Einzelfalles ist in der Weise Rechnung

zu tragen, dass ein Eingriff innerhalb einer Bandbreite von 35 % bis 45 %

aufgrund der konkreten Verhältnisse so oder anders zu qualifizieren ist

(RB 1997 Nr. 118, Zürich/Burghölzli).

4.5 Massgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der

Entschädigungspflicht (Vorliegen einer materiellen Enteignung) und die

Bemessung der Entschädigung ist der Zeitpunkt des Inkrafttretens der fraglichen

Zonierung (Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 181), hier also der 11. Oktober

1997.

5.

Im Entscheid Zürich/Burghölzli hat das Verwaltungsgericht

festgestellt, dass die Bauordnung der Stadt Zürich von 1963 den Anforderungen

des RPG zwar weitgehend, aber inhaltlich wie formal nicht vollumfänglich

entsprochen habe, weshalb die in einer späteren Planungsrunde erfolgte

Schaffung einer Freihaltezone als Nichteinzonung und nicht als Auszonung zu

würdigen sei (RB 1997 Nr. 119). Diese Praxis hat es im Fall Bürglihügel

(VGr, 23. Januar 2003, VR.2002.00005, www.vgrzh.ch) bestätigt; das

Bundesgericht ist zum selben Schluss gekommen (BGr, 4. November 2003, 1A.

72/2003 E. 5, www.bger.ch). G und H räumen angesichts der nunmehr

gefestigten Rechtsprechung (vgl. auch RB 2003 Nr. 119 = BEZ 2004 Nr. 12)

ein, dass die Schätzungskommission mit Bezug auf ihre Grundstücke zu Recht von

einer Nichteinzonung ausgegangen sei.

Unter diesen Umständen muss im Folgenden geprüft werden,

ob dieser Eingriff die Grundeigentümer aufgrund besonderer Umstände nicht doch

enteignungsähnlich treffe. Im Fall Stäfa hat das Bundesgericht verdeutlicht,

seine Rechtsprechung dürfe nicht dahin verstanden werden, die darin

"erwähnten (möglicherweise) entschädigungspflichtigen Nichteinzonungsfälle

... seien je in sich geschlossene Tatbestände, und wenn die Voraussetzungen

eines Tatbestandes nicht erfüllt seien, liege von vornherein keine materielle

Enteignung vor". In dieser Absolutheit könne seine Praxis nicht verstanden

werden (BGE 122 II 455 E. 4c S. 458 f.). Diese Erläuterung

ist jedoch ihrerseits missverständlich: Wie sich aus dem Gesamtzusammenhang

seiner dortigen Erwägungen ergibt, wollte das oberste Gericht vorab

klarstellen, dass das Kriterium des gewässerschutzkonformen GKP nicht einen

"abgeschlossenen Tatbestand" darstelle (a.a.O., S. 460). Das

ändert jedoch nichts daran, dass das Bundesgericht ein

entschädigungsrechtliches Einzonungsgebot trotz mangelhafter Erschliessung der

jeweils streitbetroffenen Grundstücke aufgrund von deren Lage im weitgehend

überbauten Gebiet verschiedentlich bejahte (BGE 122 II 326 E. 6b,

Dietikon; 121 II 417 E. 8c, Meilen), was es im Entscheid Stäfa bekräftigt

hat (a.a.O., S. 459). Trotz der in jedem Sachverhalt gebotenen

Gesamtwürdigung geht das Bundesgericht von Fallgruppen "besonderer

Umstände" aus, die eben doch weitgehend in sich geschlossenen Tatbeständen

gleichkommen. Einer davon bildet die Erschliessung (dazu nachfolgend E. 7),

vorab unter dem Gesichtswinkel des Vertrauensschutzes, weshalb auch

Investitionen dazu gehören. Bei den als Auszonung zu qualifizierenden Fällen

muss die Erschliessung ebenfalls unter dem Gesichtswinkel der

Realisierungswahrscheinlichkeit beurteilt werden, ohne dass jedoch zusätzlich

schutzwürdiges Vertrauen (in Form von getätigten Investitionen) erforderlich

wäre. Eine andere Fallgruppe bildet die Lage im überbauten Gebiet (dazu

nachfolgend E. 6). Weitere Tatbestände sind unter Berücksichtigung des

Vertrauensschutzes nicht auszuschliessen.

6.

6.1 Der Begriff des weitgehend überbauten Gebiets nach

Art. 15 lit. a RPG umfasst im Wesentlichen den geschlossenen

Siedlungsbereich und eigentliche Baulücken innerhalb dieses Bereichs. Zu den

Letzteren zählen einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das

überbaute Land grenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ

geringe Fläche aufweisen. Im Entscheid 1P.692/2001 vom 22. Januar 2002 (ZBl 2003,

S. 650 E. 3.4.1) hielt das Bundesgericht fest, dass unüberbaute

Gebiete bis zu einer Grösse von ungefähr 1 ha inmitten von überbautem Gebiet

unter bestimmten Bedingungen als Baulücken bezeichnet werden könnten. Bezüglich

dieser Richtfläche ist anzumerken, dass das Verwaltungsgericht im erwähnten

Entscheid Zürich/Burghölzli drei getrennte Teilbereiche als Baulücken gewürdigt

hat, die höchstens rund 0.6 ha umfasst haben (VGr, 18. Dezember 1997, VK.1995.00029

E. 7d). Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend durch ihre Umgebung

geprägt. Unter "grösseren Baulücken" sind hingegen grössere

unüberbaute Flächen im Siedlungsgebiet zu verstehen (BGr, 4. November 2003,

1A.72/2003 E. 4.1.1, Bürglihügel, www.bger.ch). Weitgehend überbautes

Gebiet kann auch vorliegen, wenn das betreffende Grundstück zwischen zwei

überbauten Parzellen an eine Strasse grenzt (BGr, 29. Oktober 2003,

1A.247/2002, www.bger.ch = Pra 2004 Nr. 36 E. 3.1). Das unüberbaute

Land muss also zum geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an der

Siedlungsqualität teilhaben und von der bestehenden Überbauung so stark geprägt

sein, dass sinnvollerweise nur seine Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt.

Der Begriff der weitgehenden Überbauung ist nach dem Gesagten gebietsbezogen,

Parzellen übergreifend zu verstehen. Der vorhandene Zustand auf einem

Grundstück ist in seiner Gesamtheit und in seinem Zusammenhang mit den

Verhältnissen auf benachbarten Parzellen zu betrachten. Der Siedlungscharakter

ist vor allem auf Grund der baulichen Umgebung sowie der vorhandenen Infrastruktur

zu beurteilen. Peripher gelegene Flächen, denen im Verhältnis zu dem sie umgebenden

Land eine eigenständige Bedeutung zukommt, sind nicht als weitgehend überbautes

Gebiet zu betrachten, selbst wenn dort eine gewisse Bautätigkeit eingesetzt

hat. Dasselbe gilt für grössere Baulücken in besiedeltem Gebiet, die der

Auflockerung der Siedlungsstrukturen, der Erhöhung der Wohnqualität durch

Grünflächen (Art. 1 Abs. 2 lit. b und Art. 3 Abs. 3 lit. e

RPG) und der Schaffung von Freizeitbereichen (Art. 3 Abs. 4 lit. b

RPG) dienen. Ihnen kommt eine eigenständige Funktion zu, und sie werden nicht

von der sie umgebenden Überbauung mitgeprägt (BGE 121 II 417 E. 5a S. 424,

Meilen/Mariafeld; BGr, 16. April 2002, ZBl 2002, S. 658 E. 2.1,

Kilchberg).

6.2

6.2.1 Hinsichtlich des

Grundstücks Kat.Nr. 01 der Erben A verweist die Stadt

Zürich auf ihre Vorbringen im Schätzungsverfahren und rügt, dass die

Schätzungskommission zu Unrecht eine für die Entschädigungspflicht sprechende

Ausnahme angenommen habe. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz liege nämlich

keine Baulücke vor. Die vorbestandene Stallscheune mit dem relativ kleinen

Wohnhaus alte Mühlackerstrasse sei als Relikt aus einer alten bäuerlichen Zeit

bedeutungslos. Als Einzelgebäude im freien Feld bilde es nicht Bestandteil des

geschlossenen Siedlungsbereichs. Sodann hätte sich die Schätzungskommission

nicht allein an Kat.Nr. 01 orientieren dürfen, sondern auch die

mehrheitlich unüberbauten angrenzenden Bereiche der Parzellen Kat.Nrn. 06, 07

und 08 sowie Kat.Nrn. 09, 10, 11 und die freien Teile der bäuerlichen

Altliegenschaft alte Mühlackerstrasse berücksichtigen müssen. Die gesamte

zusammenhängende unüberbaute Fläche messe etwa 4,5 - 5 ha. Obwohl diese

zwischen zwei Siedlungsbereichen liege, nämlich dem alten Dorfkern

Unteraffoltern und den gegen die Peripherie hin gewachsenen Vorstadtsiedlungen,

lasse sich nicht sagen, dass der Freiraum von der ihn umgebenden Überbauung so

stark geprägt werde, dass sinnvollerweise nur seine Aufnahme in eine Bauzone in

Frage komme.

Dem halten die Erben A entgegen, dass die

Schätzungskommission den Zustand am Stichtag zutreffend gewürdigt habe. Eine

zwischenzeitliche Überbauung sei nur in den eingezonten Bereichen möglich

gewesen. Die vorbestandene landwirtschaftliche Überbauung sei keineswegs

bedeutungslos, sondern bilde Bestandteil des geschlossenen Siedlungsbereichs.

Abgesehen vom Friedhof jenseits der Zehntenhausstrasse liege Kat.Nr. 01 im

Herzen des Siedlungsgebiets und werde von zahlreichen Bauten umgeben. Entgegen

dem Standpunkt der Stadt sei die planerische Baulücke kleiner als 2 ha, denn

die rechtskräftig eingezonten, aber noch nicht oder erst teilweise überbauten

Parzellen zählten nicht dazu. Bei einem solchen Mass könne in der Stadt Zürich

nicht von einer grösseren unüberbauten Fläche gesprochen werden. Bei einer

qualitativen Würdigung dränge sich die Freihaltung der Senke Müli keineswegs

auf. Weder schütze sie das Ortsbild von Unteraffoltern noch komme ihr eine

Trennfunktion zu noch habe sie Erholungswert. Jede Freifläche sei erwünscht und

lasse sich planerisch irgendwie nachvollziehen. Den Ausschlag gebe jedoch, ob

ihre Festsetzung derart zwingend gewesen sei, dass der betroffene

Grundeigentümer nicht mit einer Belassung in einer Bauzone habe rechnen dürfen.

Aus der regierungsrätlichen Genehmigung folge nicht, dass sich die

Nichteinzonung – im Unterschied etwa zum Fall Bürglihügel – aufgedrängt habe.

6.2.2 Das frühere Dorf

Affoltern liegt an der nordwestlichen Peripherie der Stadt Zürich. Der nördlich

der Bahnlinie gelegene Teil Unteraffoltern wird im südlichen Bereich durch

Industriegebiet einerseits und Erholungsgebiet anderseits geprägt; jenseits der

Bahnlinie finden sich verschiedene Nutzungen und wirkt das Erscheinungsbild

städtisch. Im ländlich wirkenden Nordteil des alten Ortskerns herrschen

Wohnbauten vor. Die streitbetroffene Parzelle Kat.Nr. 01 der Erben A

befindet sich westlich von Kirche und ausgedehntem Friedhof. In ihrer

Nachbarschaft sind am Stichtag nach zutreffender Feststellung der Stadt mehrere

Parzellen unüberbaut geblieben. Eine nähere Ermittlung der 4 ha jedenfalls überschreitenden

Fläche erübrigt sich. Entgegen der Meinung der Grundeigentümer ist die gesamte,

am Stichtag unüberbaut gewesene Fläche zu berücksichtigen und sind die im Zug

der früheren Zonenplanrevision eingezonten, noch nicht oder nur teilweise

überbauten Bereiche nicht auszuklammern (VGr, 17. Dezember 1997, VK.1995.00029

E. 7a, Burghölzli). Ausserdem ist festzuhalten, dass keine Teile der ursprünglichen

Freihaltezone in der Umgebung des streitigen Grundstückes später mit der

Festsetzung der BZO 1992 in eine Bauzone umgezont wurden. Unter besonderen

topografischen oder baulichen Verhältnissen fällt zwar – wie etwa im Fall

Burghölzli – die Ausscheidung von Baulücken innerhalb eines grösseren unüberbauten

Gebiets in Betracht; solche Gegebenheiten liegen hier jedoch nicht vor. Eine

sog. "planerische Baulücke" gibt es nicht; vielmehr war der

Gesetzgeber im Rahmen der Grundsätze des Raumplanungsgesetzes frei, wie er die

Bauzonen dimensionieren wollte. Wie die Erben A einräumen, belief sich die

unüberbaute Fläche selbst bei gegenteiliger Betrachtungsweise auf knapp 2 ha

und damit auf weit mehr als das Mass von 1 ha, das nach der Praxis des

Bundesgerichts (BGr, 22. Januar 2002, ZBl 2003, S. 650 E. 3.4.1)

gewöhnlich noch als Baulücke gilt. Die örtlichen Gegebenheiten haben im vorliegenden

Fall weder klar für noch klar gegen eine Einzonung des Gebiets Müli gesprochen;

vielmehr gab es – wie sich auch den Parteivorbringen entnehmen lässt – für

beide Planungsentscheide gute Gründe. Am Stichtag hat Unteraffoltern einen für

altrechtliche Bauordnungen typischen, fliessenden und unregelmässigen Übergang

zwischen überbautem und unüberbautem Gebiet sowie verschiedene Nutzungen

aufgewiesen. Das heterogene Siedlungsbild in Unteraffoltern hat in der BZO 1992

zu einer sehr differenzierten Zonierung auf engem Raum geführt. So finden sich

um die Senke Müli Wohnzonen im Westen, Kernzone im Norden, Freihaltezone und

Wohnzonen im Osten sowie Gewerbezone im Süden und Industriezone im Südwesten. Zwar

kommt der Senke Müli – im Unterschied zu den Freihaltezonen Bürglihügel und

Zürich/Burghölzli – keine qualifizierte landschaftliche Bedeutung zu. Immerhin

trennt sie den alten Dorfkern von den genannten neueren Siedlungsbereichen.

Unter solchen Umständen bestand für den Gesetzgeber ein

weitgespanntes Ermessen, wo die Grenze zwischen Siedlungs- und

Nichtsiedlungsgebiet verlaufen sollte. Gibt es nach dem Gesagten gute

planerische Gründe für eine Einzonung wie eine Nichteinzonung, so lässt sich

nicht auf ein Einzonungsgebot und das Vorliegen einer Baulücke schliessen. Dass

in der Stadt Zürich grundsätzlich ein anderer Massstab zu gelten habe als in

einer Landgemeinde, lässt sich nicht sagen. Zumindest an einer ausgeprägt

peripheren Lage, die sich kaum von der Erscheinung eines Dorfs unterscheidet,

rechtfertigt sich kein anderer Begriff der Baulücke. Anzumerken bleibt, dass

die Lage am Rand des überbauten Gebiets nicht die einzige Konstellation bildet,

die gegen die Annahme einer Baulücke ohne eigenständige Bedeutung spricht. Wie

gesagt kann es am erforderlichen Siedlungszusammenhang auch bei Land an

zentraler Lage inmitten des überbauten Gebiets fehlen, sofern es sich dabei um

eine grössere Baulücke mit landschaftlich eigenständiger Bedeutung handelt. So

verhielt es sich etwa bei den Fällen Horgen/Allmend (VGr, VK.1988.00018+00024,

13. Juli 1990; BGr, 18. September 1992, ZBl 1993, S. 251 E. 6b)

sowie Uster/Schlossberg (VGr, VK.1995.00001, 14. Mai 1996, E. 4a;

BGr, 4. April 1997, E. 5b, Pra 86/1997 Nr. 104).

6.3.1 Auch mit Bezug auf die aus dem Quartierplan

Kürberghang hervorgegangenen Grundstücke Kat.Nrn. 02 und 03 von J

hält die Stadt Zürich ihre vor Schätzungskommission verfochtene Verneinung

einer materiellen Enteignung aufrecht. Entgegen der Meinung der Vorinstanz

gehörten diese Parzellen nicht zum überbauten Gebiet und bildeten sie keine

Baulücken. Die Schätzungskommission begehe den Fehler, auf den Zonenplan

1992/1999 als Resultat der Nutzungsplanung statt auf die faktische Ausgangssituation

am Stichtag vor der neuen Zonenplanung abzustellen. Die beiden Grundstücke mit

einer Fläche von (4'987 m2 + 5'257 m2 =) 10'244 m2

seien Teil eines erheblich grösseren und im Wesentlichen unüberbauten Gebiets

von ca. 5,2 ha, was nicht mehr als relativ geringe Fläche gelte. Diese befinde

sich am oberen Rand der Wohnzonen von Höngg. Von einer Baulücke könne nur im

untersten Bereich gesprochen werden, nicht jedoch im obersten Hanggebiet an der

Emil-Klöti-Strasse.

J bringt vor, dass die Baulücke nur die nach der

Festsetzung der massgeblichen Nutzungsplanung der Nichtbauzone zugeteilten

Grundstücke umfasse. Daher vermindere sich die von der Stadt genannte Fläche

von 5,2 ha auf den teilweise überbauten, rund 80 m tiefen Grünstreifen zwischen

Baugebiet und Emil-Klöti-Strasse. Dieser Streifen dürfe nicht als Randzone

deklassiert werden, sondern bilde die obere Begrenzung des Siedlungsgebiets. Die

Emil-Klöti-Strasse sei eine Umfahrungsstrasse ohne landschaftlichen Akzent. Der

der Freihaltezone zugewiesene Landstreifen trete qualitativ nicht als

eigenständige landschaftliche Einheit in Erscheinung. Der auf das neue

Baugebiet redimensionierte Quartierplan sei inzwischen vollzogen;

Erschliessungsstrassen und Werkleitungen seien gebaut. Die der Freihaltezone

zugeteilten Grundstücke J seien heute von bewilligten und in Ausführung

begriffenen Bauprojekten eingekreist.

6.3.2 Das nicht eingezonte,

zusammenhängende Gebiet auf der südwestlichen Talseite der Emil-Klöti-Strasse

umfasst rund 5 ha, was nach dem in E. 6.1 Gesagten das Regelmass einer

Baulücke bei Weitem sprengt. Wie in E. 6.2.2 ausgeführt, ist dabei auf die

gesamte am Stichtag unüberbaut gebliebene Fläche abzustellen. Weil sich der

Streifen auf zwei bis drei Bautiefen ab Emil-Klöti-Strasse erstreckt,

unterscheiden sich die Verhältnisse wesentlich von den ungleich engeren Lücken

an der Südstrasse/Bleulerstrasse im Fall Zürich/Burghölzli. Ob sich der Vater

des Rekurrenten mit einem Planungsrekurs mutmasslich erfolgreich gegen die

Nichteinzonung hätte zur Wehr setzen können, darf im vorliegenden Prozess nicht

mehr geprüft werden. Denn das Bundesgericht entbindet den Eigentümer in

ständiger Rechtsprechung davon, vor der Geltendmachung einer Entschädigung die

Rechtmässigkeit des staatlichen Handelns auf dem Anfechtungsweg klären zu

lassen (Riva, Hauptfragen, S. 229 mit Hinweisen in Anm. 10; Thomas

Pfisterer, Entwicklung und Perspektiven der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

zur materiellen Enteignung, ZBl 1988, S. 525). Planerisch hätte es

zwar beachtenswerte Gründe gegeben, die Bauzonengrenze auch im Bereich

nordwestlich der Appenzellerstrasse bis zum Vorsprung auf der Höhe Vogtsrain

entlang der Emil-Klöti-Strasse festzusetzen. Indessen ist der Stadt Zürich

zuzugestehen, dass auch Gründe für die Festsetzung einer Freihaltezone

gesprochen haben. Die Überbauung mit einigen landwirtschaftlichen Bauten am

Stichtag gebot nicht zwingend, das fragliche Areal zu einer Bauzone zu

schlagen. Die Freihaltung der steileren Geländekante talseits der

Emil-Klöti-Strasse verhindert eine gestalterisch unerwünschte Dominanz durch

dortige Gebäude und erhält eine ungeschmälerte Aussicht. Der Emil-Klöti-Strasse

kommt nicht eine so landschaftsprägende Wirkung zu, dass sie sich als Zonengrenze

geradezu aufgedrängt hätte. Mithin können die Grundstücke Kat.Nrn. 02 und 03

nicht als Baulücken gewürdigt werden.

6.4.1 G und H bringen vor, dass ihre

Grundstücke Kat.Nrn. 04 und 05 zwischen der stattlichen Gebäudegruppe

Aspholzstrasse und den Häusern im Unterdorf eine bevorzugte Wohnlage

darstellten. Bei einer gebietsbezogenen Betrachtungsweise seien auch solche

Parzellen zum überbauten Gebiet zu zählen, die sich für eine Überbauung eigneten

und voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen würden. Ob eine

Baulücke vorliege, beurteile sich nicht allein nach quantitativen Kriterien,

sondern hänge auch von den örtlichen Verhältnissen ab; in einem städtischen

oder vorstädtischen Quartier könne eine grössere Fläche als Baulücke gelten als

in einem kleinen Dorf. Massgebend sei stets der Siedlungszusammenhang; ein

solcher liege – im Unterschied zu den anders gelagerten Fällen Bürglihügel und

Burghölzli – hier vor.

Nach Auffassung der Stadt befinden sich diese Parzellen im

weitgehend unüberbauten Gebiet, ausserhalb eines geschlossenen

Siedlungsbereichs. Ferner hätten die Grundeigentümer keine Investitionen in die

Erschliessung und Überbaubarkeit ihrer Grundstücke geleistet.

6.4.2 Mit Bezug auf Kat.Nrn. 04 und 05 kann von

einer Baulücke keine Rede sein. Wie der Zonenplan zeigt, liegen die beiden

Parzellen mehrere Bautiefen ausserhalb der Kernzone Unteraffoltern bzw. der

Wohnzone im Süden. Daran ändern die landwirtschaftlichen Gebäude beidseits der

Aspholzstrasse nichts, handelt es sich dabei doch um eine ausserhalb des

geschlossenen Siedlungsbereichs liegende Einzelsiedlung. Entgegen der Auffassung

der Rekurrenten G und H spielt auch der künftige Baubedarf im Sinne von Art. 15

lit. b RPG keine Rolle. Wie dieser zu decken ist, liegt im weitgespannten

Ermessen des Gemeinwesens. Jedenfalls verleiht selbst ein ausgewiesener Bedarf

nach zusätzlichen Bauzonen keinen Anspruch auf Einzonung eines ganz bestimmten

Grundstücks.

7.

7.1 Hinsichtlich der Erschliessungsverhältnisse

ist nach dem in E. 4.3 Gesagten vorauszuschicken, dass diese bei

ausgewiesenen Nichteinzonungen geringere Bedeutung haben als in Auszonungsfällen.

Während bei einer Auszonung die am Stichtag bestehende Fähigkeit eines

Grundeigentümers, die erschliessungstechnische Baureife eines Grundstücks aus

eigenen Kräften herbeizuführen, für die Annahme einer materiellen Enteignung

genügt (VGr, 23. Oktober 2003, VR.2003.00001; vgl. allerdings VGr, 19. August

2004, VR.2003.00002, beide Urteile unter www.vgrzh.ch, wo die mutmasslich

längere Dauer und der ungewisse Ausgang eines Quartierplanverfahrens einer

baldigen Realisierungswahrscheinlichkeit im Weg standen), sind die

Anforderungen in Nichteinzonungsfällen höher, weil es hier eben um die

Inhaltsbestimmung des Eigentums geht (BGr, 22. Januar 2002, ZBl 2003,

S. 650 E. 3.4.2; Riva in: Kommentar RPG, Art. 5 N. 145 ff.

und N. 161 ff., v.a. N. 163; Hänni, S. 617 ff., ders.

in: Schweizerische Baurechtstagung 2005, S. 142 ff.; Walter

Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, N. 472 ff.).

Der Umstand, dass eine Parzelle für sich betrachtet erschlossen ist und der

Eigentümer dafür Aufwendungen getätigt hat, führt im Fall einer Nichteinzonung

nicht zwingend zu einer materiellen Enteignung (BGE 122 II 455 E. 4

und E. 5a). Bei den als Auszonung zu qualifizierenden Fällen muss die

Erschliessung ebenfalls unter dem Gesichtswinkel der

Realisierungswahrscheinlichkeit beurteilt werden, ohne dass jedoch zusätzlich

schutzwürdiges Vertrauen erforderlich wäre (VGr, 18. Dezember 1997, VK.1995.00029

E. 6, Burghölzli).

7.2.1 Ob hinsichtlich des Grundstücks Kat.Nr. 01

der Erben A eine rechtsgenügende Erschliessung bestehe, hält die Stadt

Zürich angesichts der Quartierplanpflicht für fraglich. Auf jeden Fall hätten

die Eigentümer keine Investitionen in die Erschliessung oder Überbauung des

Grundstücks geleistet. Anderweitige Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes lägen

nicht vor.

Die Erben A machen unter Hinweis auf den – insoweit

summarisch begründeten – Schätzungsentscheid geltend, dass das Grundstück am

Stichtag groberschlossen gewesen sei und ein Quartierplan sich erübrigt habe.

Allenfalls hätte sich ein solcher auf Grenzumlegungen im Nordbereich beschränken

dürfen. Dass die Grundeigentümer keinen Erschliessungsaufwand gehabt hätten,

stehe der Entschädigungspflicht nicht entgegen; denn die fehlende interne

Erschliessung hange einzig von der konkreten Überbauung des Areals ab.

7.2.2 Die Grundeigentümer machen nicht geltend, für

die Erschliessung von Kat.Nr. 01 Geldleistungen erbracht zu haben. Solche

Investitionen sind nach der Rechtsprechung indessen zwingend erforderlich,

damit ein Anspruch auf materielle Enteignung entstehen kann (VGr, 23. Januar

2003, VR.2002.00005 E. 7b/aa; bestätigt durch BGr, 4. November 2003,

1A. 72/2003 E. 4.3, Bürglihügel; vgl. auch VGr, 18. Dezember 1997,

VK.1995.00029 E. 6, Burghölzli, und BGE 122 II 326 E. 6a).

Anzumerken ist, dass allfälligen früher getätigten Aufwendungen mit zunehmendem

Zeitablauf ein geringeres Gewicht zukommt (BGE 125 II 431 E. 5b S. 437).

Dass der Erschliessungsaufwand im Fall einer Einzonung geleistet worden wäre,

versteht sich von selbst und ändert nichts am Gesagten. Nach zutreffender

Auffassung der Parteien war am Stichtag die Groberschliessung vorhanden, indessen

fehlte die Feinerschliessung. Deren Realisierung hätte sich nicht auf Kat.Nr. 01

beschränken dürfen, vielmehr wäre ein Quartierplan erforderlich gewesen. Bei

sachgemässer Abgrenzung des Perimeters im Sinn von § 124 Abs. 2 des

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) hätten zahlreiche

Grundstücke und Grundeigentümer westlich der Bärenbohl- und südlich der

Horensteinstrasse einbezogen werden müssen und hätte eine einfache Grenzbereinigung

nicht genügt, was gegen eine Überbaubarkeit in naher Zukunft spricht (VGr, 19. August 2004, VR.2003.00002 E. 5 und E. 6).

7.3.1 Mit Bezug auf Kat.Nrn. 02 und 03 von J

führt die Stadt Zürich aus, dass die Erschliessungsbauwerke des Quartierplans

am Stichtag noch nicht erstellt gewesen seien und ein entsprechender

Kostenaufwand spätestens seit der am 25. Oktober 1989 erfolgten Genehmigung

des Quartierplans durch den Regierungsrat nicht mehr in guten Treuen habe

geleistet werden können. Denn damals sei die Nichteinzonung schon geplant

gewesen. Ein Quartierplanverfahren, das sich auf die Erschliessung einer

altrechtlichen Bauzone beziehe, begründe so wenig geschütztes Vertrauen auf

Einzonung wie die altrechtliche Zonenordnung selbst. Angesichts des gesetzlichen

Zwangs zur Durchführung des – vermutlich noch in den 70er-Jahren –

eingeleiteten Quartierplanverfahrens dürfe in der unumgänglichen Mitwirkung des

Gemeinwesens keine besondere Zusicherung auf Beibehaltung einer Bauzone in

einer Zonenplanrevision erblickt werden.

Diesen Ausführungen hält J entgegen, dass bei Genehmigung

des Quartierplans im Jahr 1989 über die spätere Nichteinzonung von Kat.Nrn. 02

und 03 keine Gewissheit bestanden habe. Baurekurskommission und Regierungsrat

hätten die Absicht der Stadt, den ganzen Kürberghang der Freihaltezone

zuzuweisen, verhindert. Angesichts der klaren Begründung des

Regierungsratsentscheids habe er mit einer Einzonung rechnen dürfen. Wenn ein

Quartierplangenosse in einem amtlichen Quartierplanverfahren mitwirke, dessen

Kosten trage und in der Folge eine Auszonung hinnehmen müsse, so werde er in

schutzwürdigem Vertrauen getäuscht. Das rechtskräftig abgeschlossene und am 17. Oktober

1991 zum grundbuchlichen Vollzug gemeldete Quartierplanverfahren hätte noch vor

der Gemeindeabstimmung am 17. Mai 1992 vollzogen werden können und stelle einen

besonderen Gesichtspunkt im Sinn eines entschädigungsrechtlichen

Einzonungsgebots dar. Die Erschliessungsstrassen und Werkleitungen des auf das

neue Bauzonengebiet redimensionierten Quartierplans seien inzwischen gebaut.

Die der Freihaltezone zugewiesenen Grundstücke Kat.Nrn. 02 und 03 seien heute

von bewilligten und in Ausführung begriffenen Projekten eingekreist.

7.3.2 Die Notwendigkeit des Quartierplans

Kürberghang zur Erschliessung der streitbetroffenen Grundstücke Kat.Nrn. 02 und

03 ist unbestritten. In Nichteinzonungsfällen ist es sachlogisch, dass sich die

Einleitung eines Quartierplanverfahrens auf die frühere, nicht RPG-konforme

Nutzungsplanung abstützt. Entgegen der Auffassung der Stadt Zürich lässt sich

daher nicht allgemein sagen, dass die Einleitung und Durchführung eines Quartierplanverfahrens

nur eine geringe vertrauensbildende Wirkung habe. Umgekehrt können solche

Bestrebungen zur Erschliessung eine planerisch gebotene oder wenigstens vertretbare

Nichteinzonung nicht verhindern oder entschädigungspflichtig machen.

Sachgerecht erscheint vielmehr, dass die Entwicklung der übergeordneten Richt-

und Nutzungsplanung einerseits und der Quartierplanung anderseits insgesamt betrachtet

wird. Die Fortschritte im Quartierplanverfahren sind im Hinblick auf die

Entschädigungsfrage so lange von Bedeutung, als die Grundeigentümer mit dem

Verlust der Baulandqualität nicht ernsthaft rechnen müssen. Davon ist

auszugehen, wenn die zuständige Behörde eine Einzonung oder Nichteinzonung in

einem Planentwurf oder sonst wie konkret beabsichtigt und diese Vorstellung

nicht wegen Verletzung raumplanungsrechtlicher Grundsätze als unrealisierbar

erscheint. Vorliegend trat dieser Zeitpunkt am 9. Februar 1989 ein, als

der Stadtrat die Nichteinzonung des Bereichs mit den späteren Parzellen

Kat.Nrn. 02 und 03 beschlossen hatte. Die seit jenem Zeitpunkt unternommenen

Anstrengungen der Grundeigentümer können sich nicht mehr auf eine berechtigte

Hoffnung der baulichen Nutzung stützen, sondern sind in spekulativer Absicht

erfolgt (vgl. VGr, 23. Januar 2003, VR.2002.00005 E. 7 a.E.). Weil

der Grundeigentümer nach bundesgerichtlicher Praxis grundsätzlich keinen Rechtsanspruch

auf Zuweisung seines Landes in eine Bauzone hat, und zwar auch dann nicht, wenn

dieses Land erschlossen oder erschliessbar ist (BGE 122 II 326 E. 6a),

muss er sich auch die Hemmung der Erschliessung im Hinblick auf die Schaffung

einer RPG-konformen Bauzone gefallen lassen.

Anzumerken bleibt, dass die Stadt Zürich bereits im

Schätzungsverfahren beantragt hat, im Fall der Verneinung einer materiellen

Enteignung die im Quartierplanverfahren geleistete Akontozahlung von Fr. 12'150.-

samt Zinsen J zurückzuerstatten und die übrigen Quartierplankosten selbst zu

übernehmen. Diesen Antrag hat die Stadt Zürich im Rekursverfahren bekräftigt

(VR.2004.00002, Rekursschrift, Ziffer 1.3), was vorzumerken ist.

7.4.1 Hinsichtlich der Grundstücke Kat.Nrn. 04

und 05 stellen sich die Eigentümer G und H auf den Standpunkt, dass die vor

der Nichteinzonung erfolgte Ablehnung konkreter Baugesuche keine Rolle spiele.

Der fehlende Quartierplan habe wegen der Möglichkeit einer vertraglichen Lösung

kein unüberwindbares Bauhindernis gebildet. Ferner seien die Parzellen am Stichtag

groberschlossen gewesen. Die Aussprache mit dem Bauvorstand und dem Stadtplaner

im August 1984 habe ergeben, dass "es aus Sicht des Hochbauamtes

grundsätzlich möglich (sei), ... ohne negative Präjudizierung der künftigen

Nutzungsplanung am fraglichen Ort (zu bauen)". Ein weiteres Baugesuch sei

am 21. März 1986 abgelehnt worden, nachdem der Stadtrat im Herbst

vorgesehen habe, die Grundstücke der Reservezone zuzuweisen. Weil die Parzellen

damals groberschlossen gewesen seien, hätten gute Realisierungschancen

bestanden; allfällige erschliessungstechnische Probleme hätten sich bis zum

Stichtag beseitigen lassen. Beim Abschluss der Kaufverträge hätten die Erwerber

nicht mit dem Bauhindernis der Quartierplanbedürftigkeit rechnen müssen.

Die Stadt Zürich führt aus, dass die Eigentümer keine

Investitionen in die Erschliessung und Überbauung ihrer Grundstücke geleistet

hätten. Diese lägen auch nicht im Bereich eines gesetzeskonformen GKP.

Besondere Umstände, die trotz Nichteinzonung eine Entschädigungspflicht

begründeten, seien nicht ersichtlich. Die Ablehnung der Baugesuche spreche

gegen eine Realisierungswahrscheinlichkeit; selbst wenn eine solche nach altem

Recht bestanden hätte, würde dies trotzdem keine Entschädigungspflicht der Nicht­einzonung

bewirken.

7.4.2 Der Kauf der beiden Grundstücke im

Jahr 1977 bzw. die damit verbundenen Erwartungen der Erwerber begründen von

vornherein kein schutzwürdiges Interesse auf eine spätere bauliche Nutzung.

Aufgrund des im August 1977 abgelehnten Baugesuchs steht fest, dass einer

Überbauung schon nach altem Recht zumindest das Hindernis der mangelhaften

Zufahrt entgegengestanden hat. Nach den Akten fehlt es bezüglich des Strassennetzes

sogar an der Groberschliessung. Die periphere Lage der Grundstücke Kat.Nrn. 04

und 05 hätte ein Quartierplanverfahren erfordert, das wegen der Nähe der

Nationalstrasse N 20, der dadurch bedingten unklaren Perimeterbegrenzung, der

mutmasslich grösseren Anzahl von einbezogenen Parzellen und Grundeigentümern

sowie unterschiedlichen Nutzweisen in der Umgebung aller Voraussicht nach

kompliziert gewesen wäre (vgl. VGr, 19. August 2004,

VR.2003.00002 E. 5 und E. 6). Eine allfällige private Erschliessungslösung

hätte die – ungewisse – Zustimmung verschiedener Nachbarn sowie eine

gleichbleibende Streckenführung der Katzenseestrasse vorausgesetzt. Auch die

Besprechungen zwischen den Grundeigentümern und Vertretern der Stadt Zürich

waren nicht geeignet, schutzwürdiges Vertrauen in eine künftige bauliche

Nutzung zu begründen; hierfür hätte es eines Vorentscheids im Sinne von §§ 323 f.

PBG bedurft (RB 1992 Nr. 78 [Leitsatz]). Ferner haben die Grundeigentümer

keine erheblichen Investitionen in die Erschliessung und Überbauung ihrer

Parzellen geleistet.

8.

8.1 G und H tragen vor, dass ihre Baupläne bis zum

Stichtag hätten realisiert werden können, wenn sich die Bau- und Zonenordnung

nicht geändert hätte. Aus diesem Grund seien ihnen die im Jahr 1978

aufgewendeten nutzlos gewordenen Projektierungskosten im Betrag von Fr. 17'108.60

bzw. von (geschätzten) Fr. 46'000.- zu ersetzen.

8.2 Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung setzt

der Anspruch auf Ersatz nutzlos gewordener Planungskosten voraus, dass ein

Vorhaben aufgrund der geltenden Bauvorschriften bewilligt werden kann (BGE 117

Ib 497 E. 7b und 119 Ib 229 E. 4a, auch zum Folgenden; Tobias Jaag,

Öffentliches Entschädigungsrecht, ZBl 1997, S. 145 ff., S. 154

mit weiteren Hinweisen in Anm. 47). Keine Vergütung wäre geschuldet, wenn der

Bauherr ein dem geltenden Recht entsprechendes Baugesuch eingereicht hätte, in

der Folge aber noch vor dessen Beurteilung die gesetzlichen Grundlagen zum

Nachteil des Gesuchstellers geändert worden wären. Hat jedoch gerade die

Einreichung eines bestimmten Baugesuchs Anlass zur Änderung der Bauordnung

gegeben, weil die Baubehörden die Ausführung des Vorhabens auf diese Weise

verhindern wollten, so kann eine Entschädigung für die nutzlos gewordenen

Aufwendungen ohne Verletzung von Art. 8 BV in Verbindung mit Art. 26 Abs. 2

BV nicht verweigert werden, wenn die Absicht der Baubehörden für den Grundeigentümer

nicht voraussehbar war (vgl. BGE 112 I 105 E. 6a, 108 Ib 345 E. 5c

und 352 E. 4b, 102 Ia 243 E. 7). Ersatz muss ferner in denjenigen

Fällen geleistet werden, in welchen dem Bauwilligen vor Einreichung des

Baugesuchs Zusicherungen auf den Fortbestand der geltenden Bauvorschriften

gegeben worden waren und dieser im Vertrauen darauf Projektierungskosten

aufgewendet hatte. Auch das Verwaltungsgericht hat die Vergütung nutzlos

gewordener Projektierungskosten nicht nur unter den – engeren – Voraussetzungen

des Vertrauensschutzes nach Art. 8 BV für zulässig erachtet (RB 1970 Nr. 97,

1987 Nr. 94 = ZBl 1988, S. 159, auch zum Folgenden). Eine solche

Vergütung für mittelbaren Schaden setzt jedenfalls voraus, dass die

betreffenden Projekte mit grösster Wahrscheinlichkeit hätten verwendet werden

können und nach den besonderen Umständen des Einzelfalls zur beabsichtigten

Überbauung geführt hätten. Im letztgenannten Entscheid hat das

Verwaltungsgericht im Weiteren erwogen, dass bei grossen Baugrundstücken – dort

ging es um eine Parzelle von 30'000 m2 – Vorstudien im Hinblick auf

die Frage einer zweckmässigen und ästhetisch ansprechenden Überbauung eine

wertvolle Entscheidungshilfe darstellten. Wenn sie für baureifes Land

angefertigt und nur deswegen nutzlos würden, weil im Hinblick auf ihre mögliche

und wahrscheinliche Realisierung das betreffende Grundstück ausgezont werde, so

müssten die dafür aufgewendeten Kosten berücksichtigt werden.

Im Licht dieser Grundsätze besteht kein Anspruch auf

Ersatz der geltend gemachten Planungskosten. Entscheidend fällt ins Gewicht,

dass die im Jahr 1978 geleisteten Projektierungskosten mangels

Bewilligungsfähigkeit des Projekts schon unter der Herrschaft des alten Rechts

sich als unnütz herausgestellt hatten. Hinzu kommt, dass eine allfällige Überbauung

nach dem in E. 7.4.2 Gesagten vorgängig ein Quartierplanverfahren vorausgesetzt

hätte, was erfahrungsgemäss zu Änderungen in der Projektierung geführt hätte.

Schliesslich hält das Protokoll der Aussprache zwischen G und Vertretern des

städtischen Bauamts vom 13. August 1984 ausdrücklich fest, dass die damals

in Betracht gezogene Zuweisung der Parzelle zur Reservezone eine Überbauung

ausschliessen würde.

9.

Zusammenfassend ist eine materielle Enteignung mit Bezug

auf alle streitbetroffenen Grundstücke zu verneinen. Ferner besteht auch kein

Anspruch auf Vergütung von unnütz gewordenen Planungskosten. Dies führt zur

Gutheissung des Rekurses VR.2004.00002 der Stadt Zürich und zur Abweisung des

Rekurses VR.2004.00003 der Erben A, von G und H.

Die Gerichtskosten sind den Grundeigentümern entsprechend

dem Unterliegen mit Bezug auf den gesamten Streitwert von gut 15'000'000

Franken aufzuerlegen. Bei diesem Verfahrensausgang muss ihnen eine

Parteientschädigung versagt bleiben.

Demgemäss entscheidet

die Kammer:

1. Der

Rekurs der Stadt Zürich im Verfahren VR.2004.00002 wird gutgeheissen. Es wird

festgestellt, dass den Erben des A bezüglich des Grundstücks Kat.Nr. 01

und J bezüglich der Grundstücke Kat.Nrn. 02 und 03 keine Entschädigung aus materieller

Enteignung zusteht.

2. Die

Rekurse der Erben des A, von G und H im Verfahren VR.2004.00003 werden

abgewiesen.

3. Die

Verpflichtung der Stadt Zürich, die von J auf der Grundlage des Quartierplans

Kürberghang geleistete Akontozahlung von Fr. 12'150.- an diesen

zurückzuerstatten (samt Zins ab 11. Oktober 1997), wird vorgemerkt.

4. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 50'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellungskosten,

Fr. 50'140.-- Total der Kosten.

5. Die

Gerichtskosten werden zu 9/40 B, je zu 9/120 D, E und F, unter solidarischer Haftung

aller Erben des A für 9/20, zu 9/20 J, sowie je zu 1/20 G und H auferlegt.

6. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

7. Gegen

diesen Entscheid kann innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, Verwaltungsgerichtsbeschwerde

beim Bundesgericht erhoben werden.

8. Mitteilung an …