Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VR.2015.00002

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3.

Abteilung

VR.2015.00002

Urteil

der 3. Kammer

vom 23. Juni 2016

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter

Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin

Corine Vogel.

In Sachen

A,

Rekurrent,

gegen

Kanton Zürich, vertreten durch das Immobilienamt,

Rekursgegner,

betreffend formelle

Enteignung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Das

Projekt für die Erstellung eines neuen Velowegs sowie die Belagserneuerung und

den Ausbau der Fahrbahnbreiten der Limmattalstrasse in Oetwil an der Limmat

wurde vom 22. November bis 23. Dezember 2013 mit amtlicher

Publikation vom 22. November 2013 öffentlich aufgelegt. Gleichzeitig

erfolgte die persönliche Anzeige an A.

B. Im

Zusammenhang mit dem Ausbau des Velowegs wurden von A von seinem Grundstück

Kat.-Nr. 01 712 m2 und von seinem Grundstück

Kat.-Nr. 02 958 m2 beansprucht zum Preis von Fr. 8.85/m2

(dem damaligen Höchstpreis für Landwirtschaftsland). Gegen die Höhe der

Entschädigung und gegen das Projekt erhob A am 23. Dezember 2013 Einsprache.

Anlässlich diverser Einigungsverhandlungen konnte nur bezüglich der

Projekteinsprache eine einvernehmliche Lösung gefunden werden, betreffend die

Entschädigung konnte keine Einigung erzielt werden.

C. Am

16. April 2014 setzte der Regierungsrat mit Beschluss Nr. 480 das

Projekt fest. Die enteignungsrechtlichen Begehren wurden in das separat zu

führende Enteignungsverfahren verwiesen.

Erwägungen

II.

A. Der Kanton Zürich, vertreten durch das Immobilienamt,

ersuchte am 28. Oktober 2014 das Statthalteramt Dietikon um Einleitung des

Schätzungsverfahrens. Dieses überwies die Akten am 30. Oktober 2014 der

Schätzungskommission I.

B. Der Kanton Zürich beantragte mit

Klagebegründung vom 30. Januar 2015 gestützt auf den Amtsbericht des Amtes

für Landschaft und Natur vom 8. Oktober 2012 eine Entschädigung von

Fr. 8.95/m2 für die Abtretung des Landes in der

Landwirtschaftszone sowie, dass A zumindest die Hälfte der Kosten des

Verfahrens aufzuerlegen sei. A forderte in seiner Klageantwort vom 22. April

2015, die Landentschädigung sei nach Würdigung aller Umstände festzusetzen. Er

machte geltend, Landwirtschaftsland sei im Limmattal begehrt und deshalb mehr wert

als Fr. 8.95/m2. Mit dieser Entschädigung könne er kein

Ersatzland beschaffen. Da sein Land anschliessend als Strasse benützt werde,

sollte ihm auch der höhere Preis für Strassenland entschädigt werden. Im Kanton

Zug würden viel höhere Quadratmeterpreise für die Entschädigung für infolge des

Strassenbaus enteignetes Landwirtschaftsland bezahlt als in Zürich, dies sei

rechtsungleich. Auch würden für die Benützung von öffentlichem Grund hohe Gebühren

verlangt, während ihm für die Benützung seines Landes weniger angeboten werde.

Seinem Antrag auf Ersatzland sei nicht entsprochen worden. Durch den Bau des

Veloweges hätte er wegen des Litterings der Velofahrenden mehr Aufwand für die

Bewirtschaftung des verbleibenden Landes. Dieser Mehraufwand sei ihm zu

entschädigen. Sodann forderte er eine Unfreiwilligkeitsentschädigung und die

Kostenüberbindung an den Kläger.

C. Am 15. September

2015.

verpflichtete die Schätzungskommission I den Kanton Zürich, A eine Abtretungsentschädigung

von Fr. 8.95/m2 zu zahlen, insgesamt Fr. 14'946.50. Eine

darüber hinausgehende Entschädigung lehnte sie ab. Die Kosten des Verfahrens

auferlegte sie dem Kanton Zürich.

III.

Am

2.

November 2015 rekurrierte A an das Verwaltungsgericht und beantragte,

der Entscheid der Schätzungskommission sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

(zuzüglich MWST) zulasten der Staatskasse, aufzuheben. Zur Begründung seines

Rekurses wiederholte er im Wesentlichen seine Vorbringen vor der Schätzungskommission.

Der Kanton Zürich, vertreten durch das Immobilienamt,

beantragte in der Rekursantwort vom 17. Dezember 2015 die Abweisung des

Rekurses und die Kostenverlegung nach dem Unterliegerprinzip. Zudem verlangte

er, auch die Kosten des Schätzungsverfahrens dem Rekurrenten aufzuerlegen.

Am 11. Januar 2016 nahm der Rekurrent zur

Rekursantwort Stellung. Am 22. Januar 2016 erfolgte die Duplik des

Immobilienamts.

Die

Schätzungskommission I liess sich nicht vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung des

vorliegenden Rekurses nach § 46 des Gesetzes betreffend die

Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879 (AbtrG) in Verbindung mit § 21 des

Strassengesetzes vom 27. September 1981

(StrG) zuständig. Der Rekurrent beantragt eine

Entschädigung von Fr. 30.-/m2, was

einen über Fr. 20'000.- liegenden Streitwert zur Folge hat. Demnach ist die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38 Abs. 1 in

Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

1.2

Über abtretungsrechtliche Rekurse entscheidet das

Verwaltungsgericht laut § 46 Abs. 2 Halbsatz 2 AbtrG nach den Bestimmungen über die Verwaltungsrechtspflege. Massgebend

sind somit die §§ 49 ff. VRG. Gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1

lit. a und b VRG überprüft das

Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin; die

Ermessenskontrolle ist ihm unter Vorbehalt hier nicht relevanter Ausnahmen verwehrt (§ 50 Abs. 2 VRG). Im Rechtsmittelverfahren gegen den Schätzungsentscheid ist

nach Sinn und Zweck des vorangegangenen Schätzungsverfahrens lediglich zu

prüfen, ob die Schätzung auf zutreffender Rechtsgrundlage beruhte,

insbesondere, ob die von der Kommission gewählte Schätzungsmethode mit der

gesetzlichen Regelung vereinbar sei. Ferner ist zu klären, ob bezüglich der

streitbetroffenen Grundstücke alle für die Schätzung wesentlichen Umstände

berücksichtigt wurden. Nicht zu überprüfen ist hingegen die Angemessenheit des

Schätzungsentscheids (VGr, 7. Februar 2013,

VR.2012.00003, E. 3.1

[im Ergebnis vom Bundesgericht am 27. August 2013

bestätigt,1C_339/2013], mit Hinweis auf VGr, 10. September 1998, VR.98.00002/3, auszugsweise in RB 1998 Nr. 44 = BEZ 1998 Nr. 23; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons

Zürich, 4. A., Zürich 2012, Rz. 2128).

2.

2.1

Gemäss Art. 26 Abs. 2 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (BV) und § 11 AbtrG darf die Abtretung von Grundeigentum nur gegen vollen

Ersatz aller Vermögensnachteile gefordert werden. Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 AbtrG ist für die Bestimmung der Entschädigung der Verkehrswert

massgebend. Darunter versteht die Praxis den Preis, der im gewöhnlichen

Geschäftsverkehr am Stichtag für das Enteignungsobjekt mutmasslich zu erzielen

gewesen wäre (VGr, 7. Februar 2013, VR.2012.00003, E. 3.2, mit Hinweis auf VGr, 25. November 2010, VR.2010.00003, E. 2.3,

mit weiteren Hinweisen, unter anderem auf BGE 113 Ib

39.

E. 2a). Die volle

Entschädigung darf nur zur Schadloshaltung und nicht

zur Gewinnerzielung führen.

2.2

Vorliegend befindet sich das abzutretende Land in der

Landwirtschaftszone. Der Verkehrswert von Landwirtschaftsland ergibt sich aus

Art. 66 des Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober

1991.

(BGBB). Danach gilt ein Erwerbspreis dann als übersetzt, wenn er die

Preise für vergleichbare landwirtschaftliche Gewerbe oder Grundstücke in der

betreffenden Gegend im Mittel der letzten fünf Jahre um mehr als 5 %

übersteigt (Art. 66 Abs. 1 BGBB). Die Kantone können in ihrer

Gesetzgebung diesen Prozentsatz auf maximal 15 % erhöhen (Art. 66

Abs. 2 BGBB). Gemäss § 6a der Verordnung über den Vollzug des

bäuerlichen Bodenrechts vom 8. Dezember 1993 schöpft der Kanton Zürich

diesen Spielraum voll aus. Das Amt für Landschaft und Natur des Kantons Zürich

(ALN), welches im Kanton Zürich neben der Baudirektion mit dem Vollzug des BGBB

betraut ist (§ 1 Abs. 2 der genannten Vollzugsverordnung), hat zur

Umsetzung des Gesetzes im Kanton Zürich drei Klimaregionen und vier

Nutzungsarten unterschieden (Acker, Dauerwiese, Weideland und Streue). Sodann

hat es für jede Nutzungsart einen maximalen Höchstpreis festgelegt (vgl. Amtsbericht

des ALN an das Immobilienamt vom 8. Oktober 2012).

Die fraglichen

Abtretungsflächen liegen in der Klimaregion 1 und entsprechen zum grössten Teil

der Nutzungseignungsklasse 2. Dies ergibt sich aus den vom Rekursgegner

eingereichten und öffentlich zugänglichen Karten des „Geographischen

Informationssystems des Kantons Zürich“ (GIS). Gestützt auf die Festlegungen

des ALN hat die Schätzungskommission für die Entschädigung auf den Höchstpreis

von Fr. 8.95/m2 abgestellt.

2.3

Der Rekurrent bringt dagegen vor, dass der Preis nach

dem BGBB nicht den realen Verkaufspreisen entsprechen würde. Die Preise für

Landwirtschafsland seien im Limmattal aufgrund der grossen Nachfrage gestiegen.

Gleichzeitig würden immer mehr Flächen aus dem Schutz des BGBB entlassen, sodass

er sich als Ersatz nur eine "schutzfreie" Fläche zu einem höheren

Preis beschaffen könne. Dafür reiche die angebotene Landentschädigung nicht

aus. Im Kanton Zug würden die Höchstpreise viel höher liegen. Der Rekurrent bemängelt

damit sinngemäss die angewandte Methode für die Festlegung des Höchstpreises im

Kanton Zürich.

2.4

Der Wortlaut des Gesetzes ist insoweit klar, als für

den Höchstpreis nicht der Ertragswert (wie er in Art. 10 BGBB definiert

ist) massgebend ist, und auch nicht ein bestimmtes Vielfaches davon; dies

entspricht auch der klaren gesetzgeberischen Absicht (vgl. zum Ganzen: BGr,

19.

August 2015,2C_234/2015, E. 5.4 und BGr, 9. Juli 2015,

2C_46/2015, E. 5.1 je mit Hinweisen). Die vom Gesetzgeber gewählte

Methode, den Preis für vergleichbares landwirtschaftliches Land zugrunde zu

legen, wirft allerdings erhebliche praktische Schwierigkeiten auf, weil sie die

Vergleichbarkeit der Kaufsobjekte voraussetzt. Die für die Ermittlung des übersetzten Preises erforderlichen Vergleichsfaktoren

können entweder mit hinreichend aufgeschlüsselten Statistiken verfügbar gemacht

werden oder sind im Einzelfall zu ermitteln (BGr, 8. Januar 2002,

5A.22/2001, E. 2b). Das ALN führt eine Statistik von Verkäufen von landwirtschaftlichen Grundstücken. Um die

praktischen Schwierigkeiten zu vermeiden, die mit einem direkten Vergleich

verbunden sind, stellt das ALN zulässigerweise auf die Relation zwischen

Ertragswert und Kaufpreis der Vergleichsobjekte ab. Der Ertragswert dient dabei

als Hilfsgrösse. Es ermittelt so den Höchstpreis je nach Klimaregion und

Nutzungsklasse. Die Methode beruht gemäss dem Bundesgericht auf der Überlegung,

dass sich die Relation zwischen Ertragswert und Verkaufspreisen in einer

gewissen Bandbreite bewegt, die statistisch erfassbar ist, auch wenn die Verkaufsobjekte

als solche sehr unterschiedlich sind und die Verkaufspreise daher nicht direkt

verglichen werden können. Da sich die Unterschiede zwischen den Objekten aber

im Ertragswert niederschlagen, kann mit dem so ermittelten Faktor auch bei

fehlender direkter Vergleichbarkeit der zulässige Verkaufspreis ermittelt

werden. Selbstverständlich wird sich auch bei noch so gründlicher Ermittlung

der zulässige Preis nie mit mathematischer Exaktheit feststellen lassen; eine

erhebliche Bandbreite der Ergebnisse ist mit der vom Gesetzgeber gewählten

Methode unausweichlich verbunden und muss in Kauf genommen werden.

Es trifft zu, dass die

Vergleichspreise, mittels denen der höchstzulässige Preis bzw. die maximale Entschädigung

festgesetzt wird, ihrerseits ebenfalls behördlich festgelegte Preise und nicht

Marktpreise sind. Das heisst, die Höchstpreise entsprechen nicht unbedingt dem

Preis, der auf einem freien Markt erzielt oder für den der Rekurrent sein Land

freiwillig hergeben würde. Das ist indessen in der gesetzlichen Konzeption so

angelegt und deshalb nicht vermeidbar (vgl. BGr, 19. August 2015,

2C_234/2015, E. 5.3). Der gesetzlich festgelegte maximale Erwerbspreis

(Art. 66 in Verbindung mit Art. 63 Abs. 1 lit. b BGBB)

stellt eine gewollte Einschränkung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) dar,

welcher auch der Rekurrent unterliegt. Es ist mit der gesetzlichen Regelung

nicht vereinbar, dass für die Enteignung durch die öffentliche Hand mehr

bezahlt wird als der nach BGBB festgelegte Höchstpreis des Abtretungslandes

beträgt. Wird ein Zuschlag gewährt – wie es offenbar der Kanton Zug

praktiziert –, sprengt dies den Rahmen eines

Anspruchs auf volle Entschädigung (vgl. BGE 127 I 185 E. 4). Die

volle Entschädigung darf jedoch nur zur Schadloshaltung und nicht zur

Gewinnerzielung führen. Unter Vorbehalt der Regelung über den Unfreiwilligkeitszuschlag

wird der Affektionswert nicht entschädigt (RB 1986 Nr. 118) und ist eine

Überentschädigung nicht vorgesehen.

Insgesamt ist somit die

angewandte Methode nicht zu beanstanden und damit das ermittelte Ergebnis

rechtskonform.

2.5

Sodann hat es keinen Einfluss auf die Höhe der

Entschädigung, dass das Gemeinwesen das beanspruchte Land für

landwirtschaftsfremde, bauliche Zwecke (den Bau eines Veloweges) nutzen wird.

Ebenso wenig ist das Abstellen auf den Preis für die Benutzung von öffentlichem

Grund zulässig. Entscheidend ist, dass das Land dem Rekurrenten wie auch

irgendeinem anderen privaten Eigentümer grundsätzlich nur für

landwirtschaftliche Zwecke zur Verfügung steht (BGr, 26. Oktober 2011,

1C_246/2011, E. 6). Der Preis für das Landwirtschaftsland erhöht sich

durch die Veloweg-Nutzung bzw. durch den Übergang in öffentlichen Grund demnach

nicht.

2.6

Weiter macht der Rekurrent geltend, dass der Wert

seines verbliebenen Landwirtschaftslands, welches direkt an den neuen Veloweg

grenze, sinken werde. Der neue Veloweg werde zu vermehrtem Littering auf seinem

Land führen, sodass sich sein Aufwand pro Weidegang erhöhen werde. Dieser

Mehraufwand sei zu entschädigen. Wie das Immobili­enamt zutreffend ausführt,

fahren bereits heute Velofahrende am Land des Rekurrenten vorbei. Aus Sicht des

Rekurrenten kann deshalb lediglich von einer Verschiebung des Litterings auf

die streitbetroffenen Parzellen von der Parzelle Kat.-Nr. 03 (Neuwisen)

auf der gegenüberliegenden Seite der Strasse ausgegangen werden. Die unbelegten

Ausführungen des Rekurrenten überzeugen deshalb nicht und vermögen eine höhere

Entschädigung infolge einer Werteinbusse gestützt auf § 13 Abs. 2

AbtrG nicht zu rechtfertigen.

Dass der Rekurrent infolge

der Landabtretung weniger Futtermittel produzieren kann, ist kein Minderwert

des verbleibenden Landes, sondern Folge der Enteignung, welche durch die

Entschädigung des enteigneten Landstreifens aufgewogen wird. Bei der Höhe der

Entschädigung wird – wie vorstehend ausgeführt – berücksichtigt, dass es sich

um bestes Kulturland handelt. Der Rekurrent wird darum mit dem höchstmöglichen

Preis für Landwirtschaftsland im Kanton Zürich entschädigt.

2.7

Wie der Rekurrent ausführt, unternahm der Kanton

Zürich Bemühungen, um ihn seinem Wunsch entsprechend mit Realersatz zu

entschädigen. Diese Bemühungen scheiterten, da der Kanton nicht in derselben

Gemeinde über Waldparzellen verfügt. Da gemäss der gesetzlichen Regelung kein

Anspruch auf Realersatz besteht, kann der Rekurrent aus diesen Bemühungen bzw.

aus deren finalem Scheitern nichts zu seinen Gunsten ableiten und muss sich mit

der gesetzmässigen Entschädigung begnügen.

2.8

Der Rekurrent fordert darüber hinaus

einen Unfreiwilligkeitszuschlag. Gemäss § 13 Abs. 1 AbtrG kann ein Unfreiwilligkeitszuschlag

bis 20 % gewährt werden. Dieser Zuschlag gleicht nicht wirtschaftliche

Einbussen aus, sondern bildet den Gegenwert für die affektiven Bindungen des

Eigentümers an sein Hab und Gut (BGE 127 I 185 E. 5a, auch zum Folgenden).

Entgegen seiner Bezeichnung wird ein solcher Zuschlag nicht generell bei

unfreiwilliger Landabtretung gewährt. Mit ihm soll die vom Enteigneten durch

den zwangsweisen Entzug seines Eigentums erlittene besondere Beeinträchtigung

seiner persönlichen Verhältnisse abgegolten werden (VGr, 28. Januar 2015,

VR.2013.00001/00002, E. 7.1). Zwar hängt der Rekurrent offensichtlich an

seinem Kulturland und ist er für die Bewirtschaftung seines Betriebes

unbestritten auf genügend Flächen angewiesen. Es handelt sich aber vorliegend

nicht um einen Härtefall, welcher die Zusprechung einer über die volle

Entschädigung hinausgehenden Genugtuung rechtfertigen würde. Dem Rekurrenten

ist daher kein Unfreiwilligkeitszuschlag zu gewähren.

2.9

Dem

Antrag des Immobilienamts, die Kosten des Schätzungsverfahrens dem Rekurrenten

aufzulegen, kann nicht gefolgt werden. Dem Verwaltungsgericht ist es verwehrt,

den Schätzungsentscheid zu Ungunsten des Rekurrenten abzuändern (§ 63

Abs. 2 VRG).

3.

Zusammenfassend ergibt sich, dass der Rekurs abzuweisen

ist. Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG

sind die Kosten nach dem Unterliegerprinzip dem Rekurrenten aufzuerlegen,

welchem keine Umtriebsentschädigung zusteht (§ 17 Abs. 2 VRG). Die

Gerichtsgebühr bemisst sich nach § 3 Abs. 1 der Gebührenverordnung

des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (GebV VGr).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Der

Rekurs wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 160.-- Zustellkosten,

Fr. 3'160.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Rekurrenten auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist

innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …