Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VR.2022.00002

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VR.2022.00002

VR.2022.00003

Urteil

der 3. Kammer

vom 14. März 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Ersatzrichter

Christian Mäder, Gerichtsschreiberin

Eva Heierle.

In Sachen

Erbengemeinschaft A,

bestehend aus:

1. B,

2. C,

3. D,

4. E,

5. F,

6. G,

7. H,

8. I,

9. J,

alle vertreten

durch den Willensvollstrecker

RA K,

Rekurrentschaft

(I) und

Rekursgegnerschaft (II),

gegen

Kanton Zürich, vertreten durch die Baudirektion,

vertreten durch RA L,

Rekursgegner

(I) und

Rekurrent (II),

betreffend

Heimschlag bei materieller Enteignung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A war Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 01 an

der M-Strasse 02 in N. Die Parzelle mit einer Fläche von 4'250 m2

liegt gemäss kommunaler Bau- und Zonenordnung (BZO) in der Zone W2/1.3. In den

Jahren 1961/1962 erstellte Architekt S dort für die Familie O eine

eingeschossige Villa mit Atrium (Villa O; Vers.-Nr. 03). Mit Verfügung vom

28. Dezember 1992 nahm die Direktion der öffentlichen Bauten des Kantons

Zürich (heute: Baudirektion) das Gebäude in das Inventar der

Denkmalschutzobjekte von überkommunaler Bedeutung auf. Nachdem P als damaliger

Eigentümer am 17. Mai 2017 ein Provo­kationsbegehren eingereicht hatte,

stellte die Baudirektion die Liegenschaft mit Verfügung vom 23. Oktober

2018 in weitem Umfang unter Schutz.

Erwägungen

II.

Daraufhin machte A als spätere Eigentümerin mit Eingabe

vom 10. Juli 2019 an den Regierungsrat geltend, dass die Schutzverfügung

eine materielle Enteignung darstelle und erklärte deswegen gestützt auf § 214

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1)

den Heimschlag. Nachdem die Baudirektion weitere Abklärungen vorgenommen hatte,

ersuchte sie am 15. Mai 2020 die Schätzungskommission II um

Einleitung des Schätzungsverfahrens.

Die Schätzungskommission II führte einen doppelten

Schriftenwechsel und am 19. Mai 2021 einen Augenschein durch. Während sich

der Kanton Zürich auf den Standpunkt stellte, dass der Grundeigentümerin kein

Entschädigungsanspruch zustehe, erachtete diese den Tatbestand der materiellen

Enteignung als erfüllt und bezifferte die geforderte Vergütung auf Fr. 21'500'000.-.

Mit Entscheid vom 28. Juni 2022 erkannte die

Schätzungskommission II, dass die mit Verfügung der Baudirektion vom 23. Oktober

2018.

erfolgte Unterschutzstellung des Grundstücks Kat.-Nr. 01 keine

materielle Enteignung bewirkt habe (Dispositivziffer 1). Dementsprechend

wurde der Antrag von A auf Heimschlag der Liegenschaft an den Kanton Zürich

abgewiesen (Dispositivziffer 2). Die Kosten des Schätzungsverfahrens von

Fr. 23'096.35 wurden dem Kanton Zürich auferlegt (Dispositivziffer 3).

III.

A.

Gegen den am 1. Juli 2022 zugestellten

Schätzungsentscheid meldete A am 11. Juli 2022 Rekurs beim Verwaltungsgericht

an (VR.2022.00002). Nachdem das Gericht Frist zur Begründung angesetzt hatte,

liess sie am 19. August 2022, vertreten durch Rechtsanwalt K,

Folgendes beantragen:

"1. Ziffern 1 und 2 des

Entscheids vom 28. Juni 2022 der Schätzungskommission […] seien

aufzuheben.

2.

Es sei festzustellen, dass die

durch die Verfügung der Baudirektion […] vom 23. Oktober 2018 erfolgte

Unterschutzstellung der Liegenschaft […] Kat.-Nr. 01 eine materielle

Enteignung bewirkt.

3.

Der Rekursgegner sei zu

verpflichten, die Liegenschaft […] Kat.-Nr. 01 als Folge der Ausübung des

Heimschlagsrechts für eine Entschädigung von CHF 21'250'000 von der

Rekurrentin zu übernehmen.

4.

Die Entschädigung von CHF 21'250'000

sei mit 1,410% p.a. seit dem 10. Juli 2019 zu verzinsen.

5.

Unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen, zzgl. MWST zu Lasten des Rekursgegners.

Prozessuale Anträge:

1.

Eventualiter sei ein Gutachten zum

Kaufpreis einzuholen, welchen eine vermögende Privatperson für die Liegenschaft

[…] Kat.-Nr. 01 als Baulandparzelle zahlen würde.

2.

Eventualiter sei auf der

Liegenschaft […] Kat.-Nr. 01 ein Augenschein vorzunehmen."

Mit Rekursantwort vom 11. Oktober 2022

liess der Kanton Zürich die Abweisung des Rekurses unter Zusprechung einer

Parteientschädigung beantragen, soweit darauf einzutreten sei. Mit Replik vom

26.

Oktober 2022 und Duplik vom 12. Dezember 2022 hielten die

Parteien an ihren Anträgen fest.

B.

Am 19. August 2022 hatte auch der Kanton Zürich

Rekurs beim Verwaltungsgericht anmelden (VR.2022.00003) und nach gerichtlicher

Fristansetzung am 29. August 2022 beantragen lassen, dass in Aufhebung von

Dispositivziffer 3 des Schätzungsentscheids die Kosten des

Schätzungsverfahrens A aufzuerlegen seien.

Am 8. September 2022 liess A die

Abweisung des Rekurses unter Zusprechung einer Parteientschädigung beantragen.

Mit Replik vom 7. November 2022 und Duplik vom 12. Dezember 2022 hielten

die Parteien an ihren Anträgen fest. Zuvor hatte der Abteilungspräsident die

beiden Verfahren VR.2022.00002 und VR.2022.00003 mit Verfügung vom 31. August

2022.

vereinigt.

Am 27. Februar 2024 setzte Rechtsanwalt K

das Verwaltungsgericht darüber in Kenntnis, dass A am 1. Dezember 2023

verstorben sei und er als ihr Willensvollstrecker fungiere; die Erbinnen und

Erben hätten entschieden, die Rekurse unverändert fortzuführen. Das Rubrum

wurde entsprechend angepasst.

Auf die Erwägungen des Schätzungsentscheids und die

Parteivorbringen ist, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen

zurückzukommen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der vorliegenden Rekurse nach § 46

Abs. 1 des Gesetzes betreffend die Abtretung von Privatrechten vom

30.

November 1879 (in der Fassung vom 8. Juni 1997 [AbtrG; LS 781])

zuständig.

1.2

Da auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und die vor der Vorinstanz

vollumfänglich unterlegene Rekurrentschaft I gestützt auf § 46 Abs. 2 AbtrG in Verbindung mit § 21 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zur

Anfechtung des Entscheids der Schätzungskommission II offenkundig

legitimiert ist, ist auf den von ihr erhobenen Rekurs (VR.2022.00002) einzutreten.

1.3

Nach

§ 46 Abs. 1 AbtrG ist nebst dem Abtretungs- oder Beitragspflichtigen

auch der Expropriant zum Rekurs an das Verwaltungsgericht gegen Entscheide der

Schätzungskommission legitimiert. Aufgrund der genannten spezialgesetzlichen

Legitimationsbestimmung ist (auch) der Rekurrent II grundsätzlich

rekursberechtigt. Zu prüfen ist indes, ob die Legitimation des Kantons als

Expropriant gestützt auf die erwähnte Bestimmung auch dann voraussetzungslos zu

bejahen ist, wenn er sich – wie hier – nicht gegen eine von ihm auszurichtende

Enteignungsentschädigung zur Wehr setzt (vgl. dazu BGE 138 II 506

E. 2.1.2 unter Hinweis auf BGE 103 Ib 210 E. 1f; Martin Bertschi in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21

N. 103), sondern lediglich die ihn (einzig) belastende Überbürdung der

Kosten des Schätzungsverfahrens beanstandet. Bejaht wird die Legitimation des

Gemeinwesens in Enteignungssachen damit, dass es dabei um finanzielle Leistungen

aus Rechtsverhältnissen geht, die zwar öffentlich-rechtlich geregelt sind, aber

Analogien haben zu entsprechenden privatrechtlichen Instituten (BGE 141 II 161

E. 2.3 S. 166; 138 II 506 E. 2.3 S. 511). Demgegenüber

verneinen sowohl das Bundes- wie auch das Verwaltungsgericht im Allgemeinen die

Legitimation des Gemeinwesens, wenn ihm in Beschwerdeentscheiden gegen seine

Verfügungen Verfahrens- oder Parteikosten auferlegt werden und (einzig) diese

Nebenfolgenregelung von ihm angefochten wird (BGE 134 II 45 E. 2.2.2; 133 II

400.

E. 2.4.2; VGr, 12. April 2019, VB.2019.00035, E. 2.3;

8.

April 2021, VB.2020.00764, E. 4.3). Vorliegend gilt es neben der

Art der im Streit liegenden Materie (Enteignungsrecht) auch die Besonderheiten

des (Schätzungs‑)Verfahrens zu berücksichtigen: Nach § 46 Abs. 1 AbtrG steht gegen den mangels Verfügungskompetenz des Exproprianten

im Rahmen eines Klageverfahrens ergehenden Entscheid der Schätzungskommission

ein besonderes, als Rekurs bezeichnetes Rechtsmittel an das Verwaltungsgericht

offen. Führt der Expropriant gegen einen solchen Entscheid Rekurs, verteidigt

er mithin nicht einfach seine Verfügung, sondern geht er gegen ein im Rahmen

der ursprünglichen Verwaltungsrechtspflege ergangenes Urteil vor, an welchem er

als Kläger und damit als Partei im engeren Sinn beteiligt war. Bereits dies

liesse Asymmetrien im Rechtsschutz (im Verhältnis Kläger – Beklagte bzw.

innerhalb verschiedener Gruppen von Exproprianten, zu welchen auch

nichtstaatliche Akteure gehören können) als problematisch erscheinen. Hinzu

kommt, dass der Abtretungsgesetzgeber bezüglich Verteilung der Kosten des

Schätzungsverfahrens mit § 63 Abs. 1 AbtrG eine besondere Regelung

getroffen hat, indem es den Exproprianten – vorbehältlich besonderer Umstände –

unbesehen der Parteianträge und damit des Obsiegens oder Unterliegens im

Schätzungsverfahren zur Kostentragung verpflichtet. Infolgedessen wären die

Kostenfolgen und namentlich auch die von der Schätzungskommission festgesetzte

Kostenhöhe in der überwiegenden Zahl der Fälle gar nicht überprüfbar, was

namentlich mit Blick darauf, dass Schätzungsverfahren nicht selten mit hohen

(Gutachtens-)Kosten verbunden sind und zudem für eine einheitliche

(Kosten-)Praxis unter den vier Schätzungskommissionen nicht gesorgt werden könnte,

nicht sachgerecht erschiene. Entsprechend ist § 46 Abs. 1 AbtrG

dahingehend auszulegen, dass die Exproprianten (auch) zum Rekurs gegen die

ihnen auferlegten Kosten des Schätzungsverfahrens berechtigt sind und ihre

Legitimation nicht von der Erfüllung zusätzlicher Anforderungen abhängt, wie

sie § 21 Abs. 2 VRG für das rechtsmittelführende Gemeinwesen im

(ordentlichen) Rekursverfahren vorsieht. Daran ändert nichts, dass das

Verwaltungsgericht gemäss § 46 Abs. 2 AbtrG über den (spezialgesetzlichen)

Rekurs nach den Bestimmungen über die Verwaltungsrechtspflege entscheidet, wird

damit doch bloss die ergänzend anwendbare Verfahrensordnung benannt;

verfahrensrechtliche Sondernormen des Abtretungsgesetzes, wie sie § 46 Abs. 1 AbtrG vorsieht, bleiben jedoch vorbehalten (vgl. generell zum

Verhältnis von § 21 VRG zu den Sonderbestimmungen über die

Rechtsmittellegitimation Weisung des Regierungsrats zum Gesetz über die

Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts vom 29. April 2009,

ABl 2009, 847 ff., 963). Anzumerken bleibt, dass auch Entscheide der

Eidgenössischen Schätzungskommission vom Enteigner im Kostenpunkt angefochten

werden können (vgl. etwa BVGer, 20. Dezember 2012, A-6471/2010,

E. 1.2 zur Rechtsmittellegitimation nach Art. 78 Abs. 1 des

Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung [EntG; SR 711]).

Der Rekurrent II hat am vorinstanzlichen Verfahren

teilgenommen und ist durch die ihm mit Entscheid der

Schätzungskommission II vom 28. Juni 2022 auferlegte Pflicht zur

Bezahlung der vorinstanzlichen Verfahrenskosten von rund Fr. 23'000.-

materiell beschwert, weshalb er nach dem Gesagten zum Rekurs legitimiert ist.

Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist (auch) auf

den Rekurs im Verfahren VR.2022.00003 einzutreten.

1.4

Das Verfahren

richtet sich nach den Bestimmungen über die Beschwerde. Gemäss § 50 Abs. 1 VRG überprüft das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid

auf Rechtsverletzungen hin; die Kontrolle der Angemessenheit einer Anordnung ist

ihm unter Vorbehalt hier nicht eingreifender Ausnahmen verwehrt (Abs. 2).

Im Rechtsmittelverfahren gegen den Schätzungsentscheid ist nach Sinn und Zweck

des vorangegangenen Schätzungsverfahrens lediglich zu prüfen, ob die Schätzung

auf zutreffender Rechtsgrundlage beruhe, insbesondere ob die von der Kommission

gewählte Schätzungsmethode mit der gesetzlichen Regelung vereinbar ist; ferner

ist zu klären, ob bezüglich der streitbetroffenen Grundstücke alle für die

Schätzung wesentlichen Umstände berücksichtigt wurden. Nicht zu überprüfen ist

hingegen die Angemessenheit des Schätzungsentscheids (VGr, 10. November

2022, VR.2021.00002, E. 2 mit Hinweisen; Bertschi,

Vorbemerkungen zu §§ 32–86 N. 10; Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und

Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich/Basel/Genf 2019,

Rz. 2128 und 3642).

2.

2.1

Die

Rekurrentschaft I beantragt die Durchführung eines Augenscheins. Ein

solcher dient der Feststellung des für die Entscheidung wesentlichen

Sachverhalts und erübrigt sich, wenn dieser aus den Akten hinreichend

ersichtlich ist (Kaspar Plüss, Kommentar VRG,

§ 7 N. 79). Letzteres ist vorliegend der Fall, weshalb auf die

Durchführung eines Augenscheins zu verzichten ist. Im Übrigen darf sich das

Verwaltungsgericht auf die von der Schätzungskommission II anlässlich

ihres Lokaltermins vom 19. Mai 2021 gewonnen Erkenntnisse stützen (RB 1995

Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32).

2.2

Wie sich aus den

nachfolgenden Erwägungen ergibt, ist das Verfahren spruchreif. Bei den

Schätzungskommissionen, die kraft § 34 AbtrG vom Verwaltungsgericht auf

die Dauer von drei Jahren gewählt werden, handelt es sich um Fachgerichte,

deren Hauptaufgabe darin besteht, über finanzielle Ansprüche im Zusammenhang

mit dem Enteignungsverfahren zu entscheiden (Jürg Bosshart/Martin Bertschi,

Kommentar VRG, § 19b N. 91). Entgegen dem Antrag der Rekurrentschaft I

ist daher ein Gutachten eines Schätzungsexperten entbehrlich (vgl. auch VGr,

10.

November 2022, VR.2021.00002 und VB.2021.00003, E. 3.4).

3.

3.1

Die Verfügung vom

23.

Oktober 2018 bestimmt Folgendes:

"I. Das Gebäude Vers.-Nr. 03

auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 in N ist mitsamt seiner Umgebung ein

Schutzobjekt im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c und f […] PBG

und wird gemäss § 205 PBG unter Schutz gestellt. Das Gebäude Vers.-Nr. 03

darf nicht abgebrochen werden. Die jeweilige Eigentümerschaft darf an der

Liegenschaft ohne vorgängige Zustimmung der Baudirektion […] keine baulichen

Veränderungen vornehmen und keine Unterhaltsarbeiten ausführen, welche die

äussere Wirkung des Gebäudes berühren oder dessen Zeugenwert beeinträchtigen

könnten.

II. Im Einzelnen wird die Villa O,

Vers.-Nr. 03 […] unter Vorbehalt von Dispositiv III wie folgt unter Schutz

gestellt (Schutzumfang):

Gebäudeäusseres – Zu

erhalten sind:

-

Die unverputzten Sichtbetonfassaden mit den

zurückversetzten Fensternischen.

-

Das Flachdach.

-

Die bauzeitliche Eingangstüre sowie die

Materialität (Holz) und Gliederung der Fenster.

-

Das Atrium im Zentrum des Gebäudes.

-

Die tief ins Haus gezogene Loggia.

Gebäudeinneres – Zu erhalten sind:

-

Die konstruktive Gebäudestruktur mit den tragenden

Wänden und Decken.

-

Die Grundrissstruktur.

-

Die sich aus dem Innenraum in den Aussenraum

ziehende Wand zwischen Garage und Schlafzimmer.

-

Die um das Atrium angeordneten Räume.

-

Die verwendeten Materialien.

-

Die noch vorhandenen Ausstattungselemente,

namentlich der Kamin im Wohnzimmer, die Türen mit Türzargen, die bauzeitlichen

Einbauschränke im Schlafzimmerbereich.

Umgebung auf Grundstück Kat.-Nr. 01 – Zu

erhalten sind:

-

Die bauzeitliche architektonische Gartenanlage mit

dem noch vorhandenen Baumbestand. Falls die Rotbuche bei einer allfälligen

unterirdischen Volumenerweiterung nicht gehalten werden kann, ist eine

Ersatzpflanzung am selben Ort angezeigt.

-

Die im Eingangshof, im Atrium sowie in der Loggia

und den eingezogenen Nischen verlegten Natursteinplatten.

-

Die Stützmauern sowie die Treppenstufen zum

Aussichtsplatz im Süden.

-

Die zum Gebäude gehörende, von Architekt und

Bildhauer S geschaffene Skulptur, der sogenannte Hausstein, an ihrem originalen

Standort im Atrium.

-

Das schmiedeiserne Tor in der Südmauer, welche den

Eingangshof vom Garten trennt.

III. Gestaltungsvorgaben für Bauten und

Anlagen: Ausbau- und Erweiterungsmöglichkeiten bestehen gemäss der

Machbarkeitsstudie vom 12. Februar 2016. Der Ausbau des Untergeschosses

bis hin zur bestehenden Stützmauer einschliesslich allfälliger Belichtung und

ein zusätzliches oberirdisches Volumen wie in der Machbarkeitsstudie abgebildet

(Machbarkeitsstudie, S. 23-32) sind möglich. Alternativen wären mit einer

weiteren Machbarkeitsstudie nachzuweisen.

[…]"

3.2

Vor der Unterschutzstellung hatte die Baudirektion bei

Architekt T, Zürich, eine Machbarkeitsstudie in Auftrag gegeben (im

Folgenden MBS I). Diese (Stand 12. Februar 2016) sollte aufzeigen, ob

auf dem Grundstück zusätzliches Bauvolumen realisiert werden könne, ohne dass

das Schutzobjekt in seiner Qualität und Wirkung beeinträchtigt würde. Daraufhin

verfasste die kantonale Denkmalpflege-Kommission (im Folgenden KDK) am 6. Februar

2018.

ein Gutachten (im Folgenden Gutachten KDK), in dem sie die Unterschutzstellung der Villa O beantragte und sich zum

Schutzumfang aussprach.

3.3

Am 25. März 2020 erstellte Architekt T eine

weitere Machbarkeitsstudie (im Folgenden MBS II). Diese sollte die

in der MBS I erwähnte "Möglichkeit alternativer

Erweiterungen" näher darlegen, "mit welchen unter Berücksichtigung

der relevanten Bauvorschriften zusätzliches Bauvolumen mit plausibler

Nutzungsmöglichkeit realisiert werden kann, ohne das Schutzobjekt in seiner

Qualität und Wirkung zu beeinträchtigen".

4.

4.1

Die Ausübung des Heimschlagrechts

setzt nach § 214 Abs. 1 PBG voraus, dass die Unterschutzstellung eine

materielle Enteignung bewirkt hat (vgl. Markus Rüssli, Die Heimschlagsrechte

des zürcherischen Planungs- und Baugesetzes, Zürich 1996, S. 88 ff.).

Eine Eigentumsbeschränkung kommt einer Enteignung im Sinn von Art. 5 Abs. 2

des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG; SR 700) gleich, wenn

einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch

seines Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil

ihm eine aus dem Eigentumsinhalt fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird.

Geht der Eingriff weniger weit, so kann ausnahmsweise eine Eigentumsbeschränkung

einer Enteignung dann gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne

Grundeigentümer so betroffen sind, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit

unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn

hierfür keine Entschädigung geleistet würde (sog. Sonderopfer). In beiden

Fällen ist die Möglichkeit einer zukünftigen Nutzung nur zu berücksichtigen,

wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher

Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines

Grundstücks ist in der Regel die Möglichkeit seiner Überbauung zu verstehen

(BGE 131 II 728 E. 2, 125 II 431 E. 3a, je mit Hinweisen; Enrico

Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 164 ff.;

Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7. A., Bern

2022, S. 663 ff. und 676 ff.).

4.2

Bei

Denkmalschutzmassnahmen, die lediglich die Verminderung der baulichen Nutzung

und nicht deren vollständige Aufhebung zur Folge haben, nimmt das Bundesgericht

einen entschädigungspflichtigen Entzug von wesentlichen Eigentumsbefugnissen

nur dort an, wo die Massnahme eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle

und gute Nutzung der betroffenen Liegenschaft verunmöglicht (BGE 117 Ib

262.

E. 2a; 112 Ib 263 E. 4; 111 Ib 257 E. 4a; RB 1993

Nr. 64; RB 1991 Nr. 80; ZBl 98/1997, S. 179 ff., auch zum

Folgenden). Als wirtschaftlich sinnvoll werden dabei allgemein solche Nutzungen

erachtet, die sich am bisherigen Zustand orientieren; auf eine Rendite, wie sie

bei bestmöglicher Verwertung des Eigentums unter dem alten Rechtszustand

möglich gewesen wäre, kommt es nicht an (Riva, a.a.O., S. 284; Thomas

Pfisterer, Entwicklung und Perspektiven der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

zur materiellen Enteignung, ZBl 89/1988, S. 469 ff., insbesondere

S. 479 f.).

Sodann hat es das

Bundesgericht in konstanter Praxis abgelehnt, eine materielle Enteignung ab

einer bestimmten prozentualen Verminderung des Verkehrswerts zu bejahen. Es

lässt sich sogar feststellen, dass das Gericht in aller Regel in seinen

Urteilserwägungen auf die Frage der eingetretenen Werteinbusse überhaupt nicht

eingeht (Riva, S. 274 f. mit Hinweisen, auch zum Folgenden). In

einigen Fällen hat es sich immerhin mit der Reduktion der tatsächlichen

Nutzungsmöglichkeiten auseinandergesetzt. So hat es in einem Urteil vom

14.

Dezember 1983 (ZBl 85/1984, S. 366 E. 2b) als generelle

Regel festgehalten, ein Teilbauverbot für nicht mehr als einen Drittel eines

Grundstücks stelle keine materielle Enteignung dar, und am 21. November

1984.

(ZBl 86/1985, S. 211 ff.) hat es in einem Fall, in dem die

Ausnützung von 0,25 auf 0,07 (also um fast drei Viertel) herabgesetzt wurde,

eine materielle Enteignung ebenfalls verneint. Das Verwaltungsgericht hat

seinerseits in Anlehnung an die bundesgerichtliche Rechtsprechung einen

Baulandverlust von 40 % im Sinn einer Richtlinie als hinreichend intensiv

gewürdigt, um den Tatbestand der materiellen Enteignung erfüllen zu können (RB

1997.

Nr. 118, auch zum Folgenden). Es hat indes betont, dass dabei den

Besonderheiten des Einzelfalls in der Weise Rechnung zu tragen ist, als der

Eingriff in das Eigentumsrecht innerhalb einer Bandbreite des Baulandverlusts von

35.

% bis 45 % aufgrund der konkreten Verhältnisse so oder anders zu

qualifizieren ist. Eine Umzonung von weniger als 35 % der massgebenden

Dispositiv

Fläche kann demnach nur unter aussergewöhnlichen Umständen einen

enteignungsähnlichen Eingriff bewirken; umgekehrt braucht der Grundeigentümer

den Entzug von mehr als 45 % der massgebenden Fläche nur in

wohlbegründeten Sonderfällen entschädigungslos hinzunehmen. Der Mittelwert von

40 % ist mithin nicht als Regel, sondern als Richtlinie aufzufassen. Die

"Pufferzone" (von 35 % bis 45 %) dient der sachgerechten

Erfassung des Einzelfalls.

4.3 Nach § 183bis

Abs. 3 Satz 1 des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen

Zivilgesetzbuch vom 2. April 1911 (EG ZGB; LS 230) sind in Übereinstimmung

mit der Praxis des Bundesgerichts für die Entschädigungspflicht und die

Bemessung der Entschädigung die Verhältnisse bei Inkrafttreten der

Eigentumsbeschränkung massgebend (BGE 132 II 218 E. 2.4; Hänni, S. 689).

Dies ist unbestrittenermassen der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Unterschutzstellung

vom 23. Oktober 2018, mithin Ende November 2018.

5.

5.1 Die

Schätzungskommission II stellte in ihren Erwägungen zunächst fest, dass

die Villa O aussen wie innen umfassend unter Schutz stehe. Sie dürfe nicht

verändert, aber in gewissen Teilen erneuert werden. In der ebenfalls

geschützten Umgebung liessen sich laut der MBS I gewisse Bauten erstellen.

Ob die vom Kanton mit der MBS II aufgeführten Möglichkeiten einer weiteren

Überbauung aus denkmalpflegerischer und baurechtlicher Sicht verwirklicht

werden könnten, brauche die Kommission nicht zu beurteilen. Vielmehr habe sie

im Licht der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die Frage zu beantworten, ob

das betroffene Grundstück nach wie vor bestimmungsgemäss, wirtschaftlich

sinnvoll und gut genutzt werden könne. Die Bau- und Zonenordnung erlaube auf

der 4'250 m2 grossen Parzelle unter Berücksichtigung des

Arealbonus' ein Volumen von 6'078 m3 für Hauptgebäude und ein

solches von 935 m3 für Nebengebäude. Die Schätzung von

Baukosten und Verkaufserlös – unter Annahme der Erstellung von Wohnungen

im Stockwerkeigentum – ergebe einen Landwert von (4'250 m2

x Fr. 4'330.-/m2 =) Fr. 18'410'000.-. Dieser Wert sei

zunächst mit jenem der Liegenschaft im bestehenden Zustand zu vergleichen. Laut

einer Erhebung der Firma R liege das Preisniveau für das oberste Segment

(90%-Quantil) in N bei Fr. 28'400.-/m2 für Einfamilienhäuser.

Multipliziert mit der Nettowohnfläche von 360,7 m2 des Erdgeschosses der Villa O resultiere ein

Marktwert von Fr. 10'240'000.-. Subtrahiere man von diesem den

mutmasslichen Investitionsbedarf von Fr. 1'034'700.-, ergebe sich

ein aktueller Marktwert von Fr. 9'200'000.-. Hinzu kämen die Zuschläge für

die in der MBS I und II skizzierten

Baumöglichkeiten, wobei letztere wohl nicht vollumfänglich verwirklicht werden

könnten. Der als attraktiver zu würdigenden Erweiterung West nach MBS I komme

aufgrund ihres potenziellen Ertrags- bzw. Nutzwerts ein Marktwert von Fr. 1'380'000.-

zu, der Erweiterung West gemäss MBS II ein solcher von Fr. 4'310'000.-.

Der Wert der etwas weniger erstrebenswerten Erweiterung Ost sei auf Fr. 1'070'000.-

zu schätzen. Zwar erlaube es die Unterschutzstellung nicht, die gesamte

Baumasse nach Regelbauweise auszuschöpfen; indessen könne zumindest ein Teil der

Baumasse auf andere Grundstücke übertragen werden. Ohne Erweiterungsbauten

belaufe sich der mögliche Transfer an Baumasse auf 3'577 m3,

bei der Erweiterung West gemäss MBS I bleibe eine Ausnützungsübertragung im

Umfang von 2'299 m3 Baumasse möglich. Dem jeweiligen

potenziellen Nutzungstransfer sei ein Marktwert von Fr. 4'328'170.-

(Bestandesliegenschaft ohne Erweiterung) bzw. Fr. 3'988'160.-

(Bestandesliegenschaft mit Erweiterung West nach MBS I) zuzumessen. Zur

Beurteilung des Nutzungs- und Wertverlusts seien die einzelnen Szenarien

einander gegenüberzustellen, was zu folgenden Ergebnissen führe:

-

Szenario A: Bestand: Fr. 13'528'170.-

-

Szenario B: Bestand + Erweiterung West nach MBS I: Fr. 14'568'160.-

-

Szenario C: Bestand + Erweiterung West nach MBS II: Fr. 15'974'770.-

-

Szenario D: Bestand + Erweiterungen West und Ost: Fr. 16'476'070.-

-

Szenario E: Projektentwicklung Stockwerkeigentum: Fr. 18'410'000.-.

Das vom Bundesgericht für die Beantwortung der Frage, ob

Denkmalschutzmassnahmen eine materielle Enteignung bewirkten, als massgeblich

beurteilte Kriterium einer fortdauernden bestimmungsgemässen, wirtschaftlich

sinnvollen und guten Nutzung sei hier gegeben. Die Gegenüberstellung der

Verkehrswerte mit und ohne Schutzverfügung ergebe eine Werteinbusse von

deutlich weniger als 50 %. Nachdem die KDK die Erweiterung West gemäss MBS II

als machbar bezeichnet habe, dürfe mit einem Bauvolumen in der Grösse von 3'488 m3

gerechnet werden. Danach läge der Wertverlust bei ca. 4,9 Mio.

Franken bzw. ca. 37 %. So oder anders lasse sich die Villa auch

künftig bestimmungsgemäss nutzen und erweitern. Mit der Denkmalschutzmassnahme

werde der Eigentümerin schliesslich kein Sonderopfer abverlangt. Eine

materielle Enteignung sei daher zu verneinen, weshalb auch kein Heimschlagrecht

bestehe.

5.2 Zur Begründung

ihres Rechtsmittels bestreitet die Rekurrentschaft I zunächst die

Zulässigkeit der MBS II. Diese fast zwei Jahre nach der

Unterschutzstellung erstellte Untersuchung weiche wesentlich von der MBS I

sowie vom Gutachten KDK ab und widerspreche damit dem klaren Wortlaut der

Verfügung vom 23. Oktober 2018. Gemäss letzterem seien im Garten keinerlei

Hochbauten zulässig. Eine Erweiterung nach Westen oder Osten falle aus

baurechtlichen wie auch praktischen Gründen ausser Betracht. Dementsprechend

seien die in der MBS II vorgesehenen Bauten bei der Beurteilung einer

materiellen Enteignung nicht zu berücksichtigen; im Übrigen hätte die

Vorinstanz das in der MBS II behauptete

Ausbaupotenzial vorfrageweise auf seine Verträglichkeit mit der

Unterschutzstellungsverfügung überprüfen müssen. Obschon sich die KDK nicht zur

MBS II geäussert habe, sei die Schätzungskommission II aktenwidrig

davon ausgegangen. Die Schätzungskommission II habe nicht auf die

stichtagsnahen Parameter des Immo-Monitorings der Firma R für das 1. Quartal

2019 abgestellt, sondern auf die 32,7 % höheren Zahlen von 2022. Daher

seien die Werte, welche die Vorinstanz der Bestandesbaute und den

vermeintlichen Ausbaumöglichkeiten zuschreibe, viel zu hoch. Sodann sei die

bisher angenommene Baumasse der Villa von 1'948 m3 zu

korrigieren; wie eine Nachmessung ergeben habe, betrage diese höchstens 1'330 m3.

Wenn der Rekurrentschaft I der Heimschlag unter Hinweis auf das

Ausbaupotenzial der MBS II verwehrt werde, hätte ein solcher Entscheid in

einem späteren Baubewilligungsverfahren keinerlei bindende Wirkung. Für die

Beurteilung der Frage, ob eine wirtschaftlich gute Nutzung möglich bleibe, sei

nicht auf ein theoretisch mögliches Nutzungspotenzial abzustellen, sondern auf

ein solches, das vernünftigerweise verwirklicht werden könne und deshalb einen

Mehrwert habe. Einen Ausbau gemäss MBS I würde kein Eigentümer ausführen.

Die geltend gemachte Entschädigung von Fr. 21'500'000.- stütze sich auf

Bewertungen durch anerkannte Fachleute. Bei der Ermittlung des aktuellen

Marktwerts der Liegenschaft sei die Schätzungskommission II von einer zu grossen Nutzfläche und zu geringen

Instandstellungskosten ausgegangen. Richtigerweise belaufe sich der

Bestandeswert auf rund Fr. 6'028'000.-, sodass die Unterschutzstellung

einen Wertverlust von rund 70 % bewirke. Das Ausbaupotential sei aus

architektonischen wie auch rechtlichen Gründen geringer, als in den MBS I

und II angenommen werde. Schliesslich falle ein Baumassentransfer schon

aufgrund der bundesgerichtlichen Begriffsbestimmung der materiellen Enteignung

ausser Betracht; im Übrigen bestünde hierfür gar keine Nachfrage. Weil die

Schätzungskommission II von falschen Zahlen ausgehe, sei der Nutzungs- und

Wertverlust in Wirklichkeit wesentlich höher. Selbst wenn die Schwelle zur

materiellen Enteignung bei einer Einbusse von 50 % angesetzt werde, was

nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts allerdings zu hoch sei, wäre

dieser Grenzwert hier überschritten.

In der Replik betont die Rekurrentschaft I, dass die

Bewertung der Liegenschaft als Baulandparzelle darauf abzustellen habe, was

eine vermögende Privatperson bezahlen würde. Bei der Ermittlung der Baumasse

der Villa gehe der Rekursgegner von einem unrichtigen Terrainverlauf aus.

Selbst wenn die Bestandesbaute eine Baumasse von 1'948 m3

hätte, müsste aufgrund des Potenzials von 6'078 m3 eine

materielle Enteignung aber bejaht werden. Bei richtiger Ermittlung des

gewachsenen Terrains käme die Erweiterung West grösstenteils und die

Erweiterung Ost gar vollumfänglich unter dieses zu liegen.

5.3 Dem hält der Kanton Zürich entgegen, dass die Bewertung der

Liegenschaft nach den vorliegenden Transaktionspreisen anfangs 2019 ohne

Eigentumseinschränkung einen Landwert von (4'250 m2 x Fr. 3'814.-/m2

= rund) Fr. 16'210'000.- ergäbe. Der Wert der Bestandesbaute im Jahr 2019

habe gemäss Schätzung durch die Firma Q Fr. 8'857'137.- betragen. Der Wert

der Erweiterung West belaufe sich auf Fr. 1'880'000.- gemäss MBS I

bzw. Fr. 5'640'000.- gemäss MBS II. Letztere beziffere den Wert der

Erweiterung Ost auf Fr. 1'490'000.-. Hinzu komme der

mitzuberücksichtigende Wert des Nutzungstransfers. Die Gegenüberstellung des

Werts ohne Denkmalschutz von Fr. 16'210'000.- und der verschiedenen

Szenarien mit Denkmalschutz ergebe eine Wertminderung von höchstens 45,4 %

im Fall einer fehlenden Erweiterungsmöglichkeit und ohne Baumassentransfer. Zu

den gleichen Minderwerten führe die Berücksichtigung der Angebotsdaten WebRIS der

Firma R aus dem Immo-Monitoring. Die MBS II sei nicht von der KDK,

sondern von der kantonalen Denkmalpflege als zuständiger

denkmalschutzrechtlicher Fachbehörde geprüft und als bewilligungsfähig

beurteilt worden. Ob die Rekurrentschaft I vor Verwaltungsgericht die

Ermittlung der Baumasse noch bestreiten könne, sei fraglich; eine Nachrechnung

ergebe – entgegen der Schätzungskommission II – eine Baumasse von nicht

nur 1'948,3 m3, sondern eine solche von 1'994,9 m3.

In der Unterschutzstellungsverfügung habe die kantonale Denkmalpflege die

Erweiterungsmöglichkeiten gemäss MBS I mit Rücksicht auf die Verhältnismässigkeit

des Eingriffs und die Verträglichkeit mit dem Schutzobjekt als möglich

beurteilt. Mit der MBS II hätten Szenarien für mögliche Ausbauten und

Erweiterungen in Zusammenarbeit mit der kantonalen Denkmalpflege und der Eigentümerschaft

entwickelt werden sollen. Tatsächlich handle es sich bei den in den MBS

aufgezeigten Erweiterungsmöglichkeiten nicht um rechtlich gesicherte

Projektvarianten, jedoch seien bauliche Erweiterungsmöglichkeiten plausibel

aufgezeigt worden. Ein möglicher Baumassentransfer fliesse in den Verkehrswert

ein und sei von der Schätzungskommission II sehr zurückhaltend angerechnet

worden. Nach der Rechtsprechung sei nicht der mit dem Eingriff verbundene

Nutzungsverlust massgebend, sondern vielmehr der verbleibende wirtschaftliche

Nutzen. Zumal ein Nutzungsverlust ohne Wertverlust keinen Schaden

bewirke, sei ohnehin nur die wirtschaftliche Einbusse massgebend.

Der Rekurrent II beharrt in der Duplik auf der

Angemessenheit des von der Schätzungskommission II ermittelten Landwerts.

Ferner sei die Baumasse der Villa richtig festgestellt worden. Weil ein

bewilligter Originalplan von 1961 fehle, lasse sich der massgebende

Terrainverlauf nicht zuverlässig ermitteln.

6.

6.1 Prozessthema

bildet die Frage, ob die Rekurrentschaft I einen Anspruch auf Heimschlag des

Grundstücks Kat.-Nr. 01 in N hat. Dies hängt nach § 214 Abs. 1 PBG wiederum davon ab, ob die Unterschutzstellung vom 23. Oktober 2018 als

materielle Enteignung zu würdigen ist oder nicht.

6.2 Zur Beantwortung

der Frage, ob die Unterschutzstellung zu einer materiellen Enteignung geführt

habe, ist das Grundstück am Stichtag der in Rechtskraft erwachsenen Verfügung,

also Ende November 2018, im bisherigen, unbelasteten Zustand der Beschaffenheit

gegenüberzustellen, die aufgrund der Schutzverfügung eingetreten ist (BGr, 31. Juli

2019, 1C_412/2018, E. 8.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 2493).

Kraft Art. 26 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) werden Enteignungen

und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, voll

entschädigt. Art. 5 Abs. 2 RPG wiederholt die verfassungsrechtliche

Entschädigungspflicht für enteignungsgleiche Eigentumsbeschränkungen. Wie sich

aus §§ 11 ff. AbtrG für die formelle Enteignung ergibt, hat die

Entschädigung einen Wertverlust abzugelten. Dabei ist nach § 13 Abs. 1

Satz 1 AbtrG der Verkehrswert massgebend. Dasselbe gilt für die materielle

Enteignung (Enrico Riva in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander

Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich

2016, N. 231 ff. zu Art. 5 RPG).

Entgegen der Auffassung der Rekurrentschaft I ist daher

der Wertverlust zu ermitteln und tut der Verlust an

Nutzfläche nichts zur Sache. Dies ist sachgerecht, denn eine Einbusse an

realisierbarem Bauvolumen – etwa durch Herabsetzung des zulässigen Masses der

baulichen Dichte – bedeutet nicht ohne Weiteres einen Minderwert.

Als Verkehrswert gilt nach ständiger Rechtsprechung der

Preis, der im gewöhnlichen Geschäftsverkehr für das Objekt (am Stichtag)

mutmasslich hätte erzielt werden können (VGr, 14. September 2022,

VR.2022.00001, E. 3.1; RB 1991 Nr. 47 mit Hinweisen; Felix Richner et

al. [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Steuergesetz, 4. A., Zürich 2021, § 220

N. 121 ff.). Der Liebhaberwert, den die Rekurrentschaft I

berücksichtigt haben möchte, spielt daher keine Rolle (Richner et al, § 220

N. 124 f.). Hinzu kommt, dass der Kaufpreis, den ein zahlungskräftiger

Interessent auf Liebhaberbasis allenfalls zu leisten bereit wäre, ohnehin nicht

zuverlässig ermittelt werden kann.

6.3 In

verfahrensrechtlicher Hinsicht sind zunächst die von den Parteien eingeholten

Unterlagen und Stellungnahmen auf ihren Beweiswert zu prüfen.

6.3.1

Die MBS I, welche Architekt T, Zürich, im

Auftrag der Baudirektion am 12. Februar 2016 erstellt hatte, sollte

Aufschluss darüber geben, "ob auf dem Grundstück zusätzliches Bauvolumen

realisiert werden kann, ohne das Schutzobjekt in seiner Qualität und Wirkung zu

beeinträchtigen". Der genannte Architekt unterstützte mit seinem

Fachwissen die für die Anordnung von Schutzmassnahmen zuständige Behörde, und

die Erkenntnisse aus dieser Studie flossen in die Verfügung vom 23. Oktober

2018 ein. Die darin enthaltenen tatsächlichen Feststellungen und rechtlichen

Erwägungen können von den Rechtsmittelinstanzen frei überprüft werden.

6.3.2

Gestützt auf § 216 PBG und § 2 der kantonalen Natur- und

Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 (KNHV; LS 702.11) wählt der

Regierungsrat u. a. eine Denkmalschutzkommission (KDK). Bei dieser handelt

es sich um eine Sachverständigenkommission des Regierungsrates, die aus

verwaltungsunabhängigen Fachleuten im Bereich der Denkmalpflege besteht. Ihre

Hauptaufgabe ist die Abklärung der Schutzwürdigkeit von Gebäuden. Die

Kommission beurteilt, ob ein Objekt die gesetzlichen Anforderungen von § 203 Abs. 1 PBG an ein Schutzobjekt erfüllt und welcher Stellenwert ihm

zukommt. Die Gutachten der KDK enthalten Empfehlungen zuhanden der zuständigen

Behörden. Der Kanton, aber auch Gemeinden und Dritte können bei der

Baudirektion ein Begutachtungsgesuch stellen. Vorliegend hat die KDK am 6. Februar

2018 ein Gutachten erstellt, in dem sie sich für die Unterschutzstellung der

Villa O und zum Schutzumfang ausgesprochen hat. Auch diese Stellungnahme bildet

Grundlage der Verfügung vom 23. Oktober 2018 und unterliegt der

gerichtlichen Überprüfung.

6.3.3

Bei der MBS II handelt es sich um eine Konkretisierung der MBS I

(vorne E. 3.3). Anlass dazu gaben die Erwägungen der Baudirektion in der

Unterschutzstellungsverfügung betreffend "bauliche Erweiterung".

Darin hatte die Direktion "entgegen der Einschätzung der KDK […] ein

zusätzliches oberirdisches Volumen wie in der MBS abgebildet […] mit Rücksicht

auf die wirtschaftliche Verhältnismässigkeit und der Verträglichkeit mit dem

Schutzobjekt als möglich" bezeichnet. Im Unterschied zur MBS I ist

diese – nach dem am 10. Juli 2019 gestellten Heimschlagbegehren

verfasste – ergänzende Abklärung von Architekt T der KDK nicht

vorgelegt worden. Indessen hat die kantonale Denkmalpflege hierzu am 31. März

2020 einen Fachbericht erstellt. Diese Amtsstelle gehört zum Amt für

Raumentwicklung, das seinerseits der Baudirektion angegliedert ist. Der Bericht

kommt zum Schluss, dass die "Ergänzung West als denkmalpflegerisch

hinnehmbar" und die "Ergänzung Ost als denkmalpflegerisch

unproblematisch" zu beurteilen ist. Beim Fachbericht handelt es sich um

einen Amtsbericht im Sinn von § 7 Abs. 3 VRG, eine schriftliche

Auskunft der sachkundigen Behörde mit Bezug auf bestimmte Tatsachen, über die

sie aufgrund ihrer Tätigkeit besondere Sachkenntnisse hat (Plüss, Kommentar

VRG, § 7 N. 60). Amtsberichten, die auf besonderen Fachkenntnissen

beruhen, kommt ein den Sachverständigengutachten vergleichbarer Beweiswert zu

(Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 146).

6.3.4

Der freien Überprüfung durch die Rechtsmittelinstanzen unterliegen die vom Rekurrenten II

eingeholten Erhebungen und Bewertungen durch Fachleute der Immobilienbewertung.

Dies betrifft einerseits die nach erfolgtem Heimschlagbegehren bei lic. oec. Q

eingeholte "Bewertung der Entwertung durch denkmalpflegerische

Schutzanordnung" vom 27. Mai 2020. Dasselbe gilt für die Datensätze der

Firma R (Dokumentation Angebotsdaten vom Oktober 2016 sowie

Transaktionspreise EFH und EWG Stand 2019). Denn diese sind von einer

Prozesspartei veranlasst worden, weshalb ihnen wegen der fehlenden Neutralität nicht

derselbe Rang zukommt wie beispielsweise einem amtlichen Gutachten. Immerhin

hat das Verwaltungsgericht festgehalten, dass selbst einem Privatgutachten

nicht mit dem blossen Hinweis, dass es von einer Partei stammt, jeglicher

Beweiswert abgesprochen werden kann (VGr, 13. Juli 2023, VB.2020.00705–00708,

E. 9.4.2; BGE 137 II 266 E. 3.2 und 3.4).

6.4 Vorliegend steht fest, dass das

streitbetroffene Grundstück Kat.-Nr. 01 an der M-Strasse 02 in N auch

nach Inkrafttreten der Schutzverfügung vom 23. Oktober 2018 weiterhin im

bisherigen Umfang zu Wohnzwecken genutzt werden kann. Indessen bleibt – mit der

Schätzungskommission II und den Parteien – zu prüfen, in welchem Ausmass die

Unterschutzstellung den Wert der Liegenschaft mindert. Zu diesem Zweck sind die

geschätzten Verkehrswerte mit und ohne Unterschutzstellung einander

gegenüberzustellen.

6.5

6.5.1

Bezüglich der Bewertung ohne Unterschutzstellung stellt sich

zunächst die Frage nach der anwendbaren Schätzungsmethode. Bei mit

selbstgenutzten Wohnhäusern überbauten Grundstücken favorisiert die

Gerichtspraxis grundsätzlich die Realwertmethode, wonach im Wesentlichen die

Summe von Land- und Gebäudewert sowie den Nebenkosten den Verkehrswert ergeben

(VGr, 13. Juli 2017, VR.2016.00001, E. 6.3.1; Richner et al., § 220

N. 179). Bei Luxusobjekten, zu denen die Villa O klarerweise zählt,

erscheint diese Methode allerdings weniger zuverlässig, weil individuelle

Eigenschaften wie (Makro- und Mikro-)Lage des Grundstücks, Grösse, Architektur

und Alter der Liegenschaft sowie Vorlieben des potenziellen Käufersegments eine

bedeutende Rolle spielen.

Sodann ist die

Schätzungskommission II zutreffend davon ausgegangen, bei der Bewertung

eines Hausgrundstücks gelte es stets auch die Möglichkeit zu berücksichtigen,

dass eine Altliegenschaft abgebrochen und die Parzelle neu überbaut

wird. Wirtschaftlich abbruchreif ist ein Gebäude – ungeachtet seines Zustands –

stets dann, wenn der Eigentümer durch seinen Abbruch und einen nachfolgenden

Neubau oder eine andere Nutzung des Bodens eine höhere Rendite erzielen kann,

wenn also der absolute Landwert höher ist als der Verkehrswert des Grundstücks

im Rahmen der vorhandenen Überbauung (Richner et al., § 220 N. 172).

Die Annahme, dass ein wirtschaftliches Abbruchobjekt vorliege, ergibt sich erst

aufgrund einer – mit Unwägbarkeiten behafteten – Renditeberechnung. Eine

natürliche Vermutung spricht dafür, dass eine Neuüberbauung nur dann erfolgt,

wenn damit – unter Berücksichtigung eines Risikozuschlags – eine höhere Rendite

erzielt werden kann als mit der Beibehaltung des Altbaus (VGr, 26. August

2009, SB.2009.00016, E. 2.5). Dabei liegt es auf

der Hand, dass der Grundeigentümer wie auch ein potenzieller Käufer eine

maximale Rendite anstreben.

6.5.2

Der Verkehrswert eines wirtschaftlichen Abbruchobjekts ergibt sich aus dem

Landwert abzüglich der Abbruchkosten für die bestehenden Bauten auf dem

Grundstück (VGr, 26. August 2009, SB.2009.00016, E. 2.3; Richner et

al., § 220 N. 169). Die Schätzungskommission II hat stattdessen

in E. 2.6.1 des angefochtenen Entscheids die Residualwertmethode (auch als

Rückwärtsrechnung bezeichnet) angewendet, wonach sich der Landwert aufgrund der

geschätzten Baukosten und des mutmasslichen Verkaufserlöses bestimmt. Weil

diese Methode mit erheblichen Unwägbarkeiten behaftet ist, darf sie nach der

Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts nicht primär, sondern nur ergänzend

berücksichtigt werden (VGr, 10. November 2022, VR.2021.00002 und VR.2021.00003,

E. 3.2; 14. September 2022, VR.2022.00001, E. 3.2; Richner et

al., § 220 N. 145). Für die Ermittlung des Verkehrswerts von

unüberbauten Grundstücken zieht die Rechtsprechung die (Preis-)Vergleichsmethode,

auch statistische Methode genannt, vor (BGr, 3. Oktober 2018, 1C_473/2017,

E. 3.4; Richner et al., § 220 N. 153; Francesco Canonica, Die

Immobilienbewertung, 2009, S. 170).

Die Schätzungskommission II hat für das Grundstück

Kat.-Nr. 01 gestützt auf die Residualwertmethode einen Verkehrswert von

(4'250 m2 x Fr. 4'330/m2 = rund) Fr. 18'410'000.-

ermittelt und in der Folge diese Zahl mit denjenigen Werten verglichen, die

sich – aufgrund unterschiedlicher Szenarien – für das mit der

Unterschutzstellung belastete Grundstück ergeben. Ergänzend hat sie erwogen,

dass die Handänderungsstatistik zuletzt für das Jahr 2018 einen oberen

Referenzwert (Q75) von Fr. 3'475.-/m2 ausweise und in den

beiden Folgejahren für die Gemeinde N keine Angaben publiziert seien. Der von

ihr geschätzte Wert sei zwar "hoch angesetzt, aber realisierbar". Die

Rekurrentschaft I bestreitet diesen Wert nicht substanziiert, sondern

beruft sich lediglich auf "verlässliche" Immobilienschätzer, die den

von ihr geltend gemachten Quadratmeterpreis von Fr. 5'000.-/m2

als "erzielbar" bezeichneten und laut denen sogar ein höherer Erlös

in Betracht komme. Im Licht der Definition des Verkehrswerts als im

gewöhnlichen Geschäftsverkehr mutmasslich erzielbarem Preis (vorne E. 6.2)

sind jedoch nicht allfällige Hochpreise massgebend, sondern ein geschätzter

Mittelwert. Gemäss den vom Statistischen Amt des Kantons Zürich publizierten

Bodenpreisen (Preise für Wohnbauland) ergab sich in der Gemeinde N im obersten

Quantil (Q75) für das Jahr 2018 ein Wert von Fr. 3'477.-/m2 und

für das Jahr 2019 ein solcher von Fr. 4'002.-/m2 (https://www.zh.ch/de/planen-bauen/raumplanung/immobilienmarkt/bodenpreise.html).

Daraus ergäbe sich ein Verkehrswert für das unüberbaute Grundstück von (4'250 m2

x [höchstens] Fr. 4'002.-/m2 = rund) Fr. 17'010'000.-.

Wie aus den nachfolgenden Erwägungen zur Bewertung mit

Unterschutzstellung (E. 6.6) folgt, kann als nicht entscheidwesentlich

offenbleiben, ob und in welchem Umfang der von der Schätzungskommission II

angenommene Wert von Fr. 18'410'000.- bei Anwendung der Vergleichsmethode

herabgesetzt werden müsste. Anzumerken ist jedenfalls, dass vorliegend nichts

gegen die ausschliessliche Anwendung der Vergleichsmethode spricht. Wie

vorstehend festgehalten, wären zusätzlich noch die Abbruchkosten für die Villa

zu berücksichtigen, die mit einem kaum Fr. 100'000.- übersteigenden Betrag

freilich wenig ins Gewicht fielen. Auf jeden Fall liegt der (Bauland-)Wert

keinesfalls höher als Fr. 18'410'000.- gemäss Schätzungsentscheid.

6.6

6.6.1

In methodischer Hinsicht ist das Vorgehen der Schätzungskommission II

sinnvoll, bei der Bewertung der Liegenschaft mit Unterschutzstellung

verschiedene Szenarien zu prüfen und zu bewerten. Ob eine der in Betracht

gezogenen vier Möglichkeiten wahrscheinlich und realisierbar ist, prüft das

Verwaltungsgericht als Rechtsfrage frei; demgegenüber unterliegen die

tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz sowie die von ihr getroffenen bau-

und schätzungstechnischen Annahmen nur einer Rechtskontrolle (vorne E. 1.2).

Die Schätzung einer Liegenschaft stellt eine Einheit dar. Das Verwaltungsgericht

hat daher allein zu prüfen, ob die Bewertung eines Gebäudes bzw. eines

Gebäudekomplexes insgesamt vertretbar sei; hingegen braucht es sich – unter

Vorbehalt grober Irrtümer oder Rechenfehler – mit Einwänden gegen einzelne

Faktoren einer Schätzung grundsätzlich nicht zu befassen (VGr, 28. Januar

2015, VR.2013.00001 und VR.2013.00002, E. 5.3 mit Hinweisen; Richner et

al., § 220 N. 221).

6.6.2 Bei allen vier Varianten (Bestand; Bestand

zuzüglich Erweiterung West gemäss MBS I oder MBS II; Bestand

zuzüglich Erweiterungen West und Ost) stellt sich die Frage, ob und – wenn ja –

in welchem Umfang ein Nutzungstransfer zu berücksichtigen ist. Bei einer sogenannten

Ausnützungsübertragung wird eine noch nicht genutzte Grundstücksfläche einer

benachbarten Parzelle dem zu bebauenden Grundstück angerechnet (VGr, 18. März

2021, VB.2020.00614 und VB.2020.00641, E. 3.2 mit Hinweisen, auch zum

Folgenden). Über die Zulässigkeit derartiger Übertragungen enthält das Planungs-

und Baugesetz keine Regelung. Gemäss § 259 Abs. 1 PBG bildet die

massgebliche Grundfläche zur Bestimmung der zulässigen Ausnützung die von der

Baueingabe erfasste Fläche der baulich noch nicht ausgenützten Grundstücke oder

Grundstückteile der Bauzone (vgl. § 251 lit. a in Verbindung mit § 254 PBG in der bis 28. Februar 2017 in Kraft stehenden, in N im hier

massgeblichen Zeitpunkt der Unterschutzstellung [E. 6.2] anwendbaren

Fassung [Übergangsbestimmung zur Änderung vom 14. September 2015,

Abs. 2]). Aus dieser Bestimmung leiten Lehre und Praxis ab, dass

Ausnützungsübertragungen zwischen verschiedenen, der nämlichen Bauzone

zugehörigen Parzellen grundsätzlich zulässig sind (BGr, 27. Juni 2013,

1C_52/2013, E. 5.2 f.; 6. Mai 2011, 1C_576/2010,

E. 2.6; 5. September 1997, 1P.193/1997, E. 2c mit Hinweisen). Eine

quantitative Begrenzung für Ausnützungsübertragungen innerhalb der nämlichen

Bauzone kennt das Gesetz nicht. Solange

das Baupolizeirecht keine Regelung zur maximal übertragbaren Fläche enthält,

findet diese ihre Grenze primär an der Einhaltung der übrigen Baupolizei- und

Zonenvorschriften (BGr, 16. Oktober 2014, 1C_228/2014, E. 2.5 mit

Hinweis auf BGr, 19. Mai 2005, 1P.134/2005, E. 3.1 und 3.4). Eine

Einschränkung kann sich dagegen insofern ergeben, als die

Ausnützungsübertragung nicht zu einer § 238 PBG verletzenden Konzentration der Bausubstanz führen

darf (VGr, 2. März 2017, VB.2016.00493, E. 2.4; 30. Juni 2010,

VB.2010.00127, E. 4.4.2 = BEZ 2010 Nr. 28; 25. Oktober 2006,

VB.2006.00272, E. 3.3 = BEZ 2006

Nr. 54; BEZ 1994 Nr. 15; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas

Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019,

S. 822 und 931).

Für die Berücksichtigung einer solchen Ausnützungsreserve

bei der Bewertung eines Grundstücks spricht grundsätzlich, dass der Wert von

Land in einer Bauzone sich hauptsächlich in der Möglichkeit der baulichen

Nutzung und des dadurch erzielbaren Ertrags verkörpert. Der Rekurrent II

wendet sodann zu Recht ein, dass die von der Schätzungskommission angenommene

"hälftige Aufteilung zwischen dem Geber- und dem Empfängergrundstück"

kaum den Marktverhältnissen entspricht; vielmehr kommt der Übertragungsfläche

ein deutlich höherer Wertanteil zu (vgl. Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 934 f.).

Das streitbetroffene Grundstück Kat.-Nr. 01 befindet

sich am Rand eines grossflächigen Gevierts, das der Zone W2/1.3 zugeteilt ist.

Für eine Ausnützungsübertragung kommen daher prinzipiell diverse Parzellen,

insbesondere die noch nicht überbauten Kat.-Nrn. 05 und 06, in Betracht.

Art. 22 ff. BZO enthalten bezüglich einer Ausnützungsübertragung

keine Einschränkungen, und andere, einen solchen Transfer grundsätzlich

ausschliessende Einwände sind nicht ersichtlich. Falls die Rekurrent- bzw. Grundeigentümerschaft

auf jegliche Erweiterung verzichtet, beläuft sich der mögliche Transfer an

Baumasse auf rund 3'577 m3, wie die Vorinstanz gestützt auf die

Berechnung in der MBS II unwidersprochen und richtig festgehalten hat.

Unter Annahme eines aus statistischen Landwerten abgeleiteten, jedoch

zurückhaltend eingesetzten Kalkulationspreises von Fr. 2'420.-/m3,

den sie wie gesagt nur zur Hälfte dem Gebergrundstück zugeordnet hat, hat die

Schätzungskommission II den Nutzungstransfer mit (3'577 m3

x Fr. 1'210.-/m3 =) Fr. 4'328'170.- bewertet. Diese

Berechnung erscheint zumindest als vertretbar; jedenfalls liegt darin keine

Rechtsverletzung, in die das Verwaltungsgericht korrigierend eingreifen müsste.

Folglich ist der Vorinstanz auch keine Rechtsverletzung vorzuwerfen, soweit sie

dem potenziellen Nutzungstransfer, welcher bei Umsetzung eines als Erweiterung

West in der MBS I skizzierten Projekts verbleibt, einen Verkehrswert von

Fr. 3'988'160.- zumisst (oben E. 5.1).

Für die Einpreisung eines aus dem Nutzungstransfer

erwachsenden Wertanteils des streitbetroffenen Grundstücks in die Bewertung der

Liegenschaft mit Unterschutzstellung ist freilich vorauszusetzen, dass eine

solche Ausnützungsübertragung innert nützlicher Frist objektiv realisierbar

erscheint. Die Rekurrentschaft I hat eine Erklärung vom 29. September

2020 des Grundeigentümers der hier vorab für einen Nutzungstransfer in Betracht

fallenden Kat.-Nrn. 05 und 06 ins Recht gelegt, wonach dieser "weder

heute noch in absehbarer Zukunft Bedarf an zusätzlicher Baumasse noch Interesse

daran" habe. Aus heutiger Sicht lässt sich damit nicht mit hinreichender

Wahrscheinlichkeit auf die Realisierbarkeit einer Nutzungsübertragung auf

Kat.-Nrn. 05 und/oder 06 innert nützlicher Frist schliessen. Selbiges gilt

mit Bezug auf die übrigen Grundstücke im hier für einen Nutzungstransfer in

Betracht fallenden Geviert. Entgegen der Vorinstanz hat daher der

Nutzungstransfer im Rahmen der Grundstücksbewertung mit Unterschutzstellung (in

allen Varianten) ausser Acht zu bleiben. Die grundsätzliche Möglichkeit eines

Nutzungstransfers darf aber angesichts der ausserordentlichen Grösse und des

substanziellen Werts der in Frage stehenden Nutzungsreserve im Rahmen der

Gesamtwürdigung zumindest mitberücksichtigt werden, anhand welcher darüber zu

entscheiden ist, ob der mit der Unterschutzstellung verbundene Eingriff in die

Rechtspositionen der Grundeigentümerschaft eine materielle Enteignung darstellt

(hinten E. 6.8). Im Übrigen bleibt anzumerken, dass eine nachträglich

realisierte Ausnützungsübertragung gegebenenfalls als wesentliche Milderung der

Eigentumsbeschränkung erscheinen und zum Anlass für eine (Teil-)Rückforderung

der Entschädigung nach Massgabe von § 183quater Abs. 1 EG

ZGB genommen werden könnte.

6.6.3

Die den Szenarien A–D des Schätzungsentscheids zugrunde liegende Bewertung

des streitbetroffenen Grundstücks am Stichtag Ende November 2018 erweist sich

schon methodisch als ausgesprochen schwierig. Wie die Vorinstanz nämlich

zutreffend erwägt, ist "die Villa O […] hinsichtlich Grösse und Lage des

Grundstücks, dessen Prestige und Architektur sicher als aussergewöhnliches

Objekt einzustufen". Hinzu kommt, dass die Liegenschaft für eine Nutzung

als Einfamilienhaus im obersten Preissegment liegt. Wie in E. 6.5.1 festgehalten,

fällt die Anwendung der Vergleichs(wert)methode mangels vergleichbarer Objekte

von vornherein ausser Betracht. Ebenso wenig erscheinen andere

Bewertungsmethoden – so etwa eine hedonische Bewertung, die Kennwertmethode,

die Ertrags- und Barwertmethode, die Lageklassenmethode oder die DCF-Methode

(vgl. dazu Richner et al., § 220 N. 137 ff.; Martin

Zweifel/Silvia Hunziker/Olivier Margraf/Stefan Oesterhelt, Schweizerisches

Grundstückgewinnsteuerrecht, Zürich 2021, § 10 N. 97 ff.) –

zielführend. Wenn die in Fragen der Immobilienbewertung fachkundige

Schätzungskommission II auf den statistischen Vergleichswert in N für

Einfamilienhäuser im 1. Quartal 2019 abgestellt und – zugunsten der

Rekurrentschaft I – das oberste Preissegment (90%-Quantil) berücksichtigt

hat, erscheint dieses Vorgehen als vertretbar. Auf dieser Grundlage hat die

Schätzungskommission II bei einer nach Handmass bestimmten Nettowohnfläche

von 360,7 m2 und dem angenommenen Preisniveau für N von Fr. 28'400.-/m2

einen indikativen Marktwert von (rund) Fr. 10'240'000.- ermittelt. Bei

einer Gebäudegrundfläche von 379,8 m2 für den nicht unterkellerten

Gebäudeteil zuzüglich 158,4 m2 für den unterkellerten Bereich laut

MBS II schlägt die Berechnung der Nettowohnfläche durch die

Schätzungskommission jedenfalls nicht zum Nachteil der Rekurrentschaft I

aus, auch wenn die Pläne keinen zuverlässigen Aufschluss geben. In Anbetracht

eines Alters der Villa von gut 55 Jahren liegen die von der Vorinstanz gestützt

auf die Beurteilung des Gebäudezustandes durch eine hierauf spezialisierte

Unternehmung und ihre eigene Wahrnehmung am Augenschein geschätzten Kosten von

Fr. 1'034'700.- für eine Sanierung des Gebäudes wohl eher an der unteren

Grenze. Insgesamt erscheint die Schätzung des Marktwerts der Villa O am

Stichtag Ende November 2018 auf (Fr. 10'240'000.- ./. Fr. 1'034'000.- = rund)

Fr. 9'200'000.- als vertretbar; jedenfalls ist darin keine

Rechtsverletzung zu erblicken.

6.6.4

Die im Schätzungsentscheid aufgeführten Erweiterungen West und Ost gemäss den

MBS I und II sind – wie die Rekurrentschaft I insoweit zutreffend

einwendet – mit Hypothesen und Unwägbarkeiten verbunden. Auch trifft es zu,

dass bauliche Massnahmen gemäss § 309 Abs. 1 lit. a PBG eine

Baubewilligung erfordern. Diese setzt nach Massgabe von § 310 PBG ein

konkretes Baugesuch voraus, dessen Ausarbeitung der Grundeigentümerschaft

obliegt. Dass eine Erweiterung West im Sinn der MBS I – und damit das

Szenario B gemäss dem Schätzungsentscheid vom 28. Juni 2022 – grundsätzlich

realisierbar ist, darf mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit angenommen werden.

Dies gilt insbesondere deswegen, weil eine solche schon in der genannten Studie

in Betracht gezogen worden ist. Zwar hat die KDK in ihrem Gutachten vom 6. Februar

2018 hierzu Bedenken geäussert, doch werden diese von

der Baudirektion in der Unterschutzstellungsverfügung vom 23. Oktober 2018

nicht geteilt. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Baudirektion mit der dort

erwähnten "Rücksicht auf die wirtschaftliche Verhältnismässigkeit"

die Interessen der Grundeigentümerschaft wahren oder ein drohendes

Heimschlagbegehren abwenden wollte. Falls Letzteres zutreffen sollte, wäre ein

solches Handeln der Behörde im Sinn eines haushälterischen Umgangs mit den

Staatsfinanzen allerdings sinnvoll und legitim. Entgegen der Befürchtung der

Rekurrentschaft I besteht für eine "Kehrtwende" der Behörde in

dem Sinn, dass eine Erweiterung West nach rechtskräftiger Ablehnung des

Heimschlagbegehrens verweigert werden sollte, kein Anlass. Dies käme einem widersprüchlichen

und damit rechtsmissbräuchlichen Verhalten gleich (BGE 146 III 254 E. 2.2.2.1,

143 III 666 E. 4.2; Peter Tuor/Bernhard Schnyder/Jörg Schmid, Das

Schweizerische Zivilgesetzbuch, 15. A., Zürich 2023, § 6 N 28),

das dem Gemeinwesen nicht unterstellt werden darf und möglicherweise zu einer

Revision des vorliegenden Entscheids führen könnte. Nach dem Gesagten ist das

Szenario B gemäss Schätzungsentscheid als wahrscheinlich zu würdigen und

darf es im Rahmen der Ermittlung des Wertverlusts infolge der

Unterschutzstellung berücksichtigt werden. Für die Beurteilung eines Baugesuchs

ist nach § 318 PBG zwar nicht die Baudirektion, sondern die Baukommission N

als kommunale Baubehörde zuständig. Indessen macht weder die Rekurrentschaft I

geltend noch ist aus den Akten ersichtlich, dass ein dem Szenario B

entsprechendes Projekt nicht bewilligungsfähig wäre. Wenn die Vorinstanz den

Wert der Erweiterung West auf Fr. 4'050'000.- und die Erstellungskosten

auf Fr. 2'670'000.- veranschlagt, woraus sich ein Nettowert von Fr. 1'380'000.-

ergibt, ist diese Schätzung mit erheblichen Unsicherheiten behaftet. Immerhin

rechtfertigt sich die Annahme, dass mit der Erweiterung West ein namhafter

Mehrwert geschaffen werden kann, der – bei zurückhaltender Gewichtung –

jedenfalls 1 Mio. Franken erreichen dürfte. Somit ist für das

Szenario B bzw. aufgrund der mit der Erweiterung West gemäss MBS I

verbundenen Wertsteigerung von einem Verkehrswert des streitbetroffenen

Grundstücks Kat.-Nr. 01 mit Unterschutzstellung der Villa O von jedenfalls

(Fr. 9'200'000.- [Bestandesliegenschaft] + Fr. 1'000'000.-

[Wertsteigerung durch die Erweiterung West gemäss MBS I] = )

Fr. 10'200'000.- auszugehen.

6.6.5

In ihrem Fachbericht vom 31. März 2020 würdigt die kantonale

Denkmalpflege die "Ergänzung West als denkmalpflegerisch hinnehmbar"

und die "Ergänzung Ost als denkmalpflegerisch unproblematisch". In

den ergänzenden Bemerkungen wird festgehalten, dass ihre Beurteilung sich von

jener der KDK durchaus unterscheiden könne. Während letztere mehr auf ihren

Fachbereich fokussiert sei, berücksichtige die Denkmalpflege auch die privaten

Interessen, damit aus denkmalpflegerischer Tätigkeit realisierbare und

tragfähige Lösungen hervorgingen (S. 4/5). Weil die kantonale

Denkmalpflege, wie in E. 6.3.3. festgehalten, eine Abteilung der nach § 211 Abs. 1 PBG für die Schutzverfügung zuständigen Baudirektion ist, besteht

ebenfalls eine grössere Wahrscheinlichkeit, dass auch ein Projekt mit einer

Erweiterung West und Ost gemäss MBS II (Szenarien C und D) von der Baukommission

N als bewilligungsfähig beurteilt wird. Dies gilt namentlich für die

Erweiterung Ost mit rund 470 m3; ob auch die Erweiterung West

architektonisch und rechtlich im angenommenen Ausmass von 1'540 m3

realisiert werden kann, erscheint hingegen etwas weniger klar. Unter diesen

Umständen ist der mit einer Erweiterung des Gebäudes im Sinn der Szenarien C

und D geschaffene Mehrwert entgegen der Annahme der Schätzungskommission II

kaum näher bestimmbar. Immerhin ist in der Möglichkeit von substanziellen

baulichen Erweiterungen auf dem Grundstück tatsächlich ein Mehrwert zu

erblicken. Dabei tut es nichts zur Sache, ob die Eigentümerschaft solche

Ausbaupläne tatsächlich verfolgt oder nicht. Die Quantifizierung des Mehrwerts

bei den Szenarien C und D kann – wie sogleich darzulegen ist – offenbleiben.

6.6.6

Als Zwischenergebnis ist zur wirtschaftlichen Einbusse aufgrund der

Unterschutzstellung der Villa O festzuhalten: Ohne Schutzmassnahme käme dem

Grundstück Kat.-Nr. 01 per Stichtag Ende November 2018 ein Verkehrswert

von Fr. 18'410'000.- zu (vorne E. 6.5.2). Mit Schutzmassnahme ist der

Verkehrswert beim als realisierbar zu wertenden Szenario B auf Fr. 10'200'000.-

zu schätzen (vorne E. 6.6.2 f.). Somit führt die Schutzverfügung zu

einem Wertverlust von Fr. 8'210'000.- bzw. von 44,6 %.

6.7 Damit ist die (Grundsatz-)Frage zu beantworten, wo bei

einem hoheitlichen Eingriff in das Grundeigentum die Schwelle zu einer

entschädigungspflichtigen materiellen Enteignung überschritten wird. Das

Bundesgericht hat es in seiner bisherigen Rechtsprechung, wie in E. 4.2

festgehalten, stets abgelehnt, die Grenze der Entschädigungspflicht schematisch

anhand eines festen Prozentsatzes der Wertminderung zu ziehen, sondern verlangt

eine Gesamtbetrachtung der Verhältnisse im Einzelfall (BGr, 12. März 2019,

1C_653/2017, E. 3.2 mit Hinweis auf BGE 112 Ib 263 E. 4 S. 266 f.).

Auch das Verwaltungsgericht hat eine derart schematische Betrachtungsweise

abgelehnt und verlangt eine Berücksichtigung der konkreten Umstände des

Einzelfalls (oben E. 4.2). Die denkmalpflegerische Unterschutzstellung des

Äussern eines Gebäudes führt in der Regel nicht zu einer materiellen

Enteignung. Auch in Fällen, wo neben dem Äussern wertvolle Innenräume und ein

angemessener Umschwung mitgeschützt werden, kann eine bestimmungsgemässe und

wirtschaftlich sinnvolle Nutzung möglich bleiben (Riva, N. 215 zu Art. 5

RPG mit Hinweisen auf die Gerichtspraxis).

6.8 Vorliegend

steht ausser Frage, dass die Villa O auch nach der Unterschutzstellung als

ausgesprochen attraktive Wohnliegenschaft zu würdigen ist und – für den

Eigengebrauch oder als Mietobjekt – wirtschaftlich sinnvoll genutzt werden

kann. Bei der Beurteilung von denkmalpflegerischen Eingriffen wie dem

vorliegenden kann daher nicht auf die von der bundesgerichtlichen Praxis im

Zusammenhang mit Nichteinzonungen und Auszonungen entwickelte

"Drittelsregel" (oben E. 4.2) zurückgegriffen werden.

Die wirtschaftliche Einbusse bei Berücksichtigung des als

realisierbar zu qualifizierenden Szenario B beläuft sich für die

streitbetroffene Liegenschaft wie gesagt auf 44,6 % (oben E. 6.6.6).

Sie liegt damit innerhalb der Bandbreite, in der das Verwaltungsgericht – bei

Umzonungen – eine materielle Enteignung je nach den Umständen bejaht oder

verneint (oben E. 4.2). Zwar erreicht die Einbusse vorliegend beinahe die

Obergrenze von 45 %, über welcher ein Wertverlust (infolge Umzonung eines

Grundstücks) grundsätzlich nicht mehr entschädigungslos hingenommen werden muss

bzw. eine materielle Enteignung nur bei aussergewöhnlichen Umständen verneint

wird (oben E. 4.2). Mit Blick darauf, dass die hier interessierende

Liegenschaft trotz der Unterschutzstellung nicht nur weiterhin wirtschaftlich

sinnvoll genutzt werden kann, sondern grundsätzlich die Möglichkeit einer –

auch im Szenario B – substanziellen Ausnützungsübertragung besteht (oben

E. 6.6.2), ist der Tatbestand einer materiellen Enteignung vorliegend als (noch)

nicht erfüllt zu betrachten.

7.

7.1 Zu prüfen

bleibt nach dem in E. 4.1 Gesagten, ob hier ein Sonderopfer anzunehmen sei.

Die Schätzungskommission II hat dies verneint. Zum einen tue es nichts zur

Sache, ob Vergleichsobjekte eine grössere maximale Ausnützung realisieren

könnten. Ebenso wenig spiele eine Rolle, ob die Villa O einen höheren

Unterhaltsbedarf als ein Vergleichsobjekt aufweise. Denn auch im Fall eines

Sonderopfers seien die verbleibenden Nutzungsmöglichkeiten zu beurteilen, die

hier als wirtschaftlich gut zu bezeichnen seien.

7.2 Die

Rekurrentschaft I beruft sich – wie schon im vorinstanzlichen Verfahren –

nicht auf das Vorliegen eines Sonderopfers. Dementsprechend äussert sich auch

der Rekursgegner nicht dazu.

7.3 Tatsächlich

ist ein Sonderopfer, das übrigens in der Rechtsprechung kaum von praktischer

Bedeutung ist (Riva, N. 166 f. zu Art. 5 RPG), hier nicht

ersichtlich. Denn der streitbetroffene Eingriff beschlägt nur die Villa O und

nicht auch andere Grundeigentümer. Eine Ungleichbehandlung gegenüber einem

anderen Eigentümer, der eine gleichgeartete Beeinträchtigung erfahren hätte,

liegt daher nicht vor (Riva, N. 165 zu Art. 5 RPG).

Aufgrund dieser Erwägungen ist eine materielle Enteignung

zu verneinen. Somit besteht nach § 214 Abs. 1 PBG auch kein

Heimschlagrecht. Der Rekurs VR.2022.00002 ist daher abzuweisen.

8.

8.1 Laut § 63 Abs. 1 AbtrG trägt in der Regel der Expropriant die Kosten des

Schätzungsverfahrens. In Fällen jedoch, wo die bei der gütlichen Unterhandlung

zuletzt gestellte Forderung des Abtretungspflichtigen die festgesetzte

Entschädigung um mehr als die Hälfte übersteigt, kann durch die

Schätzungskommission eine angemessene Verteilung der Kosten auf beide Teile

stattfinden.

8.2 Die

Schätzungskommission II erwägt, der Kanton Zürich habe nicht nachgewiesen,

dass er sich gütlich um eine Einigung bemüht habe. Sodann zeige die Komplexität

des Falles, dass die Eigentümerschaft in guten Treuen habe prozessieren dürfen.

Daher bestehe kein Anlass, die Kosten des Schätzungsverfahrens in der Höhe von

insgesamt Fr. 23'096.35 entgegen der Regel von § 63 Abs. 1 AbtrG

dem Kanton Zürich zu überbinden.

8.3 Der

Rekurrent II führt aus, dass die in § 29 Abs. 1 AbtrG

vorgesehene förmliche Einigungsverhandlung im Fall einer materiellen Enteignung

nicht zum Zug komme. Indessen habe er sehr wohl versucht, sich mit der Rekurrentschaft I

gütlich zu verständigen. Diese habe jedoch in der Meinung, dass eine materielle

Enteignung vorliege, dazu nicht Hand geboten.

8.4 Dem

Rekurrenten II ist beizupflichten, dass § 29 Abs. 1 AbtrG –

schon aufgrund der Entstehungsgeschichte dieses Gesetzes – auf die formelle

Enteignung zugeschnitten ist und im Fall einer materiellen Enteignung höchstens

sinngemäss zum Zug kommt. Dasselbe gilt aber auch für die Kostenregelung nach § 63 AbtrG. Danach hat grundsätzlich der Enteigner als Verursacher des Rechtsstreits

für die Kosten des Schätzungsverfahrens aufzukommen. Dem Enteigneten sind diese

nur dann zu überbinden, wenn er sich einer einvernehmlichen Lösung durch eine

übersetzte Entschädigungsforderung widersetzt. Für den Tatbestand einer

strittigen materiellen Enteignung, wo entweder eine volle oder aber überhaupt

keine Entschädigung geschuldet ist, passt diese Bestimmung indessen nicht. Im

vorliegenden Fall war die Rechtslage keineswegs eindeutig, weshalb sich die

Rekurrentschaft I in guten Treuen veranlasst sehen durfte, zu

prozessieren. Trotz ihres Unterliegens im Schätzungsverfahren besteht daher

kein Anlass, ihr die Verfahrenskosten aufzuerlegen.

Diese Erwägungen führen zur

Abweisung des Rekurses im Verfahren VR.2022.00003.

9.

Bei diesem Ausgang erscheint die Rekurrentschaft I im

Rekursverfahren VB.2022.00002 als unterliegend, während der Rekurrent II

im Rekursverfahren VB.2022.00003 unterliegt. Angesichts des auf gut

Fr. 21'000'000.- zu veranschlagenden Streitwerts sowie der Schwierigkeit

des Falls und des damit verbundenen Zeitaufwands des Gerichts rechtfertigt es

sich, die Gerichtsgebühr (für die vereinigten Verfahren) auf Fr. 50'000.-

anzusetzen (vgl. § 65a Abs. 1 VRG; vgl. ferner §§ 2 und

3 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom

3. Juli 2018 [GebV VGr; LS 175.252]). Es rechtfertigt sich

vorliegend, die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens streitwert- und

aufwandbezogen zu 19/20 der Rekurrentschaft I und zu 1/20 dem

Rekurrenten II aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung kann der Rekurrentschaft I angesichts ihres

weitgehenden Unterliegens in den vereinigten Rekursverfahren nicht zugesprochen

werden. Indessen sind die Voraussetzungen für die ausnahmsweise Zusprechung

einer Parteientschädigung an das Gemeinwesen bzw. mit Bezug auf den überwiegend

obsiegenden Rekurrenten II ebenso wenig erfüllt, weil dessen Bemühungen in

seinen angestammten Wirkungskreis fallen und die fachkundige Baudirektion auch nicht

auf den Beizug eines Rechtsbeistands angewiesen war.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Rekurse werden abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 50'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 515.-- Zustellkosten,

Fr. 50'515.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden zu 19/20 der Rekurrentschaft I und zu 1/20 dem

Rekurrenten II auferlegt.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Schätzungskommission II.