Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VR.2023.00002

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VR.2023.00002

Urteil

Der 3. Kammer

vom 24. Oktober 2024

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser,

Ersatzrichter Christian Mäder, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

A AG, vertreten

durch RA B und/oder RA C,

Rekurrentin,

gegen

Stadt D,

vertreten durch RA E,

Rekursgegnerin,

betreffend materielle

Enteignung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die A AG ist seit 1. Juli

2014 alleinige Eigentümerin der durch Parzellierung neu geschaffenen

Grundstücke Kat.-Nr. 01 im Umfang von ca. 16'520 m² und Kat.-Nr. 02

mit ca. 14'328 m² im Gebiet F in D. Zuvor hatte sie zur

eigentumsberechtigten Erbengemeinschaft gehört. Der Gemeinderat der Stadt D

hatte am 8. Juli 1996 beschlossen, diese Flächen von der Freihaltezone F

(Richtplanfestlegung Besonderes Erholungsgebiet für Sportplatz/Freibad) in die Besondere

Erholungszone EC III (Familiengartenareal) umzuzonen. Nach Erledigung von

Rechtsmittelverfahren, welche die Grundeigentümer hiergegen angestrengt hatten,

wurde diese Planung von der Baudirektion am 11. August 1999 genehmigt.

Erwägungen

II.

Am 21. Dezember 2006

machte die A AG beim Stadtrat D Entschädigungsansprüche aus materieller

Enteignung geltend. Nachdem die Einigungsverhandlung vom 12. September

2007.

gescheitert war, ersuchte die Stadt D das Statthalteramt D am 3. Oktober

2007.

um Anordnung des Schätzungsverfahrens. Daraufhin überwies das

Statthalteramt die Akten am 23. September 2008 der Schätzungskommission I.

Die Schätzungskommission

führte einen doppelten Schriftenwechsel und am 17. März 2010 einen

Augenschein durch. Während sich die Stadt D auf den Standpunkt stellte, dass

der Grundeigentümerin kein Entschädigungsanspruch zustehe, erachtete diese den

Tatbestand der materiellen Enteignung als erfüllt und bezifferte die geforderte

Vergütung auf Fr. 316.-/m². Am 27. August 2010 reichte die A AG

eine Wirtschaftlichkeitsrechnung betreffend Nutzung des Areals als Sportanlage

ein, wozu die Stadt D am 26. Oktober 2010 Stellung nahm.

Mit Entscheid vom 30. Januar 2015 (versandt am 28. Oktober

2016) stellte die Schätzungskommission I fest, dass die Stadt D der A AG

aufgrund der Umzonung der Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 von der

Freihaltezone Typ C (Sport) in eine Besondere Erholungszone EC

(Familiengartenareal) im Gebiet F, D, keine Entschädigung aus materieller

Enteignung schulde.

III.

Das Verwaltungsgericht wies einen hiergegen erhobenen

Rekurs mit Urteil VR.2016.00001 vom 13. Juli 2017 ab. Daraufhin erhob die A AG

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Dieses

hiess das Rechtsmittel mit Urteil 1C_473/2017 vom 3. Oktober 2018 gut, hob

das Urteil des Verwaltungsgerichts auf und wies die Sache zur Neubeurteilung an

die Schätzungskommission I zurück. Mit Urteil VR.2018.00002 vom 15. November

2018.

regelte das Verwaltungsgericht entsprechend den Anordnungen des

Bundesgerichts die Kosten- und Entschädigungsfolgen neu.

Mit Urteil VR.2021.00004 vom 27. Dezember 2021

stellte das Verwaltungsgericht in Gutheissung des Rechtsverzögerungsrekurses

der Stadt D fest, dass die Schätzungskommission I das

Rechtsverzögerungsverbot verletzt habe und wies diese an, das Verfahren innert

kürzest möglicher Zeit mittels eines anfechtbaren Entscheids zum Abschluss zu

bringen.

IV.

Nachdem die Schätzungskommission I weitere

Untersuchungshandlungen vorgenommen hatte, hiess sie die Klage am 3. November

2023.

wiederum gut und verneinte den Tatbestand einer materiellen Enteignung und

somit einer Entschädigungspflicht der Stadt D.

V.

Gegen den am 4. Dezember 2023 zugestellten Entscheid

meldete die A AG am 19. Dezember 2023 rechtzeitig Rekurs beim

Verwaltungsgericht an. Nachdem der Abteilungspräsident anderntags Frist für

Rekursbegründung angesetzt hatte, liess die A AG am 19. Januar 2024

folgende Anträge stellen:

"1. Der Entscheid

der Kantonalen Schätzungskommission I vom 3. November 2023 sei

aufzuheben.

2.

Die Rekursgegnerin

sei zu verurteilen, der Rekurrentin aufgrund der Umzonung einer Fläche von

30'849 m2 der heutigen Parzellen D Kat.-Nrn. 02 und 01 von

der Freihaltezone Typ C (Sportanlagen) in die Erholungszone EC III

(Familiengärten) zufolge materieller Enteignung eine Entschädigung von CHF 4'380'558.00

zuzüglich Zins (Zinsfuss der ZKB für 1. Hypotheken oder gemäss gerichtlichen

Anordnung) ab dem 21. Dezember 2007 zu bezahlen.

eventualiter: Die Sache

sei zum neuen Entscheid im Sinne der Erwägungen an die Vor­instanz

zurückzuweisen.

3.

Unter Kosten- und

Entschädigungsfolge zulasten der Rekursgegnerin und/oder der Vorinstanz."

In ihrer Rekursantwort vom 26. Februar 2024 liess die

Stadt D Abweisung des Rechtsmittels und Zusprechung einer Parteientschädigung

beantragen. Mit Replik vom 2. April 2024 liess die A AG an ihren Anträgen

festhalten. Schliesslich liess die Stadt D am 17. April 2024 den Verzicht

auf Duplik erklären.

Auf die Erwägungen der Schätzungskommission und die

Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen

zurückgekommen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses nach

§ 46 Abs. 1 des Gesetzes betreffend die Abtretung von Privatrechten

vom 30. November 1879 (Abtretungsgesetz [AbtrG], LS 781) zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs

einzutreten.

1.2

Das

Verfahren richtet sich nach den Bestimmungen über die Beschwerde gemäss den

§§ 49 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 32-86 N. 10; VGr,

26.

Mai 2011, VR.2011.00001, E. 1.2; RB 2001 Nr. 25, 1998 Nr. 44

= BEZ 1998 Nr. 23).

2.

2.1

Im

Anschluss an einen Rückweisungsentscheid des Bundesgerichts wird das kantonale

Verfahren in dem Zustand wieder aufgenommen, in welchem es sich unmittelbar vor

dem Erlass des aufgehobenen Entscheids befunden hat. Für die erneute

Beurteilung durch die kantonalen Instanzen sind die Erwägungen des

Bundesgerichts verbindlich. Dies gilt sowohl für Punkte, für die keine

Rückweisung erfolgt und die damit "definitiv" entschieden sind, als

auch für die Erwägungen, welche die Rückweisung umschreiben (statt vieler VGr,

19.

April 2024, VB.2024.00189, E. 1.1; Johanna Dormann, Basler

Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz [BGG], 3. A., 2018, Art. 107

N. 18).

Das Bundesgericht bezeichnete im Urteil vom

3.

Oktober 2018 die Vergleichsmethode als für die Verkehrswertschätzung

primär anwendbar und wies die Schätzungskommission zur Untersuchung an, ob für

einen Vergleich taugliche Handänderungen stattgefunden hätten. Falls es an

solchen fehle, seien "andere geeignete Schätzungsmethoden

beizuziehen". Weitere Abklärungen zum Ertragswert seien nur dann

erforderlich, soweit die betreffende Methode von Belang sei; dabei dürften

jedoch keine übertriebenen Anforderungen an die Wirtschaftlichkeitsberechnung

der Grundeigentümerin gestellt werden (E. 3.5). Schliesslich seien die

kantonalen Instanzen angesichts der überlangen Verfahrensdauer gehalten,

bezüglich der Voraussetzung der hohen Realisierungswahrscheinlichkeit keine

Fragen offenzulassen (E. 4.1).

2.2

Wie das

Verwaltungsgericht in E. 6.1 des ersten Rechtsgangs festgehalten hat,

bildet Streitgegenstand die Frage, ob die Umzonung der beiden Grundstücke

Kat.-Nrn. 01 und 02 der Rekurrentin den Tatbestand einer materiellen

Enteignung erfüllt oder nicht. Dabei gilt es zu prüfen, ob die

Zonenplanänderung zu einem Minderwert der Grundstücke geführt hat. Dieser

besteht in der Differenz der Verkehrswerte, die das Grundstück ohne den

planerischen Eingriff und mit ihm aufweist (Enrico Riva in: Heinz

Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar

RPG: Nutzungsplanung, Zürich 2016, Art. 5 RPG N. 208). Als

Verkehrswert gilt nach ständiger Rechtsprechung der Preis, der im gewöhnlichen

Geschäftsverkehr für das Objekt (am Stichtag) mutmasslich hätte erzielt werden

können (VGr, 14. September 2022, VR.2022.00001, E. 3.1; RB 1991

Nr. 47 mit Hinweisen; Felix Richner et al. [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher

Steuergesetz, 4. A., Zürich 2021, § 220 N. 121 ff.).

Stichtag ist der 28. August 1999, als die Umzonung in Rechtskraft erwachsen

ist. Entgegen der Auffassung der Rekurrentin spielt für den vorliegend allein

zu beurteilenden Entschädigungsanspruch die Planungsgeschichte keine Rolle, wie

das Verwaltungsgericht bereits im Erstentscheid festgehalten hat (E. 6.1).

2.3

Der massgebende

Sachverhalt und die allgemeinen Rechtsgrundsätze zum Tatbestand der materiellen

Enteignung sind vom Verwaltungsgericht und vom Bundesgericht im ersten

Rechtsgang dargelegt worden. Darauf kann verwiesen werden (§ 70 in

Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 VRG). Wie sich aus den

nachfolgenden Erwägungen ergibt, erweist sich der Fall als spruchreif. Für die

von der Rekurrentin eventuell beantragte Rückweisung an die

Schätzungskommission besteht daher kein Anlass.

3.

3.1

Die

Schätzungskommission erwog, dass sie zur Ermittlung von Vergleichswerten bei mehreren

Grundbuchämtern am 15. April 2019 ein Amtshilfegesuch gestellt habe mit

der Aufforderung, Handänderungen der Jahres 1994 bis 2002 in der Freihaltezone

Typ C (Besonderes Erholungsgebiet für Sportplatz/Freibad) bekanntzugeben.

Dieses Gesuch hätten die Grundbuchämter anderntags mit gemeinsamer

Stellungnahme verweigert, und zwar mit dem Hinweis darauf, dass Handänderungen

nicht zonenspezifisch geführt würden und somit nicht ohne Weiteres abrufbar

seien. Die Beantwortung einer solchen Anfrage erfordere tagelange

Nachforschungen im Archiv. Mit einem weiteren Gesuch vom 1. März 2023 habe

sie beim Grundbuchamt D nochmals eine Anfrage betreffend die Zusammenstellung

von Handänderungen der Jahre 1990 bis 2003 für 17 spezifisch bezeichnete, sich

in der Besonderen Erholungszone befindende Grundstücke gestellt. Deren

Beantwortung sei am 8. März 2023 wiederum verweigert worden, diesmal mit

dem Hinweis auf die fehlende qualifizierte Bezugsnähe zu den Grundstücken und

den fehlenden Nutzen der Kaufpreise für die Schätzung. Das Statistische Amt des

Kantons Zürich habe am 23. Juni 2021 Auswertungen von Verkäufen in der

Freihaltezone zugestellt; den unvollständigen Daten seien jedoch keine

tauglichen Vergleichswerte zu entnehmen gewesen. Nach dem Gesagten hätten sich

keine Vergleichswerte ermitteln lassen. Dies entspreche auch der Erfahrung der

Schätzungskommission, dass es bei Land in der Freihaltezone, Erholungszone und

Reservezone an geeigneten Vergleichspreisen fehle. Als geeignetste

Bewertungsmethode erscheine die Ertragswertberechnung. Dementsprechend habe die

Grundeigentümerin vier Varianten (1. Tennis; 2. Tennis mit Minigolf; 3.

Kartbahn; 4. Golf "Driving Range") von Sportanlagen für eine solche

Bewertung präsentiert und bei sämtlichen einen Gastronomiebetrieb mit 100 Innensitzplätzen

angefügt. Alle diese Berechnungen gingen – was näher ausgeführt wurde – von

viel zu grossen Auslastungen und damit deutlich zu hohen Erträgen aus, während

der Aufwand zu tief veranschlagt werde. Eine realistische Schätzung lasse keine

dieser Varianten als rentabel erscheinen, vielmehr resultiere mutmasslich ein

Verlust. Bei der Nutzung des Areals als Familiengarten gelte pro Einheit ein

Pachtzins von Fr. 500.- pro Jahr als üblich, was hier einen Ertrag von

(105 x Fr. 500.- =) Fr. 52'500.- ergäbe. Nach dem Gesagten habe die

Umzonung den Ertragswert der betroffenen Grundstücke nicht geschmälert. Weiter

gelte es zu prüfen, ob für die behaupteten Nutzungen eine hohe Realisierungswahrscheinlichkeit

bestanden habe. Eine bauliche Nutzung sei nur innerhalb der Schranken von § 40

Abs. 1 Satz 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(PBG, LS 700.1) zulässig; eine zonenfremde Bewerbung erfordere eine

Ausnahmebewilligung nach Art. 24 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni

1979.

(RPG, SR 700). Aufgrund von Grösse und Auslastung einer der

skizzierten Sportanlagen mit Gastrobetrieb wäre ein Gestaltungsplan im Sinn von

§§ 83 ff. PBG erforderlich gewesen, was die

Realisierungswahrscheinlichkeit beeinträchtige. Die Verträglichkeit eines

Projekts mit der Freihaltezone hänge auch vom Planungsermessen der Gemeinde ab,

was hier ein überwiegendes öffentliches Interesse an einer solchen Anlage

erfordern würde. Ob die vielen für die geplante Nutzung erforderlichen

Parkplätze und der Gastronomiebetrieb für zonenkonform befunden werden könnten,

sei fraglich. Aus den Planungsabsichten der Stadt D, die sich im Lauf der Jahre

geändert hätten (Fussballplätze für den örtlichen Fussballklub, Sport- und

Erholungspark, aktuell Dreifachturnhalle, Fussballplätze und ein Skaterpark),

lasse sich per Stichtag im August 1999 nicht auf eine zeitnahe Realisierung

schliessen. Zudem hätte die Erteilung einer Baubewilligung wohl eine

Festsetzung im kommunalen oder regionalen Richtplan erfordert. Endlich sei

nicht klar, ob die bislang landwirtschaftlich genutzte Fläche genügend

erschlossen gewesen sei. Insgesamt fehle es daher an der für die Annahme einer

materiellen Enteignung erforderlichen hohen Realisierungswahrscheinlichkeit.

3.2

Die

Rekurrentin bringt zur Begründung ihres Rechtsmittels vor, dass sich eine

Entschädigungspflicht hier aufgrund der erfolgten Abzonung wie auch des

Tatbestands eines Sonderopfers ergebe. Die Weigerung der mitwirkungspflichtigen

Grundbuchämter stelle einen Affront gegenüber der kantonalen Justiz dar. Indem

die Schätzungskommission entgegen der bundesgerichtlichen Anordnung nicht auf

der Herausgabe der nachgesuchten Unterlagen beharrt habe, habe sie ihrerseits

den Untersuchungsgrundsatz verletzt. Sodann habe die Vorinstanz den

Verkehrswert der Grundstücke in der Freihaltezone Typ C (Sportanlagen)

falsch festgesetzt. Das Bundesgericht habe im Rückweisungsentscheid ausgeführt,

die Vorinstanzen dürften die Entschädigungspflicht "nicht einfach mit der

Begründung verneinen, ihre Ertragsberechnungen seien unrealistisch". Genau

dies habe die Schätzungskommission aber wiederum getan. Anstatt den

Verkehrswert anhand von Ertragswerten zu bestimmen, habe sie willkürlich an den

von der Rekurrentin präsentierten Berechnungsgrundlagen

"herumgeschraubt". Die Rekurrentin habe Kostenschätzungen und

Wirtschaftlichkeitsberechnungen eingereicht und sei damit ihrer

Mitwirkungspflicht nachgekommen. Die vorliegend zu beurteilende Rentabilität

von Sport- und Gastronomieanlagen erfordere ein entsprechendes Fachwissen, das

der Schätzungskommission fehle; daher hätte sie fachkundige Dritte als Experten

beiziehen müssen. Stattdessen habe sie sich bei allen vier Varianten von nicht

nachvollziehbaren eigenen Annahmen leiten lassen. Im Weiteren habe die

Vorinstanz den Verkehrswert von Land in der Erholungszone EC III

(Familiengartenareal) unrichtig festgesetzt. Die Annahme eines Ertrags von Fr. 500.-

pro Jahr für einen Familiengarten sei willkürlich; auch lasse sich daraus kein

Ertragswert je m2 für die Gesamtfläche errechnen. Im betreffenden

Gebiet habe am Stichtag kein Bedarf nach solchem Gartenland bestanden. Die

Eigentümerin sei daher aufgrund der Abzonung gezwungen worden, das Areal

landwirtschaftlich zu nutzen. Der Verkehrswert von Land in der Erholungszone EC III

habe daher jenen von Landwirtschaftsland nicht überstiegen. Schliesslich habe

die Schätzungskommission die Wahrscheinlichkeit der Überbauung in naher Zukunft

zu Unrecht verneint. Am Stichtag seien die Grundstücke durch die G-Strasse grob

erschlossen gewesen; die Feinerschliessung hätte die Rekurrentin aus eigener

Kraft durchführen können. Bei der Freihaltezone Typ C (Sportanlagen)

handle es sich um eine Spezialbauzone nach Art. 18 RPG, in der die in

Betracht gezogenen Anlagen keine Ausnahmebewilligung erfordert hätten. Eine

zonenkonforme Überbauung hätte weder einen Gestaltungsplan noch eine Festlegung

auf Stufe Richtplan verlangt. Dabei gelte es zu beachten, dass Art. 8 Abs. 2

RPG, wonach Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt einer

Grundlage im Richtplan bedürften, erst am 15. Juni 2012 erlassen worden

sei. Auf die konkrete Überbauungsabsicht des Grundeigentümers komme es bei der

hier vorliegenden Auszonung nicht an.

In der Replik hält die Rekurrentin an ihrem Standpunkt

fest. Insbesondere betont sie nochmals, ihrer Mitwirkungspflicht nachgekommen

zu sein. Die Schätzungskommission hätte den entscheidrelevanten Sachverhalt

klären müssen, wozu bei Bedarf auch der Beizug von Sachverständigen gehöre,

wenn ihr das nötige Fachwissen fehle. Der Kaufvertrag zwischen der

Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Gemeinde Wangen-Brüttisellen sei

nicht vergleichstauglich, weil er Land in der Landwirtschaftszone betroffen

habe, für das nach Art. 63 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über

das bäuerliche Bodenrecht (BGBB, SR 211.412.11) eine Preisgrenze bestehe.

3.3

Dem hält

die Rekursgegnerin entgegen, dass sie sich bei den Gemeinden

Wangen-Brüttisellen, Volketswil und Niederhasli, die in den letzten 20 Jahren

Sportanlagen gebaut hätten, nach dem Kaufpreis erkundigt habe. Nur die

Erstgenannte habe 1996 von der Schweizerischen Eidgenossenschaft

Landwirtschaftsland für Fr. 20.-/m2 erworben. Nachdem sich die

vier Geschäftsideen der Grundeigentümerin nach zutreffender Würdigung der

Schätzungskommission als Fachgremium als unrentabel erwiesen hätten, machten

weitere Untersuchungen oder die Einholung eines Gutachtens keinen Sinn. Im Übrigen

wäre es im zweiten Rechtsgang Sache der Grundeigentümerin gewesen, eine

Wirtschaftlichkeitsberechnung beizubringen. Weil sie dies versäumt habe, lasse

es sich nicht beanstanden, dass die Schätzungskommission auf Erfahrungswerte

abgestellt habe. Jedenfalls sei die Nutzung mit Familiengärten einträglicher

als die Projektbeispiele der Rekurrentin. Die Stadt Zürich verlange für

Parzellen von über 200 m2 einen jährlichen Pachtzins von rund

Fr. 500.- zuzüglich Nebenkosten; der Ertrag liege damit – entgegen der

Annahme des Bundesgerichts – deutlich über jenem für Landwirtschaftsland von

durchschnittlich Fr. 0.05/m2. Angesichts der grossen Fläche von

3.

ha und der innerhalb derselben fehlenden Erschliessung wäre ein

Gestaltungsplan unumgänglich gewesen.

4.

4.1

Unter dem

Randtitel "Untersuchung von Amtes wegen" enthält § 7 VRG

folgende Regelung: Die Verwaltungsbehörde untersucht den Sachverhalt von Amtes

wegen durch Befragen der Beteiligten und von Auskunftspersonen, durch Beizug

von Amtsberichten, Urkunden und Sachverständigen, durch Augenschein oder auf

andere Weise (Abs. 1). Die am Verfahren Beteiligten haben dabei

mitzuwirken: a. soweit sie ein Begehren gestellt haben, b. wenn ihnen nach

gesetzlicher Vorschrift eine Auskunfts- oder Mitteilungspflicht obliegt (Abs. 2).

Für die Feststellung des Sachverhaltes sind Verwaltungsbehörden und Gerichte

verpflichtet, notwendige Akten herauszugeben, Amtsberichte zu erstatten und

Auskünfte zu erteilen. Vorbehalten bleiben besondere Vorschriften über die

Geheimhaltung und den Datenschutz (Abs. 3). Die Verwaltungsbehörde würdigt

das Ergebnis der Untersuchung frei. Sie wendet das Recht von Amtes wegen an. An

die gestellten Begehren ist sie nicht gebunden (Abs. 4). Unter Amtshilfe

ist die Hilfeleistung von Verwaltungsbehörden zu verstehen. Der zulässige

Umfang der Amtshilfe beurteilt sich in erster Linie nach Kriterien der

Verhältnismässigkeit. Von Bedeutung sind dabei insbesondere die

Erforderlichkeit der Informationsweitergabe zur Abklärung des betreffenden

Sachverhalts sowie die einer Amtshilfe im konkreten Fall entgegenstehenden Geheimhaltungs-

und Datenschutzinteressen. Die Zustimmung der Betroffenen zur Bekanntgabe der

Daten ist im Zusammenhang mit der Amtshilfe keine zwingende Voraussetzung. Bei

der Beurteilung des zulässigen Umfangs der Amtshilfe im konkreten Fall ist eine

Interessenabwägung zwischen der Herausgabe- und der Geheimhaltungspflicht

vorzunehmen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 126 f).

4.2

Ein erstes Gesuch der

Schätzungskommission um Amtshilfe vom 15. April 2019 wurde von den

angefragten Notariaten unter Hinweis auf ihre mangelnden Ressourcen verweigert.

Denn "dazu wären tagelange Nachforschungen in unseren Archiven notwendig

und der Aufwand erscheint unverhältnismässig". Mit einem weiteren Gesuch

vom 1. März 2023 an das Notariat D verlangte die Schätzungskommission

Auskunft betreffend Handänderungen an fünfzehn Grundstücken in D und zwei in

Bachenbülach in der Besonderen Erholungszone. Daraufhin lehnte die Amtsstelle

mit E-Mail vom 8. März 2023 eine Mithilfe erneut ab, diesmal unter Hinweis

auf die fehlende "qualifizierte Bezugsnähe", die mangelnde

Vergleichstauglichkeit der Transaktionen und die hierfür besser geeignete

Datenbank des Statistischen Amts des Kantons Zürich. In der Folge verzichtete

die Schätzungskommission auf weitere Untersuchungshandlungen und begnügte sich

mit den Daten, die ihr das Statistische Amt zuvor am 23. Juni 2021

zugestellt hatte.

Das Kreisschreiben der Finanzdirektion und der

Verwaltungskommission des Obergerichts an die Notariate und Grundbuchämter über

die Mitwirkung bei der Erhebung der Grundsteuern (Anwendung des revidierten

Steuergesetzes vom 8. Juni 1997) vom 19. November 1998 (ZStB 216.1)

statuiert Orientierungs- und Meldepflichten der Notariate und Grundbuchämter.

Danach haben diese den Steuerbehörden Kenntnis von allen Handänderungen und

weiteren potenziell steuerpflichtigen Rechtsgeschäften zu verschaffen. Diese

Mitteilung erfolgt mittels Zustellung eines amtlichen Formulars, auf dem die

massgebenden Daten vermerkt sind. Diese Angaben enthalten – wenn das Formular

korrekt und vollständig ausgefüllt worden ist – auch die Zonenzugehörigkeit des

betroffenen Grundstücks. Unter diesen Umständen erscheint der für die Sichtung

der interessierenden Handänderungen erforderliche Aufwand als nicht übermässig

gross und erfordert auch keine besonderen Fachkenntnisse. Bezüglich des zweiten

Auskunftsbegehrens vom 1. März 2023 ist anzumerken, dass es nicht dem

Notariat, sondern dem ersuchenden Gericht obliegt, die Relevanz der angefragten

Handänderungen zu beurteilen. Nach dem Gesagten war die Auskunftsverweigerung

durch die genannten Notariate ungerechtfertigt und stellte eine

Pflichtverletzung dar. Mithin hätte sich die Schätzungskommission mit der

Verweigerung nicht abfinden dürfen, sondern hätte – notfalls mittels

Aufsichtsbeschwerde beim Notariatsinspektorat des Kantons Zürich als

zuständiger Aufsichtsstelle – auf der Lieferung der fraglichen

Handänderungsanzeigen insistieren müssen.

4.3

Wie die

Rekurrentin insoweit zutreffend rügt, stellt der Verzicht der

Schätzungskommission auf die Durchsetzung der Amtshilfe eine Verletzung der

Untersuchungspflicht dar, die grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen

Entscheids und Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur weiteren

Untersuchung führen müsste. Indessen tritt diese Rechtsfolge deswegen nicht

ein, weil der Mangel aus den nachfolgend darzulegenden Gründen der

Bewertungsmethodik keinen Einfluss auf die hier vorzunehmende

Verkehrswertschätzung des betroffenen Areals vor und nach der Umzonung hat.

5.

5.1

Entgegen

der von der Rekurrentin selbst im ersten Rechtsgang vertretenen Auffassung und

der Würdigung durch die kantonalen Instanzen hat das Bundesgericht die

Vergleichsmethode bevorzugt und die Schätzungskommission dementsprechend zu

weiteren Abklärungen verpflichtet. Wie das oberste Gericht festgehalten hat,

eignet sich die Vergleichsmethode insbesondere bei unüberbauten Grundstücken in

einer Bauzone. Indessen empfehle die Literatur dieses Vorgehen auch für die

Bewertung von Land ausserhalb der Bauzonen, soweit dieses nicht dem

Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht unterstellt sei. Selbst wenn der

Abnehmerkreis für Land zur Nutzung als Sportanlage oder als Familiengartenareal

beschränkt sei, lasse sich nicht von vornherein ausschliessen, dass Grundstücke

in Erholungszonen frei verkauft würden. Nach dem "derzeitigen

Erkenntnisstand" lägen keine triftigen Gründe vor, die gegen die

Anwendbarkeit der Vergleichsmethode sprächen (E. 3.4).

Wie die Zusammenstellung des Statistischen Amts des

Kantons Zürich vom 23. Juni 2021 zeigt, kam es in den Jahren 1994 bis 2002

im Bezirk D nur zu 20 Freihandverkäufen von unbebautem Land in Freihaltezonen

und im Bezirk Dielsdorf im nämlichen Zeitraum gar nur zu deren fünf. Um welchen

Typ von Freihaltezonen es ging, lässt sich der Zusammenstellung nicht

entnehmen. Neben der Richtplanfestlegung Besonderes Erholungsgebiet C

(Sportplatz, Freibad, Tennisplatz und dergleichen) kommen gemäss Anhang

A. II. ("Landschaftsplan") der Verordnung über die

einheitliche Darstellung der Richtplanungen vom 8. Dezember 1976

(LS 701.11) in Betracht: Allgemeines Erholungsgebiet; Besonderes

Erholungsgebiet A (Allmend); B (Festplatz, Rastplatz, Parkanlage und

dergleichen) sowie D (Familiengartenareal, Campingplatz und dergleichen).

Ebenso wenig sind die Gemeinde, die örtliche Lage, die Grösse der Grundstücke,

die Erschliessungsverhältnisse und die an der Handänderung beteiligten Parteien

ersichtlich.

Schon die geringe Zahl von Handänderungen, die überhaupt

zum Vergleich herangezogen werden könnten, spricht gegen die Tauglichkeit der

Vergleichsmethode im vorliegenden Fall. Sodann liessen sich hier nur solche

Grundstücke berücksichtigen, die – wie das streitbetroffene Areal – gemäss

Richtplanfestlegung zum Besonderen Erholungsgebiet C gehören. Im Weiteren

fallen nach ständiger Praxis solche Rechtsgeschäfte ausser Betracht, die unter

ausserordentlichen Umständen zustande gekommen waren, wie z.B. Spekulations­käufe

oder Käufe aus Liebhaberei (Richner et al., § 220 N. 129).

Zurückhaltung ist ferner geboten, wenn das Gemeinwesen als Vertragspartei

beteiligt war (Richner et al, § 220 N. 156). Schliesslich kommen dem

Umfang der gehandelten Fläche sowie ihrer makro- und mikroökonomischen Lage

eine wesentliche preisbestimmende Bedeutung zu. Zwar verfügen die

streitbetroffenen Parzellen möglicherweise über einen Vorteil aufgrund ihrer

Grösse. Nachteilig fällt für die Rekurrentin aber ins Gewicht, dass die

streitbetroffenen Grundstücke an peripherer Lage am südwestlichen Siedlungsrand

von D liegen, an die Nationalstrasse A51 anstossen und mit dem öffentlichen

Verkehr schlecht erschlossen sind.

Nach alledem erweist sich die Vergleichsmethode im

vorliegenden Fall als untauglich.

5.2

Die Praxis

zur Bewertung von Immobilien hat verschiedene weitere Methoden entwickelt, nach

denen der Verkehrswert eines Grundstücks ermittelt wird. Dazu zählen etwa die

Sachwertmethode, die Ertragswertmethode, die Rückwärtsrechnung, die

Lageklassenmetho­de, die Strukturzahlmethode, die Kennwertmethode und die

hedonische Bewertung (Richner et al., § 220 N. 137 ff.). Dabei

ist anzumerken, dass diese Instrumente – mit Ausnahme der Ertragswertmethode – im

Wesentlichen auf überbaute Grundstücke bzw. solche in Bauzonen zugeschnitten

sind. Wenn die Vergleichsmethode mangels vergleichstauglicher Parzellen

versagt, anerkennt die Verwaltungs- und Gerichtspraxis gelegentlich die

Rückwärtsrechnung (auch als Differenzwertmethode bezeichnet; Richner et al., § 220

N. 145), nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts allerdings nicht

als Hauptmethode, sondern nur ergänzend (VGr, 14. März 2024,

VR.2022.00002, E. 6.5.2). Weder das Bundesgericht noch die Parteien ziehen

in Betracht, dass eine dieser Vorgehensweisen zur Bestimmung der massgebenden

Verkehrswerte vor und nach der Umzonung zielführend sein könnte. Vielmehr gehen

sie – mit der Schätzungskommission im angefochtenen Entscheid und mit dem

Verwaltungsgericht im ersten Rechtsgang – davon aus, dass allein die Ertragswertmethode

als tauglich erscheint. Somit ist vorliegend einzig diese Methode als

massbeglich zu betrachten.

5.3

5.3.1

Wie das Verwaltungsgericht bereits im ersten Rechtsgang in E. 6.3.2

ausgeführt hat, setzt die Anwendung der Ertragswertmethode die genaue Kenntnis

des Objekts voraus, das einen Ertrag aus der Nutzung eines Grundstücks erzeugt.

In aller Regel handelt es sich dabei um eine Liegenschaft, die zu gewerblichen

oder zu Wohnzwecken genutzt wird (vgl. neuestens VGr, 26. Oktober 2023,

VR.2023.00001; Richner et al., § 220 N. 202 ff.). Die

streitbetroffenen Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 im Gebiet F waren

am Stichtag – wie auch heute – unüberbaut und landwirtschaftlich beworben. Wie

im Erstentscheid des Verwaltungsgerichts in E. 6.3.2 sodann festgehalten

worden ist, hätte die Rekurrentin Angaben über die künftige Nutzung machen

müssen, die aufgrund der Umzonung nunmehr ausgeschlossen ist:

"Es wäre Sache der

Grundeigentümerin gewesen, ein derartiges Projekt zumindest so detailliert

darzulegen, dass die Beurteilung von dessen rechtlicher Zulässigkeit und

ökonomischer Zweckmässigkeit ohne weitere Sachverhaltsermittlungen von Seiten

der Schätzungskommission bzw. des Verwaltungsgerichts möglich gewesen wäre.

Hingegen ging es nicht an, dass die Eigentümerin diesen Aufwand der Vorinstanz

übertragen wollte, was diese denn auch zu Recht abgelehnt hat. Somit ist auch

der entsprechende Antrag in der Rekursschrift, wonach das Verwaltungsgericht

ein entsprechendes Gutachten einzuholen habe, abzulehnen. Es ist nicht Sache

der Gerichte, zur Beurteilung eines geltend gemachten Anspruchs aus materieller

Enteignung nach möglichst rentablen Bewirtschaftungsformen zu forschen oder gar

eigene Geschäftsideen zu entwickeln. Vielmehr beschränkt sich die Aufgabe der

Rechtsmittelbehörden darauf, einen umfassend substanziierten Sachverhalt auf

seine Richtigkeit zu überprüfen. Auf das Vorliegen einer materiellen Enteignung

wäre erst dann zu schliessen, wenn – allenfalls nach Überprüfung durch eine

betriebswirtschaftliche Expertise – ein hohes Mass an Plausibilität für die

erzielbaren Erträge bestehen würde."

Im Weiteren hat das Verwaltungsgericht kritisiert, dass

sich die Rekurrentin im Schätzungsverfahren darauf beschränkt habe, vier

Planskizzen samt zugehöriger (Anlage-)Kostenschätzung einzureichen (Variante A:

Tennis-Center; Variante B: Tennis/Volley- und Basketballfelder; Variante C:

Karting-Bahn; Variante D: Golf-Driving-Range). Die von der Schätzungskommission

verlangte Wirtschaftlichkeitsrechnung für die genannten Sportanlagen habe sie

nicht beigebracht, sondern sich lediglich auf ein von Amtes wegen einzuholendes

Gutachten berufen. Eine solche Expertise könne jedoch nur klären, ob ein

Business-Plan für eine genau definierte Sportanlage überzeuge oder nicht. Neben

den – lediglich grob skizzierten und nicht weiter substanziierten und

plausibilisierten – Anlagekosten hätte die Rekurrentin aufzeigen müssen, wie

die Anlage im Einzelnen betrieben werden sollte und wie Aufwand und Ertrag

(unter Berücksichtigung von branchengerechten Abschreibungen) angesichts der

Marktverhältnisse realistisch und nachhaltig geschätzt würden. Diesen

Anforderungen genüge der von der Rekurrentin erstellte "Bericht Gebiet F

in D" vom 25. August 2010 bei Weitem nicht. Abgesehen davon, dass die

Zahlen im Bericht in keiner Weise plausibilisiert würden, fielen diese viel zu

optimistisch aus. Ob sich eine solche Anlage überhaupt kostendeckend betreiben

lasse, erscheine daher als fraglich.

5.3.2

Das Bundesgericht hat für den – nach dem Gesagten hier zutreffenden – Fall,

dass die Ertragswertmethode zum Zug komme, offengelassen, ob ein

"Gutachten zur Ermittlung des Ertragswerts von Sportanlagen"

einzuholen sei oder nicht (E. 3.5). Welche weiteren Abklärungen zum

Ertragswert diesfalls erforderlich seien, hat das oberste Gericht nicht näher

ausgeführt.

In der Folge hat die Rekurrentin keine weiteren Angaben zu

ihren Projektideen präsentiert. Daraufhin hat sich die Schätzungskommission im

angefochtenen Entscheid noch einmal ausführlich mit dem genannten

"Bericht" vom 25. August 2010 befasst. Dabei ist sie wie schon

im ersten Rechtsgang zum Schluss gekommen, dass keine der vier Varianten einen

Gewinn verspreche, sondern bei allen viel eher mit einem Verlust zu rechnen

sei.

5.3.3

Die Rekurrentin bezweifelt zu Unrecht die Fachkompetenz der

Schätzungskommission. Wie das Verwaltungsgericht wiederholt festgehalten hat

(zuletzt VGr, 14. März 2024, VR.2022.00002, E. 2.2), handelt es sich

bei dieser um ein Fachgericht in Enteignungssachen. Schon aus diesem Grund

erübrigt sich die Einholung eines Bewertungsgutachtens. Die Schwierigkeit, im

vorliegenden Fall einen Wertverlust der betroffenen Grundstücke aufgrund der Abzonung

zu ermitteln, ist nicht schätzungstechnischer Natur, was allenfalls besonders

hohe Fachkenntnisse erfordert hätte (vgl. hierzu etwa VGr, 11. März 2020,

SB.2018.00132, betreffend den Wert einer Hotelliegenschaft). Vielmehr liegt es

im Dunkeln, mit welcher konkreten Nutzung die Rekurrentin mutmasslich welchen

Ertrag erzielt hätte.

Wie vorne in E. 4.1 festgehalten, sind die

Verwaltungsbehörden und Rechtsmittelinstanzen gemäss § 7 Abs. 1 VRG

verpflichtet, den rechtserheblichen Sachverhalt zu untersuchen. Diese Anweisung

wird jedoch durch die Mitwirkungspflicht der Beteiligten ergänzt, insbesondere

wenn sie – wie hier – ein Begehren gestellt haben (§ 7 Abs. 2 lit. a VRG). Obwohl das Bundesgericht in allgemeiner Weise festgehalten hat, dass

keine übertriebenen Anforderungen an Wirtschaftlichkeitsberechnungen der

Rekurrentin gestellt werden dürfen (E. 3.5), genügt der äusserst

rudimentäre "Bericht Gebiet F in D" vom 25. August 2010

auch nicht ansatzweise für eine gerichtliche Überprüfung. Die Zusammenstellung

beschränkt sich auf die nicht nachvollziehbare Auflistung einzelner Kennzahlen,

aus denen eine Rentabilität aller vier Szenarien abgeleitet wird. Nähere

Ausführungen zur baulichen Ausgestaltung als die Ideenskizze vom 11. Mai

2009.

und zu den hierfür aufzuwenden Kosten fehlen ebenso wie ökonomische

Überlegungen zur Nachfrage und Rentabilität. Schliesslich schweigt sich das

Papier gänzlich zur Frage aus, ob die Projektideen rechtlich überhaupt

bewilligungsfähig seien. Entgegen der Auffassung der Rekurrentin kann somit

keine Rede davon sein, dass sie ihrer Mitwirkungspflicht zur Darlegung eines

möglichen Ertrags ihrer Grundstücke vor der Abzonung nachgekommen ist.

5.3.4

Ist nach dem Gesagten nicht ersichtlich, dass die Rekurrentin mit einer

Sportanlage einen Gewinn hätte erzielen können, so erübrigt sich eine nähere

Prüfung, welchen Wert das Land als Familiengartenareal mutmasslich generiert.

Anzumerken ist, dass einerseits die sehr unterschiedliche Attraktivität von

solchem Land wie auch sozialpolitische Zielsetzungen bei Verpachtung durch die

öffentliche Hand die Anwendung der Vergleichsmethode ebenfalls ausschliessen.

Wie das Bundesgericht festgehalten hat (E. 2.7), dient eine

Familiengartenanlage der bodenabhängigen, hobbymässigen Landwirtschaft und ist

insoweit landwirtschaftlichen Zwecken verwandt. Freilich kommt solchen Gärten

nicht nur die Funktion der Erzeugung von Gemüse und Früchten zu, sondern mehr

noch der Freizeitgestaltung in einer naturnahen Umgebung verbunden mit sozialen

Kontakten. Aus diesem Grund dürfte der (Ertrags-)Wert von Familiengartenland

deutlich über jenem für Landwirtschaftsland liegen.

6.

6.1

Weil die

Abzonung nach dem Gesagten nicht zu einer ausgewiesenen Entwertung der

betroffenen Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 im Gebiet F geführt hat,

erübrigen sich grundsätzlich weitere Erwägungen hinsichtlich der für die

Annahme einer materiellen Enteignung erforderlichen hohen

Realisierungswahrscheinlichkeit. Gemäss Anweisung des Bundesgerichts (E. 4.1)

hat sich das Verwaltungsgericht indessen mit diesem Aspekt zu befassen.

6.2

6.2.1

Schon im ersten Rechtsgang hat das Verwaltungsgericht festgehalten, dass in

Anbetracht einer Gesamtfläche des streitbetroffenen Areals von über 30'000 m²

dessen Überbauung mit einer Sportanlage mutmasslich der Planungspflicht

unterliege und eine einfache Baubewilligung hierfür nicht genüge (vgl. Thomas

Widmer Dreifuss, Planung und Realisierung von Sportanlagen, Zürich 2002, S. 125 ff.).

Dabei stehe ein projektbezogener Gestaltungsplan im Sinn von §§ 83 ff.

PBG im Vordergrund. In diesem wäre primär zu regeln gewesen, welche Arten von

sportlicher Nutzung in der Freihaltezone F überhaupt zulässig gewesen

wären. Diese Auffassung wird von der Schätzungskommission im angefochtenen

Entscheid geteilt, dies unter Hinweis auf die konkret geplanten Nutzungen und

den angegliederten Gastronomiebetrieb mit 100 Innensitzplätzen.

Diesen Erwägungen hält die Rekurrentin entgegen, dass es

sich bei der Freihaltezone F um eine Spezialbauzone im Sinn von Art. 18

RPG handle. Weil diese bereits eine besondere, gebietsbezogene Festlegung

treffe, erübrige sich ein Gestaltungsplan. Ebenso wenig habe am Stichtag eine

Richtplanpflicht bestanden.

6.2.2

Bei der Freihaltezone F gemäss der bis zum Stichtag massgebenden Bau- und

Zonenordnung der Stadt D vom 2. Dezember 1985 handelt es sich nach

zutreffender Auffassung der Rekurrentin aufgrund der Festlegung im kommunalen

Richtplan "Besonderes Erholungsgebiet für Sportplatz/Freibad" zwar um

eine "weitere Nutzungszone" im Sinn von Art. 18 RPG. Dies

bedeutet jedoch nicht, dass beliebige Sportanlagen als zonenkonform zu würdigen

sind. Vielmehr ist hierfür der besondere Erholungszweck massgebend (Monika

Mörikofer, Bauten und Anlagen in Freihalte- und Erholungszonen, PBG aktuell,

2017/1, S. 4, auch zum Folgenden). Zulässig sind solche baulichen

Einrichtungen, die diesem Erholungszweck dienen, d.h. dafür hilfsweise benötigt

werden. Sie müssen aber den Charakter der Freihaltezone als Nichtbauzone wahren

bzw. dürfen das allgemeine Ziel der Freihaltezonen, nämlich die Erhaltung von

möglichst viel Grünraum, nicht gefährden. Zulässig sind daher nur kleinere

bauliche Einrichtungen, die üblicherweise zu einer bestimmten Sport- oder

Freizeitanlage gehören, wie etwa Umkleidekabinen, Verpflegungsstände oder

Spielgeräte, die zudem nicht ebenso gut in der angrenzenden Bauzone errichtet

werden könnten. In diesem Sinn müssen die baulichen Einrichtungen auf den

beantragten Standort angewiesen sein.

Diese Voraussetzungen sind bei den von der Rekurrentin

präsentierten Projektideen offensichtlich nicht erfüllt. Während bei einem

Freibad, einem Fussballfeld oder einem Spielplatz ein grosser Anteil als

Grünfläche erhalten bleibt, trifft dies hier höchstens für die Minigolfanlage

und die Golf "Driving Range" zu. Vollends gesprengt wird der Rahmen

des in einer Freihaltezone Zulässigen durch den bei allen Projektvarianten

vorgesehenen Gastronomiebetrieb mit nicht weniger als 100 Innensitzplätzen.

Eine solche Zusatznutzung im vorgesehenen Ausmass ist offensichtlich nicht

durch die Sportanlage bedingt, sondern stellt eine allein wirtschaftlich

motivierte Mantelnutzung dar. Eine Gaststätte mit diesen Dimensionen – die

zusätzlich noch weitere Aussensitzplätze umfassen dürfte – gehört nicht in eine

Freihaltezone. Hinzu kommt, dass die kombinierte Nutzung zu Sport- und

Gewerbezwecken die Schaffung einer grossen Anzahl von Fahrzeugabstellplätzen

erfordert. Für den Fall, dass eine einfache Baubewilligung für das Projekt

genügt hätte (dazu nachfolgend E. 6.2.3 und E. 6.2.4), wäre für die

raumplanungsrechtliche Beurteilung nach Art. 25 Abs. 2 RPG sowie § 318 PBG und § 7 Abs. 1 der Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember

1997.

(BVV, LS 700.6) in Verbindung mit Ziffer 1.2.4 des Anhangs zur

Verordnung das Amt für Raumentwicklung der Baudirektion zuständig gewesen.

Sodann hätte die kommunale Baubehörde gemäss § 318 PBG das Projekt auf

seine Vereinbarkeit mit den übrigen massgebenden planungs-, bau- und

umweltrechtlichen Bestimmungen überprüfen müssen.

6.2.3

Entgegen der Auffassung der Rekurrentin bestand schon am Stichtag für die

vier Projektideen mutmasslich eine Richtplanpflicht. Dafür spricht zunächst

schon die mit über 30'000 m2 sehr grosse Fläche der beiden

Grundstücke, die von der Anlage vollumfänglich konsumiert werden sollte. Sodann

hat die Schätzungskommission zutreffend erwogen, dass der Richtplaneintrag den

zuständigen Behörden einen gewissen Spielraum gewährt, was für eine Nutzung als

"Sportplatz" gelten kann (Mörikofer, S. 10 f.). Zwar weist

die Rekurrentin zutreffend darauf hin, dass Art. 8 Abs. 2 RPG, wonach

Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt einer Grundlage im

Richtplan bedürfen, erst am 15. Juni 2012 erlassen worden und auf den 1. Mai

2014.

in Kraft getreten ist. Indessen hat das Bundesgericht schon vorher zur

Frage der erforderlichen Planungsstufe eines Projekts erkannt, dass spezifische

Vorhaben jedenfalls dann in die Richtplanung aufzunehmen sind, wenn sie

bedeutende Auswirkungen auf die räumliche Ordnung haben, zum Beispiel weil sie

– wie hier – eine grosse Fläche beanspruchen, Quelle beträchtlicher Immissionen

sind oder starken Verkehr verursachen und eine aufwendige Erschliessung

benötigen (BGE 137 II 254 E. 3.1 und E. 3.2). Die Schwelle zum

Richtplanvorbehalt überschreiten insbesondere Vorhaben, welche: ausgedehnte

Flächen beanspruchen; bedeutenden Einfluss auf die Nutzungs- und

Versorgungsstrukturen des Kantons zeitigen; erhebliche Verkehrsströme erzeugen;

grosse Kulturlandverluste sowie hohe Umwelt-, Natur- und Landschaftsbelastungen

verursachen oder sich erheblich auf den Untergrund auswirken (VGr, 9. Dezember

2021, VB.2020.00080, E. 2.2.1, mit Hinweisen).

6.2.4

Der Gestaltungsplan als Sondernutzungsplan soll die optimale Überbauung

eines bestimmten Gebiets ermöglichen. Er stellt innerhalb wie ausserhalb des

Siedlungsgebiets das planungsrechtliche Instrument für die Umsetzung von

planungsrechtlichen Vorhaben dar. Mit seinen differenzierten

Festlegungsmöglichkeiten bietet er Gewähr für eine umfassend gebotene

Koordination und Interessenabwägung in einem bestimmten Gebiet (Christoph

Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz [Hrsg.], Zürcher Planungs- und

Baurecht, 7. A., Wädenswil 2024, S. 98 f.). Vorliegend erweist

sich ein Gestaltungsplan schon deswegen als unumgänglich, weil die bis zum

Stichtag massgebende Bau- und Zonenordnung 1985 der Stadt D für die

Freihaltezone – im Unterschied zu den Bauzonen – keine Grundmasse definiert

hatte. Neben den primären Bauvorschriften (horizontale und vertikale Ausdehnung

von Bauten, Grenz- und Gebäudeabstände, zulässige Ausnützung) fehlten

beispielsweise auch Regeln betreffend die nähere Ausgestaltung der

Gastwirtschaftsbetriebe und Fahrzeugabstellplätze. Diese Normierungslücken

mussten zwingend gefüllt werden; dafür bot sich der Gestaltungsplan als

sachgerechtes Instrument an.

§§ 84 f. PBG unterscheiden zwischen dem

öffentlichen und dem privaten Gestaltungsplan. Laut § 84 Abs. 1 PBG

kann die Gemeinde einen öffentlichen Gestaltungsplan festsetzen, wenn daran ein

wesentliches öffentliches Interesse besteht. Inwiefern ein solches Interesse

der Stadt D an der Realisierung einer der vier Projektideen bestehen sollte,

hat weder die Rekurrentin dargetan noch enthalten die Akten diesbezügliche

Anhaltspunkte. Ferner kann ein (privater) Gestaltungsplan nach § 85 Abs. 1 PBG mit öffentlich-rechtlicher Wirkung auch von den Grundeigentümern

aufgestellt werden. In beiden Fällen hätte der Gemeinderat als kommunale

Legislative dem Gestaltungsplan gemäss § 84 bzw. § 86 PBG zustimmen

müssen. Ob der Gemeinderat der Stadt D dies getan hätte, erscheint zumindest

als fraglich. Denn im Unterschied zum nördlich angrenzenden Sportplatz F mit

einem Fussballstadion hätte die von der Rekurrentin geplante Anlage nicht dem

Interesse einer breiteren Öffentlichkeit, sondern nur einem vergleichsweise

beschränkten Benutzerkreis gedient. Sodann hätten der mit der Sportstätte

erzeugte zusätzliche Lärm und das grössere Verkehrsaufkommen den Betrieb der

benachbarten Primarschulanlage I beeinträchtigt. Schliesslich hätte die

zuständige Baudirektion den Gestaltungsplan genehmigen müssen (§ 89 PBG),

wobei dieser auf Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit zu

überprüfen gewesen wäre (§ 5 Abs. 1 PBG).

6.3

6.3.1

Art. 22

Abs. 2 lit. b RPG setzt für die Erteilung einer Baubewilligung

voraus, dass das Land erschlossen ist. Ein Grundstück gilt als erschlossen,

wenn für die betreffende Nutzung eine hinreichende Zufahrt besteht und die

erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen so nahe herangeführt

sind, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist

(Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 246). Unter Groberschliessung wird nach

Art. 4 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober

1974.

(WEG, SR 843) die Versorgung eines zu überbauenden Gebiets mit den

Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen verstanden, namentlich Wasser-,

Energieversorgungs- und Abwasserleitungen sowie Strassen und Wege, die

unmittelbar dem zu erschliessenden Gebiet dienen (Abs. 1). Die

Feinerschliessung umfasst den Anschluss der einzelnen Grundstücke an die

Hauptstränge der Erschliessungsanlagen mit Einschluss von öffentlich

zugänglichen Quartierstrassen und öffentlichen Leitungen (Abs. 2).

Gemäss Erschliessungsplan zur

kommunalen Nutzungsplanung vom 2. Dezember 1985 führten von Norden her der

H-Weg und von Nordosten her die G-Strasse zu den beiden betroffenen

Grundstücken im Gebiet F. Ob diese als Groberschliessung genügt hatten,

erscheint als fraglich, bedarf jedoch keiner näheren Prüfung. Denn wie sich dem

Erschliessungsplan entnehmen lässt, fehlte es sowohl an der Abwasserbeseitigung

als auch an der Wasserversorgung. Ferner lässt sich den Akten nicht entnehmen,

ob Energieleitungen bis zu diesen Parzellen herangeführt haben. Somit waren sie

am Stichtag nicht rechtsgenügend groberschlossen.

6.3.2

Zudem waren die beiden Grundstücke nicht feinerschlossen. Angesichts der

Grösse des Areals hätte die Feinerschliessung die Durchführung eines

Quartierplanverfahrens im Sinn von §§ 123 ff. PBG erfordert. Ein

solches wäre vorliegend aus rechtlichen wie auch tatsächlichen Gründen sehr

kompliziert gewesen. Laut § 124 PBG ist der Quartierplan grundsätzlich auf

Bauzonen zu beschränken (Abs. 1). Das Beizugsgebiet wird in der Regel

durch bestehende oder geplante öffentliche Strassen, ausnahmsweise auch durch

Quartierstrassen, begrenzt; an die Stelle von Strassen können eindeutige

natürliche, künstliche oder rechtliche Hindernisse oder Trennlinien für die

Überbauung treten (Abs. 2). Wie der Perimeter hier hätte festgesetzt

werden müssen, ist unklar. Vermutungsweise bedurften weder der nördlich

angrenzende Sportplatz F noch die weiter nordöstlich liegende Primarschulanlage I

weiterer Erschliessungsmassnahmen. Daher wäre der Einbezug dieser Flächen vorab

zu dem für die gewerbliche Nutzung der beiden streitbetroffenen Grundstücke

nötigen Ausbau der G-Strasse näher zu prüfen gewesen. Sodann hätte wohl

vorgängig eines Quartierplans sinnvollerweise das planerische Schicksal der

weitläufigen Reservezone F geklärt werden müssen. Aufgrund dieser Umstände

hätte sich das – wegen der gebotenen Abwägung der öffentlichen und privaten

Interessen der einbezogenen Grundeigentümer – ohnehin komplexe

Quartierplanverfahren vorliegend besonders aufwändig und langwierig gestaltet.

Somit ist die Behauptung der Rekurrentin, sie könne selbst für die

Feinerschliessung besorgt sein, unbehelflich.

6.4

Im

Ergebnis erscheint die Realisierungswahrscheinlichkeit einer Sportanlage auf

dem genannten Areal als nicht sehr wahrscheinlich, jedenfalls nicht in einem

Mass, wie es für die Annahme einer materiellen Enteignung erforderlich wäre.

Anzufügen bleibt, dass sich im Licht all dieser Unwägbarkeiten die Einholung

eines baurechtlichen Vorentscheids geradezu aufgedrängt hätte, wenn die

Grundeigentümerin tatsächlich eine entsprechende Überbauungsabsicht gehabt

haben sollte.

7.

7.1

Die

Rekurrentin macht im Eventualstandpunkt geltend, dass vorliegend der Tatbestand

eines Sonderopfers erfüllt sei. Denn Familiengärten im Privateigentum eines

Investors stellten eine Singularität dar. Weil sie der Erfüllung einer

öffentlichen Aufgabe dienten, gehörten sie in der Regel einem Verein oder dem

Gemeinwesen. Mit der Abzonung allein dieser Fläche in die Erholungszone EC III

(Familiengärten) habe die Stadt D der Grundeigentümerin ein unzumutbares

Sonderopfer auferlegt.

7.2

Auch wenn

eine Eigentumsbeschränkung keinen besonders schweren Eingriff in den bisherigen

oder künftigen Gebrauch einer Sache darstellt, kann eine materielle Enteignung

vorliegen, sofern nur ein einziger oder einzelne Eigentümer so betroffen

werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es

mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung

geleistet würde (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 2490 mit Hinweisen

auf die Rechtsprechung). Die Fälle, in denen eine Entschädigung für materielle

Enteignung durch Auferlegung eines Sonderopfers zugesprochen wurde, sind selten

(Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2491). Dies erklärt sich wesentlich damit,

dass Vergleichsgruppe für die Beurteilung der Ungleichbehandlung jene

Eigentümer sind, die eine gleichartige Beeinträchtigung erfahren haben, und

nicht jene, in deren Eigentum nicht eingegriffen wurde (Riva, Praxiskommentar

RPG, Art. 5 RPG N. 166).

7.3

Dass die

letztgenannte Voraussetzung hier vorliegt, ist nicht ersichtlich. Sodann hat

die Rekurrentin nach dem in E. 5.4 Gesagten nicht substanziiert dartun und

nachweisen können, dass die Abzonung ihrer beiden Grundstücke zu einer

wesentlichen Wertminderung geführt hat. Schliesslich fehlt den von der

Rekurrentin skizzierten Sportanlagen, wie vorne in E. 6 ausgeführt, die

Realisierungswahrscheinlichkeit, die auch beim Tatbestand des Sonderopfers

erfüllt sein muss (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2477 ff.).

8.

Zusammenfassend ergibt

sich, dass die streitbetroffene Umzonung der beiden Grundstücke Kat.-Nrn. 01

und 02 von der Freihaltezone F in die Erholungszone EC III nicht zu einer

nachweisbaren und hinreichend wesentlichen Wertminderung geführt hat, die einer

materiellen Enteignung gleichkommt. Diese Erwägungen führen zur Abweisung des

Rekurses.

9.

Die Gerichtskosten sind

ausgangsgemäss der Rekurrentin aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG). Die (streitwertabhängige) Höhe der

Grundgebühr betrüge vorliegend gemäss § 3 Abs. 1 der

Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (GebV VGr;

LS 175.252) Fr. 22'000.- bis Fr. 50'000.-. Angesichts der langen

Verfahrensdauer ist sie jedoch auf Fr. 12'000.- zu reduzieren. Eine Parteientschädigung steht der Rekurrentin von

vornherein nicht zu. Vielmehr ist sie gestützt auf § 17 Abs. 2 VRG

zur Entrichtung einer solchen an die Rekursgegnerin zu verpflichten. Im

Verfahren betreffend materielle Enteignung ist die Stellung des Gemeinwesens

vergleichbar mit jener einer Privatperson, die finanzielle Ansprüche abwehren

will, was für die Zusprechung einer Parteientschädigung spricht (VGr,

8.

Dezember 2011, VR.2011.0004, E. 10; Plüss, § 17 N. 55).

Als angemessen erscheint eine Vergütung von Fr. 6'000.- (Mehrwertsteuer

inbegriffen).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Der

Rekurs wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 12'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 12'220.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Rekurrentin auferlegt.

4.

Die

Rekurrentin wird verpflichtet, der Rekursgegnerin innert 30 Tagen nach

Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 6'000.- (Mehrwertsteuer inbegriffen) zu bezahlen.

5.

Gegen dieses

Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Schätzungskommission I;

c) das Statthalteramt D;

d) das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE).