Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VR.2025.00002

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VR.2025.00002

Urteil

der 3. Kammer

vom 26. Juni 2025

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser,

Ersatzrichter Christian Mäder, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

A AG,

vertreten durch RA B

und/oder RA C,

Rekurrentin,

gegen

Stadt D,

vertreten durch RA E,

Rekursgegnerin,

betreffend materielle

Enteignung

(Wiederaufnahme VR.2023.00002),

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Die A AG

ist Eigentümerin der Grundstücke Kat.-Nr. 01 (ca. 16'520 m²) und

Kat.-Nr. 02 (ca. 14'328 m²) im Gebiet F in D. Am 8. Juli

1996 beschloss der Gemeinderat der Stadt D die Umzonung beider Parzellen von

der Freihaltezone F (gemäss Richtplan ein besonderes Erholungsgebiet für

Sportplatz/Freibad) in die Erholungszone EC III (Familiengartenareal). Die

Baudirektion des Kantons Zürich genehmigte diese Planung am 11. August

1999, am 28. August 1999 wurde sie rechtskräftig.

B. Mit

Eingabe vom 21. Dezember 2006 machte die A AG beim Stadtrat D

Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung geltend. Nachdem die

Einigungsverhandlungen gescheitert waren, wurde die Sache am 23. September

2008 der Schätzungskommission I des Kantons Zürich überwiesen. Mit

Entscheid vom 30. Januar 2015 (versandt am 28. Oktober 2016) stellte

diese fest, dass die Stadt D der A AG aufgrund der Umzonung der

Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 keine Entschädigung aus materieller

Enteignung schulde.

C. Den

hiergegen von der A AG erhobenen Rekurs wies das Verwaltungsgericht mit

Urteil VR.2016.00001 vom 13. Juli 2017 ab.

D. Daraufhin

gelangte die A AG an das Bundesgericht, welches die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit Urteil 1C_473/2017 vom

3. Oktober 2018 guthiess, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom

13. Juli 2017 aufhob und die Sache zur Neubeurteilung an die Schätzungskommission I

zurückwies. Mit Urteil VR.2018.00002 vom 15. November 2018 regelte das

Verwaltungsgericht entsprechend den Anordnungen des Bundesgerichts die Kosten-

und Entschädigungsfolgen des kantonalen Verfahrens neu.

E. Mit

Urteil VR.2021.00004 vom 27. Dezember 2021 stellte das Verwaltungsgericht

in Gutheissung des Rechtsverzögerungsrekurses der Stadt D fest, dass die

Schätzungskommission I das Rechtsverzögerungsverbot verletzt habe, und

wies diese an, das Verfahren innert kürzest möglicher Zeit mittels eines

anfechtbaren Entscheids zum Abschluss zu bringen.

Erwägungen

II.

A. Nachdem

die Schätzungskommission I weitere Untersuchungshandlungen vorgenommen

hatte, verneinte sie mit Entscheid vom 3. November 2023 in Gutheissung der

Klage erneut den Tatbestand einer materiellen Enteignung und somit einer

Entschädigungspflicht der Stadt D (Dispositivziffer 1). Die Kosten des

Schätzungsverfahrens, über welche separat verfügt werde, auferlegte die

Schätzungskommission I der Stadt D (Dispositivziffer 2). Eine

Parteientschädigung sprach sie der A AG nicht zu

(Dispositivziffer 3).

B. Dagegen

meldete die A AG am 19. Dezember 2023 Rekurs beim Verwaltungsgericht

an und stellte danach mit Eingabe vom 19. Januar 2024 folgende Anträge:

" 1. Der

Entscheid der Kantonalen Schätzungskommission I vom 3. November 2023

sei aufzuheben.

2.

Die

Rekursgegnerin sei zu verurteilen, der Rekurrentin aufgrund der Umzonung einer

Fläche von 30'849 m2 der heutigen Parzellen D Kat.-Nrn. 02

und 01 von der Freihaltezone Typ C (Sportanlagen) in die Erholungszone

EC III (Familiengärten) zufolge materieller Enteignung eine Entschädigung

von CHF 4'380'558.00 zuzüglich Zins (Zinsfuss der ZKB für

1.

Hypotheken oder gemäss gerichtlicher Anordnung) ab dem

21.

Dezember 2007 zu bezahlen.

eventualiter: Die Sache sei zum neuen Entscheid im Sinne der

Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.

3.

Unter

Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekursgegnerin und/oder der

Vorinstanz."

Das Verwaltungsgericht führte den Schriftenwechsel durch

und wies den Rekurs mit Urteil VR.2023.00002 vom 24. Oktober 2024 ab

(Dispositivziffer 1). Die Gerichtskosten von total Fr. 12'220.-

auferlegte es der A AG (Dispositivziffern 2 und 3). Sodann

verpflichtete es diese, der Stadt D eine Parteientschädigung von

Fr. 6'000.- zu bezahlen (Dispositivziffer 4).

C. Mit

Urteil 1C_704/2024 vom 13. Mai 2025 hiess das Bundesgericht die dagegen

von der A AG erhobene Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten

gut, hob das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 24. Oktober 2024 auf und

wies die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurück. Die

Gerichtskosten auferlegte das Bundesgericht der Stadt D. Zudem verpflichtete es

diese, der A AG eine Parteientschädigung zu bezahlen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Im

Anschluss an einen Rückweisungsentscheid des Bundesgerichts wird das kantonale

Verfahren in dem Zustand wieder aufgenommen, in welchem es sich unmittelbar vor

dem Erlass des aufgehobenen Entscheids befunden hat. Für die erneute

Beurteilung durch die kantonalen Instanzen sind die Erwägungen des

Bundesgerichts verbindlich. Dies gilt sowohl für Punkte, für die keine

Rückweisung erfolgt und die damit "definitiv" entschieden sind, als

auch für die Erwägungen, welche die Rückweisung umschreiben (VGr,

11.

Oktober 2023, VB.2023.00472, E. 1.1; 7. Februar 2019,

VR.2018.00001, E. 1.2; Johanna Dormann, Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz

[BGG], 3. A., 2018, Art. 107 N. 18).

1.2

Aufgrund

des bundesgerichtlichen Rückweisungsentscheids vom 13. Mai 2025 ist das

Rekursverfahren VR.2023.00002 als Verfahren VR.2025.00002 wieder aufzunehmen.

2.

2.1

Im Urteil

vom 13. Mai 2025 verwies das Bundesgericht zunächst auf seinen

Dispositiv

Rückweisungsentscheid vom 3. Oktober 2018 (vorn I.D.). Demnach sei der

Beschwerdeführerin durch die Umwidmung ihrer Grundstücke zum

Familiengartenareal dem Grundsatz nach eine wesentliche Eigentümerbefugnis

entzogen worden und erweise sich der fragliche Eingriff nicht als derart

geringfügig, dass eine Entschädigungspflicht aus materieller Enteignung von

vornherein ausgeschlossen wäre. Die Schätzungskommission I und das

Verwaltungsgericht hätten sich zur Ermittlung des Werts der Grundstücke vor und

nach der Umzonung auf die Ertragswertmethode gestützt, die jedoch in der Art,

wie sie verwendet worden sei, dem Anspruch auf volle Entschädigung im konkreten

Fall nicht zu genügen vermöge. Bei unüberbauten Grundstücken stehe nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung die statistische Methode (Vergleichsmethode)

im Vordergrund, doch führe diese nur dann zu richtigen Ergebnissen, wenn

Vergleichspreise in genügender Zahl zur Verfügung stünden. Das

Verwaltungsgericht habe die Vergleichsmethode ohne konkrete Abklärungen

abgelehnt, obwohl sich nicht von vornherein ausschliessen lasse, dass

Grundstücke in Freihalte- bzw. Erholungszonen frei verkauft worden seien,

allenfalls auch in anderen Gemeinden in der Region. Angesichts dessen sei

weiterhin offen, ob eine sachgerechte Verkehrswertschätzung mit der

Vergleichsmethode erbracht werden könne. Nur wenn es an tauglichen

Vergleichspreisen fehle, sei eine andere geeignete Schätzungsmethode

beizuziehen. Sodann habe das Bundesgericht im Rückweisungsentscheid vom

3. Oktober 2018 erwogen, mit dem Argument des Verwaltungsgerichts, für die

Nutzung der Grundstücke als Sportanlage wäre mutmasslich ein projektbezogener

Gestaltungsplan erforderlich gewesen, dürfe eine Entschädigungspflicht nicht

leichthin verneint werden. Gemäss der Rekurrentin bestehe nach wie vor die

Planungsabsicht, einen Sport- und Erholungspark zu realisieren. Es werde

sorgfältig zu prüfen sein, wie das Kriterium der hohen Realisierungswahrscheinlichkeit

angesichts der jahrzehntelangen Planungsabsicht der Gemeinde für eine

Sportanlage am dortigen Standort zu beurteilen sei.

Weiter erwog das Bundesgericht im Urteil vom 13. Mai

2025, nach der Wiederaufnahme des Verfahrens habe die Schätzungskommission bei

verschiedenen Grundbuchämtern amtshilfeweise um Bekanntgabe von Handänderungen

der Jahre 1994 bis 2002 in der Freihaltezone Typ C ersucht. Die

Grundbuchämter seien diesen Gesuchen indes nicht nachgekommen. Immerhin sei es

der Schätzungskommission I gelungen, beim Statistischen Amt des Kantons

Zürich eine Auswertung von Verkäufen in der Freihaltezone erhältlich zu machen.

Die Schätzungskommission I habe diesen Daten jedoch keine tauglichen

Vergleichswerte entnehmen können und – mangels solcher – schliesslich an der

Anwendung der Ertragswertmethode festgehalten.

Das Verwaltungsgericht habe die Verweigerung der Auskunft

durch die Ämter als nicht gerechtfertigt erachtet und eine Verletzung der

Untersuchungspflicht der Schätzungskommission I festgestellt, indem diese

nicht auf der Lieferung der fraglichen Daten bzw. Handänderungsanzeigen beharrt

habe. Auf eine Rückweisung der Sache zur weiteren Abklärung könne – so das

Verwaltungsgericht – aber verzichtet werden, denn der Mangel habe keinen

Einfluss auf die vorzunehmende Verkehrswertschätzung. Neben anderen Gründen spreche

namentlich die geringe Zahl von Handänderungen gegen die Tauglichkeit der

Vergleichsmethode im vorliegenden Fall, weshalb stattdessen nach der

Ertragswertmethode vorzugehen sei.

2.2 Sodann

erwog das Bundesgericht im Urteil vom 13. Mai 2025, das Verwaltungsgericht

habe seine Anordnungen im Rückweisungsentscheid vom 3. Oktober 2018

ignoriert und wegen der geringen Zahl von Verkäufen von nicht überbautem Land

in Freihaltezonen und deren begrenzter Vergleichbarkeit auf der

Ertragswertmethode beharrt. Vergleichbare Verkäufe seien jedoch nur schon

angesichts der Zusammenstellung des Statistischen Amts nicht von vornherein

ausgeschlossen, und eine andere Schätzungsmethode falle nur in Betracht, wenn

es tatsächlich an tauglichen Vergleichspreisen fehle; dies stehe jedoch

keineswegs fest.

Wenn das Verwaltungsgericht vermute, viele der

betreffenden Handänderungen dürften aufgrund spezifischer Gegebenheiten von

vornherein nicht mit dem hier zu beurteilenden Fall vergleichbar sein, handle

es sich angesichts der unterbliebenen Sachverhaltsabklärungen um blosse

Spekulation. Es sei somit weiterhin unklar, ob und gegebenenfalls wie viele

Vergleichsobjekte effektiv beigezogen werden könnten. Dabei rechtfertige

bereits eine kleinere Anzahl von Vergleichsobjekten die Anwendung der

Vergleichsmethode und genügten schon vereinzelte Vergleichspreise, um auf das

allgemeine Preisniveau zu schliessen. Seien nur wenige Kaufpreise bekannt,

müssten diese besonders sorgfältig untersucht werden und könnten sie nur zur

Entschädigungsbestimmung verwendet werden, wenn dem Vertragsabschluss nicht

unübliche Verhältnisse zugrunde lägen. Zudem dürften nicht zu hohe

Anforderungen an die Zahl von Objekten ähnlicher Beschaffenheit und an deren

effektive Gleichheit gestellt werden.

Das Bundesgericht schloss, nach dem auch schon im

Rückweisungsentscheid vom 3. Oktober 2018 Gesagten hätte das

Verwaltungsgericht zur Ermittlung eines allfälligen Schadens, den die

Rekurrentin aufgrund der Umzonung ihrer Grundstücke erlitten haben könnte,

nicht auf die weniger zuverlässige Ertragswertmethode zurückgreifen dürfen,

ohne zu versuchen, Vergleichspreise zu erheben. Das gewählte Vorgehen wäre nur

zuverlässig, wenn keine oder eine zu geringe Zahl von Vergleichsobjekten

ermittelt werden könnte. Das Verfahren müsse daher erneut an das

Verwaltungsgericht zur Vornahme dieser Abklärungen zurückgewiesen werden.

Angesichts der bereits jetzt überlangen Verfahrensdauer seien diese ohne

weiteren Verzug an die Hand zu nehmen.

3.

3.1 Gemäss den

bundesgerichtlichen Erwägungen ist der Sachverhalt nicht ausreichend abgeklärt,

um die prinzipiell vorzuziehende Vergleichsmethode ausschliessen und

stattdessen die Ertragswertmethode anwenden zu können, was die

Schätzungskommission I jedoch zu Unrecht getan habe und vom

Verwaltungsgericht bestätigt worden sei. Mithin hätte bereits das

Verwaltungsgericht auf den Rekurs vom 19. Januar 2024 hin den Entscheid

der Schätzungskommission I vom 3. November 2023 aufheben müssen und

die Sache zur weiteren Sachverhaltsabklärung im Sinn der bundesgerichtlichen

Erwägungen an dieselbe zurückweisen müssen. Demgemäss ist nun vorliegend

vorzugehen. Das Verwaltungsgericht ist sich dabei der langen Verfahrensdauer

bewusst. Bei ungenügend abgeklärten Sachverhalten sind Rückweisungen jedoch

gerade in den Fällen angezeigt, in denen die Vorinstanz – wie hier – über

besonderes (schätzerisches) Fachwissen verfügt, welches bei der Würdigung der

Vergleichbarkeit der näher auszuleuchtenden Fälle von Handänderungen erforderlich

ist.

3.2 Die

Vorgaben an die Schätzungskommission I in Bezug auf die weitere

Sachverhaltsabklärung ergeben sich aus dem bundesgerichtlichen Urteil vom

13. Mai 2025. So gilt es primär, die vom Statistischen Amt belegten Fälle

von Freihandverkäufen unüberbauten Landes näher zu prüfen bzw. Angaben zu den

Handänderungen von unüberbautem Land in Freihaltezonen bei den zuständigen

Grundbuchämtern einzufordern (vgl. E. 4.1 Abs. 2 des

bundesgerichtlichen Urteils). Was die – bislang erfolglose – Erhältlichmachung

der Daten bei den Grundbuchämtern betrifft, sei auf § 41 Abs. 2 des

Gesetzes betreffend die Abtretung von Privatrechten vom 30. November 1879

(AbtrG; LS 781) hingewiesen, wonach es der Schätzungskommission obliegt,

sich durch Auszüge aus den Grundbüchern, durch Augenschein oder anderweitige

geeignete Nachforschungen über den Wert der abzutretenden Rechte ein Urteil zu

bilden. Aus dieser Bestimmung ergibt sich umgekehrt, dass es nicht im Belieben

der Grundbuchämter liegt bzw. nicht von einer von diesen nach eigenem Gutdünken

vorgenommenen Interessenabwägung abhängig gemacht werden darf, ob sie der

Schätzungskommission Einblick bzw. Amtshilfe gewähren wollen. Vielmehr geht

§ 41 Abs. 2 AbtrG (ebenso wie § 7 Abs. 3 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2]) als

Norm des kantonalen öffentlichen Rechts Art. 970 Abs. 1 des

Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210)

vor (vgl. Jürg Schmid/Ruth Arnet, Basler Kommentar ZGB II, 7. A., Basel

2023, Art. 970 N. 25). Wie bereits im Urteil des Verwaltungsgerichts

vom 24. Oktober 2024 (E. 4.2) festgehalten, hat die

Schätzungskommission I diese Auskunftspflicht mit den ihr zur Verfügung

stehenden rechtlichen Mitteln, nötigenfalls mittels Aufsichtsbeschwerde,

durchzusetzen.

3.3 Nach dem

Gesagten ist der Rekurs vom 19. Januar 2024 teilweise gutzuheissen und der

Entscheid der Schätzungskommission I vom 3. November 2023 aufzuheben.

Die Sache ist zur Ergänzung der

Sachverhaltsfeststellungen und zur darauf gestützten Neubeurteilung

eines enteignungsrechtlichen Entschädigungsanspruchs

der Rekurrentin im Sinn der Erwägungen an die

Schätzungskommission I zurückzuweisen.

3.4 Kann eine

Rückweisung zu einer vollständigen Gutheissung des Antrags führen, gilt –

besondere Umstände vorbehalten – die rekurrierende Partei mit Blick auf die

Kosten- und Entschädigungsfolgen als obsiegend (BGr, 28. April 2014,

2C_846/2013, E. 3.2 f.). Vorliegend kann die Ergänzung der

Sachverhaltsfeststellungen unter Umständen zu einer Bejahung des

Entschädigungsanspruchs der Rekurrentin führen. Damit ist der Verfahrensausgang

offen. Die Kosten des Rekursverfahrens (VR.2023.00002) von total

Fr. 12'220.- sind somit der Rekursgegnerin aufzuerlegen (§ 65a in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die Rekursgegnerin ist überdies für das

Rekursverfahren (VR.2023.00002) zur Bezahlung einer angemessenen

Parteientschädigung an die Rekurrentin zu verpflichten.

4.

Angesichts der Umstände rechtfertigt es sich, die Kosten

des vorliegenden Wiederaufnahmeverfahrens (VR.2025.00002) auf die Gerichtskasse

zu nehmen. Mangels Umtrieben sind für dieses Verfahren keine

Parteientschädigung zuzusprechen.

5.

Hinsichtlich der Rechtsmittelbelehrung ist darauf

hinzuweisen, dass ein Rückweisungsentscheid nach der Rechtsprechung des

Bundesgerichts einen Zwischenentscheid darstellt, der nur angefochten werden

kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erfüllt sind (BGE 133 II 409

E. 1.2).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Das

Rekursverfahren VR.2023.00002 wird als Verfahren VR.2025.00002 wieder aufgenommen.

2. Der Rekurs

wird teilweise gutgeheissen und der Entscheid der Schätzungskommission I

vom 3. November 2023 aufgehoben. Die Sache wird zur Ergänzung der

Sachverhaltsabklärungen und zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die

Schätzungskommission I zurückgewiesen.

3. Die Kosten des

Rekursverfahrens (VR.2023.00002) von Fr. 12'220.- werden der

Rekursgegnerin auferlegt.

4. Die

Rekursgegnerin wird verpflichtet, der Rekurrentin für das Rekursverfahren

(VR.2023.00002) eine Parteientschädigung von Fr. 8'000.- (Mehrwertsteuer

inbegriffen) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses

Urteils.

5. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'270.-- Total der Kosten.

6. Die

Kosten des Wiederaufnahmeverfahrens (VR.2025.00002) werden auf die

Gerichtskasse genommen.

7. Für das

Wiederaufnahmeverfahren (VR.2025.00002) werden keine Parteientschädigungen

zugesprochen.

8. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

9. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Schätzungskommission I.