Vernehmlassung des Bundes: 2. Etappe zur Umsetzung der Volksinitiative «Für eine starke Pflege (Pflegeinitiative)»: Bundesgesetz über die Arbeitsbedingungen in der Pflege und Änderung des Bundesgesetzes über die Gesundheitsberufe. Stellungnahme des Kantons Bern

1. Bundesgesetz über die Arbeitsbedingungen in der Pflege (BGAP)

1.1 Generelle Bemerkungen

Mit dem neuen Verfassungsartikel Pflege und den Übergangsbestimmungen wurde der Bund dazu verpflichtet, Bestimmungen für «anforderungsgerechte Arbeitsbedingungen» für die in der Pflege tätigen Personen zu erlassen. Der Regierungsrat anerkennt die schwierige Aufgabe des Bundes, trotz beschränkter Zuständigkeit und ohne Umsetzungskompetenz Bestimmungen zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen und zur Erhöhung der Verweildauer in einem einzelnen Berufsfeld zu erlassen. So gesehen ist der gewählte Ansatz mit nationalen Vorgaben in zehn Bereichen in einem eigenen Gesetz zwar nachvollziehbar.

Der Regierungsrat hat jedoch grosse Vorbehalte, für die Pflege ein separates Arbeitsrecht — gewissermassen ein Arbeitsgesetz II — zu definieren. Auch zur Frage, ob das BGAP mit den aktuellen finanziellen und personellen Ressourcen umgesetzt werden kann, ohne die Gesundheitsversorgung zu gefährden, hat der Regierungsrat gewisse Bedenken. Dazu kommt, dass der Bundesrat in acht der zehn Bereiche weitergehende Vorschriften erlassen kann, deren genaue Ausgestaltung zum heutigen Zeitpunkt aber noch offen ist, was die Beurteilung erschwert.

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Viele Gesundheitsinstitutionen werden sich wohl gezwungen sehen, die Bedingungen für die übrigen Gesundheits- und weitere Berufe (z.B. Hauswirtschaft, Logistik) in den zehn genannten Punkten ebenfalls zu verbessern, auch wenn sich das BGAP nur auf die Pflegeberufe bezieht. Für die Kantone kann sich zudem der Druck erhöhen, die Bedingungen auf weitere Branchen, etwa auf den Sozialbereich, auszudehnen.

Der grösste Schwachpunkt der Vorlage liegt darin, dass der Bund sich nur sehr vage zu den finanziellen Auswirkungen äussert und sich bezüglich der Frage der Finanzierung ganz ausschweigt. Der Regierungsrat kann nachvollziehen, dass es kaum möglich ist, die jährlichen Mehrkosten genau zu beziffern, weil zum heutigen Zeitpunkt noch zu viele Variablen offen sind. Selbst der Bund geht aber gemäss Erläuterndem Bericht von einer Kostenfolge von mehreren hundert Millionen, wenn nicht mehr als einer Milliarde Franken pro Jahr aus. Umso erstaunlicher ist die Annahme des Bundes in den Erläuterungen, dass die Leistungserbringer diese Mehrkosten auffangen können werden, indem sie «das zur Verfügung stehende Geld intern anders verteilen». Man denke hierzu nur an die aktuell bereits bestehende Unterdeckung bei den Spitaltarifen oder an den Umstand, dass in den Pflegeheimen und in der Spitex der überwiegende Teil der Personalkosten auf das Pflegepersonal entfällt, eine Umverteilung der zur Verfügung stehenden Mittel also schlicht nicht möglich ist. Aus Sicht des Regierungsrats werden die geplanten Massnahmen eindeutig zu einem höheren Personalbedarf und zu Mehrkosten im Bereich der Pflege und wahrscheinlich auch in anderen Gesundheitsberufen führen. Die Mehrkosten werden sich in den Tarif- und Finanzierungssystemen niederschlagen und somit von den Prämien- und Steuerzahlenden zu finanzieren sein. Der Regierungsrat hätte sich vom Bund diesbezüglich mehr Transparenz erhofft. Er erwartet vom Bund, dass dieser die KLV-Beiträge für die Pflegefinanzierung im gleichen Verhältnis erhöhen wird, wie sich die Restkosten für die Kantone und Gemeinden erhöhen werden. Dies auch wenn die Umstellung auf die Einheitliche Finanzierung (EFAS) vom Stimmvolk angenommen wird. Werden diese Aspekte ausgeblendet, dann besteht die Gefahr einer einseitigen Betrachtung, auch mit Blick auf die parlamentarische Beratung.

1.2 Arbeitsbedingungen

Angesichts der Schwierigkeit einer isolierten Regelung für den Pflegebereich regt der Regierungsrat an, die Auswahl der zehn Bereiche zu reduzieren.

Es sind jene Bereiche wegzulassen, die nicht direkt im Zusammenhang mit der Nacht- und Wochenendarbeit, dem Bereitschafts- und Pikettdienst und den spezifischen Belastungen im Pflegebereich stehen. Dazu gehören aus unserer Sicht die Umkleidezeit (Art. 10) oder die Mindestdauer und Entlöhnung von Pausen (Art. 11). Bei einer Reduktion der vorgegebenen Bereiche dürfte im Übrigen auch der Anreiz für Verhandlungen durch die Sozialpartner (Art. 16) steigen — eines der Ziele des Gesetzes. Wenn der Bundesrat auf Verordnungsstufe hingegen schon weitreichende Vorgaben machen sollte, wird der Spielraum für die Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbände stark eingeschränkt und die Sozialpartnerschaft faktisch ausgehebelt.

Die in Artikel 6 vorgeschlagene Spannbreite der Wochenarbeitszeit von 38 bis 42 Stunden ist zu gross und ist auf 40 bis 42 Stunden zu verkleinern. Jede Reduktion der Wochenarbeitszeit (bei gleichem Lohn) führt zu einem erheblichen personellen und finanziellen Mehrbedarf. Eine flächendeckende Senkung der Wochenarbeitszeit für das gesamte Pflege- und Betreuungspersonal darf nur äusserst vorsichtig und in kleinen Schritten vorgenommen werden. Die Fachkräftesituation — die sich je nach Region und Versorgungssetting unterschiedlich präsentiert — und die Finanzierbarkeit sind dabei zwingend zu berücksichtigen.

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Artikel 13 will einen für das Pflegepersonal relevanten Punkt, nämlich die bessere Vereinbarkeit von Berufs- und Privatleben, angehen. Der Regierungsrat anerkennt dieses Anliegen und ist der Ansicht, dass hierzu im Rahmen der Umsetzung der Pflegeinitiative Lösungen zu suchen sind. Er befürchtet, dass die Bestimmung in der aktuellen Formulierung für die Betriebe vor allem mit sehr viel Zusatzaufwand und hohen Mehrkosten verbunden wäre und möglicherweise auch Fehlanreize setzen kann. Anstatt für den Fall, dass die Mindestankündigungsfrist nicht eingehalten werden kann, einen Ausgleich auf Ebene des individuellen Einsatzes vorzusehen, könnte der Bund die Arbeitgeber lediglich dazu verpflichten, Personen, die sich gemäss ihrem Arbeitsvertrag freiwillig und generell für flexible Einsätze zur Verfügung stellen, hierfür pauschal abzugelten, wie in Artikel 13 Absatz 5 vorgesehen. Im Zusammenhang mit der Sicherstellung der Kinderbetreuung für die Zeit während eines Pikett- und Bereitschaftsdiensts sind die Ausführungen im erläuternden Bericht nicht klar, ob die diesbezüglich anfallenden Aufwendungen in einer finanziellen oder zeitlichen Form abgegolten werden können. Dies ist im erläuternden Bericht klarer auszuführen.

Ein Punkt, der beim Pflege- und Betreuungspersonal viele Ressourcen bindet, ist der hohe zeitliche Aufwand für Dokumentation und administrative Aufgaben. Auch wenn es weitgehend in der Verantwortung der Betriebe liegt, das Personal durch geeignete Organisation und Hilfsmittel von solchen Aufgaben zu entlasten, regt der Regierungsrat an, zu prüfen, ob im Bundesgesetz eine Bestimmung aufgenommen werden könnte, welche die von den Versicherern verlangte Dokumentation auf ein gewisses Mass beschränkt und/oder eine Standardisierung der verlangten Angaben vorschreibt.

In Artikel 15 sollen die Sozialpartner zur Verhandlung von Gesamtarbeitsverträgen (GAV) verpflichtet werden. Bezüglich der Möglichkeit, von den Vorgaben im Gesetz bzw. den Ausführungsbestimmungen abzuweichen, werden zwei Varianten unterbreitet. Der Regierungsrat kann keine der beiden Varianten unterstützen: In Bezug auf die Variante 1 und in Unkenntnis der Verordnungsbestimmungen ist es schwierig abzuschätzen, ob gemäss deren Vorgaben überhaupt eine Wahrscheinlichkeit für den Abschluss von GAVs besteht. Zudem beinhalten die mit der Variante 1 verbundenen Vorgaben zu den zugelassenen Verbänden und den Verhandlungsregelungen viel juristisches Konfliktpotential im Rahmen des Vollzugs. Bei der Variante 2 besteht für die Sozialpartner kein Anreiz zu Verhandlungen, wenn das Verhandlungsergebnis bereits (einseitig) vorgegeben ist. Diese Variante erscheint daher als nicht umsetzbar. Zudem weist der Regierungsrat darauf hin, dass es im Kanton Bern bereits Vorschriften zum Abschluss eines GAV für im Kanton Bern gelegenen Listenspitäler und Listengeburtshäuser (vgl. Art. 50 SpVG1) gibt, weshalb die Wirkung einer solchen Bestimmung sehr begrenzt sein wird.

1.3 Kantonale Kommissionen im Bereich der Pflege

Der Regierungsrat lehnt die Verpflichtung zur Schaffung einer kantonalen Kommission im Bereich der Pflege ab. Der Mehrnutzen von solchen Kommissionen im Verhältnis zum Aufwand ist fragwürdig. Aus Sicht des Regierungsrats sollen die Entwicklung der Anzahl und der Inhalte der GAV sowie die Wirksamkeit des Gesetzes insgesamt im Rahmen der Evaluation gemäss Artikel 24 überprüft werden. Dies lässt den Kantonen und den Sozialpartnern den nötigen Spielraum, um allfällige Kommissionen oder Austauschgefässe, die nicht zuletzt im Rahmen der Umsetzung der Pflegeinitiative in vielen Kantonen entstanden sind, nach Bedarf und Nutzen weiterzuführen, ohne dass der Auftrag und die Zusammensetzung solcher Organe vom Bund verpflichtend vorgegeben werden.

Spitalversorgungsgesetz vom 13. Juni 2013 (SpVG; BSG 812.11)

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1.4 Fazit

Der Regierungsrat kann der vorliegenden Fassung des BGAP nicht zustimmen und beantragt eine Überarbeitung der Vorlage und insbesondere mehr Transparenz in Bezug auf die Kostenfolgen. Der Regierungsrat erwartet, dass für jede vorgeschlagene Massnahme eine Kostenschätzung mit entsprechenden Finanzierungsvorschlägen zur Verfügung gestellt wird. Ebenso erwartet er Vorschläge, wie das für die Umsetzung der Massnahmen benötigte Personal in den Kantonen bereitgestellt werden kann. Die Mehrkosten müssen von den regulären Tarifierungs- und Finanzierungssystemen aufgefangen werden können und dürfen nicht einseitig auf die Kantone und Gemeinden zurückfallen. Der Regierungsrat erwartet vom Bund eine verbindliche Zusage, die KLV-Beiträge in angemessener Weise zu erhöhen, damit die Mehrkosten von den Krankenversicherern und den Restfinanzieren im gleichen Verhältnis getragen werden.

2. Änderung des Bundesgesetzes über die Gesundheitsberufe (GesBG)

2.1 Generelle Bemerkungen

Der Regierungsrat begrüsst die Reglementierung der Masterstufe Pflege und des Berufs der Pflegeexpert/in APN im GesBG ausdrücklich. Pflegeexpert/innen APN nehmen eine wichtige Funktion in der kontinuierlichen, vorausschauenden Versorgung von Menschen mit chronischen Erkrankungen oder Mehrfacherkrankungen wahr. Sie erlauben neue Zusammenarbeitsmodelle zwischen der Pflege und der Ärzteschaft, stärken damit die medizinische Grundversorgung und die integrierte Versorgung und könnten so eine pragmatische und kostengünstige Lösung für einen Teil der Probleme im Gesundheitsbereich sein. Zudem spielen sie eine wichtige Rolle für die Sicherung der Pflegequalität und der Pflegeentwicklung bspw. in der Langzeitpflege. Mit einem einheitlichen Verständnis des Berufs und der Rolle von Pflegeexpert/innen APN wird zudem die Möglichkeit zur beruflichen Weiterentwicklung im Bereich der Pflege verbessert, was einer Forderung der Pflegeinitiative entspricht.

2.2 Variante 2 (nur Masterabschluss) mit verkürzter Bachelor-Passerelle für Pflegefachpersonen HF

Der Regierungsrat spricht sich für die Variante 2 aus, wonach nur ein Master of Science in Advanced Practice Nursing einer Fachhochschule (FH) oder einer Universitären Hochschule (UH) zum Erwerb einer Berufsausübungsbewilligung als Pflegeexpert/in APN berechtigt.

Es ist wichtig, dass die Ausbildung die Entwicklung eines neuen, erweiterten Praxisfeldes als Ganzes ermöglicht und nicht bloss zum Erwerb isolierter erweiterter Kompetenzen führt. Dies ist wichtig für die Patientensicherheit, für die Zusammenarbeit mit der Ärzteschaft auf Augenhöhe und für die Attraktivität dieses Berufsprofils insgesamt. Voraussetzung für die Übernahme von Aufgaben einer anderen Berufsgruppe ist ein gegenseitiges Verständnis der Berufsrollen und eine gute interprofessionelle Zusammenarbeit. Die Abschlüsse der höheren Berufsbildung können diese Voraussetzungen insgesamt nicht erfüllen und würden zu einer Verwässerung des Profils führen. Die vorhandenen Bildungsgefässe (NDS HF, HEP) vermitteln Spezialisierung, d.h. vertiefte Kompetenzen in spezifischen Bereichen, sie können jedoch die notwendigen Kompetenzen für eine erweiterte pflegerische Praxis, die auch gewisse ärztliche Tätigkeiten umfasst, nicht ausreichend vermitteln. Zudem fehlen auch die wissenschaftlichen Kompetenzen in der nötigen Tiefe. Ein konsekutiver Masterabschluss (Master of Science) ist auch international der etablierte Standard als Voraussetzung für die Berufsausübung als Pflegeexpert/inn APN.

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Bei der regulatorischen Umsetzung muss jedoch stärker berücksichtigt werden, dass Absolvierende der höheren Berufsbildung (HBB) ebenfalls von diesen Weiterentwicklungsmöglichkeiten profitieren können. Ein wesentlicher Faktor ist dabei die Durchlässigkeit zwischen der Höheren Berufsbildung und der Hochschulbildung. Der Regierungsrat schlägt deshalb als Ergänzung zu Variante 2 eine verkürzte Bachelor-Passerelle für Pflegefachpersonen HF vor. Obwohl der Pflegeabschluss HF dem Bachelorabschluss Pflege FH in Bezug auf die Berufsausübung gleichgestellt ist, muss eine diplomierte Pflegefachperson HF heute für den Zugang zu einem konsekutiven Masterstudiengang Pflege eine Passerelle im Umfang von 90 ECTS absolvieren, was einem zweijährigen Studiengang entspricht. Der Regierungsrat forded vom Bundesrat, Möglichkeiten für eine Legiferierung im GesBG oder HFKG zu prüfen, die eine deutlich verkürzte Passerelle für dipl. Pflegefachpersonen HF zulässt. Zusätzlich sollen die ergänzenden Kompetenzen weiterer Abschlüsse der Höheren Berufsbildung (namentlich NOS Anästhesie-, Intensiv- oder Notfallpflege sowie Höhere Fachprüfungen) identifiziert und angerechnet werden.

2.3 Abrechenbarkeit der APN-Leistungen zulasten OKP klären

Im Kanton Bern werden APN bereits vielerorts eingesetzt, beispielsweise in Pflegeheimen, Arztpraxen oder ärztlichen Einrichtungen in ländlichen Regionen, wo der Ärztemangel sehr spürbar ist. Der Regierungsrat erachtet die Abrechenbarkeit dieser APN-Leistungen zulasten OKP als unabdingbar, wenn die mit der Reglementierung der Masterstufe Pflege und des Berufs der Pflegeexpert/in APN angestrebten Ziele erreicht werden sollen. Idealerweise hätten die entsprechenden Regelungen bereits im Rahmen der vorliegenden Vorlage vorgelegen. Unter diesen Umständen begrüsst der Regierungsrat es ausdrücklich, dass das BAG im Auftrag des Bundesrates bis Ende 2025 prüfen wird, wie Pflegeexpert/innen APN zukünftig auch Leistungen zulasten der OKP abrechnen können, die ihren erweiterten Kompetenzen entsprechen. Es ist für die Entlastung der ärztlichen Grundversorgung und für die Entwicklung innovativer Versorgungsmodelle unabdingbar, dass entsprechende Leistungen zulasten der OKP abgerechnet werden können und das KVG sowie die relevanten Verordnungen entsprechend angepasst werden.

3. Regelung der digitalen Kompetenzen des Pflegepersonals

Der Regierungsrat begrüsst, dass im Rahmen der Umsetzung der Motion 22.3163 Silberschmidt die rechtlichen Vorgaben bezüglich der notwendigen Kompetenzen im Bereich der digitalen Transformation im GesBG, im MedBG und im PsyG angepasst bzw. ergänzt werden.

Mit dieser Stellungnahme schliesst sich der Regierungsrat im Wesentlichen — ausser betreffend die Variantenwahl zu Artikel 15 BGAP — der Stellungnahme der GDK2 an und verweist auf die Detailbemerkungen und Anträge zu den einzelnen Artikeln der beiden Gesetzesvorlagen sowie zum Erläuternden Bericht auf deren Antwortformular.

Stellungnahme der GDK vom 21. Juni 2024.

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Der Regierungsrat dankt für die Berücksichtigung seiner Anliegen.

Freundliche Grüsse

Im Namen des Regierungsrates

Evi Allemann Christoph Auer Regierungspräsidentin Staatsschreiber

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