Ausnahmsweise Zufahrt in die Kernzone der Innenstadt (BGer 1C_329/2016 vom 10. März 2017)

1.

1.1

Das Präsidialdepartement hat den Rekurs ohne eigenen Entscheid an das Verwaltungsgericht überwiesen, woraus sich gemäss § 42 des Organisationsgesetzes (OG; SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100) dessen Zuständigkeit ergibt. Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG. Die Rekurrentin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheids unmittelbar davon berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung, weshalb sie gemäss § 13 VRPG zum Rekurs legitimiert ist.

1.2

1.2.1

Die Rekurrentin beantragt wie schon vor Vorinstanz, sie sei im Sinne von § 2 Abs. 1 lit. c der Zufahrtsverordnung vom Fahrverbot auszunehmen, eventualiter sei diese Bestimmung aufzuheben. Die genannte Norm statuiert als Ausnahme vom generellen Fahrverbot die Zufahrt für Taxifahrzeuge zum Bringen und Abholen von Fahrgästen im Rahmen von Bestellfahrten sowie zu den Taxistandplätzen. Anfechtungsobjekt vor Vorinstanz und auch vorliegend ist indessen die Nichterteilung von zwei Kurzbewilligungen. Die Vorinstanz hat in Ziff. 3.2 des angefochtenen Entscheids erwogen, die Rekurrentin beanstande die Nichterteilung der Kurzbewilligungen nicht und begründe auch nicht, inwiefern dies Recht verletze, weswegen sie mangels Begründung und gestützt auf § 45 und 46 Abs. 2 OG darauf nicht eingetreten ist. Die Rekurrentin bestätigt mit ihrem vorliegenden Rekurs (S. 8), dass die Frage einer Kurzbewilligung nicht Thema des Rekursverfahrens sei. Insoweit ist die Vorinstanz zu Recht nicht auf den Rekurs eingetreten, und dies ist zu bestätigen.

1.2.2

Die Rekurrentin geht selber und zu Recht davon aus, kein Taxiunternehmen zu sein, sondern zielt darauf ab, mit solchen gleichgestellt zu werden. Das Taxigewerbe ist gesetzlich geregelt (Taxigesetz, SG 563.210; Taxiverordnung, SG 563.210). Der klare Wortlaut von § 2 Abs. 1 lit. c der Zufahrtsverordnung, der – restriktiv auszulegende – Ausnahmen vom Fahrverbot ausdrücklich für Taxis vorsieht, verbietet indessen eine auf Limousinenservices ausdehnende Auslegung, da diese nicht dem Taxigesetz unterstehen. In der Sache verlangt die Rekurrentin also eine weitere Ausnahme vom grundsätzlichen Fahrverbot in der Innenstadt, nämlich eine solche für Limousinenservices. Die Rekurrentin verlangt also letztlich ein Gestaltungsurteil mit dem Erlass einer generell-abstrakten Norm, etwa einem neuen § 2 Abs. 1 lit. i der Zufahrtsverordnung, der Limousinenservices die Zufahrt in die Innenstadt gestatten würde. Abgesehen davon, dass damit das Anfechtungsobjekt – Nichterteilung einer Kurzbewilligung – unzulässig ausgedehnt würde, ist das Verwaltungsgericht dafür auch nicht zuständig, sondern der Regierungsrat (darauf wird zurückzukommen sein). Dies scheint auch die Rekurrentin zu erkennen, indem sie eventualiter die Streichung von § 2 Abs. 1 lit. c der Zufahrtsverordnung, also die Streichung der Ausnahmen für Taxis verlangt. Solches sprengt jedoch ebenfalls den Rahmen des Anfechtungsobjekts – Nichterteilung einer Kurzbewilligung –, und wäre grundsätzlich Thema einer Verfassungsbeschwerde gewesen (§ 30a f. VRPG; vgl. VGE VG.2012.2 - 13 vom 17. Februar 2014). Eine solche ist vorliegend indessen nicht zu behandeln. Tunlich erscheint mithin, entgegen dem Antrag der Rekurrentin, aber im wohlverstandenen Sinne ihrer Anliegen, eben doch auf das Anfechtungsobjekt der Nichterteilung einer Kurzbewilligung abzustellen und in diesem Rahmen eine akzessorische Normenkontrolle durchzuführen; entsprechend ist faktisch auch die Vorinstanz verfahren. In diesem Sinne ist auf den Rekurs einzutreten. Dies drängt sich auch aus verfahrensökonomischen Überlegungen auf, hat es die Rekurrentin doch jederzeit in der Hand, erneut eine Kurz- oder Dauerbewilligung zu beantragen und damit ein neues Verfahren in Gang zu setzen.

1.3

Die Vorinstanz hat zutreffend erwogen, dass die Rekurrentin gestützt auf § 2 Abs. 1 lit. d der Zufahrtsverordnung berechtigt ist, Hotelgäste zu den Hotels und wieder davon weg zu fahren. Auf diesbezügliche Rechtsbegehren ist die Vorinstanz nicht eingetreten, und desgleichen ist vorliegend zu verfahren.

1.4

Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach § 8 VRPG. Demnach hat das Verwaltungsgericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen unzulässigen Gebrauch gemacht hat.

1.5

Die Rekurrentin beantragt die Erteilung einer Kurzbewilligung für die Zufahrt in die Kernzone der Basler Innenstadt im Zusammenhang mit ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit. Sie ist daher durch den angefochtenen Entscheid in ihren zivilrechtlichen Ansprüchen im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK berührt. Der Rekurrentin wurde mitgeteilt, dass vorgesehen sei, ohne mündliche Verhandlung zu entscheiden. An deren Stelle hat die Rekurrentin repliziert (§ 25 Abs. 2 VRPG).

2.

Die Rekurrentin macht in erster Linie eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV geltend, und damit im Zusammenhang auch Verletzungen des Gleichbehandlungsgebots, des Willkürverbots, von Treu und Glauben und des rechtlichen Gehörs. Gemäss Art. 27 Abs. 1 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie umfasst gemäss Art. 27 Abs. 2 BV insbesondere die freie Wahl des Berufs sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung. Einschränkungen dieses Grundrechts bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen, durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und verhältnismässig sein. Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar (Art. 36 BV). Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind (Art. 94 Abs. 4 BV).

2.1

Die Vorinstanz hat zutreffend erwogen, dass der Personentransport mit Fahrzeugen eine unmittelbar auf Erwerb oder Gewinn gerichtete, privatwirtschaftliche Tätigkeit ist und daher in den sachlichen Schutzbereich der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV fällt. Durch das Fahrverbot werde der Rekurrentin lediglich die Zufahrt vor Restaurants („au violon“, „Rollerhof“, „Safran Zunft“ und „Schlüsselzunft“) sowie Ladengeschäfte (Kaufhaus „Globus“) in der Kernzone der Innenstadt untersagt. Gar nicht tangiert sei die Zufahrt der Rekurrentin zu Hotels („Les trois Rois“, „Basel“, „Merian“ und „Krafft“) mit Hotelgästen; diese sei bewilligungsfrei erlaubt, unabhängig davon, ob die Hotelgäste mit dem eigenen Fahrzeug vorfahren würden oder sich mit einem Fremdfahrzeug chauffieren liessen (§ 2 Abs. 1 lit. d Zufahrtsverordnung). Die von der Rekurrentin genannte Route Flughafen – Messegelände, die nicht durch die motorfahrzeugfreie Innenstadt führe, sowie die Zufahrt zum Steinenberg, die via Steinentorstrasse und Theaterstrasse ohne weiteres möglich sei, seien ebenfalls nicht betroffen. Die Rekurrentin könne allerdings einige ihrer Kunden nicht an beliebige Orte, vorwiegend Restaurants, in der Kernzone der Innenstadt fahren und sei damit in gewisser Hinsicht in ihrer Geschäftstätigkeit berührt. Ein leichter Eingriff sei daher anzunehmen.

2.2

Die Rekurrentin bringt mit dem vorliegenden Rekurs weitgehend dieselben Argumente vor wie vor Vorinstanz und setzt sich mit deren Begründung nicht auseinander. Auf die zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz ist daher zu verweisen. Wenn die Rekurrentin allerdings auf einen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit schliesst, so kann ihr nicht gefolgt werden: Sie macht nicht geltend, dass sie den Limousinenservice bisher etwa ausschliesslich oder hauptsächlich in der Kernzone der Innenstadt betrieben hätte, sondern vielmehr ganztagesweise „at disposal“ vom Flughafen zum Hotel oder zur Messe, und dann allenfalls auch in die Innenstadt. Aus den Vorakten geht hervor, dass eine Kundin etwa auch eine Fahrt nach Pratteln und eine solche nach Rheinfelden bestellt hat. Überhaupt ist festzuhalten, dass sich die von der Rekurrentin angesprochenen Destinationen wie Restaurants, Geschäfte, Anwohner, Anwaltskanzleien, Arztpraxen und Hotspots bei weitem nicht alle in der motorfahrzeugfreien Innenstadt befinden – im Gegenteil, nimmt doch dieses motorfahrzeugfreie Gebiet im Vergleich mit dem übrigen, mit Limousinen bedienbaren und von der Rekurrentin offenbar auch bedienten Gebiet – wo es ebenfalls viele Restaurants, Geschäfte, Anwohner, Anwaltskanzleien, Arztpraxen und Hotspots gibt – eine bescheidene Fläche ein. Hinzu kommt, dass vom Rand der Kernzone aus – wo die Zufahrt erlaubt ist – jeder Punkt der Innenstadt in einer Gehdistanz von weniger als 10 Minuten liegt. Es ist nicht einsichtig, weshalb ein solcher Spaziergang nicht auch den Premiumgästen der Rekurrentin zumutbar sein sollte, oder wieso solche Gäste hinsichtlich der Zufahrt mit Motorfahrzeugen gegenüber anderen Personen privilegiert werden sollten. Auch Premiumgäste werden schliesslich als Fussgänger in den Basler Altstadtgassen von den Vorzügen und Annehmlichkeiten der Motorfahrzeugfreiheit profitieren, und darüber hinaus steht es ihnen frei, ein Tram oder ein Taxi zu benützen. Dass damit der Limousinenservice als Ganzes und existenziell in Frage gestellt würde, ist nicht nachvollziehbar, kann doch auch ein Premiumgast am Rand der Kernzone von der Limousine wieder abgeholt werden. Daher liegt ein leichter Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit vor.

3.

Die Vorinstanz hat mit Bezug auf Art. 94 Abs. 4 BV zutreffend erwogen, dass der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit von einem grundsatzkonformen Interesse getragen wird; auf ihre Erwägungen ist zu verweisen (Entscheid Ziff. 5; vgl. BGE 131 I 223 E. 4.2; Kiener/Kälin, Grundrechte, 2. Aufl., Bern 2013, S. 373 ff.). Die Eingriffsmotivation liegt nicht in der Wirtschaftslenkung, sondern in der Stadt- bzw. Raumplanung mit dem Ziel der Schaffung einer zusammenhängenden Fussgängerzone: Gemäss den Erläuterungen des JSD hat das „Neue Verkehrskonzept Innenstadt die Förderung einer stadtgerechten Mobilität zum Ziel: Bevorzugung des Fussverkehrs, Förderung des Veloverkehrs, Vorrang des öffentlichen Verkehrs, Akzeptanz des Taxiverkehrs und Reduktion des motorisierten Verkehrs. Die Kernzone umfasst nur noch Fussgängerzonen, Begegnungszonen sowie Achsen des öffentlichen Verkehrs mit einer zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 30 km/h: Die Zufahrt mit Motorfahrzeugen ist nur sehr eingeschränkt erlaubt“ (RB 6). Der Eingriff ist daher unter dem Aspekt von Art. 36 BV zu prüfen. Auf die von der Rekurrentin angesprochene Wettbewerbssituation zum Taxigewerbe wird nachfolgend zurückzukommen sein (Ziff. 6.4).

4.

Damit stellt sich die Frage nach der gesetzlichen Grundlage.

4.1

4.1.1

Die Vorinstanz führt dazu folgendes aus (Entscheid Ziff. 6.1.1 f.): „Gemäss Art. 3 Abs. 3 SVG kann der Motorfahrzeug- und Fahrradverkehr auf Strassen, die nicht dem allgemeinen Durchgangsverkehr geöffnet sind, vollständig untersagt oder zeitlich beschränkt werden. Andere Beschränkungen oder Anordnungen können erlassen werden, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor Lärm und Luftverschmutzung, die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen, die Sicherheit, die Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern (sog. „funktionelle Verkehrsbeschränkungen“, Art. 3 Abs. 4 SVG; vgl. Eva Maria Belser, in: Niggli/Probst/Waldmann [Hrsg.], Basler Kommentar zum Strassenverkehrsrecht, Basel 2014, Rz. 50 ff. zu Art. 3 SVG). Die Kantone und Gemeinden können dabei all jene Massnahmen treffen, die ihnen im Rahmen der strassenverkehrsrechtlichen Bundesvorschriften zur Verfügung stehen und die nach dem Grundsatz von Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit zulässig sind, und Ausnahmen davon vorsehen (Urteil des Bundesgerichts 2A.263/2006 vom 9. Oktober 2006 E. 2.1). So sind nicht nur Beschränkungen zulässig, die sich auf Sicherheit, Erleichterung oder Regelung des Verkehrs bzw. auf den Schutz der Strasse beziehen, sondern grundsätzlich auch solche, die andere Ziele verfolgen (BGE 106 IV 202). Für den Erlass eines Fahrverbotes können so auch Überlegungen verkehrs- oder siedlungspolitischer Art bzw. finanzielle, touristische oder ähnliche Erwägungen sprechen, beispielsweise ein Fahrverbot im Interesse des Fussverkehrs (BGE 77 I 103 ff.).“

4.1.2

Weiter führt die Vorinstanz aus: „Der Vollzug von Bundesrecht fällt in den ausschliesslichen Zuständigkeitsbereich des Regierungsrates als oberste vollziehende Behörde des Kantons (§ 101 Abs. 1 der Kantonsverfassung). Er kann dabei direkt gestützt auf die Verfassung und das SVG ohne kantonale gesetzliche Delegation Verkehrsanordnungen (z.B. Fahrverbote und deren Ausnahmen) erlassen, indem er Vollziehungsverordnungen zum SVG (sog. selbständige Verordnungen) und/oder Allgemeinverfügungen erlässt (durch das Bau- und Verkehrsdepartement [vgl. § 3 Abs. 1 der Verordnung über den Strassenverkehr, SG 952.200]; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 923). Vorliegend erfolgte die Anordnung des Fahrverbots als funktionelle Verkehrsbeschränkung in Form von Allgemeinverfügungen mit entsprechender Beschilderung sowie, mittels Verordnung, insbesondere zur Regelung der Ausnahmemodalitäten, direkt gestützt auf Art. 3 Abs. 4 SVG. Die Verordnung betreffend die ausnahmsweise Zufahrt in die Innenstadt beruht somit auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage und ist von der dafür zuständigen Behörde erlassen worden. Der Vollständigkeit halber ist anzufügen, dass das Gesetz über die Nutzung des öffentlichen Raumes (NöRG) nur insoweit als gesetzliche Grundlage für die Zufahrtsverordnung dient, als sie das Abstellen eines Fahrzeugs auf öffentlichem Grund regelt (vgl. § 3 Abs. 4 Zufahrtsverordnung). Beim Fahrverbot und seinen Ausnahmen handelt es sich wie erwähnt um auf das SVG gestützte Verkehrsbeschränkungen, die keine Vorschriften für die Nutzung des öffentlichen Raums im Sinne des NöRG aufstellen, weshalb das NöRG vorliegend nicht beizuziehen ist.“

4.2

Die Rekurrentin macht geltend, die Zufahrtsverordnung sei kein Gesetz im formellen Sinne, sondern eine regierungsrätliche Verordnung. Das Gesetz über die Inanspruchnahme der Allmend durch die Verwaltung und durch Private vom 24. März 1927, auf welches sich die Zufahrtsverordnung stütze, sei mit Inkrafttreten des NöRG (SG 724.100) aufgehoben worden, weshalb diese Delegationsnorm fehle. Es sei nicht ersichtlich, dass diese beiden Gesetze dem Regierungsrat die Kompetenz geben würden, die Zufahrtsverordnung zu erlassen und damit einen Wirtschaftszweig weitgehend zu verbieten; die Limousinenservices seien auf die Benützung der Strasse zwingend angewiesen. Gemäss § 3 der Verordnung über den Strassenverkehr (Strassenverkehrsverordnung, StVO; SG 952.200) sei nicht der Regierungsrat für den Erlass funktioneller Verkehrsbeschränkungen zuständig, sondern das Bau- und Verkehrsdepartement. Weiter bedürfe es vorliegend eines durch den Grossen Rat erlassenen Gesetzes im formellen Sinn, weil das Fahrverbot die Existenz der Rekurrentin bedrohe. Die Gleichbehandlung aller Interessenten für eine bestimmte Nutzung sei verletzt. Die Vorinstanz sei auf diese Themen nicht eingegangen und habe damit das rechtliche Gehör verletzt.

4.3

4.3.1

Wie die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat, zielt die Zufahrtsverordnung nicht auf das Verbot von Limousinenservices ab, sondern auf die Schaffung einer motorfahrzeugfreien Innenstadt, welche alle Motorfahrzeuge betrifft, nicht bloss Limousinenservices; darauf ist zu verweisen (Entscheid Ziff. 5; vorstehend Ziff. 3; vgl. auch die nachfolgenden Ausführungen). Die regierungsrätliche Zufahrtsverordnung genügt als gesetzliche Grundlage für den vorliegenden leichten Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit (vgl. Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, a.a.O., N 601). Sodann hat die Vorinstanz ebenfalls bereits ausgeführt, dass sich die Regelung der von der Rekurrentin ja in erster Linie anbegehrten Zufahrt auf das SVG stützt, nicht auf das NöRG. Funktionelle Verkehrsbeschränkungen im Sinne von Art. 3 Abs. 4 SVG können ein generelles Parkverbot auf dem Münsterplatz, die Einführung von Tempo 30 Zonen, die Einführung von Anwohnerparkkarten oder etwa ein Verbot für Gesellschaftswagen wegen Immissionsschutzes sein (Weissenberger, Kommentar SVG und OBG, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015, Art. 3 SVG RZ 16). Das generelle Fahrverbot für Motorfahrzeuge in der Innenstadt stellt daher ebenfalls eine funktionelle Verkehrsbeschränkung dar, die unter Art. 3 Abs. 4 SVG fällt (Weissenberger, a.a.O., Art. 3 SVG RZ 10 f.). Die Argumentation der Rekurrentin, dass mit der Aufhebung des Gesetzes über die Inanspruchnahme der Allmend durch die Verwaltung und durch Private vom 24. März 1927 die Grundlage für die Zufahrtsverordnung entfalle, ist schon deshalb unbeachtlich, weil, wie bereits ausgeführt, die Rekurrentin vorliegend eine Zufahrts-, nicht aber eine Parkberechtigung anstrebt. Im Übrigen kann ihr nicht gefolgt werden, denn das NöRG ist das Nachfolgegesetz zu jenem älteren Gesetz, und zwar mit grundsätzlich derselben Regelungsmaterie und derselben Nummer in der Gesetzessammlung (SG 724.100). Schliesslich weist auch in der Gesetzessammlung die Fussnote 2 zum Ingress der Zufahrtsverordnung selber auf das aktuell geltende NöRG als Grundlage hin.

4.3.2

Bei den Rügen der Rekurrentin zur Zuständigkeit für den Erlass der Zufahrtsverordnung fällt zunächst eine gewisse Widersprüchlichkeit der Argumentation ins Auge, indem sie einmal das BVD, dann wieder den Grossen Rat für kompetent hält. Jedenfalls sind die Ausführungen der Vorinstanz zur Kompetenzordnung zutreffend, unterscheidet sie doch richtigerweise zwischen Ausführungsverordnungen des Regierungsrats (§ 105 KV) – wozu nebst der Zufahrtsverordnung auch die ebenfalls auf das SVG gestützte Strassenverkehrsverordnung gehört – und Allgemeinverfügungen des Bau- und Verkehrsdepartements im Sinne von § 3 StVO (vgl. Kantonsblatt Nr. 94/2013 vom 7. Dezember 2013, S. 2029 ff.). Entgegen der Auffassung der Rekurrentin bleibt es dem Regierungsrat ungeachtet dieser Norm gestützt auf § 105 KV unbenommen, auch weiterhin selber gestützt auf das SVG zu legiferieren, bestimmt doch § 6 OG explizit, dass der Regierungsrat jene Verwaltungshandlungen selber vornimmt, die aufgrund von Verfassung und Gesetz oder wegen ihrer Bedeutung nicht nachgeordneten Behörden zur Erledigung übertragen werden können. Im Übrigen verleiht auch § 50 NöRG dem Regierungsrat die Kompetenz zu Ausführungsbestimmungen, welche er mit dem grundsätzlichen Parkverbot in der Innenstadt gemäss § 1 Abs. 3 Zufahrtsverordnung wahrgenommen hat. Dass die Zufahrtsverordnung angesichts ihrer Bedeutung nicht vom BVD, sondern vom Regierungsrat erlassen werden musste, ist offensichtlich. Die von der Rekurrentin postulierte Zuständigkeit des Grossen Rates findet sich demgegenüber weder in Verfassung noch Gesetz. Auch auf die Thematik der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen ist die Rekurrentin bereits eingegangen, allerdings nicht im Rahmen der Prüfung der gesetzlichen Grundlage, sondern an geeigneter Stelle (Entscheid Ziff. 6.2). Auf die nachfolgenden Ausführungen ist zu verweisen (Ziff. 6.4). Bis hierhin ist festzuhalten, dass die gesetzliche Grundlage für die Zufahrtsverordnung gegeben, und dass keine Gehörsverletzung der Rekurrentin ersichtlich ist. Vielmehr erweisen sich die Erwägungen der Vorinstanz (vorstehend Ziff. 4.1) als zutreffend, und es ist darauf abzustellen.

5.

Somit ist zu prüfen, ob sich die Zufahrtsverordnung auf ein öffentliches Interesse stützt.

5.1

Die Vorinstanz führt dazu folgendes aus (Ziff. 6.1.3 f.): „Das vorliegende Fahrverbot und die Verordnung betreffend die ausnahmsweise Zufahrt in die Innenstadt sind das Ergebnis der Projekte ‚Innenstadt - Qualität im Zentrum‘ sowie ‚Neues Verkehrskonzept Innenstadt‘. Die Finanzierung des ‚Neuen Verkehrskonzepts Innenstadt‘ wurde am 12. Januar 2011 vom Grossen Rat beschlossen (Beschluss Nr. 11/02/1 IG, alle erwähnten gross- und regierungsrätlichen Dokumente sind unter http://www.grosserrat.bs.ch > Geschäfte & Dokumente > Datenbank abrufbar). Als übergeordnetes Ziel gilt die Erhaltung und Weiterentwicklung der Qualität der Innenstadt. Im Ratschlag 05.0865.01 ‚Finanzierung des Vorhabens Innenstadt - Qualität im Zentrum, zur Erarbeitung eines Entwicklungskonzepts, und des Vorhabens aus dem Aktionsprogramm Stadtentwicklung, Neues Verkehrsregime Innenstadt, zur Umsetzung‘ vom 10. Januar 2007 sowie im Ausgabenbericht 10.1721.01 vom 13. Oktober 2010 betreffend ‚Innenstadt - Qualität im Zentrum, 2. Projektierungskredit zur Weiterführung des Projekts‘ und im Ausgabenbericht 10.1977.01/05.8309.04 vom 10. November 2010 betreffend ‚Neues Verkehrskonzept Innenstadt, Grundkonzept und Erweiterung Kleinbasel‘ vertritt der Regierungsrat unter anderem die verkehrsplanerische Zielsetzung, die Innenstadt vom motorisierten Individualverkehr durch Kanalisieren des Verkehrs auf die angrenzenden Hauptverkehrsstrasse zu entlasten und Innenstadt-Durchfahrten einzuschränken, um die Attraktivität der Innenstadt namentlich für Fussgängerinnen und Fussgänger zu erhöhen. Die Basler Innenstadt stelle die Visitenkarte des Kantons Basel-Stadt dar und übernehme für Stadt und Region wichtige Funktionen. Sie bilde den Kern städtischen Lebens, diene als sozialer Treffpunkt und als Erlebnis- und Freizeitraum, biete hochwertigen Wohnraum, beheimate zahlreiche Arbeitsplätze, sei Anziehungs- und Orientierungspunkt für Touristinnen und Touristen und trage nicht zuletzt zentrale Versorgungsfunktionen. Die Attraktivität der Innenstadt hänge wesentlich von geringen verkehrsbedingten Belastungen ab. Da der öffentliche Strassenraum in der Innenstadt zu einem beachtlichen Teil dem Motorfahrzeugverkehr zur Verfügung stehe, bestehe jedoch Handlungsbedarf zur Verkehrsberuhigung, denn dieser bringe Luft- und Lärmbelastung sowie Gefährdungen für die schwächeren Verkehrsteilnehmenden und beanspruche viel Raum in den engen Strassen und Gassen der Innenstadt. Zu diesem Zweck seien die autofreien Bereiche zu erweitern, um zusammenhängende Fussgängerzonen zu schaffen, in denen neben der Anlieferung nur noch Fahrzeuge mit Sonderbewilligungen verkehren dürfen (vgl. auch Bericht 05.0865.02 der Umwelt-, Verkehrs- und Energiekommission des Grossen Rates zum Ratschlag 05.0865.01 vom 5. März 2008). Im Gegensatz zum vorherig verbreitet geltenden ‚Zubringerdienst‘ sollen insbesondere Personentransporte und -abholdienste, mit Ausnahme vom öffentlichen Verkehr und von Taxis, denen eine Sonderstellung einzuräumen sei, nicht mehr zugelassen werden.“

„Das Fahrverbot für Motorfahrzeuge im Kern der Basler Innenstadt mit seinen restriktiven Ausnahmeregelungen hat demgemäss das Ziel, eine Innenstadt ohne die störenden Einflüsse des motorisierten Verkehrs mit attraktiven Fussgängerzonen und -achsen zu schaffen, Luft- und Lärmbelastung zu vermindern sowie Gefährdungen für die schwächeren Verkehrsteilnehmenden zu verringern, und damit die Aufenthalts- und Lebensqualität von Anwohnerinnen und Anwohnern zu steigern und Besucherinnen und Besucher anzuziehen. Ein solcher Zweck liegt im öffentlichen Interesse (vgl. ZBl 77/1976 S. 171, 172) und ist durch Art. 3 Abs. 4 SVG gedeckt.“

5.2

Die Rekurrentin bringt zur Thematik des öffentlichen Interesses nichts vor, was die Vorinstanz nicht schon zutreffend abgehandelt hätte; darauf ist abzustellen. Entgegen der Auffassung der Rekurrentin handelt es sich dabei nicht um diffuse, sondern konkrete Interessen, und sie sind zulässig. Verkehrssicherheit und Umweltschutz sind polizeiliche Schutzgüter. Die übrigen Vorbringen der Rekurrentin (Konkurrenzsituation der wenigen Limousinenservices gegenüber 480 Taxis, restriktive Ausnahmebestimmungen, Grundsatzkonformität) gehören nicht unter diesen Titel und wurden entweder vorstehend bereits behandelt, oder sie werden weiter hinten zu behandeln sein.

6.

Damit ist die Verhältnismässigkeit zu prüfen.

6.1

Die staatliche Massnahme muss zunächst geeignet sein, um den im öffentlichen Interesse verfolgten Zweck herbeizuführen. Die Vorinstanz führt zutreffend aus, dass das Fahrverbot und die restriktiven Ausnahmebestimmungen zu einer Verkehrsentlastung in der Innenstadt führen und im Einklang mit dem „Neuen Verkehrskonzept Innenstadt“ stehen. Damit wird die Attraktivität der Innenstadt – insbesondere für Fussgängerinnen und Fussgänger – gesteigert. Damit ist das angestrebte Ziel durch Art. 3 Abs. 4 SVG grundsätzlich gedeckt, und das eingesetzte Mittel ist geeignet, den Zweck zu erfüllen. Entgegen der Auffassung der Rekurrentin handelt es sich um ein generelles Fahrverbot, das für alle gilt, nicht nur für Limousinenservices, aber eben auch für diese. Ausnahmen davon sind nur wenige vorgesehen, und sie sind restriktiv auszulegen. Damit wird die Anzahl Fahrten in der Innenstadt sehr wohl reduziert, ist doch nicht davon auszugehen, dass sämtliche Premiumgäste der Rekurrentin, welche ihre Limousine am Rand der Kernzone verlassen, für die wenigen Meter bis zum Ziel noch in ein Taxi steigen werden. Vielmehr werden sie wohl meist zu Fuss oder per Tram an ihr Ziel gelangen und dabei selber die Motorfahrzeugfreiheit der Basler Innenstadt geniessen können.

6.2

Aus letzterer Überlegung ergibt sich auch die Erforderlichkeit der Massnahme, gilt es doch im Sinne der Zielsetzung, grundsätzlich so wenig wie möglich und nur die allernotwendigsten Ausnahmen vom generellen Fahrverbot zuzulassen, so etwa für den Güterumschlag von 05.00 - 11.00 Uhr oder für Behinderte und Marktfahrer sowie auf Einladung der Staatskanzlei. Diese vorgesehenen, restriktiv handzuhabenden Ausnahmen sind aber entgegen der Auffassung der Rekurrentin mit ihrer eigenen Situation gerade nicht vergleichbar. Wie die Vorinstanz darüber hinaus mit Blick auf den Binnenmarkt richtig bemerkt, müssten bei allfälliger Zulassung von Limousinenservices nicht nur die in Basel ansässigen, laut den Ausführungen der Rekurrentin „an zwei Händen abzuzählenden“ Betriebe zugelassen werden, sondern auch alle anderen in der Schweiz, die solche Dienstleistungen anbieten. Eingedenk der in den bilateralen Verträgen verankerten Dienstleistungsfreiheit müsste dies überdies auch für ausländische, möglicherweise auch günstiger arbeitende Limousinenservices gelten. Solches liesse eine Vielzahl von Fahrten in die Innenstadt befürchten und liefe dem Ziel der Motorfahrzeugfreiheit diametral zuwider. Dem liesse sich auch mit einem von der Rekurrentin vorgeschlagenen Akkreditierungssystem nicht wirksam begegnen, wären doch hiesige und auswärtige Unternehmen nach den Grundsätzen des Binnenmarkts und der in den bilateralen Verträgen verankerten Dienstleistungsfreiheit gleich zu behandeln. Zeitlich und sachlich beschränkte Ausnahmen, wie etwa für die „Baselworld“ oder die „ART Basel“, fallen ebenfalls ausser Betracht, ist doch gerade während solchen Messen nicht nur die Nachfrage nach Limousinenservices hoch, sondern es besteht eben gerade dann ein noch weiter gesteigertes öffentliches Interesse an der Motorfahrzeugfreiheit zwecks Steigerung der Attraktivität der Innenstadt. Die Massnahme erweist sich damit als erforderlich.

6.3

Der Eingriff soll schliesslich zumutbar sein. Abzuwägen ist die Verhältnismässigkeit von Eingriffszweck und Eingriffswirkung, mithin also das öffentliche und das private Interesse.

6.3.1

Die Vorinstanz schliesst auf Zumutbarkeit: „Wie bereits [...] erwähnt, ist der Rekurrentin die Zufahrt zu Flughafen, Messegelände und Steinenberg sowie die Hotelzufahrt mit Hotelgästen jederzeit möglich. Damit dürfte sie den grössten Teil der Bedürfnisse ihrer Kundschaft bereits abdecken können. Soweit sie die Kunden bisher mit ihren Limousinen direkt vor Restaurants oder Ladengeschäfte herangeführt hat, mag die neue Verkehrsregelung zu einer gewissen Einschränkung führen. Für diese Kunden stellt es jedoch keine unzumutbare Belastung dar, wenn sie wenige hundert Meter zu Fuss gehen müssen. Die Distanzen in der Basler Innenstadt sind nicht derart gross. So beträgt die zu Fuss zurückzulegende Strecke von der Spiegelgasse (die nächstgelegene Strasse, wo Motorfahrzeuge zugelassen sind) zum von der Rekurrentin genannten Kaufhaus ‚ “Globus“ nur 150 Meter, von der Spiegelgasse zum Restaurant „Safran Zunft“ 260 Meter, von der Spiegelgasse zum Restaurant „Schlüsselzunft“ 350 Meter, vom Leonhardsgraben zur Brasserie „au violon“ 100 Meter und von der Ecke St. Alban-Graben/Rittergasse zum Restaurant „Rollerhof“ 400 Meter. Unter diesen Umständen dürften für die Rekurrentin keine nennenswerten Einbussen zu erwarten sein, zumal auch andere Limousinenservices der gleichen Einschränkung unterworfen sind. Personen mit Gehschwierigkeiten können zudem auch weiterhin direkt vor Restaurants oder Ladengeschäfte gefahren werden (§ 9 Abs. 1 Zufahrtsverordnung).“

6.3.2

Die Rekurrentin wirft diesbezüglich keine Fragen auf, welche die Vorinstanz nicht schon zutreffend beantwortet hätte; darauf ist abzustellen. Entgegen der Auffassung der Rekurrentin erscheint es zumutbar, gerade auch den Premiumgästen am Rand der Kernzone zu empfehlen, die schöne Basler Altstadt und auch deren Motorfahrzeugfreiheit beim kurzen Spaziergang von höchstens 10 Minuten bis zum anvisierten Ziel zu geniessen oder allenfalls ein Tram oder Taxi zu nehmen – so wie alle anderen Besucher der Innenstadt auch. Ausserhalb der Kernzone steht den Premiumgästen der Rekurrentin ihr Limousinenservice mitsamt allen Exklusivitäten ja dann wieder uneingeschränkt zur Verfügung. Die Massnahme erscheint somit als verhältnismässig.

6.4

Damit ist zu prüfen, ob die Zufahrtsberechtigung für Taxis gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrenten respektive Gewerbegenossen verstösst.

6.4.1

Nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrenten sind gemäss BGE 125 I 431 E. 4 Massnahmen verboten, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren bzw. nicht wettbewerbsneutral sind (BGE 123 II 16 E. 10 S. 35, 385 E. 11 S. 401; BGE 121 I 129 E. 3b S. 132 m.w.H.), namentlich wenn sie bezwecken, in den Wettbewerb einzugreifen, um einzelne Konkurrenten oder Konkurrentengruppen gegenüber anderen zu bevorzugen oder zu benachteiligen (BGE 121 I 129 E. 3d S. 135). Als direkte Konkurrenten gelten Angehörige der gleichen Branche, die sich mit dem gleichen Angebot an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen. Die Gleichbehandlung der Konkurrenten geht weiter als das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot: Sie gewährt einen Schutz vor staatlichen Ungleichbehandlungen, die zwar auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruhen mögen, gleichzeitig aber, ohne in der Hauptstossrichtung wirtschaftspolitisch motiviert zu sein, einzelne Konkurrenten namentlich durch unterschiedliche Belastungen oder staatlich geregelten Marktzugang bzw. -ausschluss begünstigen oder benachteiligen (BGE 121 I 129 E. 3d S. 135). Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrenten ist selbst dann zu beachten, wenn zulässigerweise wirtschaftspolitische Massnahmen getroffen werden (BGE 121 I 129 E. 3c S. 132). Er gilt aber nicht absolut und schliesst gewisse Differenzierungen etwa aus Gründen des Umweltschutzes oder der Kulturpolitik nicht aus. Vermögen in diesem Rahmen haltbare öffentliche Interessen und Anliegen eine Abweichung vom Gebot der Gleichbehandlung in Grenzen zu rechtfertigen, muss eine entsprechend begründete Ungleichbehandlung doch verhältnismässig sein; zudem darf sie das Gleichbehandlungsgebot nicht geradezu seiner Substanz entleeren (BGE 121 I 279 E. 6c/bb S. 288). Zu vermeiden sind spürbare Wettbewerbsverzerrungen, was eine Abwägung der widerstreitenden Interessen voraussetzt (BGE 125 II 129 E. 10b S. 150 mit Hinweisen).

6.4.2

Die Rekurrentin bezeichnet es als geschäftsschädigend, dass sie ihren Kunden erklären müsse, zu Fuss zu gehen, während ein Taxi vorbeibrause. Der Limousinenservice werde damit ausgehöhlt und in Frage gestellt. Der Limousinenservice sei ein ganzheitlicher Service. Die wenigen Limousinenservices seien seit Jahren auf dem Markt etabliert und böten gewerbsmässig Personentransporte und Bestellfahrten für Premiumgäste an. Nicht in die Innenstadt fahren zu dürfen, beraube die Rekurrentin ihrer zentralsten und bedeutendsten Fahrziele, etwa für Hochzeiten und Galadiners. Auch Limousinenservices stellten die Feinverteilung sicher und seien telefonisch bestellbar. Sie stünden allen Kunden offen und befriedigten dasselbe Bedürfnis der Kunden, von A nach B zu gelangen. Das Konkurrenzverhältnis ergebe sich beispielhaft bei Hochzeitspaaren, die nun nur noch per Taxi zum Standesamt gelangen könnten, was den Taxis neu Monopolstellung in diesem Segment zuweise. Verschiedene Taxibetriebe böten mit denselben Fahrzeugen auch Limousinenservices an, dabei werde einfach die Taxibeschilderung entfernt. Die Rekurrentin wirft weiter die Frage auf, weshalb sich die Staatskanzlei nicht auch der Taxis bediene. Der Gleichbehandlungsgrundsatz sei verletzt, desgleichen § 38 NöRG, der eine Gleichbehandlung aller geeigneten Interessenten verlange. Den Limousinenservices werde ein Marktsegment weggenommen und den Taxibetreibern zugeschanzt. Dies sei willkürlich und verstosse gegen Treu und Glauben.

6.4.3

Die Vorinstanz führt dazu folgendes aus: „Rechtliche Basis des kantonalen Taxiwesens bildet das Taxigesetz sowie die Taxiverordnung. Nach § 4 Taxigesetz bedarf der Betrieb von Taxis auf dem Gebiet des Kantons Basel-Stadt einer Taxihalterbewilligung der zuständigen Behörde. Taxis stehen dem öffentlichen Verkehr nahe. Anders als die übrigen Fahrdienste tragen Taxis aufgrund ihrer permanenten, spontanen Verfügbarkeit (vgl. § 7 Abs. 1 lit. a Taxigesetz) zur Sicherstellung einer geordneten Versorgung der Gesamtbevölkerung mit Fahrdienstleistungen bei und erweisen sich unter Umständen als unabdingbares (Anschluss-)Transportmittel, wo der öffentliche Verkehr keine Abdeckung gewährleistet (z.B. in der Nacht oder in gewissen Quartieren). Dieser Umstand ist in der Verkehrsplanung sowie bei verkehrspolizeilichen Anordnungen zu berücksichtigen (vgl. ausdrücklich § 1 Abs. 2 Taxigesetz). Ähnlich wie Busse und Trams an Haltestellen des öffentlichen Verkehrs stehen Taxis ihren Kunden gewöhnlich an Standplätzen zur Verfügung oder nehmen Kunden spontan auf Begehren hin auf (z.B. durch Handzeichen). Im Unterschied zur Tätigkeit eines Limousinenservices hat der Kunde in der Regel kein Interesse, das Taxi nach seinen eigenen Kundenbedürfnissen auszuwählen, sondern wählt das erst-beste. Taxibetriebe unterliegen der Transportpflicht (§ 16 Taxiverordnung) und sind an Höchstpreise (§ 16 Taxigesetz; vgl. Taxitarifordnung (SG 563.280]) gebunden. Ihre Fahrzeuge haben verschiedenen Anforderungen zu genügen, beispielsweise in Sachen Beschriftung und Ausrüstung. Demgegenüber haben andere Fahrservices wie Limousinenservices zwar dieselben bundesrechtlichen Vorgaben für den gewerbsmässigen Personentransport zu erfüllen, unterstehen jedoch nicht dem kantonalen Taxigesetz und seinen Vorschriften. Sie unterscheiden sich von einem Taxi denn auch bereits rein äusserlich, aber auch Service und Bestellvorgang sind in der Regel anders als beim Taxi. Limousinenservices führen keine spontanen, sondern ausschliesslich bestellte Fahrten aus, können im Rahmen der Vertragsfreiheit Kunden ablehnen und sind in der Preisgestaltung für ihre Dienstleistungen grundsätzlich frei. Wie die Rekurrentin selbst schreibt, richten sie sich mit ihrem Angebot in erster Linie an ein (zahlungskräftiges) Publikum (‚Premiumgäste‘), das neben der blossen Beförderung zusätzlichen Komfort und exklusive Annehmlichkeiten erwartet, die über die gewöhnliche Transportdienstleistung hinausgehen. Jemand, der diese Vorzüge wünscht, wird mit aller Wahrscheinlichkeit nicht ohne weiteres ein herkömmliches Taxi nutzen. Limousinenservices richten sich folglich nicht mit den gleichen Angeboten an dasselbe Publikum wie Taxibetriebe. Es handelt sich somit nicht um direkte Konkurrenten (so auch Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich AN.2013.00002 vom 5. September 2013 E. 5.4.2). Daran ändert auch nichts, dass – wie die Rekurrentin behauptet – Taxibetriebe regelmässig mit denselben Fahrzeugen Limousinenservice anbieten und zu diesem Zweck einfach die Taxi-Beschilderung entfernen. Wird die Taxilampe entfernt, gilt das entsprechende Fahrzeug nicht mehr als Taxi (vgl. § 22 Taxiverordnung) und kann so auch nicht mehr die Kernzone der Innenstadt befahren. Unter diesen Umständen stellt die Ausnahmeregelung zugunsten von Taxibetrieben in § 2 Abs. 1 lit. c Zufahrtsverordnung keinen Verstoss gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrenten dar. Aus dem Gesagten folgt auch, dass für die vorliegende rechtliche Unterscheidung zwischen Taxibetrieben und übrigen Fahrdiensten vernünftige Gründe bestehen, weshalb auch das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 BV) nicht verletzt ist.“

6.4.4

Auf diese zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz ist abzustellen. Die Vorinstanz unterstreicht richtigerweise die Nähe des stark regulierten Taxiwesens zum öffentlichen Verkehr, während Limousinenservices eher der Charakter eines permanent zur Verfügung stehenden, luxuriösen Privatfahrzeugs mit Chauffeur zukommt. Dass der Verordnungsgeber genau hier die Grenze zieht, entspricht dem mit der Regulierung verfolgten Interesse einer möglichst weitgehenden Motorfahrzeugfreiheit der Innenstadt zugunsten der Fussgänger. Dass sowohl Taxis als auch Limousinenservices dazu dienen, von A nach B zu gelangen, wie die Rekurrentin argumentiert, ist demgegenüber eine allzu stark verallgemeinernde Optik, wären doch gestützt auf diese Sichtweise wiederum sämtliche Motorfahrzeuge zuzulassen oder, wie das JSD zutreffend einwendet, jede Person mit Führerausweis für den berufsmässigen Personentransport; oder selbst dann, wenn der Replik der Rekurrentin gefolgt würde, jedes gewerblich eingelöste Fahrzeug, was den öffentlichen Interessen und der Zielrichtung der Zufahrtsverordnung ebenfalls zuwiderliefe. Dass Limousinenservices und Taxis nicht in direkter Konkurrenz stehen, ergibt sich im Übrigen bereits daraus, dass die Rekurrentin kein Taxibetrieb ist und offenbar auch keiner sein will, steht es ihr doch frei, sich als solcher registrieren zu lassen – um dann die Innenstadt ebenfalls befahren zu dürfen. Entgegen der Auffassung der Rekurrentin entspricht es denn auch durchaus den im öffentlichen Interesse verfolgten Zielen der Zufahrtsverordnung, dass etwa auch Hochzeitspaare die mit exklusiven Annehmlichkeiten versehene Limousine beim Kunstmuseum verlassen und bis zum Standesamt die wenigen Meter durch die Rittergasse nicht befahren, sondern beschreiten. Gerade die mit aufwändiger Pflästerung und damit notabene auch baulich als Fussgängerzone sorgfältig neu gestaltete Rittergasse, die von historischen Repäsentationsbauten gesäumt ist, eignet sich dafür optimal und dient notorischerweise regelmässig auch Touristen als Kulisse für Fotoshootings. Weiter dient die Zufahrt auf Einladung der Staatskanzlei hoheitlichen Zwecken und ist mit der Situation der Rekurrentin nicht vergleichbar; sollte die Rekurrentin von der Staatskanzlei angefragt werden, so wird eben auch sie die Berechtigung haben, in die Innenstadt zu fahren. Aus dem Ganzen ergibt sich, dass vorliegend keine Konkurrenzsituation vorliegt und der Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrenten ebensowenig verletzt ist wie das Willkürverbot, das rechtliche Gehör oder der Grundsatz von Treu und Glauben. Der leichte Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Rekurrentin liegt in den örtlichen Verhältnissen begründet. Schliesslich ist anzumerken, dass der von der Rekurrentin ins Feld geführte § 38 NöRG auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar ist, da sich das NöRG, wie bereits ausgeführt, in der Zufahrtsverordnung nicht hinsichtlich der Zufahrtsberechtigungen konkretisiert, sondern hinsichtlich des allgemeinen Parkverbots, und die Rekurrentin mit ihrem Rekurs keine Parkberechtigung anstrebt, sondern eine Zufahrtsberechtigung (Rekurs S. 20).

7.

Zusammenfassend ist der Rekurs abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Rekurrentin dessen Kosten zu tragen.