zusätzliche Unterstützung für die Schulung

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung des vorliegenden Rekurses gemäss § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100) sowie gestützt auf die Rekursüberweisung vom 3. Januar 2017 durch den Regierungsrat nach § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) zuständig. Gemäss § 88 Abs. 2 in Verbindung mit § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes (GOG, SG 154.100) ist das Dreiergericht zum Entscheid berufen. Die Rekurrenten sind als unterhaltspflichtige Eltern des betroffenen Schülers und als Adressaten des angefochtenen Entscheids unmittelbar berührt und haben damit ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Abänderung (vgl. BGer 2C_446/2010 vom 16. September 2010 E. 1.2). Deshalb sind sie gemäss § 13 VRPG zum Rekurs legitimiert.

1.2

Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG und umfasst namentlich die richtige Feststellung des Sachverhalts, die richtige Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen sowie den willkürfreien Gebrauch des Ermessens durch die Verwaltung.

1.3

Die Vorinstanz liess im angefochtenen Entscheid offen, ob die Übernahme der Kosten der Privatschule für die Zeit vom 1. Januar 2015 bis 1. Juli 2016 (Teil des Schuljahrs 2014/2015 und Schuljahr 2015/2016) Streitgegenstand ist (vgl. Entscheid vom 29. September 2016 E. 1.2-1.7), und prüfte in der Sache, ob die Kosten für diese Zeit zu übernehmen sind (vgl. Entscheid vom 29. September 2016 E. 2-6). Dementsprechend wies sie den Rekurs ab, soweit darauf einzutreten sei. Die Rekurrenten machen geltend, auch die Kostenübernahme für die Zeit vom 1. Januar 2015 bis 1. Juli 2016 sei Streitgegenstand (vgl. Rekursbegründung vom 19. Dezember 2016 Ziff. 3). Am 27. Oktober 2015 beantragte die Leitung der J____ für C____ eine verstärkte Massnahme. In diesem Antrag wurde erwähnt, dass C____ die Privatschule seit dem 1. Januar 2015 besuche. Damit war klar, dass die Kostenübernahme ab diesem Zeitpunkt zur Diskussion steht. Am 9. Mai 2016 verfügte der Leiter Volksschulen, dass die Kosten für die Privatschule von C____ nicht übernommen werden können. Eine Einschränkung des von diesem Entscheid betroffenen Zeitraums ist der Verfügung nicht zu entnehmen. Somit ist auch die Übernahme der Kosten der Privatschule für die Zeit vom 1. Januar 2015 bis 1. Juli 2016 Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung und damit möglicher Streitgegenstand des verwaltungsinternen und verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens. Die Fragen, ob die verstärkte Massnahme entgegen der in § 14 Abs. 1 der Verordnung über die Schulung und Förderung von Schülerinnen und Schülern mit besonderem Bildungsbedarf (Sonderpädagogikverordnung; SPV; SG 412.750) statuierten Regel bereits auf einen Zeitpunkt vor dem Beginn des neuen Schuljahrs hätte angeordnet werden müssen und ob die Kosten einer Privatschule rückwirkend übernommen werden können, betreffen nicht den Streitgegenstand, sondern die materielle Beurteilung. Gemäss den vorstehenden Erwägungen ist auf den Rekurs einzutreten. Dies entspricht auch der Auffassung der Vorinstanz. Für den Fall, dass die Kostenübernahme für die Zeit nach dem 30. Juni 2017 nicht mehr Streitgegenstand bildet, hat diese in der Verhandlung ausdrücklich keinen Nichteintretensentscheid, sondern die Abweisung des Rekurses beantragt (Verhandlungsprotokoll vom 1. September 2017, S. 16). Die Zuteilung einer verstärkten Massnahme über den 30. Juni 2017 hinaus ist aufgrund des teilweisen Rückzugs des Rekurses vom 5. Juli 2017 nicht mehr Gegenstand des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens. Ob auf den Rekurs insoweit einzutreten gewesen wäre, kann deshalb offenbleiben.

2.

2.1

Gemäss Art. 19 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) ist der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht gewährleistet. Gemäss Art. 62 Abs. 2 BV sorgen die Kantone für einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offen steht und an öffentlichen Schulen unentgeltlich ist. Der Unterricht muss für den Einzelnen angemessen und geeignet sein sowie genügen, um die Schüler angemessen auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten (BGer 2C_528/2012 vom 2. November 2012 E. 2.1). Gemäss Art. 62 Abs. 3 BV sorgen die Kantone für eine ausreichende Sonderschulung aller behinderten Kinder und Jugendlichen bis längstens zum vollendeten 20. Altersjahr. Der verfassungsrechtliche Anspruch umfasst nur ein angemessenes, erfahrungsgemäss ausreichendes Bildungsangebot an öffentlichen Schulen. Ein darüber hinausgehendes Mass an individueller Betreuung, das theoretisch immer möglich wäre, kann mit Rücksicht auf das staatliche Leistungsvermögen nicht gefordert werden. Der verfassungsmässige Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht ist auch bei behinderten Kindern nicht gleichbedeutend mit dem Anspruch auf die optimale bzw. geeignetste Schulung eines Kindes (BGE 138 I 162 E. 3.2 S. 165; BGer 2C_528/2012 vom 2. November 2012 E. 2.1). Für den Fall, dass an öffentlichen Schulen ein ausreichender Unterricht geboten wird, ergibt sich aus der Bundesverfassung kein Anspruch auf staatliche (Mit-)Finanzierung des privaten Grundschulunterrichts (vgl. BGer 2C_686/2012 vom 13. Juni 2013 E. 3.1.5; VGE VD.2015.94 vom 11. Mai 2016 E. 3.1). Wenn dem betreffenden Schulkind aufgrund schwerwiegender individueller Probleme der ausreichende Grundschulunterricht an keiner öffentlichen Schule gewährt werden kann, kann sich aus Art. 19 BV ein Anspruch auf Übernahme des Schulgeldes einer spezialisierten privaten Bildungseinrichtung durch den Staat ergeben (vgl. Ehrenzeller, in: St. Galler Kommentar, 3. Auflage, Zürich 2014, Art. 62 N 32).

Gemäss Art. 20 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (Behindertengleichstellungsgesetz, BehiG; SR 151.3) sorgen die Kantone dafür, dass behinderte Kinder und Jugendliche eine Grundschulung erhalten, die ihren besonderen Bedürfnissen angepasst ist. Art. 20 BehiG konkretisiert die Grundsätze von Art. 19 und Art. 62 Abs. 3 BV (BGE 138 I 162 E. 3.1 S. 165; BGer 2C_528/2012 vom 2. November 2012 E. 2.1; VGE VD.2015.94 vom 11. Mai 2016 E. 3.2), verschafft aber behinderten Kindern und Jugendlichen keinen weitergehenden Anspruch (VGE VD.2015.94 vom 11. Mai 2016 E. 3.2).

Gemäss § 64 Abs. 1 des Schulgesetzes (SchulG; SG 410.100) haben Kinder und Jugendliche mit besonderem Bildungsbedarf in der Volksschule Anspruch auf verstärkte Massnahmen, wenn sich die Förderangebote gemäss § 63b SchulG als ungenügend erweisen. Diese besondere Förderung erfolgt integrativ im Rahmen der Regelschule. In begründeten Fällen kann sie auch in sonderschulischen Spezialangeboten der Volksschule, in Sonderschulen mit kantonalem Auftrag, in Privatschulen oder in anderer Weise erfolgen. Gemäss § 11 Abs. 2 SPV ist eine separative Schulung zulässig, wenn es für das Kindeswohl nötig ist oder wenn die Tragfähigkeit der Regelschule überfordert ist. Auch aus diesen Bestimmungen ergeben sich keine weitergehenden Ansprüche.

Gemäss Art. 3 Abs. 1 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes (KRK; SR 0.107) ist das Wohl des Kindes bei allen Massnahmen, die Kinder betreffen, ein Gesichtspunkt, der vorrangig zu berücksichtigen ist. Diese Bestimmung ermöglicht lediglich die vorrangige, nicht aber die ausschlaggebende bzw. ausschliessliche Massgeblichkeit des Kindeswohls. Vielmehr sind andere Interessen, insbesondere des Staates, mitzuberücksichtigen (BGE 136 I 297 E. 8.2 S. 308).

2.2

2.2.1

Gemäss der zusammenfassenden Beurteilung im Bericht des Schulpsychologischen Dienstes zum Standardisierten Abklärungsverfahren (SAV) aus dem Frühjahr 2016 erfordert die Krankheit von C____ einen sorgfältigen Umgang mit dem Jungen, eine aufmerksame Begleitung durch Heilpädagogik, und ggf. Unterstützung durch Sozialpädagogik, um rasches und kompetentes Intervenieren in sozial kritischen Situationen zu gewährleisten. Es sei darauf zu achten, dass es nicht zu Ausgrenzungen komme und C____ in eine Aussenseiterrolle gerate. Mit seinen guten kognitiven Möglichkeiten sollte C____ ansprechende schulische Leistungen erzielen können. Dass diesen Anforderungen in einer Regelklasse einer öffentlichen Schule mit zusätzlichen oder anderen verstärkten Massnahmen (integrative Schulung) oder einem sonderschulischen Spezialangebot der Volksschule (separative Schulung) nicht hinreichend Rechnung getragen werden könnte, kann der Beurteilung des Schulpsychologischen Dienstes nicht entnommen werden. Dort wird vielmehr festgehalten, wie sich ein schulischer Wechsel des seit Januar 2015 in der J____ geschulten C____ auf dessen Befindlichkeit auswirken könnte, sei aus fachlicher Sicht sehr schwierig einzuschätzen. Auch dem Bericht des Schulpsychologischen Dienstes zum SAV aus dem Frühjahr 2017 kann nicht entnommen werden, dass der Förderbedarf von C____ in einer Regelklasse einer öffentlichen Schule mit verstärkten Massnahmen (integrative Schulung) nicht gedeckt werden kann. In diesem Bericht werden zwar als aktueller Förderort die J____ erwähnt und als Massnahmen am Hauptförderort Begleitung durch Heilpädagogik und Logopädie in einem überschaubaren, fürsorglichen schulischen Rahmen empfohlen. Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass eine Schulung von C____ in der J____ erforderlich wäre. Gemäss dem Zusatzblatt zum SAV vom 6./13. April 2017 wurden den Rekurrenten als Förderorte nur die Integrative Schulung in einer Regelklasse mit Unterstützung durch Schulische Heilpädagogik und Assistenz vorgestellt. Daraus ist zu schliessen, dass eine solche aus Sicht des Schulpsychologischen Dienstes für C____ geeignet wäre.

2.2.2

Gemäss der ärztlichen Stellungnahme von Prof. Dr. med. D____, Leitender Arzt […], Universitäts-Kinderspital beider Basel, vom 20. Mai 2015 (Rekursbeilage 4) haben die Teilleistungsstörungen von C____ „in den letzten Jahren offensichtlich dazu geführt, dass er als ‚schwaches Mitglied der Gemeinschaft‘ einer Reihe von Mobbing-Situationen im Schulrahmen ausgesetzt war, die sekundär zu einer deutlichen Beeinträchtigung der psychischen Gesundheit geführt haben. Die Versuche der Schule seine Sozialisation durch heilpädagogische Massnahmen zu unterstützen, haben offenbar nicht den gewünschten Effekt gehabt, sodass C____ zunehmend unter psychische[n] Druck geraten ist, ein regressives Verhalten aufgewiesen hat und seine psychische Gesundheit wesentlich bedroht respektive beeinträchtigt war. In dieser Situation ist kinderneurologischerseits die Beschulung in einem speziellen Rahmen als Bedarf anzumelden. Die Beschulungssituation erfordert eine Beschulung im Rahmen eines kleineren Klassenverbandes, das Angebot einer individualisierenden und vor allem auch emotional akzeptierenden Beschulung, die Schaffung eines sicheren sozialen Umfeldes indem C____ seine normalen kognitiven Fähigkeiten realisieren kann und eines Umfeldes indem auch auf seine krankheitsbedingten Teilleistungsdefizite adäquat eingegangen werden kann.“ … Seitdem C____ die J____ besucht, „hat er sich psychisch deutlich stabilisiert, sodass die Voraussetzungen optimal gegeben sind, dass er damit eine emotionale und gesunde Entwicklung durchlaufen kann und sein kognitives Potential im Rahmen der schulischen Ausbildung realisieren kann. Wir möchten hiermit aus den oben genannten Gründen den Antrag der Eltern auf Kostenübernahme der Schulkosten seitens des Kantons unterstützen, da offensichtlich eine Beschulung im Rahmen auch des vom Kanton angebotenen integrativen Models nicht hat dazu führen können, dass die besonderen Bedürfnisse von C____ adäquat berücksichtigt werden konnten.“

Aus dieser Stellungnahme ergibt sich zwar, dass die Schulung im G____-schulhaus mit verstärkten Massnahmen in der bestehenden Form die psychische Gesundheit von C____ beeinträchtigt hat und damit für ihn nicht angemessen gewesen ist. Hingegen kann der Stellungnahme nicht entnommen werden, dass eine angemessene und geeignete Schulung von C____ in einer Regelklasse einer öffentlichen Schule mit zusätzlichen oder anderen verstärkten Massnahmen (integrative Schulung) oder einem sonderschulischen Spezialangebot der Volksschule (separative Schulung) nicht möglich und zumutbar gewesen wäre. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass der Antrag der Rekurrenten auf einen Wechsel ins I____schulhaus per Anfang 2015 gutgeheissen wurde (vgl. Rekursbeilage 15), auch wenn die Eltern bzw. Rekurrenten an der Verhandlung vor Verwaltungsgericht aussagten, dass sie lange im Unklaren gelassen worden seien, ob ein Schulwechsel bewilligt würde (Verhandlungsprotokoll vom 1. September 2017, S. 7). Der Umstand allein, dass der Schnuppertag vom 16. Dezember 2014 in diesem Schulhaus nicht befriedigend verlief, genügt nicht zur Annahme, eine angemessene Schulung wäre dort oder einem weiteren Standort nicht möglich gewesen Die Auskunftsperson Frau […] hat an der Verhandlung vor Verwaltungsgericht dazu ausgesagt, dass sie in Bezug auf den Schnuppertag durchaus fachliche Kritik üben könnte; sie hätte aber erwartet, dass die Eltern ihr das sagen, weil sie ja auch vorher mit ihr in Kontakt gestanden seien. Sie hätte sich sehr bemüht, da noch einen nächsten Weg zu finden (Verhandlungsprotokoll vom 1. September 2017, S. 6).

Zudem zeigt die Verwendung der Worte offensichtlich und offenbar in der ärztlichen Stellungnahme von Prof. […], dass die Angaben zu den Gründen der psychischen Beeinträchtigungen nicht auf eigenen Feststellungen, sondern auf Annahmen oder Schilderungen der Rekurrenten beruhen. Schliesslich kann der Stellungnahme entnommen werden, dass die Beschulung in der J____ für C____ optimal ist. Einen Anspruch auf optimale Beschulung gibt es jedoch nicht.

2.2.3

Der ärztlichen Stellungnahme von Dr. med. E____, Kinder- und Jugendmedizin FMH, vom 9. September 2015 (Rekursbeilage 5) ist zu entnehmen, dass sich der Wechsel in die J____ auf die Gesundheit und das Wohlbefinden von C____ positiv ausgewirkt habe. Dass unzumutbare Belastungen mit geeigneten Massnahmen an einer öffentlichen Schule nicht hätten vermieden werden können, ergibt sich aus der Stellungnahme hingegen nicht. Zudem besteht zwischen der ärztlichen Stellungnahme von Dr. med. E____ vom 9. September 2015 und dem Bericht von lic. phil. F____ vom 6. Juni 2016 ein unauflöslicher Widerspruch. Gemäss jener befand sich C____ im Zeitpunkt der Stellungnahme insgesamt in einer „glücklichen und ausgeglichenen Lebensphase“. Gemäss diesem litt C____ im Zeitpunkt des Berichts noch immer an einer „depressiven Grundstimmung“.

2.2.4

Gemäss dem Bericht von lic. phil. F____, eidgenössisch anerkannte Psychotherapeutin, Fachpsychologin für Psychotherapie FSP, vom 6. Juni 2016 (Rekursbeilage 6) genügen das stark reduzierte Gesichtsfeld, der schwache Muskeltonus, die sprachliche Entwicklungsverzögerung und die sprachlichen Artikulationsschwierigkeiten von C____, „um in einer Regelklasse mit 20 und mehr SchülerInnen eine Negativspirale der Ausgrenzung in Gang zu setzen: C____ kann sich nicht wehren, fühlt sich seinen MitschülerInnen unterlegen, steht als Opfer für Schüler mit geringen sozialen Kompetenzen bevorzugt zur Verfügung.“ Die erwähnten krankheitsbedingten Faktoren erhöhen das Risiko der Ausgrenzung zweifellos. Dass sie in einer geeigneten Regelklasse mit verstärkten Massnahmen notwendigerweise zur Ausgrenzung von C____ führen, wird im Bericht aber nicht nachvollziehbar dargelegt und erscheint wenig wahrscheinlich. Gemäss dem Bericht von lic. phil. F____ bestätigten sich bei ihren Abklärungen auch noch eineinhalb Jahre nach dem Schulwechsel die depressive Grundstimmung und massive Ängste vor sozialen Kontakten mit Gleichaltrigen aufgrund der gemachten schlechten Erfahrungen. Der Umstand, dass die erwähnten Probleme auch noch eineinhalb Jahre nach dem Schulwechsel bestanden haben, deutet darauf hin, dass sie zumindest nicht ausschliesslich darauf zurückzuführen sind, dass die bisherige Schulung an der öffentlichen Schule für C____ nicht geeignet gewesen ist. Gemäss dem Bericht „ist eine erfolgreiche schulische und berufliche Bildung unabdingbar mit engmaschiger sozialer Betreuung und psychotherapeutischer Unterstützung gewährleistet. Zur engmaschigen sozialen Betreuung gehören eine stützende Begleitung seitens der Lehrer und Freizeitbetreuer an der Schule, kleine Lerngruppen, stark individualisierter Unterricht. Letzterer um zu gewährleisten, dass die intellektuellen Fähigkeiten von C____ optimal gefördert werden können“ (Rekursbeilage 6). Ein stark individualisierter Unterricht ist damit gemäss dem Bericht nur für eine optimale Förderung notwendig. Auf eine solche hat C____ aber keinen Anspruch. Insgesamt belegt auch der Bericht von lic. phil. F____ nicht, dass eine angemessene und geeignete Schulung von C____ in einer Regelklasse einer öffentlichen Schule mit zusätzlichen oder anderen verstärkten Massnahmen (integrative Schulung) oder einem sonderschulischen Spezialangebot der Volksschule (separative Schulung) nicht möglich und zumutbar gewesen wäre.

2.2.5

Die Vorinstanz hat die ärztliche Stellungnahme vom 20. Mai 2015, die ärztliche Stellungnahme vom 9. September 2015 und den Bericht vom 6. Juni 2016 berücksichtigt (Entscheid vom 29. September 2016 E. 6.1).

In der Begründung seiner Verfügung vom 24. Juni 2016 hielt der Leiter Volksschulen ausdrücklich fest, er erachte die Regelschule verbunden mit Förderangeboten an deren Standort nach wie vor für geeignet, C____ angemessen zu fördern. Eine verstärkte Massnahme für ein Schuljahr werde nur deshalb bewilligt, weil die positive Entwicklung von C____ mit einem Schulwechsel bereits im Sommer 2016 gefährdet werden könnte und C____ in diesem Fall die Schule innerhalb von zwei Jahren zwei Mal wechseln müsste, im Sommer 2016 von der J____ in eine öffentliche Primarschule und im Sommer 2017 von dieser in eine öffentliche Sekundarschule. Aus dieser Verfügung können die Rekurrenten deshalb für die früheren Schuljahre nichts zu ihren Gunsten ableiten.

2.3

Zusammenfassend ist davon auszugehen, dass eine angemessene und geeignete Schulung von C____ in einer Regelklasse einer öffentlichen Schule mit zusätzlichen oder anderen verstärkten Massnahmen (integrative Schulung) oder einem sonderschulischen Spezialangebot der Volksschule (separative Schulung) möglich und zumutbar gewesen wäre.

Schliesslich haben es die Rekurrenten selbst zu verantworten, dass die Frage der Eignung und Zumutbarkeit des Schulungs- und Förderangebots in der öffentlichen Schule für die Zeit vom 1. Januar 2015 bis 1. Juli 2016 nicht mehr abschliessend beurteilt werden kann. Indem die Rekurrenten am 1. Januar 2015 eigenmächtig einen Schulwechsel vornahmen und die J____ erst am 27. Oktober 2016 einen Antrag auf eine verstärkte Massnahme stellte, wurde die nur zeitnah mögliche abschliessende Beurteilung durch den schulpsychologischen Dienst, die Stabsstelle Zusätzliche Unterstützung und des Leiters Volksschulen verunmöglicht. Da die Rekurrenten nicht geltend machen, sie hätten die J____ erfolglos um eine frühere Antragstellung ersucht, haben sie sich deren verspätete Antragstellung anrechnen zu lassen. Im Übrigen beantragten auch die Rekurrenten erst am 14. Oktober 2015 und damit fast ein Jahr nach dem eigenmächtigen Schulwechsel erstmals eine rückwirkende Kostenübernahme.

3.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten den unterliegenden Rekurrenten aufzuerlegen und keine Parteientschädigung auszurichten (§ 30 Abs. 1 VPRG).