Antrag auf Erlass einer vorsorglichen Massnahme (BGer-Nr. 2C_891/2019 vom 11. Februar 2020)

1.

1.1

Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Justiz- und Sicherheitsdepartements vom 21. Mai 2019 sowie aus § 42 des Organisationsgesetzes (OG, SG 153.100) in Verbindung mit § 12 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG, SG 270.100). Zuständig zur Beurteilung des Rekurses ist das Dreiergericht (§ 92 Abs. 1 Ziff. 11 in Verbindung mit § 88 Abs. 2 des Gerichtsorganisationsgesetzes [GOG, SG 154.100]).

1.2

1.2.1

Anfechtungsobjekt des vorliegenden Verfahrens ist ein Zwischenentscheid, mit dem ein Gesuch um vorsorgliche Massnahmen teilweise abgewiesen worden ist. Zwischenentscheide sind gemäss § 10 Abs. 2 VRPG nur dann selbständig anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können. Dieser Nachteil muss rechtlicher und nicht nur tatsächlicher Natur sein (VGE VD.2018.57 vom 19. Juli 2018 E. 1.2.1, VD.2017.6 vom 6. Juni 2017 E. 1.1, VD.2016.186 und VD.2016.206 vom 12. Januar 2017 E. 2.1; Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 477, 484). Im Interesse der Rechtssicherheit ist eine grosszügige Bejahung von rechtlichen Nachteilen angezeigt (VGE VD.2018.57 vom 19. Juli 2018 E. 1.2.1, VD.2016.186 und VD.2016.206 vom 12. Januar 2017 E. 2.1, VD.2016.163 vom 26. August 2016 E. 1.2; Stamm, a.a.O., S. 485). Einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil rechtlicher Natur bewirken nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts insbesondere der Entzug oder die Verweigerung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsmittels (VGE VD.2018.57 vom 19. Juli 2018 E. 1.2.1, VD.2016.148 vom 24. Juli 2017 E. 1.2, VD.2016.176 vom 13. Oktober 2016 E. 1.1). In Konstellationen, in denen in der Hauptsache keine positive, sondern eine negative Verfügung angefochten wird, sodass sich nicht die Frage der aufschiebenden Wirkung, sondern diejenige der Anordnung einer vorsorglichen Massnahme stellt, ist nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts auch im Falle der Abweisung eines Gesuchs um Anordnung einer vorsorglichen Massnahme ein nicht wieder gutzumachender Nachteil rechtlicher Natur anzunehmen (VGE VD.2018.57 vom 19. Juli 2018 E. 1.2.1, VD.2016.148 vom 24. Juli 2017 E. 1.2, VD.2013.134 und VD.2013.137 vom 15. Januar 2014 E. 1.3). Die Wiederherstellung der aufschieben-den Wirkung bedeutet eine besondere Form einer vorsorglichen Massnahme (VGE VD.2018.57 vom 19. Juli 2018 E. 1.2.1, VD.2016.162 vom 12. August 2016 E. 2.1). Auch dies spricht für die Gleichbehandlung der Verweigerung vorsorglicher Massnahmen mit der Verweigerung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsmittels (VGE VD.2018.57 vom 19. Juli 2018 E. 1.2.1).

1.2.2

Mit der Verfügung des Staatsarchivs vom 29. März 2019 wurden die Gesuche vom 12. und vom 13. November 2018 um Herausgabe der Patientenakte und der Jugendpersonalakte abgewiesen. Damit ficht der Rekurrent in der Hauptsache eine negative Verfügung an. Mit dem angefochtenen Zwischenentscheid wurde ein Gesuch um vorsorgliche Massnahmen teilweise abgewiesen. Aus den vorstehenden Gründen ist unter diesen Umständen das Vorliegen eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils im Sinne von § 10 Abs. 2 VRPG als Prozessvoraussetzung im Umfang der Abweisung des Gesuchs ohne weiteres zu bejahen. Folglich kann der Zwischenentscheid vom 9. Mai 2019 mit Rekurs angefochten werden.

1.3

Der Rekurrent ist als Adressat des angefochtenen Entscheids von diesem unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Abänderung, weshalb er gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert ist. Auf den frist- und formgerecht erhobenen Rekurs ist somit bezüglich der Anträge 1, 2 und 5 einzutreten.

1.4

1.4.1

Streitgegenstand ist das im angefochtenen Verwaltungsakt geregelte oder zu regelnde Rechtsverhältnis, soweit es angefochten wird (VGE VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 2.1; Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungs-rechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 435 [nachfolgend Schwank, Handbuch], 444; Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2005 S. 277, 285). Der Streitgegenstand wird durch das Anfechtungsobjekt begrenzt. Der Streitgegenstand darf sich im Lauf des Rechtsmittelzugs nicht erweitern (VGE VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 2.1; Stamm, a.a.O., S. 505). Streitgegenstand des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens kann nur sein, was bereits Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahrens gewesen ist oder hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die Vorinstanzen weder entschieden haben noch hätten entscheiden müssen, sind vom Verwaltungsgericht nicht zu behandeln (VGE VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 2.1, VD.2016.60 vom 30. September 2016 E. 1.4). Soweit Sachanträge über die vor der letzten Verwaltungsinstanz gestellten Begehren hinausgehen, bleiben sie vom Verwaltungsgericht unberücksichtigt (§ 19 VRPG; VGE VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 2.1; Stamm, a.a.O., S. 505). Entsprechend tritt das Verwaltungsgericht auf erstmals bei ihm gestellte Anträge nicht ein (VGE VD.2017.17 vom 18. Mai 2017 E. 2.1; Stamm, a.a.O., S. 505).

1.4.2

Mit Antrag 4 seiner Rekursbegründung vom 16. Mai 2019 ersucht der Rekurrent – wie bereits in der Sachverhaltsdarstellung erwähnt – um Information, wie die Patientenakte und die Jugendpersonalakte aufbewahrt werden und ob sie kopiert worden sind sowie gegebenenfalls zu welchem Zweck wie viele Kopien erstellt worden sind sowie wo und wie diese aufbewahrt werden. Der Rekurrent hat weder im Verfahren vor dem Staatsarchiv noch im Rekursverfahren vor dem Präsidialdepartement einen entsprechenden Antrag gestellt und weder das Staatsarchiv noch das Präsidialdepartement haben über eine entsprechende Information entschieden. Folglich ist auf Antrag 4 nicht einzutreten.

1.5

In seiner Stellungnahme vom 5. Juli 2019 beantragt der Rekurrent, dass das Verwaltungsgericht einen Sprungrekurs zulasse und sogleich die Hauptsache beurteile. Sowohl gemäss § 46 Abs. 2 OG als auch § 16 Abs. 2 VRPG hat die Rekursbegründung Anträge, Angaben der Tatsachen und Beweismittel sowie kurze Rechtserörterungen zu enthalten (VGE VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2017.253 vom 18. Juni 2018 E. 1.2.2, VGE VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1). Versäumtes kann mit der Replik nicht mehr nachgeholt werden (VGE VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 2.1, VD.2016.221 vom 16. November 2017 E. 1.2.1, VD.2011.23 vom 22. März 2012 E. 3.3). Somit ist der erstmals in der Stellungnahme vom 5. Juli 2019 gestellte Antrag bereits aus prozessualen Gründen unzulässig und damit unbeachtlich. Er ist aber auch in der Sache unbegründet: Entgegen der Behauptung des Rekurrenten hat sich das Präsidialdepartement mit dem Zwischenentscheid vom 9. Mai 2019 in der Hauptsache nicht festgelegt und den diesbezüglichen Entscheid nicht vorweggenommen. In der Hauptsache hat das Präsidialdepartement zu entscheiden, ob das Staatsarchiv dem Rekurrenten die Patientenakte und die Jugendpersonalakte herauszugeben hat. Im Zwischenentscheid vom 9. Mai 2019 hat es nur entschieden, wer während des Rekursverfahrens Einsicht in die Akten nehmen darf, wobei es sich auf eine summarische Prüfung beschränkt hat (vgl. dazu Zwischenentscheid vom 9. Mai 2019 S. 1). Schliesslich sind die Voraussetzungen für einen Sprungrekurs derzeit offensichtlich nicht erfüllt. Beim Sprungrekurs wird ein Rekurs gegen einen Entscheid eines Departements vom Regierungsrat oder vom mit der Behandlung des Rekurses beauftragten Departement dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen (§ 42 OG; § 12 VRPG; VGE VD.2018.129 vom 5. November 2018 E. 1.1.2). Im vorliegenden Fall fehlt es an einem Entscheid des Präsidialdepartements in der Hauptsache, der dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen werden könnte.

1.6

Die Kognition des Verwaltungsgerichts bestimmt sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach hat das Gericht zu prüfen, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt, öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet oder von dem ihr zustehenden Ermessen einen unzulässigen Gebrauch gemacht hat. Hingegen ist das Verwaltungsgericht mangels einer entsprechenden gesetzlichen Vorschrift nicht befugt, über die Angemessenheit des angefochtenen Entscheids zu entscheiden und damit im Ergebnis sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen der Vorinstanz zu setzen (vgl. VGE VD.2017.229 vom 28. Dezember 2017 E. 1.5).

2.

2.1

Das OG sieht zwar lediglich für das Verfahren vor dem Regierungsrat die Möglichkeit der Anordnung anderer vorsorglicher Massnahmen als der aufschiebenden Wirkung vor. Die Anordnung anderer vorsorglicher Massnahmen ist indessen auch ohne ausdrückliche Regelung im gesamten Verwaltungsverfahren zulässig, weil vorsorgliche Massnahmen ihre Grundlage im materiellen Recht haben, dessen Durchsetzung sie sichern sollen (VGE VD.2018.57 vom 19. Juli 2018 E. 2.1, VD.2018.20 vom 19. März 2018 E. 4.1; Schwank, Handbuch, S. 458).

2.2

Der Erlass einer vorsorglichen Verfügung setzt zunächst Dringlichkeit voraus. Dies bedeutet, dass es sich als notwendig erweisen muss, die fragliche Vorkehr sofort zu treffen. Sodann muss der Verzicht auf eine vorsorgliche Verfügung für den Betroffenen einen nicht leicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken. Dafür kann ein tatsächliches, insbesondere wirtschaftliches, Interesse genügen. Erforderlich ist schliesslich, dass die Abwägung der verschiedenen Interessen den Ausschlag für den einstweiligen Rechtsschutz gibt und dieser verhältnismässig erscheint. Die Hauptsachenprognose kann dabei berücksichtigt werden, wenn sie eindeutig ist (VGE VD.2018.57 vom 19. Juli 2018 E. 2.1; vgl. auch BGE 130 II 149 E. 2.2 S. 155, 127 II 132 E. 3 S. 137 f.; VGE VD.2017.20 vom 19. März 2018 E. 4.1; Merkli, Vorsorgliche Massnahmen und die aufschiebende Wirkung bei Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiären Verfassungsbeschwerden, in: ZBl 2008, S. 416, 423; Schwank, Handbuch, S. 458 f.; Seiler, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage, Zürich 2016, Art. 56 N 27 f.). Mit dem Entscheid über die Anordnung vorsorglicher Massnahmen ist soweit möglich zu vermeiden, dass der durch den Endentscheid zu regelnde Zustand präjudiziert oder verunmöglicht wird (VGE VD.2018.57 vom 19. Juli 2018 E. 2.1; vgl. VGE VD.2016.148 vom 24. Juli 2017 E. 2.2, VD.2014.16 vom 2. Mai 2014 E. 2.2; Merkli, a.a.O., S. 423; Seiler, a.a.O., Art. 56 N 41; Stamm, a.a.O., S. 507 f.).

2.3

Der zuständigen Behörde steht beim Entscheid über die Anordnung vorsorglicher Massnahmen der Natur der Sache entsprechend ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Vorsorgliche Massnahmen ergehen aufgrund einer bloss provisorischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Die zuständige Behörde ist nicht gehalten, für ihren rein vorsorglichen Entscheid zeitraubende Abklärungen zu treffen, sondern sie kann sich mit einer summarischen Beurteilung der Situation aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Akten begnügen (BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 2.3.2; VGE VD.2018.57 vom 19. Juli 2018 E. 2.2, VD.2016.162 vom 12. August 2016 E. 2.1, VD.2015.16 vom 27. April 2015 E. 2.2; vgl. BGE 117 V 185 E. 2b S. 191; Merkli, a.a.O., S. 421, 423; Seiler, a.a.O., Art. 56 N 70). Die Voraussetzungen vorsorglicher Massnahmen sind im Antrag glaubhaft zu machen (VGE VD.2018.57 vom 19. Juli 2018 E. 2.2, VD.2017.141 vom 28. November 2017 E. 2.1; Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich 2013, N 568; Merkli, a.a.O., S. 420; Seiler, a.a.O., Art. 56 N 66). Glaubhaft gemacht ist eine Tatsache dann, wenn ihr Vorliegen wahrscheinlicher ist als das Gegenteil (VGE VD.2018.57 vom 19. Juli 2018 E. 2.2, VD.2017.141 vom 28. November 2017 E. 2.1; vgl. auch BVGer D-7782/2008 vom 9. September 2010 E. 3.2; Kiener/Rütsche/Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Auflage, Zürich 2015, N 729; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 482; Krauskopf/Emmenegger/Babey, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage, Zürich 2016, Art. 12 N 213).

3.

3.1

Das Staatsarchiv übergab die Patientenakte und die Jugendpersonalakte für die Dauer des Rekursverfahrens dem Präsidialdepartement (Stellungnahme des Staatsarchivs vom 29. April 2019). Aufgrund der Begründung des Zwischenentscheids vom 9. Mai 2019 ist davon auszugehen, dass das Präsidialdepartement die Patientenakte und die Jugendpersonalakte als Verfahrensakten beigezogen hat und dass es beabsichtigt, darin Einsicht zu nehmen und den übrigen Verfahrensbeteiligten, insbesondere dem Staatsarchiv, darin Einsicht zu gewähren. Da die Einsichtnahme jederzeit erfolgen kann, muss über das Gesuch um vorsorgliche Sperrung der Patientenakte und der Jugendpersonalakte sofort entschieden werden. Damit ist Dringlichkeit gegeben.

3.2

3.2.1

Im Weiteren ist auch davon auszugehen, dass die Patientenakte und die Jugendpersonalakte besondere Personendaten des Rekurrenten im Sinne von § 3 Abs. 4 lit. a Ziff. 2 und 4 des Gesetzes über die Information und den Datenschutz (IDG, SG 153.260) enthalten. Durch das Einsichtnehmen und Einsichtgewähren in diese Akten bearbeiten die verwaltungsinterne Rekursinstanz und das Staatsarchiv diese Personendaten (§ 3 Abs. 5 und 6 IDG). Zudem stellen das Einsichtnehmen und Einsichtgewähren durch die verwaltungsinterne Rekursinstanz oder das Verwaltungsgericht und das Staatsarchiv einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemäss Art. 8 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101), Art. 13 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV, SR 101) und § 11 Abs. 1 lit. j der Verfassung des Kantons Basel-Stadt (KV, SG 111.100) dar (vgl. Diggelmann, in: Basler Kommentar, 2015, Art. 13 BV N 32 f.; Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, 6. Auflage, München 2016, § 22 N 10 f. und 27). Der Rekurrent hat deshalb ein erhebliches schutzwürdiges Interesse daran, dass niemand Einsicht in die Patientenakte und die Jugendpersonalakte nimmt. Da die mit dem Fall befassten Mitarbeitenden der am Verfahren beteiligten Behörden dem Amtsgeheimnis gemäss Art. 320 Ziff. 1 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs (StGB, SR 311.0) unterstehen, bleibt die Kenntnis vom Inhalt der Akten im Falle der Akteneinsicht der Rekursinstanz und des Staatsarchivs auf den kleinen Kreis der zuständigen Mitarbeitenden beschränkt und ist keine Bekanntgabe der Personendaten an Dritte zu befürchten. Dies relativiert das Geheimhaltungsinteresse des Rekurrenten, ändert aber nichts daran, dass der Rekurrent auch ein schutzwürdiges Interesse daran hat, dass die Mitarbeitenden der am Verfahren beteiligten Behörden keine Kenntnis von seinen besonderen Personendaten erhalten. Die durch die Einsichtnahme in die Patientenakte und die Jugendpersonalakte bewirkte Kenntnisnahme von den darin enthaltenen Informationen kann nicht rückgängig gemacht werden (vgl. Zwischenentscheid vom 9. Mai 2019 E. 2). Damit erleidet der Rekurrent bei einem Verzicht auf die beantragte vorsorgliche Sperrung auch einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil. Demgegenüber ist es aufgrund der dem Gericht derzeit zugänglichen Akten nicht glaubhaft, dass die in den nachfolgenden Erwägungen (vgl. E. 3.2.2-E. 3.2.5) zu thematisierenden Argumente des Rekurrenten einen derartigen Nachteil bewirken.

3.2.2

Der Rekurrent behauptet, die Patientenakte enthalte auf weit über 100 Seiten Gesprächsnotizen und Gesprächsprotokolle in denen wiedergegeben werde, was er dem Psychiater in Einzelgesprächen mitgeteilt habe. Darunter befänden sich auch höchstpersönliche Dinge, die sonst niemand wisse, nicht einmal seine Eltern (Rekursbegründung vom 16. Mai 2019 S. 2). Im verwaltungsinternen Verfahren behauptete er zudem, die Patientenakte enthalte höchstpersönliche Angaben zu vererbbaren Veranlagungen (Rekursbegründung vom 12. April 2019 S. 1; Gesuch vom 12. November 2018).

Diese Behauptungen zum Inhalt der Patientenakte können im Rahmen der Beurteilung des Gesuchs um vorsorgliche Massnahmen nicht berücksichtigt werden, weil der Rekurrent mit seinem Gesuch um Siegelung der Akten die Prüfung der Glaubhaftigkeit seiner Behauptungen selbst verunmöglicht hat.

3.2.3

Darüber hinaus behauptet der Rekurrent, er sei zurzeit arbeitslos und habe sich auch schon für eine Stelle in der Verwaltung des Kantons Basel-Stadt beworben. Wenn ein Behördenmitglied, das über die Vergabe einer Stelle entscheide, Kenntnis von seiner Patientenakte habe, sei er gegenüber anderen Stellenbewerbern, deren Patientenakte nicht bekannt sei, benachteiligt. Im Falle der Akteneinsicht drohe ihm deshalb ein konkreter wirtschaftlicher Nachteil (ergänzende Rekursbegründung vom 27. Mai 2019 S. 2).

Dieser behauptete Nachteil ist bei der Beurteilung des Gesuchs um vorsorgliche Massnahmen nicht zu berücksichtigten, weil er vom Rekurrenten nicht glaubhaft gemacht worden ist. Mangels konkreten Angaben zum Inhalt der Patientenakte ist nicht feststellbar, ob dieser geeignet wäre, eine Anstellungsbehörde dazu zu veranlassen, andere Bewerber dem Rekurrenten vorzuziehen. Zudem hat der Rekurrent nicht einmal behauptet, dass er beabsichtigte, sich für eine Stelle beim Staatsarchiv, beim Präsidialdepartement oder beim Verwaltungsgericht zu bewerben. Bei einer Bewerbung für eine Stelle in einer anderen Organisationseinheit des Kantons könnte die Kenntnis der Rekursinstanz und des Staatsarchivs dem Rekurrenten von vornherein nicht zum Nachteil gereichen, weil diese Behörden für die Anstellung nicht zuständig sind.

3.2.4

Der Rekurrent bringt des Weiteren vor, das Amtsgeheimnis der Mitarbeitenden der am Verfahren beteiligten Behörden sei deutlich weniger umfassend als die ärztliche Schweigepflicht. Zur Begründung beruft er sich auf die Anzeigepflicht der Behörden (Rekursbegründung vom 16. Mai 2019 S. 3; ergänzende Rekursbegründung vom 27. Mai 2019 S. 2).

Gemäss § 35 Abs. 1 des Gesetzes über die Einführung der Schweizerischen Strafprozessordnung (EG StPO, SG 257.100) haben Personen, die in der Stellung als Mitglieder von Behörden oder als Bedienstete des Kantons Basel-Stadt oder einer baselstädtischen Gemeinde Kenntnis von von Amtes wegen zu verfolgenden Verbrechen oder Vergehen erhalten, diese anzuzeigen. Diese Anzeigepflicht rechtfertigt zwar grundsätzlich die Offenbarung eines Amtsgeheimnisses (Art. 14 StGB; Oberholzer, in: Basler Kommentar, 4. Auflage, 2019, Art. 320 StGB N 12), jedoch kann der Rekurrent im vorliegenden Fall daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten. Die Jugendpersonalakte stammt von der Jugendanwaltschaft. Damit ist deren Inhalt der zuständigen Strafverfolgungsbehörde bereits bekannt. Folglich wurden allfällige strafrechtlich relevante Informationen aus dieser Akte von der zuständigen Strafverfolgungsbehörde bereits geprüft und besteht diesbezüglich keine Anzeigepflicht des Staatsarchivs oder der Rekursinstanz. Dass der Inhalt der Patientenakte einen Verdacht auf ein Verbrechen oder Vergehen begründe, wird vom Rekurrenten nicht einmal behauptet. Folglich kann die beim Verdacht auf ein von Amtes wegen zu verfolgendes Verbrechen oder Vergehen bestehende Anzeigepflicht der Behörden auch bezüglich der Patientenakte kein zusätzliches Geheimhaltungsinteresse des Rekurrenten begründen.

3.2.5

Der Rekurrent macht im Übrigen geltend, wenn die Rekursinstanz Einsicht in die Patientenakte und die Jugendpersonalakte nehme, bestehe die Möglichkeit, dass sie in der Begründung ihres Entscheids Informationen aus diesen Akten wiedergebe. In diesem Fall sei bei einer Publikation des Entscheids zu befürchten, dass dem Rekurrenten sehr nahe stehende Personen diesen trotz Anonymisierung identifizieren und damit Kenntnis von besonderen Personendaten des Rekurrenten erhalten (ergänzende Rekursbegründung vom 27. Mai 2019 S. 2).

Diese Möglichkeit besteht bei allen Entscheiden, zu deren Begründung besondere Personendaten der Betroffenen herangezogen werden müssen und stellt keinen Grund dar, der Rekursinstanz die Kenntnis der betreffenden Personendaten vorzuenthalten.

3.3

Es besteht ein öffentliches Interesse an der Möglichkeit der Einsichtnahme in die Patientenakte und die Jugendpersonalakte, die vom Staatsarchiv als Archivgut übernommen worden sind. Dieses Interesse wird durch die Sperrung der Akten bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids im Rekursverfahren betreffend die Verfügung des Staatsarchivs vom 29. März 2019 aber nicht tangiert, weil eine Benützung als Archivgut aufgrund des Beizugs als Verfahrensakten während des Rekursverfahrens ohnehin ausgeschlossen ist (vgl. Zwischenentscheid vom 9. Mai 2019 E. 2). Im Übrigen wäre die Benützung der Patientenakte und der Jugendpersonalakte als Archivgut in den nächsten Jahren ohnehin nur unter restriktiven Voraussetzungen möglich (vgl. 10 Abs. 2 und 5 des Gesetzes über das Archivwesen [Archivgesetz, SG 153.600]) und ist nicht ersichtlich, dass in der nächsten Zeit eine Benützung zur Diskussion stünde, die diese Voraussetzungen erfüllt.

3.4

3.4.1

Besondere Personendaten dürfen gemäss § 9 Abs. 2 und § 21 Abs. 2 IDG von einem öffentlichen Organ bearbeitet und insbesondere bekanntgegeben werden, wenn ein Gesetz dazu ausdrücklich ermächtigt oder verpflichtet (lit. a) oder es für eine im Gesetz klar umschriebene Aufgabe zwingend notwendig ist (lit. b). Das Bearbeiten der Personendaten hat nach Treu und Glauben zu erfolgen und muss verhältnismässig sein (§ 9 Abs. 3 IDG). Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemäss Art. 8 Ziff. 1 EMRK, Art. 13 Abs. 2 BV und § 11 Abs. 1 lit. j KV sind gemäss Art. 8 Ziff. 2 EMRK, Art. 36 BV und § 13 KV gerechtfertigt, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, in einem der in Art. 8 Ziff. 2 EMRK abschliessend genannten öffentlichen Interessen liegen und verhältnismässig sind sowie der Kerngehalt des Grundrechts gewahrt ist (vgl. Epiney, in: Basler Kommentar, 2015, Art. 36 BV N 29 ff.; Grabenwarter/Pabel, a.a.O., § 18 N 7 ff. und § 22 N 36 ff.).

Die Beurteilung von Rekursen ist eine in Gesetzen im formellen Sinn klar umschriebene Aufgabe der Rekursinstanzen (vgl. für das Präsidialdepartement und den Regierungsrat als verwaltungsinterne Rekursinstanzen § 7 und § 41 Abs. 1 und 2 OG; vgl. für das Verwaltungsgericht § 88 Abs. 2, § 91 Ziff. 6 und § 92 Abs. 1 Ziff. 11 GOG sowie §§ 1, 8, 10, 12 und 18 VRPG). Soweit die Einsichtnahme der Rekursinstanz in die Patientenakte und die Jugendpersonalakte für die Beurteilung des Rekurses gegen die Verfügung des Staatsarchivs vom 29. März 2019 zwingend notwendig ist, besteht deshalb eine gesetzliche Grundlage für diese Akteneinsicht und ein sehr gewichtiges öffentliches Interesse an dieser Akteneinsicht. Ob dies der Fall ist, wird im Folgenden geprüft.

Im Rekursverfahren gilt grundsätzlich die Untersuchungsmaxime (vgl. § 18 Abs. 1 VRPG; Schwank, Das verwaltungsinterne Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt, Diss. Basel 2003 [nachfolgend Schwank, Diss.], S. 30). Nach dieser hat die Rekursbehörde den Sachverhalt von Amtes wegen abzuklären und zu ermitteln (Schwank, Diss., S. 30). Die Untersuchungsmaxime bezieht sich aber nur auf den rechtserheblichen Sachverhalt (Auer/Binder, in: Auer et a. [Hrsg.], Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2019, Art. 12 N 2; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, N 992, 1660; Schwank, Diss., S. 30). Sachverhaltselemente, die für den Ausgang des Verfahrens nicht wesentlich sind, brauchen nicht erhoben zu werden (Auer/Binder, a.a.O., Art. 12 N 2; vgl. Krauskopf/Emmenegger/Babey, a.a.O., Art. 12 N 27 f.). Folglich ist die Einsichtnahme in die Patientenakte und die Jugendpersonalakte für die Beurteilung des Rekurses gegen die Verfügung des Staatsarchivs vom 29. März 2019 nur dann zwingend notwendig, wenn deren konkreter Inhalt entscheiderheblich ist.

3.4.2

Bei provisorischer und summarischer Beurteilung sind die Übergabe der Patientenakte und der Jugendpersonalakte an das Staatsarchiv sowie deren Übernahme und Aufbewahrung durch das Staatsarchiv als Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gemäss Art. 8 Ziff. 1 EMRK, Art. 13 Abs. 2 BV und § 11 Abs. 1 lit. j KV zu qualifizieren. Wie bereits erwähnt, sind diese Eingriffe gemäss Art. 8 Ziff. 2 EMRK, Art. 36 BV und § 13 KV jedoch gerechtfertigt, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, in einem der in Art. 8 Ziff. 2 EMRK abschliessend genannten öffentlichen Interessen liegen und verhältnismässig sind sowie der Kerngehalt des Grundrechts gewahrt ist (vgl. Epiney, a.a.O., Art. 36 BV N 29 ff.; Grabenwarter/Pabel, a.a.O., § 18 N 7 ff. und § 22 N 36 ff.). Bei provisorischer und summarischer Beurteilung ist zudem davon auszugehen, dass die Übergabe der Patientenakte an das Staatsarchiv möglicherweise den Tatbestand der Verletzung des Berufsgeheimnisses gemäss Art. 321 Ziff. 1 StGB erfüllt. Wer handelt, wie es das Gesetz gebietet oder erlaubt, verhält sich gemäss Art. 14 StGB aber rechtmässig, auch wenn die Tat mit Strafe bedroht ist. Als Quelle solcher Erlaubnisse oder Gebote kommt die gesamte Rechtsordnung in Betracht. Insbesondere kann es sich um eidgenössische oder kantonale Gesetze im formellen oder materiellen Sinne handeln (Niggli/Göhlich, in: Basler Kommentar, 4. Auflage, 2019, Art. 14 StGB N 3, 5; vgl. zur Rechtfertigung der Offenbarung von Berufsgeheimnissen auch Oberholzer, a.a.O., Art. 321 StGB N 32). Wie jedoch der Tatbestand des unbefugten Beschaffens von Personendaten gemäss Art. 179novies StGB erfüllt worden sein sollte, ist bei provisorischer und summarischer Prüfung entgegen der Auffassung des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung vom 16. Mai 2019 S. 4) nicht ersichtlich. Unter Beschaffen im Sinne dieser Bestimmung wird das Überwinden oder Umgehen einer Zugangssperre verstanden (Ramel/Vogelsang, in: Basler Kommentar, 4. Auflage, 2019, Art. 179novies N 23). Ein solches Verhalten ist bei provisorischer und summarischer Prüfung nicht erkennbar.

3.4.3

Gemäss § 7 Abs. 1 des Archivgesetzes sind die öffentlichen Organe verpflichtet, die Unterlagen, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben nicht mehr benötigen, auszusondern und periodisch dem Staatsarchiv zur Übernahme anzubieten. Anzubieten sind gemäss § 7 Abs. 2 des Archivgesetzes auch Unterlagen, die schutzwürdige Personendaten enthalten und einer besonderen Geheimhaltungspflicht unterstehen. Öffentliche Organe im Sinne des Archivgesetzes sind insbesondere Behörden und öffentliche Dienste des Kantons und seiner öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten. Private Personen und Organisationen sind den öffentlichen Organen gleichgestellt, soweit ihnen vom Kanton oder einer Gemeinde die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe übertragen ist und sie Personendaten bearbeiten und dabei dem IDG unterstellt sind (vgl. § 3 Abs. 5 in Verbindung mit § 2 Abs. 1 lit. c Archivgesetz). Damit ist bei provisorischer und summarischer Prüfung davon auszugehen, dass die Patientenakte und die Jugendpersonalakte von der Anbietungspflicht gemäss dem Archivgesetz erfasst worden sind. Folglich bestand für ihre Übergabe an das Staatsarchiv eine gesetzliche Grundlage und war die Übergabe der Patientenakte bei provisorischer und summarischer Beurteilung strafrechtlich gerechtfertigt. Völker-, verfassungs- und verwaltungsrechtlich war die Übergabe der Patientenakte und der Jugendpersonalakte an das Staatsarchiv bei provisorischer und summarischer Beurteilung aber nur dann rechtmässig, wenn sie auch verhältnismässig war (Art. 8 EMRK, Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 13 Abs. 2 BV; § 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 11 Abs. 1 lit. j KV; § 9 Abs. 3 IDG). Ob dies der Fall ist, kann ohne Kenntnis des konkreten Inhalts der Akten nicht beurteilt werden.

3.4.4

Gemäss § 5 Abs. 1 des Archivgesetzes hat das Staatsarchiv insbesondere die Aufgabe, die Unterlagen der öffentlichen Organe des Kantons zu erfassen und über deren Archivwürdigkeit zu entscheiden (lit. a) sowie die archivwürdigen Unterlagen zu übernehmen, zu verwahren, zu ergänzen, zu erhalten, instand zu setzen, zu erschliessen und für die Benützung bereitzustellen (lit. b). Archivwürdig sind gemäss § 3 Abs. 4 des Archivgesetzes Unterlagen, die voraussichtlich von bleibendem Wert sind für die Dokumentierung der Tätigkeit der öffentlichen Organe (lit. a), Zwecke der Gesetzgebung, Verwaltung oder Rechtsprechung (lit. b), die Sicherung berechtigter Interessen betroffener Personen oder Dritter (lit. c), Wissenschaft und Forschung (lit. d) oder das Verständnis der Gegenwart und der Geschichte (lit. e). Gemäss dem Staatsarchiv sind die Patientenakte und die Jugendpersonalakte von bleibendem Wert im Sinne von § 3 Abs. 4 des Archivgesetzes und deshalb zu Recht als archivwürdig eingeschätzt und archiviert worden. Zur Begründung macht das Staatsarchiv geltend, die Dokumentierung von psychiatrischen Gutachten habe einen hohen Stellenwert sowohl für die Wissenschaft als auch für die Öffentlichkeit. Mit der Überprüfbarkeit der Behandlungsdokumentation solle zum Vorbeugen von Missbrauch eine gesellschaftliche Kontrolle gewährleistet werden. Ein Beispiel für den Dokumentationsbedarf liefere die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981 (Verfügung vom 29. März 2019 E. 2.1). Der Rekurrent bestreitet die Archivwürdigkeit (Rekursbegründung vom 12. April 2019 S. 2).

Bei provisorischer und summarischer Beurteilung erscheint doch recht klar, dass die Patientenakte und die Jugendpersonalakte voraussichtlich von gewissem bleibendem Wert sind für die Dokumentierung der Tätigkeit der öffentlichen Organe, Wissenschaft und Forschung sowie das Verständnis der Gegenwart und der Geschichte und ihnen deshalb zumindest eine gewisse Archivwürdigkeit nicht abgesprochen werden kann. Damit besteht bei provisorischer und summarischer Beurteilung auch für ihre Übernahme und Verwahrung durch das Staatsarchiv eine gesetzliche Grundlage. Das konkrete Ausmass der Archivwürdigkeit und damit das Gewicht des öffentlichen Interesses an der Übernahme und Verwahrung durch das Staatsarchiv kann aber ohne Kenntnis des konkreten Inhalts der Patientenakte und der Jugendpersonalakte nicht festgestellt werden.

3.4.5

Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass die Einsichtnahme der Rekursinstanz in die Patientenakte und die Jugendpersonalakte für die Beurteilung des Rekurses gegen die Verfügung des Staatsarchivs vom 29. März 2019 zwingend notwendig ist, wie das Präsidialdepartement zu Recht sinngemäss festgestellt hat (vgl. Zwischenentscheid vom 9. Mai 2019 E. 3).

3.5

3.5.1

Ob Behörden Träger der Verfahrensgarantien sein können, ist umstritten (vgl. Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., N 188; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 177; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, a.a.O., N 265). Auch gemäss den Autoren, die diese Möglichkeit grundsätzlich bejahen, sind jedenfalls nicht rekursberechtigte erstinstanzlich verfügende Behörden nicht Träger der Verfahrensgarantien (Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., 558 ff., 580; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, a.a.O., N 265). Folglich ist das Staatsarchiv im vorliegenden Fall bei provisorischer und summarischer Beurteilung nicht Träger des Akteneinsichtsrechts gemäss § 38 Abs. 2 OG, § 12 lit. b KV und Art. 29 Abs. 2 BV. Die Einsichtnahme des Staatsarchivs in die Patientenakte kann deshalb bei provisorischer und summarischer Beurteilung nicht mit dem Akteneinsichtsrecht gerechtfertigt werden.

3.5.2

Gemäss § 48 Abs. 2 OG ordnet die Rekursinstanz über die einzureichenden Rechtsschriften und Beweismittel das Nötige an. In der Regel wird die Vorinstanz zur Einreichung einer Vernehmlassung aufgefordert (Schwank, Diss., S. 165). Die Vernehmlassung der Vorinstanz kann damit bei provisorischer und summarischer Beurteilung als in einem Gesetz klar umschriebene Aufgabe im Sinne von § 9 Abs. 2 lit. b IDG qualifiziert werden. Wie vorstehend eingehend dargelegt worden ist, kann ohne Kenntnis des konkreten Inhalts der Patientenakte und der Jugendpersonalakte nicht beurteilt werden, ob der Rekurs gegen die Verfügung des Staatsarchivs vom 29. März 2019 begründet ist oder nicht (vgl. schon E. 3.4.3-3.4.5). Folglich ist es dem Staatsarchiv ohne Kenntnis des Inhalts der Patientenakte und der Jugendpersonalakte auch nicht möglich, eine fundierte und wirkungsvolle Vernehmlassung zu erstatten. Unter diesen Umständen kann bei provisorischer und summarischer Beurteilung davon ausgegangen werden, dass die Einsichtnahme in die Patientenakte im Sinne von § 9 Abs. 2 lit. b IDG für eine im Gesetz klar umschriebene Aufgabe des Staatsarchivs zwingend notwendig ist. Für einen korrekten Entscheid der Rekursinstanz, der allen betroffenen Interessen umfassend Rechnung trägt, ist eine fundierte Vernehmlassung des Staatsarchivs von grosser Bedeutung. Aus diesem Grund besteht ein erhebliches öffentliches Interesse daran, dass dem Staatsarchiv eine solche mit der Gewährung der Akteneinsicht ermöglicht wird. Da die Patientenakte und die Jugendpersonalakte vom Staatsarchiv übernommen und verwahrt worden sind, muss dieses vorgängig über deren Archivwürdigkeit entschieden haben (vgl. § 5 Abs. 1 lit. a und b Archivgesetz). Bei provisorischer und summarischer Prüfung ist davon auszugehen, dass dies ohne Einsicht in die Akten kaum möglich gewesen sein dürfte und dass das Staatsarchiv deshalb vom Inhalt der Akten mit grosser Wahrscheinlichkeit bereits Kenntnis hat. Dadurch wird das Interesse des Rekurrenten am Ausschluss der Akteneinsicht des Staatsarchivs relativiert.

3.6

3.6.1

Die im Folgenden zu behandelnden Rügen des Rekurrenten sind nicht geeignet, die Richtigkeit der vorstehenden Feststellungen in Frage zu stellen.

3.6.2

Welche Krankheiten beim Rekurrenten diagnostiziert worden sind und welche höchstpersönlichen Dinge er dem Psychiater erzählt hat, ist für die Gewichtung sowohl des öffentlichen Interesses an der Archivierung als auch der entgegenstehenden Interessen des Rekurrenten relevant. So kann beispielsweise das Interesse von Wissenschaft und Forschung grösser sein, wenn die diagnostizierten Krankheiten selten sind, und den entgegenstehenden Interessen des Rekurrenten mehr Gewicht zukommen, wenn die Dinge, die er seinem Psychiater erzählt hat, ehrenrührig sind. Entgegen der Auffassung des Rekurrenten (vgl. Rekursbegründung vom 16. Mai 2019 S. 2) ist die Kenntnis von den erwähnten Informationen deshalb zur Beurteilung der Zulässigkeit der Übernahme und Aufbewahrung der Krankenakte und der Jugendpersonalakte durch das Staatsarchiv notwendig.

3.6.3

Der Rekurrent macht geltend, die Einsicht der Rekursinstanz in die Krankenakte und die Jugendpersonalakte sei nicht erforderlich, weil ein der ärztlichen Schweigepflicht unterstehender Vertrauensarzt beigezogen werden könne, der Ein-sicht in die Akten nehme und anschliessend als Zeuge Auskunft darüber gebe, ob die Angaben des Rekurrenten zum Inhalt der Akten korrekt seien (Rekursbegründung vom 16. Mai 2019 S. 2).

Dieses Vorgehen ist nicht geeignet, die Akteneinsicht der Rekursinstanz und des Staatsarchivs zu ersetzen, wie das Präsidialdepartement zu Recht festgestellt hat (Zwischenentscheid vom 9. Mai 2019 E. 3). Im verwaltungsinternen Rekursverfahren des Kantons Basel-Stadt sind Zeugeneinvernahmen bei Fehlen einer spezialgesetzlichen Grundlage unzulässig (VGE VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.5; Schwank, Diss., S. 186). Drittpersonen können aber ausnahmsweise mündlich als Auskunftspersonen befragt werden (VGE VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.5; vgl. Auer, in: Auer et al. [Hrsg.], Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2019, Art. 12 N 39 f. und 42 f.; Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, a.a.O., N 1220; Schwank, Diss., S. 187). Im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren ist die Einvernahme von Zeugen hingegen zulässig, wenn sich der Sachverhalt auf andere Weise nicht hinreichend abklären lässt (VGE VD.2017.250 vom 27. Februar 2018 E. 2.5; vgl. § 21 Abs. 1 VRPG in Verbindung mit Art. 14 Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren [VwVG, SR 172.021]). Weder die Einvernahme eines Zeugen noch die Einvernahme einer Auskunftsperson dienen aber dazu, der Behörde Kenntnisse zu verschaffen, die sie sich durch Einblick in verfügbare Akten selbst verschaffen kann. Bereits aus diesem Grund kommt der Beizug eines Vertrauensarztes für die Akteneinsicht nicht in Betracht. Zudem wäre er für die Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts untauglich. Ein Vertrauensarzt könnte als Auskunftsperson oder Zeuge zwar Aussagen dazu machen, ob die Behauptungen des Rekurrenten betreffend den Inhalt der Akten richtig sind oder nicht. Damit könnten aber nur diejenigen Inhalte festgestellt werden, die der Rekurrent als Partei für relevant erklärt. Ob die Patientenakte und die Jugendpersonalakte weitere für die Beurteilung der Archivwürdigkeit oder die Gewichtung der betroffenen Interessen relevante Informationen enthalten, könnte nicht ermittelt werden, weil die Rekursinstanz dem Vertrauensarzt mangels Kenntnis des Inhalts der Akten keine geeigneten Fragen stellen könnte. Zudem wäre es dem Staatsarchiv mangels Kenntnis des Inhalts nicht möglich, für die Archivwürdigkeit bzw. das Interesse an der Benützung als Archivgut sprechende Behauptungen zum Inhalt der Patientenakte aufzustellen, deren Richtigkeit vom Vertrauensarzt überprüft werden könnte. Aus den gleichen Gründen könnte auch der Beizug eines Vertrauensarztes als Sachverständigen die Akteneinsicht der Rekursinstanz und des Staatsarchivs nicht ersetzen, wie das Präsidialdepartement zu Recht festgestellt hat (vgl. Zwischenentscheid vom 9. Mai 2019 E. 3). Im Übrigen kommt die Einholung eines Gutachtens eines Sachverständigen im vorliegenden Fall auch deshalb nicht in Betracht, weil damit Tatsachen oder Erfahrungssätze festgestellt werden sollen, auf welche die Behörde nicht aus eigenem Sachverstand zurückgreifen könnte (vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 473), und die Feststellung der in der Patientenakte und der Jugendpersonalakte enthaltenen Informationen keine besonderen Sachkenntnisse erfordert.

3.6.4

Im Weiteren behauptet der Rekurrent, das Staatsarchiv habe mit der Übernahme der Patientenakten ein Beschlagnahmeverbot verletzt und hätte ihm vor der Übernahme Gelegenheit geben müssen, dagegen Widerspruch zu erheben (vgl. Rekursbegründung vom 16. Mai 2019 S. 3). Mit dieser Behauptung bezieht er sich offensichtlich auf Art. 247 f. und Art. 264 der Schweizerischen Strafprozessordnung (StPO, SR 312.0). Gemäss Art. 264 Abs. 1 lit. c StPO dürfen Gegenstände und Unterlagen aus dem Verkehr der beschuldigten Person mit Personen, die nach Art. 170-173 StPO das Zeugnis verweigern können und im gleichen Sachzusammenhang nicht selber beschuldigt sind, nicht beschlagnahmt werden. Dies gilt insbesondere für Ärztinnen und Ärzten, Psychologinnen und Psychologen sowie ihren Hilfspersonen (vgl. Art. 171 Abs. 1 StPO). Macht eine berechtigte Person geltend, eine Beschlagnahme von Gegenständen und Vermögenswerten sei wegen eines Aussage- oder Zeugnisverweigerungsrechts oder aus anderen Gründen nicht zulässig, so gehen die Strafbehörden gemäss Art. 264 Abs. 3 StPO nach den Vorschriften über die Siegelung vor. Gemäss Art. 247 Abs. 1 StPO kann sich die Inhaberin oder der Inhaber vorgängig zum Inhalt der Aufzeichnungen äussern und gemäss Art. 248 Abs. 1 StPO sind Aufzeichnungen und Gegenstände, die nach Angabe der Inhaberin oder des Inhabers wegen eines Aussage- oder Zeugnisverweigerungsrechts oder aus anderen Gründen nicht durchsucht oder beschlagnahmt werden dürfen, zu versiegeln.

Aus diesen Bestimmungen kann der Rekurrent bei provisorischer und summarischer Beurteilung aber nichts zu seinen Gunsten ableiten: Die StPO regelt die Verfolgung und Beurteilung von Straftaten (Art. 1 Abs. 1 StPO). Eine solche steht vorliegend nicht zur Diskussion. Unter Beschlagnahme versteht man diejenige Zwangsmassnahme, mit der die Strafbehörde deliktsrelevante Gegenstände oder Vermögenswerte ohne Einverständnis der betroffenen Person für die Zwecke des Strafverfahrens der Verfügungsgewalt der betroffenen Person entzieht bzw. Verfügungsbeschränkungen unterwirft (Schmid/Jositsch, Handbuch des schweizerischen Strafprozessrechts, 3. Auflage, Zürich 2017, N 1108). Damit kann die Übernahme und Aufbewahrung der Patientenakte durch das Staatsarchiv bei provisorischer und summarischer Beurteilung entgegen der Auffassung des Rekurrenten offensichtlich nicht als Beschlagnahme qualifiziert werden. Aus dem Archivgesetz oder dem IDG ergibt sich bei provisorischer und summarischer Prüfung keine Pflicht des Staatsarchivs, die betroffenen Personen über die Übernahme der Unterlagen zu informieren. Eine solche kann bei provisorischer und summarischer Prüfung auch nicht aus Art. 8 EMRK oder Art. 13 BV abgeleitet werden. Das vom Rekurrenten zitierte Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) Avilkina und andere gegen Russland vom 6. Juni 2013 betraf die Herausgabe von Krankenakten an die Staatsanwaltschaft auf deren Anordnung zum Zweck einer von dieser geführten Untersuchung (EGMR Avilkina und andere gegen Russland vom 6. Juni 2013, [1585/09], §§ 6-16, 30-32, 36 und 47-54). Damit unterscheidet sich der vom EGMR beurteilte Fall wesentlich vom vorliegenden Fall der Herausgabe von Krankenakten an das Staatsarchiv. Zudem begründete der EGMR die Unverhältnismässigkeit der Bekanntgabe der vertraulichen medizinischen Informationen zwar unter anderem damit, dass die Staatsanwaltschaft diese angeordnet hatte, ohne die Betroffenen zu informieren oder ihnen die Möglichkeit zu geben, dagegen Widerspruch zu erheben oder darin einzuwilligen (EGMR Avilkina und andere gegen Russland vom 6. Juni 2013, [1585/09], §§ 47-53, insbesondere 48). Aus dem Urteil kann jedoch nicht abgeleitet werden, die Zulässigkeit der Bekanntgabe von vertraulichen medizinischen Informationen setze in jedem Fall eine vorgängige Information oder Gewährung der Möglichkeit, Widerspruch zu erheben oder einzuwilligen, voraus. Damit kann der Rekurrent aus dem Urteil im vorliegenden Fall nichts zu seinen Gunsten ableiten.

3.6.5

Inwiefern die Übergabe der Patientenakte und der Jugendpersonalakte an das Staatsarchiv, deren Übernahme und Aufbewahrung durch das Staatsarchiv oder die Akteneinsicht der Rekursinstanz und des Staatsarchivs einen Eingriff in den Kerngehalt eines Grundrechts darstellen könnte, ist entgegen der Auffassung des Rekurrenten (vgl. ergänzende Rekursbegründung vom 27. Mai 2019 S. 2) nicht ersichtlich.

3.6.6

Der Rekurrent macht im Übrigen geltend, die Patientenakte und die Jugendpersonalakte unterlägen einem absoluten Beweisverwertungsverbot und dürften demensprechend auch nicht zu den Verfahrensakten genommen werden, weil das Staatsarchiv bzw. das Präsidialdepartement rechtswidrig in ihren Besitz gekommen sei (Rekursbegründung vom 16. Mai 2019 S. 3).

Grundsätzlich ist die Verwertung rechtswidrig erlangter Beweismittel auch im öffentlichen Prozessrecht verboten. Unter gewissen Voraussetzungen gilt das Beweisverwertungsverbot allerdings nicht (vgl. Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., N 731 ff.; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 480 f.; Schwank, Diss., S. 188). Der Entscheid über die Verwertbarkeit eines rechtswidrig erlangten Beweismittels steht jener Behörde zu, die mit dem Verfahren befasst ist (Krauskopf/Emmenegger/Babey, a.a.O., Art. 12 N 206). Folglich kann ein behauptetes Verwertungsverbot der Akteneinsicht der mit dem Verfahren befassten Behörde nicht entgegengehalten werden, wenn diese erforderlich für den Entscheid ist, ob das Beweismittel rechtswidrig erlangt worden ist oder ob das Beweisverwertungsverbot im konkreten Einzelfall gilt. Aus Art. 29 Abs. 2 BV ergibt sich eine Aktenführungspflicht (BGE 130 II 473 E. 4.1 S. 477). Diese gebietet der Behörde, alles in den Akten festzuhalten, was zur Sache gehört und entscheidwesentlich sein kann (BGE 130 II 473 E. 4.1 S. 477; BGer 9C_784/2011 vom 30. Januar 2012 E. 1.3; Waldmann/Oeschger, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Auflage, Zürich 2016, Art. 26 N 35, 37). Damit genügt es für den Beizug von Akten als Verfahrensakten, dass diese möglicherweise entscheidwesentlich sind. Folglich kann die Geltendmachung eines Verwertungsverbots die mit dem Verfahren befasste Behörde auch nicht daran hindern, die möglicherweise entscheiderheblichen Akten bis zum Entscheid über ihre Verwertbarkeit als Verfahrensakten beizuziehen.

Die Patientenakte und die Jugendpersonalakte sind Gegenstand der vom Rekurrenten beim Präsidialdepartement angefochtenen Verfügung des Staatsarchivs vom 29. März 2019. Dass ihr Inhalt zumindest möglicherweise entscheidwesentlich ist, ist bei provisorischer und summarischer Beurteilung offensichtlich. Ob die Übergabe der Patientenakte und der Jugendpersonalakte an das Staatsarchiv sowie deren Übernahme durch das Staatsarchiv widerrechtlich gewesen sind oder nicht, kann bei provisorischer und summarischer Beurteilung ohne Kenntnis des konkreten Inhalts der Akten nicht beurteilt werden, wie vorstehend eingehend dargelegt worden ist (vgl. schon E. 3.4.3-3.4.5 und 3.6.2 f.). Unter diesen Umständen hindert das vom Rekurrenten behauptete Verwertungsverbot das Präsidialdepartement als mit dem Verfahren befasste Behörde nicht daran, die Patientenakte und die Jugendpersonalakte als Verfahrensakten beizuziehen und darin Einsicht zu nehmen.

Mit Schreiben vom 24. April 2019 stellte das Präsidialdepartement dem Staatsarchiv die Rekursbegründung zur Kenntnisnahme zu und setzte diesem Fristen zur Stellungnahme zum Gesuch um vorsorgliche Massnahmen und zu den restlichen Punkten. Mit der Stellungnahme vom 29. April 2019 zum Gesuch um vorsorgliche Massnahmen übergab das Staatsarchiv die Patientenakte und die Jugendpersonalakte für die Dauer des Rekursverfahrens dem Präsidialdepartement. Dabei stütze es sich auf § 10 Abs. 5 lit. c Archivgesetz mit der Begründung, die Akteneinsicht des Präsidialdepartements im Rahmen des Rekursverfahrens liege im überwiegenden Interesse des Rekurrenten. Dies wird vom Rekurrenten bestritten (Stellungnahme vom 5. Juli 2019 S. 1 f.). Wie es sich damit verhält, kann offen bleiben, weil das Präsidialdepartement die Akten gestützt auf seine Aktenführungspflicht ohnehin hat beiziehen müssen und auch beigezogen hat, wie sich aus der Begründung des angefochtenen Zwischenentscheids ergibt (vgl. Zwischenentscheid vom 9. Mai 2019 E. 2).

Der Rekurrent macht geltend, das Staatsarchiv habe in Missachtung seiner Verfahrensrechte vollendete Tatsachen geschaffen, indem es die Patientenakte und die Jugendpersonalakte dem Präsidialdepartement übergeben habe. Zudem bestehe aufgrund der Zustellung der Akten an das Präsidialdepartement die Gefahr, dass dieses bereits vor dem Entscheid über das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen Einsicht in die Akten genommen habe und deshalb veranlasst gewesen sei, die Akteneinsicht mit dem Zwischenentscheid vom 9. Mai 2019 nachträglich zu rechtfertigen. In diesem Fall sei das Präsidialdepartement beim Zwischenentscheid befangen gewesen (Stellungnahme vom 5. Juli 2019 S. 1 f.). Diese Rügen sind unbegründet: In seiner Rekursbegründung vom 12. April 2019 beantragte der Rekurrent, als vorsorgliche Massnahme sei das Staatsarchiv anzuweisen, den Zugang zur Patientenakte und zur Jugendpersonalakte bis zum Vorliegen eines rechtskräftigen Entscheids komplett zu sperren, sodass ausser ihm niemand die Akten einsehen könne. Diese Sperre solle auch für die Mitarbeitenden des Staatsarchivs und die Verfahrensbeteiligten gelten. Der Zweck der beantragten vorsorglichen Massnahme bestand offensichtlich darin, zu verhindern, dass andere Personen als der Rekurrent Akteneinsicht nehmen, und nicht darin, sicherzustellen, dass die Akten bis zum Abschluss des Verfahrens im Staatsarchiv verbleiben. Dies wird dadurch bestätigt, dass der Rekurrent behauptet, die Akten seien im Staatsarchiv unzureichend geschützt, und geltend macht, es sei ihm nicht zumutbar, dass die Akten dort verbleiben (Rekursbegründung vom 12. April 2019 S. 3; Stellungnahme vom 5. Juli 2019 S. 2). Die Behauptung des Rekurrenten, er habe den ausdrücklichen Antrag gestellt, dass das Staatsarchiv die Akten nicht dem Präsidialdepartement zustelle (Stellungnahme vom 5. Juli 2019 S. 1), ist aktenwidrig. Somit wurde der Entscheid über die beantragten vorsorglichen Massnahmen durch die Zustellung der Akten an das Präsidialdepartement nicht präjudiziert. Die Mutmassung des Rekurrenten, das Präsidialdepartement könnte vor dem Entscheid über sein Gesuch um vorsorgliche Massnahmen Einsicht in die Akten genommen haben, entbehrt jeglicher Grundlage. Die Tatsache, dass das Präsidialdepartement die Frage, ob es im Rahmen des Rekursverfahrens Einsicht in die Akten nehmen darf, mit einem anfechtbaren Zwischenentscheid beantwortet hat, spricht vielmehr dafür, dass es das Gesuch um vorsorgliche Massnahmen berücksichtigt und vor seinem Entscheid vom 9. Mai 2019 keine Einsicht in die Akten genommen hat.

Der Rekurrent macht zwar gewisse pauschale Behauptungen zur Art der in der Patientenakte und der Jugendpersonalakte enthaltenen Unterlagen und Informationen. Er bleibt aber jegliche konkreten Angaben zum Inhalt der Akten schuldig. Zudem hat er mit seinem Gesuch um Siegelung der Akten verhindert, dass das Verwaltungsgericht selbst Einsicht in die Akten nimmt. Unter diesen Umständen kann nicht festgestellt werden, ob die Wahrscheinlichkeit, dass die Übergabe oder die Übernahme der Patientenakte oder der Jugendpersonalakte unverhältnismässig und deshalb widerrechtlich gewesen ist, grösser ist als die Wahrscheinlichkeit, dass die Übergabe und die Übernahme verhältnismässig und damit rechtmässig gewesen sind. Damit hat der Rekurrent auch nicht glaubhaft gemacht, dass das Staatsarchiv rechtswidrig in den Besitz der Akten gekommen ist.

Der Rekurrent macht schliesslich geltend, der Beizug der Patientenakte und der Jugendpersonalakte könnte zur Folge haben, dass sie als Bestandteil der Verfahrensakten (erneut) archiviert werden müssten (Rekursbegründung vom 16. Mai 2019 S. 3; ergänzende Rekursbegründung vom 27. Mai 2019 S. 2). Diese Befürchtung ist zumindest für den Fall, dass die Rekursinstanz feststellt, dass die Archivierung der Patientenakte oder der Jugendpersonalakte unzulässig ist, unbegründet. Zumindest in diesem Fall sind die betreffenden Akten nach Eintritt der Rechtskraft des Entscheids aus den Verfahrensakten zu entfernen. Für den Fall, dass die Rekursinstanz die Zulässigkeit der Archivierung bestätigt, erleidet der Rekurrent durch eine allfällige erneute Archivierung als Bestandteil der Verfahrensakten keinen zusätzlichen Nachteil.

3.7

3.7.1

Unter den vorstehend dargelegten Umständen überwiegt das öffentliche Interesse an der Einsichtnahme der Rekursinstanz und des Staatsarchivs in die Patientenakte und die Jugendpersonalakte die entgegenstehenden privaten Interessen des Rekurrenten, wie das Präsidialdepartement zu Recht festgestellt hat (vgl. Zwischenentscheid vom 9. Mai 2019 E. 3). Dies gilt sowohl für das Präsidialdepartement als derzeit mit dem Rekurs gegen die Verfügung des Staatsarchivs vom 29. März 2019 befasste Rekursinstanz als auch für den Regierungsrat und das Verwaltungsgericht als mögliche weitere Rekursinstanzen im Fall der Anfechtung des Entscheids des Präsidialdepartements. Folglich hat das Präsidialdepartement die Akteneinsicht durch die Rekursinstanz und das Staatsarchiv zu Recht von der vorsorglichen Sperrung der Patientenakte und der Jugendpersonalakte ausgenommen. Damit ist auch der Antrag 2 des Rekurrenten auf Entfernung dieser Akten aus den Verfahrensakten abzuweisen.

3.7.2

Das Präsidialdepartement nahm neben der Rekursinstanz die „weiteren Verfahrensbeteiligten“ von der vorsorglichen Sperrung der Akten aus. Wer neben der Rekursinstanz, dem Rekurrenten und dem Staatsarchiv am Rekursverfahren betreffend die Verfügung des Staatsarchivs vom 29. März 2019 beteiligt sein könnte, ist nicht ersichtlich. Dafür, dass neben der Rekursinstanz, dem Rekurrenten und dem Staatsarchiv keine weiteren Personen am Verfahren beteiligt sind, spricht auch die Erwägung des Präsidialdepartements, Informationen, die den Verfahrensbeteiligten im Rahmen des Verfahrens bekannt werden, seien vor einer Weitergabe geschützt, weil die am Verfahren beteiligten Behördenmitglieder dem Amtsgeheimnis unterstünden (vgl. Zwischenentscheid vom 9. Mai 2019 E. 3). Da die Identität allfälliger weiterer Verfahrensbeteiligter nicht bekannt ist, könnte auch nicht beurteilt werden, ob ihr Interesse an der Akteneinsicht oder die entgegenstehenden Interessen des Rekurrenten überwiegen. Aus diesen Gründen ist präzisierend festzustellen, dass sich die Ausnahme von der vorsorglichen Sperrung der Patientenakte und der Jugendpersonalakte nur auf die Rekursinstanz und das Staatsarchiv bezieht.

4.

4.1

Andere vorsorgliche Massnahmen als die aufschiebende Wirkung gelten im öffentlichen Verfahrensrecht nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts unter Vorbehalt einer vorzeitigen Änderung oder Aufhebung bis zum Eintritt der formellen Rechtskraft des Entscheids in der Hauptsache (VGE VD.2018.57 vom 19. Juli 2018 E. 7.2, VD.2018.14 vom 23. März 2018 E. 4.2, VD.2017.186 vom 1. November 2017 E. 1.3.2). Ein Entscheid erwächst in formelle Rechtskraft, wenn er nicht mehr mit einem ordentlichen Rechtsmittel angefochten werden kann (VGE VD.2018.14 vom 23. März 2018 E. 4.2, VD.2017.186 vom 1. November 2017 E. 1.3.3). Der Rekurs an das Verwaltungsgericht ist ein ordentliches Rechtsmittel (VGE VD.2017.186 vom 1. November 2017 E. 1.3.3). Das gleiche gilt für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht (BGE 141 II 14 E. 1.3 S. 23, 138 II 169 E. 3.3 S. 171 f.; BGer 2C_161/2014 vom 4. März 2015,8C_741/2009 vom 11. Mai 2010 E. 4.2.1; VGE VD.2017.200 vom 22. Februar 2018 E. 11, VD.2017.186 vom 1. November 2017 E. 1.3.3; Dormann, in: Basler Kommentar, 3. Auflage, 2018, Art. 103 BGG N 5; Kiener/Rütsche/Kuhn, a.a.O., N 135; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., N 680). Folglich tritt die formelle Rechtskraft eines Urteils des Verwaltungsgerichts erst ein, wenn die Frist für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen das Urteil ungenutzt abläuft, der Rekurrent auf eine Beschwerde verzichtet oder diese zurückzieht oder das Bundesgericht auf die Beschwerde nicht eintritt oder diese abweist (VGE VD.2017.200 vom 22. Februar 2018 E. 11).

4.2

Im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren betreffend den Zwischenentscheid des Präsidialdepartements vom 9. Mai 2019 wies der Verfahrensleiter mit Verfügungen vom 24. und 27. Mai 2019 das Präsidialdepartement vorsorglich an, die Patientenakte und die Jugendpersonalakte zu versiegeln. Im Verhältnis zu diesen vorsorglichen Massnahmen stellt der vorliegende Entscheid des Verwaltungsgerichts über den Rekurs gegen den Zwischenentscheid des Präsidialdepartements vom 9. Mai 2019 betreffend vorsorgliche Massnahmen im verwaltungsinternen Rekursverfahren den Entscheid in der Hauptsache dar. Folglich fallen die vorsorglichen Siegelungen dahin und kann das Präsidialdepartement die Siegel von der Patientenakte und der Jugendpersonalakte entfernen, wenn und sobald die Frist für die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen das vorliegende Urteil des Verwaltungsgerichts ungenutzt abläuft, der Rekurrent auf eine Beschwerde verzichtet oder diese zurückzieht oder das Bundesgericht auf die Beschwerde nicht eintritt oder diese abweist.

5.

Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass der Rekurs abzuweisen ist, soweit darauf einzutreten ist. Die Präzisierung der Umschreibung der Ausnahmen von der vorsorglichen Sperrung der Patientenakte und der Jugendpersonalakte kann nicht als teilweises Obsiegen des Rekurrenten qualifiziert werden, weil ausser der Rekursinstanz und dem Staatsarchiv ohnehin kein weiterer Verfahrensbeteiligter ersichtlich ist, der sich auf diese Ausnahme hätte berufen können. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens hat der Rekurrent gemäss § 30 Abs. 1 VRPG die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahrens zu tragen. Die Gerichtsgebühr wird in Anwendung von § 23 Abs. 2 des Reglements über die Gerichtsgebühren (GGR, SG 154.810) auf CHF 600.– festgesetzt. Diese wird mit dem am 20. Juli 2019 bezahlten Kostenvorschuss in gleicher Höhe verrechnet.